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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
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- Einheiten, die auf politischen oder administrativen Grenzen basieren, wie z.B. Postleit-
zahlgebiete oder Kommunen
- Einheiten, die auf der Netzstruktur des Incumbent oder eines alternativen Anbieters mit
ausreichender Netzabdeckung basieren, wie z.B. lokale oder regionale Anschluss-
bereiche.
Desweiteren sollten sich die geografischen Einheiten wechselseitig ausschließen, kleiner als
national sein. Die Netzwerksstruktur und die auf dem Markt verkauften Dienste müssen
anhand der grafischen Einheit dargestellt werden. Die geografische Einheit muss so gebildet
sein, dass sie Marktzutritt eines effizienten Wettbewerbers erlaubt. Auch muss sie groß
genug sein, um die administrativen Lasten sowohl für Unternehmen im Hinblick auf die
Datenerhebung als auch für Regulierungsbehörden in Bezug auf die Datenanalyse vertretbar
zu halten.
Die Wahl einer geeigneten subnationalen geografischen Einheit hängt von der Art der
Produkte des betrachteten Marktes ab. Bei subnationalen Mietleitungsmärkten werden
Investmententscheidungen nicht bezogen auf ein Gebiet getroffen, sondern in Abhängigkeit
vom Ziel der geplanten Datenübertragung. In diesen Fällen ist es angebracht, die
Verbindungen zwischen geografischen Punkten (Strecken) als geeignete Einheit anzusehen.
Im Bereich des klassischen Festnetzzugangs werden Investitionsentscheidungen bezogen
auf den Hauptverteiler getroffen. So kann beispielsweise ein Hauptverteilerbezirk (An-
schlussbereich) die kleinste geografische Einheit sein, die Gegenstand einer Inves-
titionsentscheidung ist. Diese Einheit kann aber im Zuge des Übergangs zu Next Generation
Accessnetworks ihre Bedeutung verlieren. Der Netzumbau, der einen Ausbau der Glasfaser
näher zum Endkunden nach sich zieht, kann zum Abbau von Hauptverteilerstandorten
führen. Da die Teilnehmeranschlussleitung (TAL) dann schon lange vor dem Hauptverteiler
endet, ist eine Entbündlung der TAL am HVt in diesem Falle nicht mehr möglich, sondern
evtl. nur am Kabelverzweiger. Unter diesen Bedingungen könnte das von einem
Kabelverzweiger abgedeckte Gebiet die kleinste geografische Einheit darstellen. Vieles
spricht dafür, dass diese „KVz-Einheit“ alleine keinen Markt bilden kann, sondern nur ein Teil
eines Marktes ist, wenn man in den Kategorien der Wettbewerbsanalyse denkt. Auch aus
Praktikabilitätsgründen würde es sich anbieten, einen Markt zu definieren, der sich aus
mehreren regional getrennten KVz-Einzugsbereichen zusammensetzt.
Fragenweise Auswertung der Stellungnahmen
Zahlreiche Kommentatoren haben sich einleitend grundsätzlich zur Einschätzung einer regi-
onalisierten Regulierung geäußert.
Die DT AG sieht in der Regionalisierung der Regulierungsentscheidungen ein wesentliches
Instrument für eine zielgenaue und angemessene Regulierung, das eine ungerechte Doppel-
regulierung von TAL-Zugang und Bitstromzugang vermeide. Der Ofcom-Ansatz (mit der De-
finition von drei regionalen Bitstromzugangsmärkten, Anm. Bundesnetzagentur) sei auf
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Deutschland, das bei dem TAL-basierten Infrastrukturwettbewerb führend sei, in jedem Falle
zu übertragen. Ein von der DT AG an Prof. Dr. Carl Christian von Weizsäcker in Auftrag ge-
gebene Studie sucht diese Einschätzung mit spieltheoretischen Ansätzen zu belegen. Die
geografische Differenzierung im Bereich der Marktanalyse sei erforderlich, um die richtigen
Weichen für einen nachhaltigen Infrastrukturwettbewerb zu stellen. Bisher habe es auf die-
sem Markt keine Regulierung gegeben, ohne dass es zu Preiserhöhungen oder sonstigen
Verwerfungen gekommen sei.
Alternative Anbieter und die meisten Verbände beurteilen die regionale Differenzierung kri-
tisch. Insbesondere würden nach ihrer Einschätzung die Lösungen der Konsistenzproblema-
tik viel komplexer und schwieriger. Einige Anbieter/Verbände halten eine isolierte Regionali-
sierung des Bitstrommarktes nicht für machbar, dies könne nur bei gleichzeitiger Regionali-
sierung des TAL-Zugangsmarktes geschehen. Andere halten den Einstieg in die Regionali-
sierung für verfrüht, da der Bitstromzugangsmarkt sich erst zu etablieren beginne. Sie raten
den Einstieg in die Regionalisierung bei reiferen Märkten zu beginnen. IEN hält es deshalb
auch für bedeutsamer zwei sachliche Märkte abzugrenzen. Einen Layer-2-Markt, mit hoch-
qualitativen Geschäftskundenprodukten und einen Layer-3-Markt. ECTA hingegen ist es
wichtig, anstelle der Regionalisierungsfrage sich auf die Frage zu fokussieren, wie Bitstrom-
Zugang an eine NGA-Umgebung angepasst werden könne, in der der TAL-Zugang für die
Wettbewerbsmechanismen weniger bedeutsam sein werde.
Frage 1: Es ist wahrscheinlicher, dass bei einer regional differenzierten Regulierung
(im Folgenden kurz Regionalisierung) vor allem Ballungsräume jene Regio-
nen sein werden, in denen ggf. zukünftig von einer Regulierung abgesehen
wird. Welche Auswirkungen wird dies nach Ihrer Meinung auf den Wettbe-
werb, insbesondere Infrastrukturwettbewerb, in diesen Regionen haben?
Welche Bedeutung hat dies in Gebieten mit Glasfaserinfrastrukturausbau
näher zum Endkunden?
Nach Einschätzung der DT AG gibt es in Ballungsräumen starken infrastrukturbasierten
Wettbewerb der TV-Kabelanbieter und der TAL-basierten Anbieter. Im Wholesalebereich
habe sie Marktanteile an Wettbewerber verloren, die sukzessive über Ballungsräume hinaus
neue Kollokationsräume erschlössen.
Nach Meinung der DT AG stellt die Deregulierung der Ballungsräume die eingeschränkte
Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens wieder her. Durch Rückführen der unangemesse-
nen Regulierung erhalte sie wieder mehr Handlungsspielräume, um auf Wettbewerb zu rea-
gieren. Dies sei auch Voraussetzung, um Dienste in gleicher Qualität flächendeckend anzu-
bieten.
Die übrigen Kommentatoren sehen in einer Deregulierung des Bitstromzugangs in Ballungs-
räumen die Gefahr, dass die DT AG die Wettbewerbsfähigkeit der TAL-basierten Anbieter
durch Absenken der Bistromentgelte und Differenzierung der Endkundenentgelte gefährde.
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Das Rückführen wettbewerbsschützender Regulierung könne die DT AG zu „predatory pri-
cing“ veranlassen, finanziert durch Quersubventionierung aus tendenziell höheren Preisen in
den ländlichen Gebieten. Der Wettbewerb in den Ballungsräumen sei allein regulierungsin-
duziert, die (relativ) niedrigen Marktanteile der DT AG dürften nicht den Schluss zulassen, es
handele sich um selbsttragenden Wettbewerb. Bitstromregulierung eröffne der Regulie-
rungsbehörde die Möglichkeit, Kosten-Kosten-Scheren (KKS) zum TAL-Zugang zu verhin-
dern. Eine Deregulierung lasse missbräuchliche Quersubventionierung zu. Die DT AG könne
die Margen zu den tatsächlichen (Ist) Kosten der TAL-Bereitstellung für eigene Zwecke nut-
zen, um erklärtermaßen der Preisführerschaft der Kabelanbieter zu begegnen. Dies führe zu
einem völligen Abschmelzen der Margen und berge die Gefahr von KKS und Preis-Kosten-
Scheren, die den infrastrukturbasierten Wettbewerb stark beeinträchtigten.
Es gebe keine Umstände, die einen völligen Verzicht von Regulierung des Bitstromzu-
gangsmarktes rechtfertigten. Deregulierung erhöhe die Markteintrittsbarrieren mit Auswir-
kungen auf die Wettbewerblichkeit der vorhandenen Anbieter und untergrabe die Wettbe-
werbsposition multinational arbeitender Geschäftskundenanbieter, die nicht über die geeig-
neten Größenvorteile für eigenen Infrastrukturausbau verfügten. Eine differenzierte Regulie-
rung verschärfe die seit Jahren bestehenden Unterschiede bei Kosten und Wettbewerbsin-
tensität zwischen Stadt und Land. Große Preisdifferenzen könnten die Schlechterstellung
schon heute benachteiligter Regionen weiter verschärfen. DT AG weist daraufhin, dass für
den Betrachtungszeitraum der Marktanalyse keine besonderen Implikationen durch Deregu-
lierung in den Glasfaserausbaugebieten zu erwarten seien. Erst ab 2014 sei ein großflä-
chiger Umbau der Anschlussnetzinfrastrukturen (Rückbau der HVt) geplant. Hieraus könne
kein substanzieller Vorbehalt gegen geografische Differenzierung abgeleitet werden. Im Ge-
genteil, der zusätzliche Ausbau von FttH (Fiber to the Home) und FttC (Fiber to the Curb
[Ausbau der Glasfaser bis zum Kabelverzweiger] eröffne weiteren Deregulierungsbedarf. Mit
dem Aufbau einer glasfaserbasierten Zugangsinfrastruktur würden sich drei parallele Infra-
strukturen ergeben. Für Gebiete mit Glasfaserinfrastrukturausbau näher zum Endkunden hin
seien keine negativen Auswirkungen (auf den Wettbewerb) zu erwarten. Deregulierung von
IP-Bitstromzugang fördere hingegen den Infrastrukturausbau.
Die übrigen Kommentatoren erwarten, dass sich der Margenverfall negativ auf den alternati-
ven NGA-Ausbau auswirken werde. Regionalisierung stelle für Glasfaserausbau ein erhebli-
ches Risiko dar. DT AG könne FTTX Infrastrukturinvestitionen gefährden, indem sie auf frei-
williger Basis ein niedrig bepreistes Bitstromprodukt anbiete. Auch hier wäre Marktverdrän-
gung die Folge. NGA könne so zu einer Technologie der Incumbents werden.
Ein Regionalisierungskonzept, das auf die Erschließung der HVt abstelle, wäre in absehba-
rer Zeit obsolet. Nützlicher sei es, ein konsistentes Regulierungskonzept für die Vorleis-
tungsprodukte in einer NGN-Welt zu erarbeiten.
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Frage 2: Sind Sie der Meinung, dass eine Regionalisierung im oben beschriebenen
Sinne Auswirkungen auf den Infrastrukturausbau in der Fläche haben wird?
Wenn ja, beschreiben Sie bitte die von Ihnen erwarteten Auswirkungen.
Die Investitionsneigung dürfte nach Erwartungen der DT AG durch die auch unabhängig von
der Regionalisierung steigende Wettbewerbsintensität in Ballungsräumen eher zunehmen,
da durch den weiteren Ausbau First-Mover-Vorteile erzielt werden.
Die übrigen Kommentatoren sehen ebenfalls keinen direkten positiven Zusammenhang zwi-
schen Regionalisierung und Infrastrukturausbau in der Fläche. Mögliche Endkundenpreiser-
höhungen im ländlichen Raum, für die nur ein begrenzter Spielraum gesehen wird, seien
wegen der zu erwartenden Aufgabe der Mischkalkulation mit hoher Wahrscheinlichkeit be-
gleitet von höheren Entgelten für Vorleistungen. Aus diesem Grunde würden die Margen für
alternative Anbieter in den weniger wettbewerblichen Region im besten Falle gleich bleiben
(z.B. Bitstromzugang).Viele gehen davon aus, dass auch im ländlichen Raum Preissteige-
rungen schwer durchsetzbar seien, so dass tendenziell sinkende Margen die Anreize für den
Ausbau alternativer Infrastrukturen auf dem Lande weiter verringerten. Einige Kommentato-
ren fürchten sogar, dass der negative Einfluss der Regionalisierung überwiege und durch
diese Entwicklung infrastrukturbasierte Anbieter vom Markt verdrängt werden könnten. Es
wird die Gefahr gesehen, dass sich durch Regionalisierung das Anschlussmonopol der DT
AG weiter verfestige.
Frage 3: Erwarten Sie, dass Regionalisierung Auswirkungen auf die Erschließung
bisher nicht DSL-versorgter Gebiete haben wird? Wenn ja, welche?
DT AG sieht keine negativen Auswirkungen auf bisher nicht DSL-versorgte Gebiete. Alterna-
tive Anbieter trügen hier ohnehin nicht zum Infrastrukturausbau bei. Sie konzentrierten sich
auf Dienstewettbewerb. Von einem Erstarken der Wettbewerbsfähigkeit der DT AG profitiere
hingegen der ländliche Raum. Es sei auch kein Argument erkennbar, warum Deregulierung
in den Ballungsräumen dort den Infrastrukturausbau negativ beeinflussen könnte.
Die übrigen Kommentatoren sehen keinerlei positive Auswirkungen der Regionalisierung auf
die Erschließung nicht DSL-versorgter Gebiete. Über den weiteren DSL-Ausbau im ländli-
chen Raum könne nur der Anbieter entscheiden, der dort auch über geeignete Infrastruktur
verfüge. Im ländlichen Raum sei dies vor allem die DT AG. Segmentierung werde diese Ent-
scheidungen nicht positiv beeinflussen. Im ländlichen Raum werden nicht solche Preiserhö-
hungsspielräume gesehen, dass es dadurch möglich werde, Investitionen in bislang nicht mit
DSL-Infrastruktur versorgten Gebieten zu refinanzieren. Teilweise wird sogar befürchtet,
dass sich die Erschließung der bisher nicht DSL-versorgten Gebiete noch weiter hinziehen
werde oder durch Regionalisierung möglicherweise sogar verhindert werde. Wenn höherer
Preisdruck in Ballungsräumen und höhere Vorleistungs-Kosten in ländlichen Gebieten die
Margen alternativer Anbieter verminderten, stärke dies die Alleinstellung der DT AG. City-
und Regio-Carriern, die heute bereits damit begonnen hätten, schrittweise in die zunehmend
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ländlichen Stadtrandgebiete oder kleinere Ortschaften in ihrem Einzugsbereich zu investie-
ren, würden künftig die hierfür notwendigen Finanzmittel fehlen. Die Benachteiligung der
ländlichen Regionen werde sich durch Regionalisierung dann absehbar manifestieren.
Frage 4: Glauben Sie, dass Regionalisierung Auswirkungen auf die Tarifeinheit im
Raum hat? Wenn ja, geben Sie bitte an, welche Wirkungen Sie erwarten.
Die DT AG sieht bereits heute die Tarifeinheit im Raum nicht mehr als gegeben an. Wegen
der regionalisiert differenzierten Angebote der alternativen Anbieter sei aus Endkundensicht
bereits heute die Verfügbarkeit von Breitbandprodukten nicht mehr einheitlich. Nur DT AG
biete bundesweit an, nutze aber die Möglichkeit ihr Angebot regional bzw. lokal preislich zu
differenzieren, z.B. zeitlich befristete Senkung der Call & Surf Produkte in Ballungsräumen.
Die Gefahr missbräuchlicher Preisgestaltung sei durch regionalisierte Preise nicht gegeben,
da (in nicht regulierten Regionen, Anm. Bundesnetzagentur) weiterhin eine Missbrauchsauf-
sicht existiere. Missbräuchliches Verhalten sei auch deshalb nicht zu fürchten, weil es nicht
genügend Quersubventionierungspotenzial gebe, da Bitstromzugang außerhalb der Bal-
lungsräume weiterhin reguliert werde.
Auch die alternativen Anbieter sehen, dass es auf der Endkundenebene preisliche Unter-
schiede gibt, je nachdem ob ein Angebot infrastrukturbasiert oder resalebasiert sei.
Nach Meinung der meisten Kommentatoren werde die Tarifeinheit im Raum durch Regionali-
sierung grundlegend gefährdet. Bisher bedeutete die Tarifeinheit im Raum im ökonomischen
Sinne eine Quersubventionierung der drastisch höheren Kosten im ländlichen Raum durch
die Ballungsräume. Die heutige noch vielfach vorzufindende Tarifeinheit basiere auf einheit-
lich regulierten Vorleistungsprodukten. Bei regional unterschiedlichen Preisen aufgrund regi-
onal differenzierter Regulierung könne die Tarifeinheit im Raum nicht aufrechterhalten wer-
den. Damit werde die politisch gewollte Quersubventionierung der ländlichen Räume aufge-
geben. Auch werde der Preisdruck, der von wettbewerblicheren Regionen ausgehe, ver-
schwinden. Tarifeinheit im Raum werde dadurch regulierungsbedingt ausgehöhlt. Es würde
dann der Bundesnetzagentur obliegen, billige und teure Regionen zu definieren. Der Stand-
ortnachteil ländlicher Regionen würde sich aufgrund des relativ höheren Preisniveaus weiter
erhöhen. DIHK rät, vor einer Entscheidung über Regionalisierung die Größenordnung der
erwarteten Preisdifferenzierung zwischen Stadt und Land vorab zu bestimmen.
Frage 5: Welche ökonomischen Auswirkungen haben nach Ihrer Meinung regional
differenzierte TK-Entgelte auf der Vorleistungs- und der Endkundenebene?
DTAG glaubt nicht, dass Regionalisierung Auswirkungen auf die Vorleistungsentgelte haben
werde. Eine Quersubventionierung der Vorleistungsentgelte in Ballungsräumen werde durch
die ex-post Regulierung im ländlichen Raum verhindert. Zusätzlich bestehe in den nicht re-
gulierten Bereichen Absicherung durch das allgemeine Wettbewerbsrecht.
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Differenzierte Vorleistungsentgelte verschärfen nach Meinung vieler Kommentatoren den
Wettbewerb in Ballungsräumen und führten zu höheren Vorleistungsentgelten in der Fläche.
Dies bedeute eine Umkehrung der Quersubventionierung von Breitbandanschlüssen. Durch
höheren Wettbewerb in Ballungsräumen verringerten sich hier die Margen, die für Preissub-
ventionen oder Investitionen im ländlichen Raum genutzt werden könnten. Nur DT AG profi-
tiere von höheren Entgelten (auch Vorleistungsentgelten) im ländlichen Raum, die sie zur
Quersubventionierung ihrer Angebote in städtischen Gebieten nutzen könne. Weiteres Ver-
drängungspotenzial tue sich dadurch auf, dass die DT AG die nicht variablen Kosten der
Grenzkostenpreise in den Ballungsräumen über die zusätzlichen Margen ausgleichen könne,
die sie aus der Differenz der auf Durchschnittsbasis ermittelten Wiederbeschaffungskosten
der TAL und den tatsächlichen TAL-Kosten zusätzlich gewinne. Die DTAG erhalte durch die
Differenzierung einen strukturellen Kostenvorteil, da nur sie alleine Größen- und Verbundvor-
teile aller Systeme (Netztopologie, Informationssysteme, Marketing, Produktmanagement
und Netzmanagement) in regulierten und nicht regulierten Bereichen wahrnehmen könne.
Von alternativen Anbietern erfordere Regionalisierung eine erhöhte Integrationsleistung auf
der Vorleistungsebene und im eigenen Unternehmen unter Inkaufnahme struktureller Kos-
tenachteile.
Auch im Endkundenbereich erwartet DT AG keine zusätzlichen Auswirkungen durch eine
regional differenzierte Regulierung. Bereits heute gäbe es ein wettbewerbskonformes Preis-
niveau, das dem Unternehmen nur geringe Spielräume eröffne, um den Preisabstand zu den
alternativen Anbietern zu verringern.
Nach Meinung anderer Kommentatoren werden höhere Vorleistungspreise in ländlichen Re-
gionen dort auch zu höheren Endkundenentgelten führen. Differenzierte Endkundenpreise
erschwerten das Marketing und verschlechterten umgekehrt die Markttransparenz für den
Endkunden. Standortabhängige Preisunterschiede homogener Produkte seien schwer ver-
mittelbar. Werbung könne zukünftig nicht mehr auf den Preis als Differenzierungsmerkmal
zurückgreifen. Ein anderes Abgrenzungsmerkmal existiere aber nicht. Auch wird erwartet
(IEN), dass die differenzierten Preise die verschiedenen Entwicklungsgeschwindigkeiten
zwischen Zentren und ländlichen Gebieten im Hinblick auf Breitbandpenetration, Verfügbar-
keit von QoS und Migration zu höheren Bandbreiten verstärkten. Die Gefahr der zunehmen-
den Diskrepanz des Zugangs zu digitalen Infrastrukturen zwischen den Regionen sollte ge-
nauer untersucht werden. Die Verbraucherzentrale plädiert für einheitliche Endkundenpreise.
In ländlichen Regionen könnte der schnelle Breitbandzugang anderenfalls zu einem Luxus-
gut für Endverbraucher und Unternehmen werden.
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Frage 6: Glauben Sie, dass sich Regionalisierung auf einzelne Vorleistungsprodukte
der Wertschöpfungskette beschränken lässt (z.B. Verpflichtung zu Bitstrom-
zugang nur in bestimmten Regionen <-> Verpflichtung zum TAL-Zugang wei-
terhin national)? Welche Bedeutung hat in diesem Zusammenhang das Kon-
sistenzgebot?
Die DT AG erachtet es für sinnvoll, die Regionalisierung auf einzelne Vorleistungspro-
dukte zu beschränken. Dies sei zur Aufrechterhaltung des Infrastrukturwettbewerbs auch
notwendig. Differenzierung sei bei Bitstromzugang richtig, bei dem Zugang zur TAL seien
entsprechende Voraussetzungen nicht gegeben. Hier sei eine Differenzierung nach regiona-
ler Kostensituation für Konsumenten vornehmlich im ländlichen Raum und für die weitere
Entwicklung des Infrastrukturwettbewerbs schädlich. Eine regional differenzierte Deregulie-
rung auf dem Telefonanschlussmarkt sei allerdings angezeigt.
Nach Meinung der übrigen Kommentatoren sei eine Beschränkung der regionalen Differen-
zierung auf einzelne Vorleistungsprodukte einer Wertschöpfungskette schwer durchführbar.
Die alleinige Freigabe von Bitstromzugang in Ballungsräumen hätte verheerende Folgen für
die gesamte Wertschöpfungskette. Ein nationales TAL-Zugangs-Entgelt und ein regionali-
siertes Bitstromzugangsentgelt führten zwangsläufig zu einer gravierenden Inkonsistenz mit
einer nicht zu schließenden KKS. Zur Wahrung der Konsistenz müssten sowohl TAL-Entgelt
als auch Bitstromzugangsentgelt unter Aufgabe der Durchschnittskostenbetrachtung regional
differenziert neu ermittelt werden. Aufgrund der Dichte- und Skalenvorteile führe dies in den
Ballungsräumen zu niedrigeren Vorleistungsentgelten, während diese in den ländlichen Re-
gionen stiegen. Ecta hält es für sehr gefährlich und kontraproduktiv gerade jetzt Bitstrom zu
deregulieren, da in Deutschland der NGA-Ausbau in vollem Gange sei. Hierdurch komme
das vorgelagerte Vorleistungsprodukt TAL enorm unter Druck. Dies müsse hinterfragt wer-
den, darauf habe die Kommission bei der Kommentierung der Analyse der Marktes 5 der
britischen Regulierungsbehörde OFCOM ausdrücklich hingewiesen.
DT AG hält in Bezug auf das Konsistenzgebot eine Differenzierung bei weiteren Vorleis-
tungsprodukten für nicht erforderlich. Bei aufeinander folgenden Wertschöpfungsstufen sei
eine mit sinkender Wertschöpfung abnehmende Regulierungsintensität sinnvoll.
Die alternativen Anbieter und der VATM halten es im Interesse des Konsistenzgebotes für
unbedingt erforderlich, im Gleichklang mit der Regionalisierung des Bitstromzugangsmarktes
zumindest auch das TAL-Zugangsentgelt regional zu differenzieren. Arcor fordert eine gene-
relle Absenkung des überhöhten TAL-Entgelts, insbesondere ein niedrigeres Entgelt für den
KVz-TAL-Zugang, um Investitionsanreize für den weiteren NGA-Ausbau zu schaffen.
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Frage 7: Für die Abgrenzung subnationaler Märkte können Kriterien wie etwa politi-
sche Gemeindegrenzen, die Netzstruktur des Incumbents (Ortsnetz, Haupt-
verteiler) oder aber das Vorhandensein weiterer Netzinfrastrukturen in Frage
kommen. Wie bewerten Sie diese unter dem Gesichtspunkt der Operationali-
sierbarkeit?
Alle Kommentatoren sind sich einig, bei Bitstromzugang als Abgrenzungskriterium die Netz-
topologie der DT AG zu verwenden. Insbesondere Hauptverteiler (HVt) und ihre Bezirke (An-
schlussbereiche) bzw. Kabelverzweiger (KVz) und das von ihnen abgedeckte Gebiet seien
nach der Meinung der Mehrheit hier geeignete Kriterien. Dabei sei aber auch die Frage der
Handhabbarkeit zu prüfen. Gegebenenfalls biete sich eine Clusterung der einzelnen kleintei-
ligen HVt-Bereiche/KVZ-Bereiche an. Einige der Kommentatoren (ECTA, IEN) weisen dar-
aufhin, dass diese Grenzen vor dem Hintergrund des drohenden HVt-Abbaus rasch überholt
seien. Für QSC sei das ausschlaggebende Kriterium für die Bestimmung subnationaler
Marktgrenzen das Vorhandensein alternativer Infrastrukturen zur Nutzung der KVz-TAL. Nur
mit diesen alternativen Infrastrukturen ließen sich wettbewerbsschädliche Duopolszenarien
vermeiden, wie sie derzeit in den USA zu finden seien.
Frage 8: Welche Auswirkungen hat Regionalisierung nach Ihrer Meinung auf die
Transaktionskosten (z.B. erhöhter Beschaffungsaufwand für ein nationales
Angebot) beim Bezug von Vorleistungsprodukten wie etwa Bitstromzugang?
DT AG sieht allenfalls geringe Auswirkungen der Regionalisierung auf die Transaktionskos-
ten. Bitstromnachfrager müssten zukünftig statt einem zwei oder drei Verträge abschließen.
Bei TAL-Kollokation und Carrier-Festverbindungen gäbe es schon immer regional unter-
schiedliche Angebote. Es sei auch nicht unwahrscheinlich, dass es trotz Regionalisierung
der Märkte bei der bundesweiten einheitlichen Angebotspraxis bundesweiter Anbieter bleibe.
Zwei Kommentatoren sehen ebenfalls keine bedeutsamen Auswirkungen auf die Transakti-
onskosten. Solange es eine bundeseinheitliche Verfügbarkeit von einem Anbieter gäbe, hiel-
ten sich die Kosten für die kalkulatorische Bewältigung regional differenzierter Preise in
Grenzen. Bei Regionalisierung würde allerdings die Vorhersage von Markt- und Preisent-
wicklungen deutlich schwieriger und aufwändiger.
Die übrigen Kommentatoren erwarten durch Regionalisierung erhöhten Aufwand. Dies ma-
che den Einkauf von Vorleistungen ineffizienter. Es müssten Verträge mit mehreren Anbie-
tern geschlossen werden, was zusätzliche Schnittstellen erforderlich mache. Die Wahr-
scheinlichkeit steige, dass sich die Produkte hinsichtlich Tarifen, QoS Verfügbarkeit, Liefer-
terminen und der Zahlungsbedingungen unterschieden. Die Prozessschritte würden komple-
xer und zeitaufwändiger. Dies binde Ressourcen, ohne dass auf anderer Seite Kostenein-
sparungen realisiert werden könnten, es sei denn, Regionalisierung wäre mit einer gleichzei-
tigen systemkonformen Absenkung des TAL-Zugangsentgeltes verbunden. Auch hier wird
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gesehen, dass die Marktbeobachtung durch regional differenzierte Vorleistungsprodukte
komplizierter und teurer werde.
Frage 9: Wie schätzen Sie die praktikable Umsetzung regional differenzierter Vorleis-
tungsprodukte im Verwaltungsverfahren und -vollzug ein?
Sehen Sie etwa Probleme bei der Erfassung von Kosten auf regionaler Ebe-
ne?
Die praktikable Umsetzung regional differenzierter Vorleistungen hänge nach Meinung der
DT AG von Art der Regulierung (z.B. Art der Marktclusterung) und von den erforderlichen
Kostennachweisen ab.
Die alternativen Anbieter und ihre Verbände hegen Zweifel an der praktikablen Umsetzung
regional differenzierter Vorleistungsregulierung. Die Zahl der Markanalysen werde erheblich
steigen. Diese seien auch wegen der Prüfung der Auswirkungen auf vor- und nachgelagerte
Märkte mit höherem Aufwand verbunden. Entlastungen durch Deregulierung gäbe es nicht,
da auch deregulierte Märkte weiter beobachtet werden müssten. Außerdem lasse die stei-
gende Komplexität der Verwaltungsverfahren auch einen Anstieg der Anzahl der Gerichts-
verfahren befürchten. Damit steige die Anzahl offener Entgeltüberprüfungsverfahren noch
weiter, was der Rechtssicherheit noch zusätzlich abträglich sei.
DT AG hält die regional differenzierte Erfassung von Kosten grundsätzlich für machbar.
Andere Kommentatoren fürchten die höhere Komplexität regionaler Kostenerhebungen, die
auch die Gefahr der Unschärfen bergen würden (z.B. bei der Gemeinkostenzuordnung).
Hierdurch würden möglicherweise Spielräume in der Kostenkalkulation für Angebote in
„wettbewerblicheren Märkten“ eröffnet. Zusätzlich erschwert würde eine solche Differenzie-
rung durch die noch nicht absehbaren Implikationen der NGN Migration.
Frage 10: Mittlerweile haben Sie möglicherweise erste Erfahrungen mit der Erhebung
regionalisierter Daten. Wie schätzen Sie den administrativen Aufwand für
Datenerhebung und Analyse ein?
DTAG erwartet, dass der administrative Aufwand für einen Teilnehmernetzbetreiber, der sei-
ne Anschlussinfrastruktur kenne und selbst betreibe, beherrschbar bleibe. Auch Reseller-
Daten könnten so abgebildet werden.
Alternative Anbieter befürchten einen sehr hohen administrativen Aufwand der Datenerhe-
bung, dies habe sich bei der aktuellen Datenabfrage zu Markt Nr. 5 bereits bestätigt. Die
Unternehmensdatenbanken verfügten mit Ausnahme der TAL-Zuordnung zu Anschlussbe-
reichen über keine geeigneten Zuordnungsfaktoren. Befürchtet wird auch, dass durch sich
ständig ändernde Bezugsgrößen der Aufwand zusätzlich steige. Eine geografische Segmen-
tierung würde zwangsläufig die Komplexität zukünftiger Marktanalysen wesentlich erhöhen,
obwohl eigentlich damit eine Rückführung der Regulierung des TK-Sektors beabsichtigt sei.
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Frage 11: Sehen Sie weitere hier noch nicht angesprochene Probleme bei der Regio-
nalisierung von Bitstromzugangsmärkten?
DT AG sieht darüber hinaus keine weiteren Probleme bei Regionalisierung von Bitstromzu-
gangsmärkten.
Einige Kommentatoren raten dringend zu hinterfragen, ob es angemessen sei, Bitstrom so
kurz nach seiner Einführung zu segmentieren. Es sei schwierig, die Wettbewerblichkeit eines
Marktes zu bestimmen, der sich gerade erst etabliere. Der prognostischen Entwicklung
komme hier eine viel höhere Bedeutung als in anderen Ländern zu. Die Prognose sei aber
wegen der Unmöglichkeit, Trends aus der Vergangenheit fortzuschreiben mit hoher Unsi-
cherheit belastet. Dies gelte schon, wenn der Wettbewerb auf der vorgelagerten Wertschöp-
fungsebene (TAL-Zugang) unverändert fortbestehe. Wenn man Bitstromzugang auf der Ba-
sis des heutigen TAL-Wettbewerbs regional dereguliere, blende man den durch HVt-
Rückbau zu erwartenden Niedergang des TAL-basierten Geschäftsmodells aus. Mit der Fol-
ge, dass dann in den Ballungsräumen TAL-Zugang als Vorleistungsprodukt „tot“ und Bit-
stromzugang dereguliert sei. Die Annahme, DT AG werde bestimmte Dinge nicht tun oder
könne ohne weiteres in die Regulierung zurückgeführt werden, sei keine Basis für eine sol-
che weitreichende Entscheidung. (Breko)
Zwei Kommentatoren weisen daraufhin, dass sich die Situation in Deutschland deutlich von
der in jenen Ländern unterscheide, die bereits regionalisiert haben. In Deutschland dominie-
re der TAL-Zugang als Vorleistungsprodukt, Bitstrom sei noch nicht etabliert und der NGA-
Umbau viel weiter fortgeschritten als in diesen Ländern, die auch völlig andere Marktstruktu-
ren als Deutschland hätten.
Fastweb ist der Auffassung, dass nichthomogene Wettbewerbsbedingungen in TK-Märkten
eher ein Zeichen eines unreifen Marktes sei. Sie rührten vor allem daher, dass es alternati-
ven Anbietern nur zum Teil gelungen sei, den Markt infrastrukturell zu erschließen. Deshalb
spiegele Inhomogenität eher ein kurzfristiges Bild eines unreifen Marktes wider, als dass sie
ein stabiles Merkmal eines reifen wettbewerblichen Marktes sei.
Andere Kommentatoren weisen auf die Komplexität des Themas hin, dessen Auswirkungen
mangels Erfahrungen noch niemand abschätzen könne. Bei einer Regionalisierung verlöre
die Bundesnetzagentur Zugriffsmöglichkeiten und dem Bundeskartellamt fehlten die Res-
sourcen, um bei missbräuchlichem Verhalten der DT AG sofort tätig werden zu können. Die
Rückführung eines deregulierten Marktes in die sektorspezifische Regulierung sei außerdem
in der Praxis kaum durchzuführen.
1&1 befürchtet durch Regionalisierung eine starke Verunsicherung des Marktes, weil die
regional unterschiedliche Verfügbarkeit und Bepreisung von Vorleistungsprodukten die Märk-
te unübersichtlich machten. Das Unternehmen fragt sich auch, ob die Vorteile der Regulie-
rung die Nachteile der zunehmenden Komplexität bei Märkten und Regulierungshandeln
Bonn, 21. Oktober 2009
