abl-21
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4506 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 21 2009
54
In ähnlicher Weise wie ein Vorleistungsentgelt – selbst, wenn es für sich betrachtet nicht
zu beanstanden wäre – allein aufgrund einer wettbewerbsbehindernden Relation zu ent-
sprechenden Endkundenentgelten als missbräuchlich eingestuft werden kann, ist es er-
forderlich, einen Missbrauch auch dann identifizieren zu können, wenn unregulierte Vor-
leistungsentgelte gegenüber einem regulierten Vorleistungsentgelt wettbewerbsverzer-
rende Margen aufweisen. Andernfalls bestünde nämlich die Gefahr, dass die vom Ge-
setzgeber vorgesehene effektive Regulierung wesentlicher Zugangsleistungen durch ei-
ne wettbewerbsverzerrende bzw. diskriminierende Preissetzung durch das regulierte Un-
ternehmen alternativer - zumindest partiell als substituierbar anzusehender - Vorleistun-
gen konterkariert und letztlich unterlaufen werden könnte.
Für ein weiteres Verständnis des Konsistenzgebotes spricht im Übrigen auch die Geset-
zesbegründung zu § 25 Abs. 2 TKG-E, die explizit darauf hinweist, dass hierdurch „Wett-
bewerbsverzerrungen etwa durch das Auftreten von Preis-Kosten-Scheren vermieden
werden“ sollen. Da es jedoch – wie dargelegt – für die Durchführung von Preis-Kosten-
Scheren-Tests gerade nicht darauf ankommt, dass die Entgelte sowohl der betroffenen
Vorleistung(en) als auch der entsprechenden Endkundenangebote der Regulierung un-
terliegen, sondern es lediglich auf die Regulierungsbedürftigkeit des Vorleistungsmarktes
ankommt, wird durch die Nennung dieses Beispiels deutlich, dass auch bei der Formulie-
rung des Gesetzestextes keine strikte Beschränkung auf solche Konstellationen vorge-
sehen war, in denen es ausschließlich auf das Verhältnis regulierter Entgelte zueinander
ankommt.
Während insoweit die Befugnis zur Durchführung von Konsistenz- bzw. Kosten-Kosten-
Scheren-Prüfungen unabhängig von der Regulierung sämtlicher in die Betrachtung ein-
bezogener Vorleistungen als gegeben anzunehmen ist, bleibt jedoch die Frage zu klären,
welche Konsequenzen aus einer festgestellten Kosten-Kosten-Schere bei fehlender
Marktbeherrschung bzw. Regulierung(sbedürftigkeit) auf einem oder mehreren der be-
troffenen Vorleistungsmärkte zu ziehen sind. Überlegungen hierzu werden nachfolgend
in Abschnitt 5.3.4 angestellt.
5.3.4 Ansätze zur Beseitigung identifizierter Konsistenzprobleme
Während es im Verhältnis verschiedener ex ante (nach dem KeL-Maßstab) regulierter
Vorleistungsentgelte unter Berücksichtigung der obigen Maßgaben im Regelfall zu ver-
gleichsweise geringen Konsistenzproblemen kommen dürfte, stellt sich beim Auftreten
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
21 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4507
55
von Inkonsistenzen zwischen regulierten und unregulierten Entgelten die Frage, wie die-
se aufzulösen sind. Denn ungeachtet der in Abschnitt 5.3.3 dargelegten Überlegungen
zum Erfordernis von Kosten-Kosten-Scheren-Prüfungen unter Einbeziehung auch unre-
gulierter Leistungen, ist ein unmittelbarer regulatorischer Zugriff auf diese nicht gegeben.
Beispielhaft kann die Problematik mit Blick auf breitbandige Anschluss- und Verbin-
dungsleistungen verdeutlicht werden. Hier stehen den regulierten Vorleistungsprodukten
„Zugang zur entbündelten TAL“, „IP-Bitstrom-Zugang“ und „T-DSL-ZISP“ nicht regulierte
Vorleistungsprodukte wie Wholesale DSL (Anschlussresale), „ISP Gate“ und „Online
Connect“ (beides Zuführungsprodukte) gegenüber. So könnte etwa eine Absenkung des
Preises für die Leistung OC durch das marktbeherrschende Unternehmen und mithin ei-
ne Verringerung des Abstands zum KeL-basiert ermittelten Entgelt für T-DSL-ZISP ge-
eignet sein, ZISP-Nachfrager zu diskriminieren bzw. in ihren Wettbewerbsmöglichkeiten
(erheblich) zu beeinträchtigen.
Würde es der Bundesnetzagentur in einem solchen Fall nicht möglich sein, auf der Basis
des zu regulierenden Entgeltes konsistente Abstände zwischen den regulierten und nicht
regulierten Produkten herzustellen, fehlte ihr gleichermaßen die Handhabe, ein gemäß
§ 28 Abs. 1 Nr. 2 u. 3 TKG nicht wettbewerbsbehinderndes bzw. nicht diskriminierendes
Entgelt anzuordnen.
Die Gewährleistung konsistenter Margen zwischen regulierten und unregulierten Vorleis-
tungsprodukten bei Eingriffsmöglichkeit auf nur einer Seite wirft insofern allerdings erheb-
liche Fragen auf, da die im Rahmen entsprechender Regulierungsverfahren zur Verfü-
gung stehenden Optionen unter ökonomischen Gesichtspunkten höchst unbefriedigend
erscheinen; denn
entweder müsste das Entgelt für die regulierte Vorleistung abweichend von den
KeL festgelegt werden, was zum einen (insbesondere bei Überhöhungen, aber
nach der Gesetzesbegründung auch bei Unterschreitung der KeL) rechtlich nicht
26
zulässig sein dürfte, zum anderen aber auch ökonomisch nicht sachgerecht wäre,
weil es infolge verzerrter Preissignale zu Ineffizienzen bzw. Fehlallokationen insbe-
sondere auch bei der Investitionstätigkeit und bei Unterschreitungen der KeL zu
Beeinträchtigungen des infrastrukturbasierten Wettbewerbs sowie derjenigen
26
In der Gesetzesbegründung zu § 29 TKG-E heißt es: „Eine regulatorische Festsetzung von kostenunterdeckenden
Preisen gegen den Willen des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht ist dagegen nicht zulässig.“
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4508 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 21 2009
56
Diensteanbieter käme, die nicht von diesem kostenunterdeckenden Vorleistungs-
produkt profitieren könnten;
oder die Genehmigung des Entgelts müsste nach § 35 Abbs. 3 TKG aufgrund der
Nichteinhaltung der Anforderungen des Maßstabs von § 28 TKG und vorliegender
Inkonsistenzen versagt werden. Daraufhin käme de facto ein Preis von 0 € zur An-
wendung bis das marktbeherrschende Unternehmen „freiwillig“ die Konsistenz wie-
der herstellen würde; diese Option wäre jedoch insbesondere in solchen Fällen kri-
tisch zu sehen, in denen das marktbeherrschende Unternehmen kein Interesse an
einer Beseitigung der Inkonsistenz hat, etwa weil den daraus resultierenden Min-
dereinnahmen die Chance auf Verdrängung alternativer Infrastrukturanbieter ge-
genüber stehen könnte. In diesen Fällen würde sich schließlich die Frage stellen,
ob die Beseitigung einer Inkonsistenz nicht unmittelbar durch eine neue Wettbe-
werbsbehinderung „erkauft“ würde.
Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass eine Vorleistungsentgeltgenehmigung unter
KeL oder das Absehen von einer Genehmigung zu enormen wettbewerblichen Verzer-
rungen führen kann, sodass ein solches Vorgehen regelmäßig kaum in Betracht zu zie-
hen sein dürfte. Daraus folgt, dass die Sicherstellung einer konsistenten Entgeltregulie-
rung in diesen Fällen ggf. die Durchführung des 3-Kriterien-Tests zur Feststellung der
Regulierungsbedürftigkeit des bislang nicht der Regulierung unterfallenden Marktes er-
fordert. Des Weiteren käme die Anwendung einer Vorteilsabschöpfung durch die Bun-
desnetzagentur (§ 43 Abs. 1 TKG) oder aber die Genehmigung unter Auflagen in Frage.
Letzteres würde bedeuten, dass die Genehmigung eines regulierten Entgelts etwa an ei-
ne Bedingung dahingehend zu knüpfen wäre, dass ein bestimmter Abstand zum Entgelt
eines alternativen Vorleistungsproduktes einzuhalten ist, wenn andernfalls eine erhebli-
che Wettbewerbsbeeinträchtigung (zumindest auch) im Hinblick auf den regulierten
Markt oder - im Falle gleichartiger oder ähnlicher Telekommunikationsdienste – das Vor-
liegen einer Diskriminierung zu erwarten wären. Da eine derartige Wettbewerbsverzer-
rung (und/oder Diskriminierungspraxis) dazu führen könnte, die Effektivität der Regulie-
rungsmaßnahmen auf dem SMP-Markt erheblich zu verringern, bzw. dazu, dass das
marktbeherrschende Unternehmen die als erforderlich erachtete Vorleistungsregulierung
unterlaufen könnte, ist in einer Genehmigung unter Auflagen grundsätzlich ein zielfüh-
rendes Mittel zur Gewährleistung eines konsistenten Entgeltregulierungsregimes zu se-
hen. Andernfalls müsste die erforderliche Konsistenz auf wettbewerbsrechtlicher Basis
sichergestellt werden.
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
21 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4509
57
5.3.5 Zeitliche Konsistenz bei alternativen Vorleistungsprodukten
Die zeitliche Abstimmung von Entgeltregulierungsmaßnahmen deutet auf eine zeitliche
Koordinierung der zu treffenden Maßnahmen hin. In diesem Zusammenhang kommt eine
Abstimmung der Laufzeiten von Entgeltgenehmigungen in Ex-ante-Verfahren in Betracht,
welche die Bundesnetzagentur durch entsprechende Festlegung in der Genehmigung
beeinflussen kann. Dies müsste analog für die Koordinierung von Entgeltentscheidungen
im Ex-post-Verfahren gelten.
Es besteht jedoch die Problematik, dass sowohl im Ex-ante- als auch im Ex-post-
Verfahren die Entgelte einer Vielzahl von Vorleistungen (und Endnutzerleistungen) auf
verschiedenen Märkten und bei unterschiedlichen Geschäftsmodellen in Betracht kom-
men. Entsprechende Antragseinreichungen lassen sich ebenso wenig vorhersehen wie
das Bekanntwerden von Tatsachen, die einen Missbrauchsverdacht begründen.
Daneben tritt der rechtliche Aspekt, dass die Bundesnetzagentur nach Antragseinrei-
chung oder auch bei Einleitung eines Verfahrens von Amts wegen an unterschiedliche
und - gerade in Ex-post-Verfahren - teils sehr kurze gesetzliche Fristen (wie z.B. „inner-
halb von zwei Wochen nach Zugang“) gebunden ist. Eine zeitliche Koordinierung ist folg-
lich nur dann möglich, sofern dies aufgrund der Anträge des zu regulierenden Unterneh-
mens und der im Vorhinein determinierten Entscheidungsfristen überhaupt in Frage
kommt. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass eine Koordinierung etwa in dem Sinne,
dass die Genehmigung sämtlicher zentraler Vorleistungen synchronisiert würde, auf-
grund begrenzter Kapazitäten auf Seiten des Regulierers nicht zuletzt auch an Praktika-
bilitätserwägungen scheitern würde. Hinzu kommt, dass die Parallelität der in verschie-
denen Verfahren vorzulegenden (Kosten-)Unterlagen wohl auch auf Seiten der betroffe-
nen Unternehmen zu erheblichen Schwierigkeiten führen würde.
Ein weiteres Problem der zeitlichen Konsistenz resultiert aus der Inkongruenz zwischen
den Fristen für die Entgeltfestsetzung und der wirtschaftlichen und technischen Lebens-
dauer der Telekommunikationsinfrastruktur. Entgeltfestsetzungen beziehen sich bislang
in der Regel auf einen Zeitraum von ca. zwei Jahren, während die wirtschaftliche Le-
bensdauer für die benötigte Infrastruktur zugrunde liegenden Investitionen auf einen
deutlich längeren Zeitraum geschätzt wird, in dem folglich mehrere Entgeltregulierungs-
entscheidungen getroffen werden. Die zu bewertende Infrastruktur geht ferner im Allge-
meinen nicht auf eine zu einem bestimmten Zeitpunkt getätigte Investition zurück, son-
dern basiert vielmehr auf einer Vielzahl von Investitionen unterschiedlicher Art, die zu un-
terschiedlichen Zeitpunkten durchgeführt wurden. In Abhängigkeit von dem konkreten In-
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4510 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 21 2009
58
vestitionszeitpunkt wurden diese Investitionen zu differierenden Marktkonditionen finan-
ziert. Es erscheint hierbei nicht praktikabel, die tatsächlichen historischen Investitions-
und Finanzierungsverläufe nachzuzeichnen. Die Bundesnetzagentur bezieht den Begriff
der Effizienz der Leistungsbereitstellung bei der Ex-ante-Regulierung jeweils auf den
Zeitpunkt der gerade anstehenden Regulierungsentscheidung und legt die zu diesem
Zeitpunkt relevanten Wiederbeschaffungspreise, Kapitalmarktbedingungen und Techni-
ken der Leistungserstellung zukunftsgerichtet zugrunde.
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Behörde der zeitlichen Komponente auch
dadurch Rechnung trägt, dass Entgeltgenehmigungszeiträume gezielt auf die jeweiligen
marktlichen, rechtlichen oder technologischen Rahmenbedingungen abgestimmt werden
können. So werden etwa in Bereichen mit relativ geringen Veränderungen tendenziell
längere Genehmigungsdauern Anwendung finden, in Bereichen mit größeren Verände-
rungen oder größerem Abstimmungsbedarf mit alternativen Vorleistungsprodukten hin-
gegen tendenziell kürzere. Gleichwohl dürfen Änderungen der Genehmigungsfristen
nicht zu unangemessenen Planungsunsicherheiten für die betroffenen Marktakteure füh-
ren, die grundsätzlich ein hohes Interesse an der Vorhersehbarkeit regulatorischer Rah-
menbedingungen haben. Die Vorhersehbarkeit regulatorischen Handelns kann durch die
Veröffentlichung entsprechender „Leitlinien“, „Eckpunkte“ oder auch Verwaltungsvor-
schriften erhöht bzw. sichergestellt werden.
Im Übrigen wird im Hinblick auf die Konsistenz von Entscheidungen im Zeitverlauf auf die
Ausführungen in Abschnitt 4.2 verwiesen.
6. Konsistente Entgeltregulierung unter Bedingungen des technologischen Wandels
Wie in Abschnitt 2.1 bereits dargelegt, zielt das Konsistenzgebot darauf ab, „dass Ent-
geltregulierungsmaßnahmen in ihrer Gesamtheit aufeinander abgestimmt sind“, und dass
Investitionsentscheidungen und – damit verbunden – die Wahl von Geschäftsmodellen
einem ökonomischen Rationalitätskalkül unterliegen. Diese Herausforderung manifestiert
sich insbesondere dann, wenn technologische Veränderungen stattfinden, die neue und
ggf. auch mehr Geschäftsmodelle ermöglichen, und Unternehmen miteinander konkurrie-
ren, die in unterschiedlichem Ausmaß in eigene Infrastruktur investiert haben. Mit der
Umstellung herkömmlicher leitungsvermittelter Netze in Richtung paketvermittelter Netze
auf Basis des IP-Protokolls findet derzeit ein signifikanter technologischer Verände-
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
21 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4511
59
rungsprozess statt, der sowohl die Anschlussnetze (Next Generation Access Networks,
NGA), als auch die Kernnetze (Next Generation Networks, NGN) betrifft. Die aus dem
technologischen Wandel resultierenden Fragestellungen lassen sich insofern als beson-
dere Ausprägung der zeitlichen Konsistenz klassifizieren (vgl. Abschnitt 2.1.3).
Da der technologische Wandel noch im Gange ist, ist noch offen, welche Geschäftsmo-
delle sich letztlich am Markt durchsetzen werden. Damit wird die Gewährleistung von
Konsistenz unter Bedingungen technologischen Wandels zu einer besonderen Heraus-
forderung. Entgeltregulierungsmaßnahmen sollten in dem Sinne zukunftsoffen sein, dass
sie heute noch nicht existierende, aber potenziell effiziente Geschäftsmodelle ermögli-
chen und somit Marktzutritte nicht regulatorisch verzerrt werden.
Durch die netzstrukturellen Veränderungen können einerseits neue Geschäftsmodelle
entstehen, die andere als die heutigen Vorleistungsprodukte erfordern. Andererseits
können aber auch bisherige Geschäftsmodelle obsolet werden. Dies kann etwa das Mo-
dell der entbündelten Teilnehmeranschlussleitung (am HVt) betreffen, wenn im Zuge der
NGA-Migration Glasfaserinfrastrukturen näher in Richtung des Kunden verlegt werden
und damit der Zugang zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung am HVt in diesen
Regionen nicht mehr möglich sein wird. Im Bereich der Kernnetze geht es v.a. um die
Frage, wie ein tragfähiges Zusammenschaltungssystem für zukünftige IP-basierte Netze
aussehen und wie der Übergang dorthin ausgestaltet werden kann. Insgesamt ist zu er-
warten, dass die Herstellung von Konsistenz unter den Bedingungen des technologi-
schen Wandels tendenziell komplexer, weil mehrdimensionaler werden dürfte (vgl. auch
Eckpunkte über die regulatorischen Rahmenbedingungen für die Weiterentwicklung mo-
derner Telekommunikationsnetze und die Schaffung einer leistungsfähigen Breitbandinf-
rastruktur).
6.1 Next Generation Access Networks (NGA)
6.1.1 Änderungen bei Geschäftsmodellen und Vorleistungsprodukten und ihre Implika-
tionen
Die Migration zu Anschlussnetzen der nächsten Generation (NGA) zielt insbesondere
darauf ab, höhere Bandbreiten als mit heutigen Anschlusstechnologien zu realisieren.
Um dies zu ermöglichen, wird Glasfaser tendenziell weiter in Richtung Endkunden ver-
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4512 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 21 2009
60
legt. So hat die Deutsche Telekom in 51 Städten ein VDSL-Netz errichtet. Einige Wett-
berber gehen noch einen Schritt weiter und errichten in städtischen Ballungsgebieten,
wie z.B. in Köln oder München, Glasfasernetze bis zum Gebäude (Fibre to the Building,
FTTB). Ferner errichten auch einige Stadtwerke in ländlichen Gebieten Glasfaseran-
schlussnetze.
Die mit der Migration zu NGA einhergehenden technologischen Veränderungen implizie-
ren, dass neue Geschäftsmodelle entstehen bzw. alte Geschäftsmodelle ggf. obsolet
werden. Durch die NGA Migration kann zukünftig die Zahl der Vorleistungsprodukte mit
unterschiedlichen Zugangspunkten entlang der Wertschöpfungskette steigen. Dies gilt
etwa für den entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung. Neben dem Zugang
am HVt besteht bereits heute die Möglichkeit des TAL-Zugangs am KVz. Wenn zukünftig
Glasfaser weiter in Richtung Endkunde verlegt wird, kann es auch für die Anschlussvari-
anten Fibre to the Building (FTTB) und Fibre to the Home (FTTH) entsprechende Varian-
27
ten der Teilnehmeranschlussleitung geben. Als komplementäre Vorleistungen sind für
FTTB und FTTH ggf. der Leerrohrzugang sowie der Zugang zur In-house Verkabelung
erforderlich.
Die unterschiedlichen TAL-Varianten unterscheiden sich durch ihre Länge, die Lage des
Zugangspunktes entlang der Wertschöpfungskette sowie die Verwendung von Kupfer
bzw. Glasfaser. Entsprechend der Länge der TAL verändert sich auch die Größe des
Konzentratornetzes bzw. seine Ausdehnung in Richtung Endkunden. So impliziert eine
kürzere Teilnehmeranschlussleitung ein entsprechend größeres, d.h. weiter in Richtung
Kunden reichendes, Konzentratornetz.
Veränderungen können sich auch beim Bitstromzugang ergeben. So kann neben dem
existierenden Bitstromprodukt mit 73 Zugangspunkten im NGA-Kontext auch ein Bit-
stromprodukt mit Zugang auf der ersten Aggregationsebene relevant werden, ggf. an den
Standorten heutiger HVts. Dies gilt, wenn im Zuge eines weiteren Glasfaserausbaus
Richtung Endkunden die aktive Technik in die KVz verlagert würde und damit für die
Wettbewerber die bisherige Möglichkeit der Nutzung der entbündelten TAL am HVt ent-
fallen und eine Veränderung des eigenen Geschäftsmodells erzwingen würde. Sofern ein
Ausbau der eigenen Infrastruktur Richtung Endkunden aufgrund von Skalennachteilen
27
Vgl. ERG Opinion on Regulatory Principles of NGA (ERG (07) 16rev2).
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
21 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4513
61
keine wirtschaftlich tragfähige Handlungsoption darstellt, könnte ein solches Bitstromzu-
28
gangsprodukt auf der ersten Aggregationsebene an Bedeutung gewinnen.
Es ist zu erwarten, dass zukünftige Netztopologien deutlich heterogener als heutzutage
sein werden. Dies bedeutet, dass die Ausbautiefe mit eigener Infrastruktur bei allen
Marktteilnehmern je Region (z.B. Ballungsgebiet/ländliche Gebiete) und in Abhängigkeit
von den dort bestehenden Skaleneffekten unterschiedlich sein kann und es somit zu ei-
nem Mix an Technologien kommt. Dementsprechend können in unterschiedlichen Gebie-
29
ten auch unterschiedliche Vorleistungsprodukte in Anspruch genommen werden.
6.1.2 Konsistente Entgelte im NGA-Kontext
Zunehmende Komplexität bei der Realisierung von Konsistenz im NGA-Kontext
Wenn der Übergang zu NGA schon aufgrund unterschiedlicher ökonomischer Gegeben-
heiten in verschiedenen Gebieten (Skaleneffekte) zu einer größeren Heterogenität führt,
wird damit auch die Herstellung eines konsistenten Entgeltsystems komplexer, weil mehr
unterschiedliche Vorleistungsprodukte zu berücksichtigen und ggf. deren Entgelte auf-
einander abzustimmen sind. Unterschiedlich sind die Vorleistungsprodukte sowohl in Be-
zug auf die Position entlang der Wertschöpfungskette als auch materiell (vgl. Abschnitte
5.1, 5.2). Die Konsistenzanforderung stellt sich im Hinblick auf das Verhältnis zwischen
verschiedenen TAL- bzw. Bitstrom-Varianten untereinander, auf das Verhältnis zwischen
TAL- und Bitstrom-Zugangsprodukten und schließlich auch auf das Verhältnis zwischen
möglichen komplementären Vorleistungsprodukten. Letzteres gilt etwa zwischen den
komplementären Vorleistungsprodukten Kabelrohrzugang sowie Zuführung (vom KVz bis
zum Netz des alternativen Betreibers), die es den Wettbewerbern ermöglichen, bei ei-
nem FTTCab Geschäftsmodell die Strecke bis zum KVz zu überbrücken. Ebenfalls zu ei-
ner größeren Herausforderung dürfte die Realisierung der Konsistenz zwischen Vor-
leistungs- und Endkundenprodukten werden, was insbesondere auf die Vermeidung von
Preis-Kosten-Schere abzielt (vgl. Abschnitt 4.3). Neben diesen Aspekten inhaltlicher
Konsistenz wird mit der Zunahme der Heterogenität auch die Herstellung von Konsistenz
28
Im Bild des Konzeptes der Investitionsleiter stellt der Bitstromzugang eine niedrigere Stufe im Vergleich zur entbün-
delten TAL dar. Um auch mit einem Bitstromzugangsprodukt auf der ersten Aggregationsebene den Wettbewerbern
ein größtmögliches Maß an Kontrolle über Qualitätsparameter zu erlauben, wäre ggf. das Bitstromprodukt um Multi-
casting-Funktionalitäten zu ergänzen.
29
Im Bild des Konzeptes der Investitionsleiter bedeutet dies, dass unterschiedliche Stufen der Leiter parallel existie-
ren.
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4514 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 21 2009
62
im Zeitablauf schwieriger (vgl. Abschnitte 4.2 und 5.3.4). Dies gilt umso mehr, da der
Endausbau zukünftiger Anschlussnetze heute noch nicht bekannt ist.
Vor diesem Hintergrund ist es evident, dass es allein schon aus Praktikabilitätsgründen
nicht um die Realisierung maximaler Konsistenz gehen kann, sondern vielmehr um opti-
male Konsistenz (vgl. Abschnitt 2.2.2).
Konsistenz bei Maßstäben und Methoden
Konsistenzprobleme können immer dann entstehen, wenn verschiedene Vorleistungen
auf unterschiedlicher Kostenbasis reguliert werden (vgl. Abschnitt 3.3). So werden in Be-
zug auf eine Regulierung von NGA-Vorleistungsprodukten unterschiedliche Maßstäbe
bzw. unterschiedliche Ermittlungsmethoden (Entgeltregulierung auf Basis von Kosten-
nachweisen, Vergleichsmarktuntersuchungen oder analytischen Kostenmodellen) disku-
tiert.
Die Anwendbarkeit des Vergleichsmarktkonzepts in der Praxis dürfte im NGA-Kontext
schwieriger sein als bisher. Gründe hierfür sind die mögliche Zunahme bei der Zahl der
Vorleistungsprodukte und Zugangspunkte sowie die zwischen verschiedenen Ländern
bestehenden fundamentalen Unterschiede hinsichtlich der gewählten Strategie, der
Migrationsgeschwindigkeit sowie Unterschieden in Bezug auf historisch/technische Ge-
gebenheiten (z.B. Länge der Anschlussleitung, Verhältnis der Anzahl Hauptverteiler zu
Kabelverzweigern). Hinzu kommt, dass sich die Migration in vielen Ländern noch in ei-
nem relativ frühen Stadium befindet, sodass schon von daher ein Ländervergleich er-
schwert wird.
Die Ansatz historischer Kosten steht im Kontrast zum Preisbildungsmechanismus in
Wettbewerbsmärkten, in denen die Preise gegenwärtige Kosten und damit die Entschei-
dungssituation eines neu in den Markt eintretenden Unternehmens reflektieren. Diese
Logik von Wettbewerbsmärkten spiegelt sich im Konzept der KeL gem. § 31 TKG wider,
wonach diese als langfristige zusätzliche Kosten der Leistungsbereitstellung auf Wieder-
beschaffungswerten bestimmt werden.
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
21 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4515
63
6.1.3 Übergangsprobleme der Migration zu NGA
Im Zuge der Migration zu NGA stellt sich die Frage, ob und ggf. welche neuen Vorleis-
tungsprodukte relevant werden und inwieweit andere evtl. wegfallen. Ferner stellt sich die
Frage der Gestaltung des zeitlichen Übergangs. Dabei geht es insbesondere darum, für
welchen Zeitraum bisherige und zukünftige Anschlussnetze/Vorleistungen parallel exis-
tieren sollten, um allen Marktteilnehmern eine Migration zu ermöglichen, die es u.a. auch
erlaubt Bestandskunden möglichst unterbrechungsfrei Leistungen anbieten zu können.
Wenn somit für diesen Zeitraum mehr Vorleistungen nebeneinander existieren (i.e. bis-
herige und NGA-basierte Vorleistungen), wird damit auch die Realisierung eines konsi-
stenten Entgeltsystems tendenziell komplexer.
Grundsätzlich stellt sich die Frage, inwieweit bisherige Dienste, die auf Basis regulierter
Vorleistungen erbracht werden, auch im NGA-Kontext realisierbar sind und damit auch,
wie lange das Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht zum Angebot dieser Vorleis-
tung zu verpflichten wäre. Um sicherzustellen, dass Wettbewerber auch im NGA-Kontext
mit dem marktmächtigen Unternehmen konkurrieren können, sollte die Aufgabe des TAL-
Zugangs am HVt erst dann möglich sein, wenn adäquate Vorleistungsalternativen beste-
hen und diese tatsächlich auch nutzbar sind. Generell ist zu berücksichtigen, dass der
Übergang zeitlich so auszugestalten ist, dass er von den Wettbewerbern auch administ-
rativ-organisatorisch zu bewältigen ist.
Bei der o.g. Frage nach der Gestaltung des zeitlichen Übergangs gilt es auch zu berück-
sichtigen, dass die NGA-Migration nicht flächendeckend einheitlich erfolgt (s.o.). Viel-
mehr erfolgt sie graduell im Zeitablauf (beginnend in den Ballungsgebieten) und wird
aufgrund unterschiedlicher Größen- und Dichtevorteile auch regional zu unterschiedli-
chen Anschlussinfrastrukturen führen.
Ferner ist seitens der Bundesnetzagentur auch darauf zu achten, dass ein angekündigter
Übergang von bisherigen Anschlussnetzen zu NGA keine unerwünschten Effekte in Be-
zug auf den TAL-basierten Wettbewerb hat. Einerseits hat ein reguliertes Unternehmen
ein Recht, sein Netz umzugestalten, andererseits darf dies nicht dazu führen, weitere
TAL-Investitionen von Wettbewerbern unattraktiv zu machen, sollte sich herausstellen,
dass eine NGA-Migration viel länger als ursprünglich angekündigt dauert. Um derartige
Effekte - vergleichbar mit Investitionsattentismus - zu vermeiden, könnten seitens des
Regulierers adäquate Übergangsperioden definiert, angekündigte Netzumgestaltungen
Bundesnetzagentur November 2009
Bonn, 4. November 2009
