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                         Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
                   Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
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   Anhang 2: Ergebnisse der Anhörung zu Fragen der regional differenzier-
             ten Regulierung

   Die Bundesnetzagentur hat eine Anhörung zu Fragen der regional differenzierten Regulie-
   rung im Rahmen der Marktdefinition und Marktanalyse des Marktes Nr. 5 (Breitbandzugang
   für Großkunden/Bitstromzugangsmarkt) durchgeführt, die im Amtsblatt der Bundesnetzagen-
   tur am 27.08.2008 veröffentlicht wurde.

   A. Gegenstand der Anhörung

   Mit der oben genannten Anhörung wurde das Ziel verfolgt, über rein wettbewerbsökonomi-
   sche Fragestellungen hinaus, insbesondere auch die Folgewirkungen regional differenzierter
   Regulierung mit der interessierten Öffentlichkeit und Marktbeteiligten zu diskutieren.

   Die Stellungnahmefrist endete am 30.09.2008. Es sind insgesamt 17 Stellungnahmen einge-
   gangen, die seit 05.11. 2008 (in einer von den Kommentatoren um Betriebs- und Geschäfts-
   geheimnisse bereinigten Fassung) auf der Internetseite der Bundesnetzagentur veröffentlicht
   sind.

   In der Anhörung wurden folgende Fragen zum Thema regional differenzierte Regulierung
   adressiert:

   1.   Es ist wahrscheinlicher, dass bei einer regional differenzierten Regulierung (im Folgen-
        den kurz Regionalisierung) vor allem Ballungsräume jene Regionen sein werden, in de-
        nen ggf. zukünftig von einer Regulierung abgesehen wird. Welche Auswirkungen wird
        dies nach Ihrer Meinung auf den Wettbewerb, insbesondere Infrastrukturwettbewerb, in
        diesen Regionen haben? Welche Bedeutung hat dies in Gebieten mit Glasfaserinfra-
        strukturausbau näher zum Endkunden?

   2.   Sind Sie der Meinung, dass eine Regionalisierung im oben beschriebenen Sinne Aus-
        wirkungen auf den Infrastrukturausbau in der Fläche haben wird? Wenn ja, beschreiben
        Sie bitte die von Ihnen erwarteten Auswirkungen.

   3.   Erwarten Sie, dass Regionalisierung Auswirkungen auf die Erschließung bisher nicht
        DSL-versorgter Gebiete haben wird? Wenn ja, welche?

   4.   Glauben Sie, dass Regionalisierung Auswirkungen auf die Tarifeinheit im Raum hat?
        Wenn ja, geben Sie bitte an, welche Wirkungen Sie erwarten.

   5.   Welche ökonomischen Auswirkungen haben nach Ihrer Meinung regional differenzierte
        TK-Entgelte auf der Vorleistungs- und der Endkundenebene?

   6.   Glauben Sie, dass sich Regionalisierung auf einzelne Vorleistungsprodukte der Wert-
        schöpfungskette beschränken lässt (z.B. Verpflichtung zu Bitstromzugang nur in be-




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                Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
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       stimmten Regionen <-> Verpflichtung zum TAL-Zugang weiterhin national)? Welche Be-
       deutung hat in diesem Zusammenhang das Konsistenzgebot?

  7.   Für die Abgrenzung subnationaler Märkte können Kriterien wie etwa politische Gemein-
       degrenzen, die Netzstruktur des Incumbents (Ortsnetz, Hauptverteiler) oder aber das
       Vorhandensein weiterer Netzinfrastrukturen in Frage kommen. Wie bewerten Sie diese
       unter dem Gesichtspunkt der Operationalisierbarkeit?

  8.   Welche Auswirkungen hat Regionalisierung nach Ihrer Meinung auf die Transaktions-
       kosten (z.B. erhöhter Beschaffungsaufwand für ein nationales Angebot) beim Bezug von
       Vorleistungsprodukten wie etwa Bitstromzugang?

  9.   Wie schätzen Sie die praktikable Umsetzung regional differenzierter Vorleistungsproduk-
       te im Verwaltungsverfahren und -vollzug ein? Sehen Sie etwa Probleme bei der Erfas-
       sung von Kosten auf regionaler Ebene?

  10. Mittlerweile haben Sie möglicherweise erste Erfahrungen mit der Erhebung regionalisier-
      ter Daten. Wie schätzen Sie den administrativen Aufwand für Datenerhebung und Ana-
      lyse ein?

  11. Sehen Sie weitere hier noch nicht angesprochene Probleme bei der Regionalisierung
      von Bitstromzugangsmärkten?


  B. Liste der Kommentatoren

  Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen
          1 & 1 Internet AG
          Arcor AG & Co. KG, Eschborn (Arcor)
          Deutsche Telekom AG, Bonn (DTAG)
          EWE TEL GmbH, Oldenburg
          Fastweb S.p.a., Mailand
          QSC AG, Köln
          Telefónica Deutschland GmbH, München (Telefónica)
          Versatel AG, Düsseldorf

  Verbände und sonstige Institutionen
          BREKO – Bundesverband Breitbandkommunikation e.V., Bonn (BREKO)
          DIHK – Deutscher Industrie- und Handelskammertag, Berlin (DIHK)
          ECTA – European Competitive Telecommunications Association (ECTA)
          IEN – Initiative Europäischer Netzbetreiber, Berlin (IEN)
          VATM – Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten e.V.,
           Köln (VATM)




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           Verbraucherzentrale Bundesverband e.V., Berlin (Verbraucherzentrale)

   Forschung und Lehre
           Prof. Dr. Carl Christian von Weizsäcker, Bonn
            (im Auftrag der Deutschen Telekom AG)

   Privatpersonen
           Christian Appenzeller, Kehl
           Dr. Stefan L. Eichner, Wuppertal


   C. Bewertung der von Markteilnehmern vertretenen Positionen im Lichte des
      geltenden Regulierungsrahmens

   Die Stellungnahmen der Kommentatoren befassen sich vor allem mit folgenden Kern-
   argumenten:
    Chancen einer Deregulierung der Ballungsräume
    Einfluss der Deregulierung auf den Infrastrukturausbau
    Bewertung der Deregulierung der Bitstrommärkte vor dem Hintergrund der Migration zu
     NGA
    Auswirkungen einer regional differenzierten Regulierung auf die konsistente Entgeltge-
     staltung der Vorleistungsprodukte
    Verbesserte Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete durch Regionalisierung
    Auswirkungen der Regionalisierung auf die Tarifeinheit im Raum
    Geeignete Abgrenzungskriterien subnationaler Märkte

   Nachfolgend werden diese Themen unter Berücksichtigung der wesentlichen Bestimmungen
   der Rahmenrichtlinie 193 bewertet. Darüber hinaus ist eine fragenweise detaillierte Auseinan-
   dersetzung mit den Stellungnahmen als Anhang beigefügt.

   1. Deregulierung der Ballungsräume

   o Nach Auffassung der Deutschen Telekom AG (DT AG) spricht für eine Deregulierung der
     Ballungsräume, dass in diesen Regionen ein starker infrastruktureller Wettbewerb der
     TAL-basierten Anbieter und der TV-Kabelanbieter zu finden sei. In jedem Falle sei in den
     Ballungsräumen potenzieller Wettbewerb vorhanden. Auch auf der Vorleistungsebene



   193 Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemein-
       samen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste




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    gebe es starke Anbieter, die der DT AG Marktanteile streitig machten. Die Übertragung
    des Ofcom-Ansatzes auf Deutschland sei grundsätzlich möglich; die Regionalisierung auf
    Basis der Netzstruktur, d.h. Überprüfung der Wettbewerbssituation auf Anschlussbe-
    reichsebene (HVt) sei ein geeignetes Mittel. Die regionale Differenzierung des Bitstrom-
    entgeltes sei ökonomisch sinnvoll und für die Aufrechterhaltung des Infrastrukturwettbe-
    werbs sogar notwendig. Zusätzliches Missbrauchspotenzial eröffne sich hierdurch nicht,
    da durch die Aufrechterhaltung der Entgeltregulierung im ländlichen Raum Quersubventi-
    onierung verhindert werde.

  o Die übrigen Kommentatoren halten den Einstieg in die Deregulierung des gerade erst
    implementierten Bitstrommarktes für verfrüht bzw. sehen wettbewerbliches Gefährdungs-
    potenzial, dem durch das allgemeine Wettbewerbsrecht nicht zu begegnen wäre. Auch sie
    sehen unterschiedliche Wettbewerbsintensitäten zwischen Ballungsräumen und ländli-
    chem Raum, die seit vielen Jahren bestehe. Ein Wegfallen der Bitstromregulierung mache
    aber Dumpingangebote des Incumbents wahrscheinlicher: Zum einen erwarten sie bei
    Regionalisierung höhere Preise im ländlichen Raum. Dies eröffne der DT AG Quersub-
    ventionierungspotenzial aus den höheren Margen des ländlichen Raumes. Zum anderen
    könne die DT AG die TAL in Ballungsräumen zu niedrigeren Kosten realisieren, als das
    auf einer Durchschnittskalkulation basierende regulierte TAL-Entgelt. Dies eröffne ihr grö-
    ßere Spielräume als Wettbewerbern, Preise in Ballungsräumen abzusenken. Mit dem all-
    gemeinen Wettbewerbsrecht könne dem nur schwer begegnet werden, da dann im unre-
    gulierten Bereich zunächst erneut Marktbeherrschung festgestellt werden müsse und an-
    dere Entgeltmaßstäbe angewendet werden. TAL-Infrastrukturwettbewerb könne so nach-
    haltig entwertet werden.

  Bewertung

  Die Berücksichtigung geografischer Aspekte bei der Erstellung von Marktanalysen hat in
  jüngster Vergangenheit an Bedeutung gewonnen. Es gibt in der zweiten Runde der Markt-
  analyseverfahren einige Beispiele, bei denen sich nationale Regulierungsbehörden bei der
  Analyse des Marktes Nr. 5 entweder für regional differenzierte Regulierung auf der Basis
  subnationaler Marktabgrenzungen entschieden haben (OFCOM in Großbritannien, ANACOM
  in Portugal (hier Notifizierungsentwurf). Andere nationale Regulierungsbehörden haben nati-
  onale Bitstromzugangsmärkte abgegrenzt und Marktbeherrschung festgestellt, aber Abhilfe-
  maßnahmen (Remedies) nur in einzelnen Regionen für erforderlich gehalten (RTR in Öster-
  reich). Die spanische Regulierungsbehörde CMT hatte den spanischen Bitstromzugangs-
  markt ebenfalls national abgegrenzt, aber die Remedies differenziert. Nachdem die Europäi-
  sche Kommission ‚ernsthafte Zweifel’ an diesem Verfahren geäußert hat, hat CMT die Notifi-
  zierung der Marktdefinition und Marktanalyse zurückgezogen und mittlerweile einen neuen
  Entwurf vorgelegt, der von der regionalen Differenzierung der Remedies absieht. Andere
  Länder (Frankreich, Belgien, Niederlande) haben sich für eine national einheitliche Regulie-
  rung des Bitstromzugangsmarktes entschieden.




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   Richtete man bisher die räumliche Ausdehnung der Märkte an der Netzinfrastruktur des In-
   cumbent aus, so müssen aktuell mit zunehmender Netzabdeckung und steigenden Marktan-
   teilen alternativer Anbieter (sowohl solche mit alternativen Infrastrukturen wie drahtlose An-
   schlussprodukte bzw. Breitbandanschlüsse auf Basis TV-Kabel oder solche mit eigenreali-
   sierten bzw. TAL-basierten TK-Infrastrukturen) auch mögliche regionale Unterschiede be-
   trachtet werden. Dies ist dem Erfolg der Wettbewerber geschuldet, die insbesondere im Be-
   reich der TK-Infrastrukturen dank geeigneter Zugangsregulierung, wenn auch häufig nur re-
   gional konzentriert, in den TK-Markt eintreten konnten. Diese alternativen Angebote, mit ih-
   ren regionalen Schwerpunkten, könnten Ursache für unterschiedliche regionale Wettbe-
   werbsbedingungen sein. Dafür ist von Bedeutung, ob alternative Anbieter eine signifikante
   (wenn auch nicht nationale) Flächendeckung haben und dadurch ausreichend und nachhal-
   tig Wettbewerbsdruck ausüben können. Ein wichtiger Indikator für regional unterschiedliche
   Wettbewerbsbedingungen sind regional differenzierte Preise und differenzierte Produktan-
   gebote, die auf das Erfordernis einer detaillierten geografischen Analyse hindeuten. Die
   Bundesnetzagentur stellt sich der notwendigen Diskussion.

   Basis einer jeden geografischen Marktabgrenzung ist die Untersuchung der Homogenität der
   Wettbewerbsbedingungen der jeweiligen geografischen Einheit. Markteintrittsbarrieren, An-
   zahl der Anbieter, Verteilung der Marktanteile, differenzierte Produktangebote, die Preisbil-
   dung und Preisdifferenzen sind wichtige Kriterien für die Beurteilung der Homogenität der
   Wettbewerbsbedingungen. Mit hoher Wahrscheinlichkeit werden in Ballungsräumen – ge-
   messen an den genannten Kriterien – andere wettbewerbliche Bedingungen als im nationa-
   len Durchschnitt vorzufinden sein. Dies gilt für nahezu alle Produkt- und Dienstleistungsan-
   gebote, wobei je nach Art des Produktes und der Dienstleistung die Markteintrittsbarrieren in
   Abhängigkeit von den Größen- und Verbundvorteilen differieren können. Bei leitungsgebun-
   denen TK-Dienstleistungen sind sie besonders hoch.

   Führt die Analyse zu dem Ergebnis, dass die Wettbewerbsbedingungen in den einzelnen
   geografischen Einheiten deutlich differieren und dass diese Einschätzung auch in einem zu-
   kunftsgerichteten Ansatz Bestand haben wird, muss entschieden werden, inwieweit es mög-
   lich ist, auch im Hinblick auf Rechtssicherheit und Praktikabilität die Grenzen subnationaler
   Märkte festzulegen. Gelingt dies, so werden zwei oder mehrere subnationale Märkte defi-
   niert, für die die Regulierungsbedürftigkeit zu bestimmen ist. Gelingt dies nicht, so ist ein na-
   tionaler Markt abzugrenzen. Im nächsten Schritt wäre allerdings zu prüfen, ob trotz nationa-
   ler Marktdefinition und national einheitlich festgestellter Marktbeherrschung regionalen Un-
   terschieden bei den Wettbewerbsproblemen mit geografisch differenzierten Abhilfemaßnah-
   men begegnet werden kann. Wenn zukunftsgerichtet nachhaltiger Wettbewerb in einem der
   subnationalen Märkte festgestellt und Regulierungsbedürftigkeit nicht mehr gesehen wird
   bzw. bereits aktuell wirksamer Wettbewerb herrscht, sind Verpflichtungen ganz aufzuheben.

   Die Entscheidung, Verpflichtungen subnational zu differenzieren bzw. in einzelnen subnatio-
   nalen Märkten ganz auf die Regulierung zu verzichten, kann nur getroffen werden, sofern die
   möglichen Auswirkungen sorgfältig abgewogen wurden. So weist auch die European Regu-



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  lators Group (ERG) in der Common Position 194 darauf hin, dass die Entscheidung über die
  Rückführung von Verpflichtungen nur getroffen werden kann, sofern die Konsistenz der Prei-
  se unterschiedlicher Vorleistungsprodukte untereinander sichergestellt werden kann. Auch
  seien die möglichen Auswirkungen der Deregulierung auf Endkundenmärkte insbesondere
  im Hinblick auf Nischenangebote zu berücksichtigen.

  2. Einfluss der Deregulierung auf Infrastrukturausbau

  o DT AG sieht den Infrastrukturausbau durch Deregulierung im Bitstromzugangsmarkt nicht
    gefährdet. Sie stelle die eingeschränkte Wettbewerbsfähigkeit der DT AG wieder her und
    schaffe so die Voraussetzung, Dienste in gleicher Qualität flächendeckend anzubieten.

  o Der Abbau wettbewerbsschützender Regulierung hat nach Meinung der übrigen Kom-
    mentatoren, insbesondere der alternativen Provider, negative Auswirkungen auf den In-
    frastrukturwettbewerb, der in erster Linie regulierungsinduziert gesehen wird. Durch diffe-
    renzierte Regulierung würden unterschiedliche Kostenstrukturen zum Tragen kommen.
    DT AG werde die Spielräume erklärtermaßen auch nutzen, um über Endkundenpreissen-
    kungen der Preisführerschaft der Kabelanbieter zu begegnen. Dadurch werde ein signifi-
    kanter Preis- und Margenverfall erwartet, der erstens ein nicht auflösbares Konsistenz-
    problem zur TAL erzeugen würde und sich zweitens auf den weiteren Infrastrukturausbau,
    insbesondere auf den alternativen NGA-Ausbau negativ auswirke.

  Bewertung

  Die Position, dass im Telekommunikationssektor zwischen den Regulierungszielen der
  Wettbewerbsintensivierung und Investitionsförderung konfligierende Beziehungen bestün-
  den, ist empirisch nicht belegt und ökonomisch auch nicht plausibel. Ein direkter Zusam-
  menhang von Deregulierung und Förderung des Infrastrukturausbaus ist nicht ableitbar. Ein
  wichtiger Motor für Investitionen ist der Wettbewerb. Überall dort, wo angemessene effiziente
  Regulierung den Wettbewerb voranbringt, gibt es keinen Konflikt zwischen Regulierung und
  Investitionen. In diesem Sinne unterstützt die Bundesnetzagentur den Ausbau moderner
  Infrastrukturen.

  Grundsätzlich sind ausreichende Margen und Gewinnerwartungen für den Infrastrukturaus-
  bau förderlich, wie auch die Perspektive auf Verbesserung der Marktsituation. Dies provo-



  194 Vgl. ERG Common Position on geographic aspects of market analysis definition und remedies (ERG (08) 20
      final CP Geog. Aspects_081016), S. 19f. Die “Gemeinsame Position” der Euopäischen Regulierer Gruppe
      (ERG) befasst sich insbesondere mit der Frage der geeigneten Umsetzung regional differenzierter Regulie-
      rung.
      „Gemeinsame Positionen“ (Common Positions, CP) sind Papiere der ERG, in denen sie eine gemeinsame
      Haltung oder Grundüberzeugung der nationalen Regulierungsbehörden zu relevanten Themen zum Aus-
      druck bringt. Bei den ’Common Positions’ handelt es sich nicht um rechtlich verbindliche Entscheidungen.




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   ziert Marktzutritte und Marktexploration. Investitionen hängen daher grundsätzlich von einer
   Vielzahl von Faktoren ab; dazu gehören u.a. volkswirtschaftliches Wachstum, angemessene
   und ausreichende Kapitalversorgung, Steuer- und Arbeitsmarktpolitik, Arbeitsproduktivität
   und das Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt. Insbesondere bei Bottleneck-Infrastrukturen mit der
   damit verbundenen Gefahr hoher versunkener Kosten ist Bedarf für Regulierung, um über-
   haupt Markzugang zu ermöglichen. Regulierung muss hier richtige Effizienzmaßstäbe bei
   der Entgeltregulierung setzen und kann so effiziente Investitionen fördern. Wettbewerb führt
   zu einer verbesserten Refinanzierung der Investitionen durch Vorleistungsnachfrager. Beides
   sind Effekte, die sich positiv auf die Investitionsneigung der Kapitalgeber auswirken. Es lässt
   sich gerade für den Telekommunikationsbereich zeigen, dass die Zugangsregulierung dazu
   geführt hat, dass die alternativen Netzbetreiber umfangreiche Investitionen in – zu den Bott-
   lenecks - komplementäre Infrastruktur getätigt haben.

   Nach hiesiger Kenntnis gibt es keine empirischen Untersuchungen, die wissenschaftlich fun-
   diert belegen, dass ein Incumbent innovative Netzplattformen aufgrund von Zugangsregulie-
   rung nicht ausgebaut und damit das Potenzial innovativer Produkte nicht gehoben hätte. Im
   Gegenteil, sie haben z.T. gezeigt, dass die Investitionen der regulierten Unternehmen prak-
   tisch nicht von der Tiefe der Zugangsregulierung abhängen, die der Wettbewerber wohl. Für
   alternative Anbieter sind die regulierten Zugangsprodukte (z.B. Zugang zur Teilnehmeran-
   schlussleitung) häufig erst die Voraussetzung, um in TK-Infrastrukturen investieren zu kön-
   nen.

   Eine regional differenzierte Regulierung kann weitere Spielräume für regional differenzierte
   Preise eröffnen. In Ballungsräumen mit hohen Dichtevorteilen und entsprechendem stärke-
   ren Wettbewerb wird sich voraussichtlich zum Nutzen der Endkunden ein niedrigeres Preis-
   niveau durchsetzen als in eher ländlichen Räumen. Ob der Wettbewerbsdruck in den Zent-
   ren zu einer Fortsetzung bzw. zur Forcierung des Glasfaserausbaus führt, wird sich in nähe-
   rer Zukunft zeigen. Das in Relation höhere Preisniveau im ländlichen Raum kann die Margen
   steigern und kann so die Deckung der tendenziell höheren Kosten des Infrastrukturausbaus
   in diesen Regionen erleichtern.

   Der Schritt in Richtung regional differenzierte Regulierung kann nur unter Einhaltung des im
   § 27, Absatz 2 TKG begründeten Konsistenzgebots erfolgen. Danach hat die Bundesnetz-
   agentur darauf zu achten, dass Entgeltregulierungsmaßnahmen in ihrer Gesamtheit (zeitlich
   und inhaltlich) aufeinander abgestimmt sind. Dies setzt auch voraus, dass missbräuchliches
   Quersubventionieren aus weniger wettbewerblichen Bereichen mit höheren Produktpreisni-
   veaus ausgeschlossen sein muss. Auch die Common Position der ERG weist die Regulie-
   rungsbehörden darauf hin, bei einer geografischen Differenzierung sicher zu stellen, dass
   hierdurch keine Barrieren für einen weiteren Infrastruktur-Ausbau alternativer Anbieter ent-
   stehen. Eine völlige Rückführung von Vorleistungsregulierung in subnationalen Märkten be-
   dingt zudem, dass dort der Wettbewerb auch zukunftsgerichtet als stabil einzustufen ist. Un-
   ter dieser Voraussetzung wird sich der Produktpreis in wettbewerblichen Bereichen auf ei-
   nem Wettbewerbspreisniveau einpendeln. Da dort kein Unternehmen mehr über Marktmacht



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  verfügt, wird sich auch kein preislicher Verdrängungswettbewerb mehr etablieren können.
  Verdrängungsszenarien sind insofern nur bei inkonsistenten Regulierungsentscheidungen zu
  erwarten.

  Die Schwerpunkte der Regulierungszielsetzung werden sich möglicherweise verändern. Es
  wird auch weiterhin darauf ankommen, Investitionen so durch Regulierung zu begleiten, dass
  Anreize zur Innovation zum Tragen kommen und gleichzeitig der Wettbewerb gesichert bzw.
  voran getrieben wird. Eine risikoadäquate Eigenkapitalverzinsung ist ein solches Instrument,
  das entsprechende Investitionen ermöglicht.

  3. Deregulierung und NGA Migration

  o Nach Einschätzung der DT AG sind für den Betrachtungszeitraum der Marktanalyse keine
    besonderen Implikationen auf den Glasfaserausbau zu erwarten, da bis 2012 ein großflä-
    chiger Umbau nicht erfolge.

  o Andere Kommentatoren hingegen halten den Bitstrommarkt nicht für eine Regionalisie-
    rung geeignet, weil es sich um einen noch jungen kaum etablierten Markt handele. Die
    Auswirkungen auf vor- und nachgelagerte Märkte seien noch schwer abschätzbar. Eine
    drohende Deregulierung werde die gerade erst begonnene Implementierung des Produkts
    behindern. Auch sei wegen des anstehenden NGA-Umbaus eine vorausschauende Be-
    trachtung kaum durchführbar. Alle Entscheidungen hinsichtlich einer Regionalisierung
    seien mit hohen Unsicherheiten belastet.

  Bewertung

  Der Ausbau von NGA-Infrastrukturen ermöglicht es, immer mehr Endkunden hohe Bandbrei-
  ten anzubieten. Verbunden damit ist die Stärkung des Standortes Deutschland. 195 Da in
  Deutschland der NGA-Ausbau über die Bereitstellung von VDSL-Anschlüssen im Vergleich
  zu anderen großen EU-Ländern sehr weit fortgeschritten ist, wird die Bundesnetzagentur
  auch jenseits des Horizontes der Marktanalyse die Bedeutung der NGA-Migration für das
  TAL-Geschäftsmodell eingehend untersuchen müssen. Allerdings ist die Dimension sowie
  die Art und Weise des Umbaus noch in zentralen Punkten unklar und intransparent.

  Es steht zu erwarten, dass Investitionen in zukünftige Anschlussnetze (NGA) die Bedeutung
  der Größen- und Verbundvorteile im Anschlussbereich verstärken werden; gleichzeitig wird
  sich die Replizierbarkeit der Netze verringern. Es muss genau abgewogen werden, welche
  Auswirkungen der NGA-Umbau und der damit verbundene voraussichtlich ab 2012 begin-
  nende HVt-Abbau auf die Wettbewerbssituation des Bitstrommarktes in Deutschland auch in



  195 Vgl. BMWI, Dritter Nationaler IP Gipfel: Breitband der Zukunft, Strategiepapier Breitband der Zukunft für
      Deutschland, Arbeitsgruppe 2: Konvergenz der Medien, Hauptaussagen, November 2008 (Strategiepapier)




                                                                                                            Bonn, 21. Oktober 2009

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
                                   für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2009                       – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur –     4255
                         Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
                   Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
                                                     Seite 189


   näherer Zukunft haben wird. Die Common Position hält es für grundlegend, die zukünftigen
   Entwicklungen des NGN/NGA-Ausbaus in einem zukunftsgerichteten Ansatz mit zu berück-
   sichtigen. Auch die EU-Kommission hat in ihrem Empfehlungsentwurf zur Zugangsregulie-
   rung von Next Generation Access Networks (NGA) 196 auf die Bedeutung der Transparenz
   beim NGA-Ausbau hingewiesen. Ebenso hat sie in ihren Kommentaren im Bereich der Noti-
   fizierungsverfahren von Bitstrommarktanalysen, die regional differenzierte Regulierung zum
   Ergebnis hatten, betont,, dass im Sinne eines zukunftsgerichteten Ansatzes auch die Aus-
   wirkungen des NGA-Ausbaus auf das TAL-Zugangsinvestment zu untersuchen seien 197.

   4. Konsistenz der TAL- und Bitstromzugangsregulierung

   o Bei dem Zugang zur TAL ist nach Auffassung der DT AG das Erfordernis der Regionali-
     sierung noch nicht gegeben und eine solche kostenbasierte Entgeltdifferenzierung sei für
     Konsumenten im ländlichen Raum und für den Infrastrukturausbau schädlich.

   o Alle übrigen Kommentatoren fürchten, dass die alleinige Deregulierung von Bitstrom in
     den Ballungsräumen ein nicht lösbares Konsistenzproblem zur TAL erzeuge. Einige
     Kommentatoren halten eine Deregulierung der Bitstrommärkte -wenn überhaupt - nur im
     Gleichklang mit einer Regionalisierung der TAL-Entgelte für konsistent gestaltbar, wäh-
     rend andere (EWE TEL) hierdurch die Gefahr sehen, dass der Standortnachteil im ländli-
     chen Raum verstärkt würde, mit existenzbedrohenden Auswirkungen auf alternative An-
     bieter in diesen Regionen.

   Bewertung

   Die Schaffung chancengleichen Wettbewerbs und die Förderung nachhaltig wettbewerbsori-
   entierter Märkte stellt nach wie vor ein zentrales Ziel der Arbeit der Bundesnetzagentur dar.
   Einen wichtigen Beitrag hierzu leistet die Sicherstellung einer konsistenten Entgeltregulie-
   rung, die explizit im Telekommunikationsgesetz (TKG) verankert ist. Das Konsistenzgebot
   beinhaltet eine Verfahrensanweisung an die Bundesnetzagentur, Entgeltregulierungsmaß-
   nahmen in ihrer Gesamtheit inhaltlich und zeitlich aufeinander abzustimmen. Nach der Be-
   gründung zum Regierungsentwurf soll hierdurch erreicht werden, dass „Wettbewerbsverzer-
   rungen etwa durch das Auftreten von Preis-Kosten-Scheren vermieden werden“. Das Kon-
   sistenzgebot sieht ferner vor, Entgeltregulierungsmaßnahmen auf ihre Angemessenheit im
   Verhältnis zu den Regulierungszielen nach § 2 Abs. 2 TKG zu prüfen.




   196 Draft, Commission Recommendation on the regulated access to Next Generation Access Networks (NGA),
       http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/nga/index_en.htm, Brussels C
       (Okt. 2008),
   197 European Commission: UK/2007/0733: Wholesale Broadband Access in the UK (S. 13) , u. AT/2008/o757:
       Breitbandzugang für Großkunden in Österreich (S.10), Comments pursuant to Article 7(3) of Directive
       2002/21/EC v. 14.02. 2008 und 26.03. 2008




Bonn, 21. Oktober 2009

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
                               für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4256                      – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur –      20 2009
                       Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
                 Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
                                                   Seite 190


  Regulierungsentscheidungen werden insofern immer an ihren Auswirkungen auf die Konsis-
  tenz von Vorleistungs- und Endkundenentgelten gespiegelt. Auch weist die Common Positi-
  on die Regulierungsbehörden daraufhin, dass sie bei regional differenzierter Regulierung die
  Konsistenz der Entgelte sicherstellen müssen. Vor diesem Hintergrund wird die Bundesnetz-
  agentur zur Erfüllung des gesetzlich vorgeschriebenen Konsistenzgebots verhindern müs-
  sen, dass eine mögliche regional differenzierte Regulierung zusätzliche Konsistenzprobleme
  eröffnet. Richtschnur hierfür sind die Hinweise zu Preis-Kosten-Scheren 198 .

  5. Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete

  o Die Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete wird nach Auffassung der DT AG
    durch Deregulierung nicht negativ beeinflusst; im Gegenteil, der ländliche Raum profitiere
    von einem Erstarken der Wettbewerbsfähigkeit der DT AG.

  o Positive Auswirkungen auf den Infrastrukturausbau in der Fläche und auch für die Beseiti-
    gung der weißen Flecken werden von den anderen Kommentatoren nicht gesehen. Un-
    günstigere Refinanzierungsmöglichkeiten der alternativen Betreiber aufgrund erhöhter
    Vorleistungsentgelte im ländlichen Raum bei eher stabilen Endkundenpreisen und nach-
    weisbar erstarktem Preiswettbewerb in Ballungszentren schwäche die Investitionsneigung
    alternativer Anbieter. Dies könne sich negativ auf den Infrastrukturausbau in der Fläche
    auswirken.

  Bewertung

  Grundsätzlich ist festzuhalten, dass ein Zusammenhang zwischen Wettbewerb und Breit-
  bandpenetrationsrate besteht. Auch Deutschland ist hierfür ein eindrucksvolles Beispiel. In-
  ternationale Vergleiche zeigen, dass mit Intensivierung des Wettbewerbs hier die Breitband-
  penetrationsrate überdurchschnittlich ansteigt. Anfang Juli 2008 wies Deutschland eine Breit-
  bandpenetration bezogen auf die Zahl der Bevölkerung von 26,2% auf. Sie lag damit deutlich
  über dem EU-Durchschnitt i.H.v.21,7% 199.

  Allerdings sind die vorhandenen regulatorischen Instrumentarien nicht direkt geeignet, eine
  weitere Erhöhung der Breitbandversorgung in der Fläche sicherzustellen. Es sind vor allem
  die Anbieter von Breitbandanschlussprodukten, die ihre Entscheidungen zwischen dem
  Wunsch nach flächendeckender Versorgung auch in dünnbesiedelten Gebieten, niedrigen
  Anschlussentgelten und Wirtschaftlichkeit ausrichten müssen.




  198 Hinweise zu Preis-Kosten-Scheren i.S.d. § 28 Abs. 2 Nr. 2 TKG, Endfassung, Mitteilung 940, Amtsblatt 22
      der BNetzA vom 14. November 2007, S. 20.
  199 COMMUNICATIONS COMMITTEE, Working Document (COCOM08-41 FINAL): Broadband access in the
      EU: situation at 1 July 2008




                                                                                                            Bonn, 21. Oktober 2009