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– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 1569
F. Einvernehmen des Bundeskartellamtes gemäß § 123 Abs. 1 TKG
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G. Europäisches Konsolidierungsverfahren
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H. Marktabgrenzung
Die Bundesnetzagentur hat unter weitestgehender Berücksichtigung der Empfehlung und der
Leitlinien39 die sachlich und räumlich relevanten Märkte entsprechend den nationalen Gege-
benheiten im Einklang mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts abzugrenzen,
§ 10 Abs. 1 TKG, der Art. 15 Abs. 3 Rahmenrichtlinie (RRL) 40 umsetzt. Als eine Empfehlung
im Sinne von Art. 249 Abs. 5 EG besitzt die Märkte-Empfehlung zwar keine originäre
Rechtsverbindlichkeit. Doch entspricht es schon generell der Rechtsprechung des Europäi-
schen Gerichtshofs, dass Empfehlungen der Kommission einer gesteigerten Berücksichti-
gungspflicht durch nationale Behörden und Gerichte unterliegen, wenn sie Aufschluss über
die Auslegung zur Durchführung von Gemeinschaftsrecht erlassender innerstaatlicher
Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergän-
zen sollen.41 Dies gilt erst recht, wenn in Umsetzung von Art. 15 Abs. 3 RRL das nationale
Recht in § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG ausdrücklich die „weitestgehende“ Berücksichtigung der
Märkte-Empfehlung vorsieht.42
Nach summarischer Prüfung der EU-Kommission kommen die in der Märkteempfehlung auf-
geführten Märkte in der Regel für eine Regulierung in Betracht und begründen eine Art „An-
fangsverdacht“ für ein regulatorisches Einschreiten.43 Nunmehr hat auch das Bundesverwal-
tungsgericht festgestellt, dass Art. 15 Abs. 1, 3 RRL i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG eine ge-
setzliche Vermutung dafür begründet, dass diese Märkte ebenso in Deutschland potentiell
(d.h. vorbehaltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürftig seien.44
Die weitestgehende Berücksichtigung erfordert daher, dass Ausgangspunkt und wichtigster
Maßstab der Marktabgrenzung zunächst die Märkteempfehlung ist, weil ihr eine Vermu-
tungswirkung für die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zukommt. Lie-
gen jedoch ausnahmsweise etwaige vom europäischen Standard abweichende spezifische
nationale Besonderheiten vor, kann dies ein Abweichen von der Märkteempfehlung rechtfer-
tigen.45
In Bezug auf die Festlegung des sachlich und räumlich relevanten Marktes steht der Bun-
desnetzagentur gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 TKG ein Beurteilungsspielraum zu. 46 Dies trägt
u.a. dem Umstand Rechnung, dass den im Rahmen von §§ 10 f. TKG zu treffenden Ent-
scheidungen in hohem Maße wertende Elemente anhaften.47 Auch die Kommission ist der
Auffassung, dass den nationalen Regulierungsbehörden bei der Ausübung ihrer (sämtlichen)
Befugnisse gemäß Art. 15 und 16 RRL „aufgrund der komplizierten ineinandergreifenden
Faktoren (wirtschaftlicher, sachlicher und rechtlicher Art), die bei der Definition relevanter
Märkte und bei der Ermittlung von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht gewürdigt
werden müssen“, ein weit reichender „Ermessensspielraum“48 zuzubilligen sei.49
39
Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Leitlinien), veröffentlicht im Amtsblatt der
Europäischen Gemeinschaften 2002, Nr. C 165/6.
40
Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 07.03.2002 über einen gemeinsamen
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Rahmenrichtlinie), veröffentlicht im Amts-
blatt der Europäischen Gemeinschaften 2002, Nr. L 108/33.
41
EuGH, Urteil vom 13.12.1989 – Rs. C-322/88, Grimaldi – Slg 1989, 4407 Rn. 18.
42
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
43
Elkettani, K & R Beilage 1/2004, S. 11,13.
44
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
45
Leitlinien, Fußnote 18; zum Regel-Ausnahme-Verhältnis von Märkteempfehlung und Abweichung aufgrund
nationaler Besonderheiten, VG Köln, 1 K 2924/05, S. 16.; BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 14.
46
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f.
47
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 11.
48
Dabei handelt es sich nach deutscher Rechtsterminologie um einen Beurteilungsspielraum, vgl. BVerwG, Urteil
vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 10.
49
Leitlinien, Rn. 22 und Rn. 71.
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Nachfolgend wird überprüft, ob der Märkteempfehlung gefolgt wird, oder ob es aufgrund na-
tionaler Besonderheiten unumgänglich erscheint, von der Märkteempfehlung abzuweichen.
Vorab wird nochmals darauf hingewiesen, dass es sich vorliegend nicht um eine erstmalige
Prüfung des in Rede stehenden Marktes handelt, sondern dass hier eine Überprüfung der
Ergebnisse einer bereits für diesen Markt vorliegenden Marktdefinition und Marktanalyse
nach § 14 TKG durchgeführt wird. Dies zeigt sich nachfolgend darin, dass teilweise Passa-
gen der vorhergehenden Marktdefinition und –analyse beibehalten bzw. auf diese verwiesen
werden, soweit sich die den dortigen Ergebnissen zugrunde liegenden Gesichtspunkte und
Marktgegebenheiten (Austauschbarkeit der Leistungen aus Anbieter-/ Nachfragersicht, Ent-
wicklung der Wettbewerbsbedingungen, technologische Innovationen, Geschäftsmodelle der
Wettbewerber etc.) seit der letzten Untersuchung nicht maßgeblich geändert haben.
I. Der Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten ein-
schließlich der Weiterleitung auf lokaler Ebene
1. Vorgaben der Märkte-Empfehlung
Die Märkte-Empfehlung 2007 führt unter Nr. 2 folgenden Markt auf: „Verbindungsaufbau im
öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten. Im Sinne dieser Empfehlung umfasst der Ver-
bindungsaufbau die Weiterleitung auf lokaler Ebene und ist so abzugrenzen, dass er der Ab-
grenzung der Märkte für Transitverbindungen und Anrufzustellung im öffentlichen Telefon-
netz an festen Standorten entspricht.“
2. Bisherige Regulierung
Die Marktkategorie für Verbindungsaufbauleistungen in das öffentliche Telefonfestnetz um-
fasst nach den Feststellungen der ersten Marktanalyse vom 05.10.05 drei eigenständige
Märkte:
x Verbindungsaufbau zur Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl,
x Verbindungsaufbau zu Mehrwertdiensten sowie
x Verbindungsaufbau zu Online-Diensten über Primärmultiplex-Anschlüsse.
Die Märkte für Verbindungsaufbauleistungen sind netzübergreifend ausgestaltet und erfas-
sen räumlich das Gebiet von Deutschland. Alle drei Märkte erfüllen nach den Feststellungen
der Bundesnetzagentur die Kriterien für die Regulierungsbedürftigkeit. Auf allen relevanten
Märkten gilt die DT AG als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht. Auf der Grundlage
der Festlegungen wurden der Deutsche Telekom AG auf den Märkten für Verbindungsleis-
tungen mit Regulierungsverfügung BK 4c-05-002/R vom 05.10.05 verpflichtet,
x die Zusammenschaltung mit ihrem öffentlichen Telefonnetz zu ermöglichen,
x Verbindungsleistungen gegenüber zusammengeschalteten Betreibern zu erbringen,
x Kollokation und Zutritt zu den Kollokationseinrichtungen zu gewähren,
x Kooperationen im Rahmen der Kollokationsgewährung zuzulassen,
x ihre Zugangsvereinbarungen diskriminierungsfrei auszugestalten,
x die Entgelte genehmigen zu lassen und
x ein Standardangebot für die ihr auferlegten Zugangsleistungen zu veröffentlichen.
Speziell für den Bereich der Verbindungsleistungen zu Online-Diensten erließ die Bundes-
netzagentur mit Entscheidung BK 4a-05-005/R vom 16.11.05 eine eigenständige Regulie-
rungsverfügung, die sowohl den Markt für Verbindungsleistungen als auch den Markt für
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Transitleistungen betrifft. In dieser Entscheidung wurden der DT AG die folgenden Verpflich-
tungen auferlegt:
x Diskriminierungsverbot,
x Transparenzverpflichtung,
x Verpflichtung zur transparenten Gestaltung der Vorleistungspreise; weiterhin
x unterliegen die Zugangsentgelte der nachträglichen Regulierung nach § 38 TKG.
3. Vorgehensweise und Fragestellungen zur aktuellen Untersuchung
Die Kommission empfiehlt in Ziffer 1. ihrer Märkte-Empfehlung in Verbindung mit Nr. 2 des
zugehörigen Anhangs den nationalen Regulierungsbehörden, bei der Festlegung relevanter
Märkte gemäß Art. 15 Abs. 3 Rahmenrichtlinie den Markt für „Verbindungsaufbau im öffentli-
chen Telefonnetz an festen Standorten einschließlich der Weiterleitung auf lokaler Ebene“ zu
prüfen.
Hiervon ausgehend ist im Folgenden zu untersuchen, ob Anhaltspunkte für ein Abweichen
von der vorgegebenen Marktdefinition vorliegen, d.h. also, wie der oder die sachlichen Märk-
te für die in Bezug genommenen Zuführungsleistungen unter Berücksichtigung eventueller
nationaler Besonderheiten abzugrenzen sind.
Wie bereits in der Leistungsbeschreibung unter Abschnitt B.II.2. dargestellt, sind bei den Zu-
führungsleistungen drei grundsätzliche Arten von Leistungen zu unterscheiden: Zuführungs-
leistungen zur Betreiber(vor)auswahl, zu Mehrwertdiensten und zu Online-Diensten über
Primärmultiplex-Anschlüsse. Während die DT AG das gesamte Portfolio von Zuführungsleis-
tungen auf dem Markt anbietet, erbringen die alternativen Wettbewerber allein Zuführungs-
leistungen zu Mehrwertdiensten, wobei auch hier die Breite des Angebotes von Netzbetrei-
ber zu Netzbetreiber verschieden ausgestaltet ist. Die Dienste zur Bereitstellung von Zufüh-
rungsleistungen zur Betreiber(vor)auswahl oder auch zu Online-Diensten über Primärmulti-
plex-Anschlüsse werden von den alternativen Anbietern demgegenüber nicht angeboten.
Im Rahmen der hiesigen Untersuchung setzte sich die Bundesnetzagentur insbesondere mit
den nachfolgenden Fragestellungen auseinander:
a. Zuführungsleistungen jedenfalls nicht in einem Markt mit Terminierungsleistungen
und dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung
b. Zählen auch Zuführungsleistungen, die im Zugangsbereich auf der DSL-Technologie
basieren, zu dem relevanten Markt?
c. Zählen auch Zuführungsleistungen über Breitband-Kabelnetze, die auf PSTN-Ebene
übergeben werden, zu dem relevanten Markt?
d. Zählen auch Zuführungsleistungen, die auf IP-Ebene übergeben werden, zu diesem
Markt?
e. Kein Einbezug von Kooperationsformen auf Dienste-Ebene?
f. Zählen auch Zuführungsleistungen über Mobilfunknetze zu diesem Markt?
g. Handelt es sich bei dem Zuführungsmarkt um einen netzübergreifenden Markt oder
sind Zuführungsleistungen aus jedem Netz einzeln zu betrachten?
h. Bilden Zuführungsleistungen zu einem bestimmten Dienst einen gemeinsamen Markt
mit Zuführungsleistungen zu anderen Diensten?
i. Zuführungsleistungen zur festen und wahlweisen Verbindungsnetzbetreiberauswahl
und zu sonstigen Diensten in einem Markt?
j. Zuführungsleistungen über Interconnection-Anschlüsse und über Primärmultiplex-
Anschlüsse in einem Markt?
k. Bilden Zuführungsleistungen zu sonstigen Diensten und Zuführungsleistungen zu On-
line-Diensten über Primärmultiplex-Anschlüsse jeweils einen gemeinsamen Markt mit
Zuführungsleistungen plus Transitanteil?
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l. Sonderfall: Zuführungsleistungen zur Betreiber(vor)auswahl und Zuführungsleistun-
gen zur Betreiber(vor)auswahl plus Transit in einem Markt?
m. Zählen auch Zuführungsleistungen mit Ursprung in Nationalen Teilnehmerrufnum-
mern (Nummernbereich 0(32)) zu den relevanten Märkten?
n. Räumlich relevanter Markt
a. Zuführungsleistungen jedenfalls nicht in einem Markt mit Terminierungs-
leistungen und dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung
Bereits vorweg kann auch im hiesigen Verfahren in negativer Abgrenzung ausgeschlossen
werden, dass die hier gegenständliche Leistung einem gemeinsamen Markt mit Terminie-
rungsleistungen oder dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung angehört.
Zuführungs- und Terminierungsleistungen unterscheiden sich in mehrfacher Hinsicht. Zwar
handelt es sich in beiden Fällen um Vorleistungsprodukte, die zum Angebot von Sprach-
diensten auf Endkundenmärkten verwendet werden. Dabei steht die Zuführungsleistung für
den Verbindungsaufbau vom Endkundenanschluss bis zur untersten zusammenschaltungs-
fähigen Netzkoppelungsstelle und die Terminierungsleistung für die Anrufzustellung von der
letzten Netzkoppelungsstelle bis zum Netzabschlusspunkt. Die Leistungen sind daher bereits
ihrem Zweck nach unterschiedliche Leistungen.
So sind die hier relevanten Zuführungsleistungen anderen Endkundendiensten zugeordnet
als die hier relevanten Terminierungsleistungen. Bei den Zuführungsleistungen handelt es
sich um Leistungen des Verbindungsaufbaus zur Betreiberauswahl, zu Mehrwertdiensten
sowie zu Online-Diensten. Bei den Terminierungsleistungen handelt es sich um Leistungen
der Anrufzustellung zu geographischen Rufnummern, zu Nationalen Teilnehmerrufnummern
und zum Notrufdienst an festen Standorten. Den Terminierungsleistungen stehen somit auf
der Endkundenebene Inlandsverbindungen gegenüber, während den Zuführungsleistungen
einerseits Verbindungen über die Betreiberauswahl bzw. Betreibervorauswahl und anderer-
seits Mehrwertdienste gegenüberstehen.
Ebenso wenig stellen die Einrichtung eines neuen oder der Kauf bzw. die Anmietung eines
vorhandenen Netzzugangs am Standort des Endnutzers eine beachtenswerte Alternative
dar. Denn um eine der Zuführung vergleichbare Leistung (grundsätzliche Erreichbarkeit
durch alle netzangehörigen Teilnehmer) zu erhalten, müsste der Nachfrager letztendlich
sämtliche von dem Zuführungsanbieter betriebenen Teilnehmeranschlussleitungen über-
nehmen bzw. doppeln – ein wirtschaftlich sinnloses Unterfangen, sofern es allein um das Ziel
ginge, die Inanspruchnahme von Zuführungsleistungen zu vermeiden.
Da somit auch die Marktstrukturen jeweils unterschiedlicher Art sind und insofern also keine
homogenen Wettbewerbsbedingungen vorliegen,50 sind die Zuführungsleistungen jedenfalls
nicht einem gemeinsamen Markt mit Terminierungsleistungen oder dem Zugang zur Teil-
nehmeranschlussleitung zuzurechnen.
Schließlich haben auch alle nationalen Regulierungsbehörden im Bereich der elektronischen
Kommunikation, die die Zuführungsmärkte in ihren jeweiligen Ländern unter dem Blickwinkel
des Wettbewerbsrechts analysiert haben, festgestellt, dass die Zuführung von Gesprächs-
verbindungen über Zusammenschaltungspunkte gegenüber dem Aufbau eigener bzw. an-
gemieteter Anschlusssysteme etwa mittels der Nutzung entbündelter Teilnehmeranschlüsse
und anderer Vorleistungsprodukte, die zur Anbindung des Endkunden genutzt werden kön-
nen, selbst bei prospektiver Betrachtung getrennte relevante Märkte darstellen.
50
Siehe zu den Wettbewerbsbedingungen bei Terminierungsleistungen unten Abschnitt H.I.2. - Marktabgrenzung,
zu dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung die entsprechende Marktuntersuchung der Bundesnetzagentur.
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Die Schlussfolgerung dieser Behörden beruhte auf ähnlichen wie den bereits dargestellten
Erwägungen. In Deutschland gibt es keine Besonderheiten, die eine anderweitige Schluss-
folgerung rechtfertigen würde; für diese Bewertung spricht auch, dass auch die Kommission
in ihrer Empfehlung festgestellt hat, dass selbst bei zukunftsgerichteter Bewertung Zufüh-
rungsleistungen von Gesprächen und entbündelte Teilnehmeranschlüsse bzw. Mietleitungen
oder Bitstromangebote nicht substituierbar sind.51
Weiterhin sind diese Zuführungsleistungen auch von sonstigen breitbandigen Zuführungs-
produkten abzugrenzen. Unter Breitband-Zuführungsleistungen wird die Zuführung von Da-
tenverkehr der Breitbanddienste-Nutzer vom Breitbandanschluss herrührend über das Kon-
zentratornetz und gegebenenfalls über das Kernnetz bis zum Breitband-Point of Presence
Standort (Breitband-PoP Standort) des Zuführungsnachfragers verstanden, die die Daten-
übertragung in beide Richtungen gestattet. Vorliegend geht es hingegen um die Zuführung
von Verbindungen zu bestimmten Sprachdiensten, wie etwa der Betreiberauswahl oder zu
Mehrwertdiensten. Breitbandige Zuführungsleistungen sind hingegen nicht Gegenstand die-
ser Untersuchung. Sie wurden in einer eigenständigen Marktanalyse untersucht und behan-
delt.
b. Zählen auch Zuführungsleistungen, die von DSL-Anschlüssen herrühren
und auf PSTN-Ebene übergeben werden zu dem relevanten Markt?
Zuführungsleistungen zu den hier relevanten Diensten wurden zu Beginn der Liberalisierung
und in den ersten Jahren danach fast ausnahmslos über PSTN-basierte Netzstrukturen er-
bracht. Zwischenzeitlich haben allerdings auch Anbieter von DSL-Anschlüssen damit begon-
nen, ihren Endkunden Sprachdienste anzubieten. Der Verbindungsaufbau beim Endkunden
und der Transport im Anschlussnetz erfolgen dabei zunächst IP-basiert. Die Übergabe des
Verkehrs an einen nachfolgenden Netzbetreiber erfolgt dann in der Regel auf PSTN-Basis
nach vorheriger Wandlung in einem Media Gateway.52
Fraglich ist, ob auch Zuführungsleistungen, die von DSL-Anschlüssen herrühren und auf
PSTN-Ebene übergeben werden, zu demselben Markt zählen, wie Zuführungsleistungen, die
vollständig PSTN-basiert erbracht werden.
Der Prüfung der Austauschbarkeit steht im Übrigen nicht entgegen, dass Zuführungsleistun-
gen über DSL-Technologien derzeit erst eingeschränkt auf dem Markt vertreten sind.
So werden etwa Zuführungsleistungen von DSL-Anschlüssen zur Verbindungsnetzbetreiber-
auswahl bislang nicht angeboten, weil es an entsprechenden Endkundenprodukten fehlt.
Dies könnte sich allerdings zukünftig ändern, insbesondere sofern der DT AG eine Verpflich-
tung zur Ermöglichung der Betreiberauswahl bzw. Betreibervorauswahl auch hinsichtlich der
von ihr angebotener DSL-Anschlüsse auferlegt werden sollte. Diese Frage wird – abhängig
von den Festlegungen der Präsidentenkammer im Rahmen der Marktdefinition und der
Marktanalyse – Gegenstand der Regulierungsverfügung zu Markt Nr. 1 sein.
Angeboten werden allerdings bereits heute von verschiedenen Netzbetreibern in unter-
schiedlichem Umfang Zuführungsleistungen über DSL-Anschlüsse zu Mehrwertdiensten. Zu
welchen der Dienste in diesen Fällen die Erreichbarkeit sichergestellt wird, richtet sich nach
dem individuellen Geschäftskonzept des jeweiligen Netzbetreibers. Die Wahl der Anschluss-
technologie spielt bei der Entscheidung, welche der einzelnen Mehrwertdienste konkret er-
51
Vgl. die Nummern 2, 4, 5 und 6 des Anhangs der Märkte-Empfehlung und den Entwurf zur Begründung zur
neuen Märkte-Empfehlung.
52
Zuführungsleistungen, die auf IP-Ebene übergeben werden, sind Gegenstand von Abschnitt H.I.3.d.
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reicht werden soll - soweit ersichtlich - keine besondere Rolle. So bieten Betreiber mit beiden
Anschlussformen ihren Endkunden in aller Regel ein identisches Portfolio an erreichbaren
Mehrwertdiensten an.
Weil die Art der technischen Ausgestaltung des Anschlussnetzes auf die Ausgestaltung des
über diese Anschlusstechnologie erreichbaren Dienste keinen Einfluss hat, steht das derzeit
nur beschränkt vorhandene Angebot von Zuführungsleistungen über DSL-Anschlüsse einer
gemeinsamen Prüfung der Austauschbarkeit der Technologien in Hinsicht auf alle Zufüh-
rungsleistungen nicht entgegen.
Verständnis der Kommission
Die Kommission geht bei ihren Marktabgrenzungen im Vorleistungs- wie im Endkundenbe-
reich grundsätzlich davon aus, dass es auf die Infrastruktur, über die bestimmte Leistungen
oder Dienste erbracht werden, nicht ankommt. Deshalb wird bei der Abgrenzung der Märkte
Nr. 2 und Nr. 3 jeweils der Begriff des „öffentlichen Telefonnetzes an festen Standorten“ ver-
wendet. Ein solches „öffentliches Telefonnetz“ ist nach Art. 2 lit. b Universaldienst-RL ein
„elektronisches Kommunikationsnetz, das zur Bereitstellung öffentlich zugänglicher Telefon-
dienste genutzt wird“. Das spricht dafür, dass die abgegrenzten Märkte alle Netze einschlie-
ßen sollen, welche die Durchführung von Sprachtelefonie an festen Standorten ermöglichen,
also sowohl das herkömmliche Telefonfestnetz als auch Kabelnetze, soweit diese technisch
entsprechend modifiziert wurden.
Austauschbarkeit aus Nachfragersicht
Für die Feststellung, welche Produkte und Leistungen miteinander in Konkurrenz stehen,
kann zunächst darauf abgestellt werden, inwieweit diese Produkte und Leistungen gegen-
einander aus Sicht ihrer Nachfrager austauschbar (substituierbar) sind. Zur Ermittlung der
Nachfragesubstitution wird regelmäßig das so genannte Bedarfsmarktkonzept ins Feld ge-
führt. Dieses Konzept zielt im Wesentlichen darauf ab, diejenigen Waren und Dienstleistun-
gen zu ermitteln, die zur Befriedigung eines bestimmten Bedarfs dienen.53
Die Austauschbarkeit von Produkten wird vor allem durch ihre Eigenschaften und dem ihnen
zugedachten Verwendungszweck aus der Sicht der Nachfrager bestimmt. Ausschlaggeben-
des Kriterium ist neben den äußeren Merkmalen die Verwendbarkeit der Produkte für den
jeweiligen Kundenkreis. Dabei setzt die funktionelle Austauschbarkeit nicht voraus, dass die
angebotenen Produkte in physikalisch-technischer Hinsicht vollkommen identisch sind. Aus-
reichend für die Annahme der Substituierbarkeit ist, dass die Produkte sich nach Eigenschaf-
ten, Verwendungszweck und Einkaufsbedingungen so nahe stehen, dass ein verständiger
Nachfrager sie als für die Deckung eines bestimmten Bedarfs gleichermaßen geeignet an-
sieht.
Sowohl Zuführungsleistungen über das klassische PSTN als auch Zuführungsleistungen ü-
ber DSL-Technologien können von den Netzbetreibern für die Bereitstellung der gleichen
Endkundendienste (festnetzbasierte Sprachverbindungen, Verbindungen zu Mehrwertdiens-
ten) genutzt werden und sind daher unter funktionalen Aspekten austauschbar.
Sofern die Verkehrsübergabe bei den zu vergleichenden Produkten einheitlich über die glei-
chen Schnittstellen erfolgt, bestehen aus der Sicht des nachfragenden Netzbetreibers zwi-
schen den relevanten Zuführungsleistungen keine Unterschiede: In beiden Fällen übernimmt
53
Dirksen, in: Langen/Bunte, Kommentar zum Kartellrecht, Band 1, Aufl. 2001, Art. 82 Rdnr. 20; Möschel, in: Im-
menga/Mestmäcker, EG-Wettbewerbsrecht, Band I, Aufl. 1997, Art. 86 Rdnr. 43.
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der nachfragende Netzbetreiber den Verkehr PSTN-basiert und zu wirtschaftlich vergleichba-
ren Konditionen.
Unterschiede bestehen allein hinsichtlich der technischen Realisierung des Transports bis
zum Netzübergabepunkt (Point of Interconnection, „PoI“). Dies dürfte für den nachfragenden
Netzbetreiber indes von nachrangiger Bedeutung sein, weil der Zweck der Zuführungsleis-
tungen im Verbindungsaufbau von den Anschlüssen des anbietenden Netzbetreibers mit
dem Ziel der Verkehrsübergabe zu sehen ist. Der nachfragende Anbieter ist somit in erster
Linie daran interessiert, Verkehr mit bestimmten Zielen auch von Anschlüssen des anbieten-
den Netzbetreibers übernehmen zu können. Zuführungsleistungen, die von DSL-
Anschlüssen herrühren sind daher geeignet, die Preissetzungsmöglichkeiten der Anbieter
von schmalbandigen Zuführungsleistungen zu beschränken.
Die Prüfung der Austauschbarkeit auf der Nachfragerseite spricht aufgrund der Einheitlich-
keit der Nachfragebedingungen für die Annahme eines Gesamtmarktes für Zuführungsleis-
tungen aus beiden Netzen.
Austauschbarkeit aus Anbietersicht
Zur Marktabgrenzung kann ferner das Kriterium der Angebotssubstitution (auch Angebots-
umstellungsflexibilität) herangezogen werden. Danach ist zu prüfen, welche Anpassungsre-
aktionen der Anbieterseite bei einer geringen, aber signifikanten, dauerhaften Preiserhöhung
erfolgen. Inwieweit die Anbieter als Reaktion auf eine geringe Preiserhöhung kurzfristig ihre
Produktion auf das betreffende Produkt bzw. ein nahes Substitut ohne spürbare Zusatzkos-
ten oder Risiken umstellen können, ist demnach bei der Abgrenzung des relevanten Marktes
zu berücksichtigen. Eine Substituierbarkeit müsste dabei unmittelbar gegeben sein (oder
sich kurzfristig abzeichnen), da der tatsächliche Wettbewerbsdruck bestimmt werden soll,
dem das Unternehmen ausgesetzt ist.
Inwieweit dies hier der Fall ist, lässt sich nicht hinreichend sicher bestimmen. Zwar wird der
Ausbau von Schmalbandanschlüssen zu DSL-Anschlüssen durch eine entsprechende
Marktnachfrage und der Möglichkeit zur Erweiterung des eigenen Angebotes schon seit län-
gerer Zeit intensiv getrieben; gleichwohl erfordert der Ausbau des Netzes seitens der Netz-
betreiber einen entsprechenden ökonomischen und zeitlichen Aufwand, so dass zumindest
in der Fläche eine kurzfristige Umstellung eher unwahrscheinlich ist.
Ergebnis
Die verschiedenen Zugangsplattformen, über die Zuführungsleistungen bereitgestellt werden
(über DSL-Technologie oder über klassische PSTN-Netze), sind aus Sicht des die Zugangs-
leistung nachfragenden Netzbetreiber im Allgemeinen substituierbar. Auf der Nachfrageseite
können Vorleistungsprodukte auf PSTN-Basis und auf DSL-Technologie als Substitute be-
trachtet werden, da mit beiden Technologien Standard-Zuführungsdienste für die hier rele-
vanten Dienste bereitgestellt werden und weil beide Technologien einen identischen Leis-
tungsumfang bei vergleichbaren Kosten bieten.
Eine angebotsseitige Substitution zwischen der PSTN-Technologie und der DSL-
Technologie konnte hier zwar weder hinreichend sicher ausgeschlossen noch angenommen
werden. Die Nachfragesubstituierbarkeit ist jedoch hinreichend, um die Einbeziehung der
DSL-Technologie zu den relevanten Vorleistungsprodukten zu rechtfertigen.
c. Zählen auch Zuführungsleistungen über Breitband-Kabelnetze, die auf
PSTN-Ebene übergeben werden, zu dem relevanten Markt?
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Verbindungsleistungen im Bereich der Zuführung erfolgten zu Beginn der Liberalisierung und
bis in die ersten Jahre fast ausnahmslos über PSTN-basierte Netzstrukturen. Zwischenzeit-
lich haben allerdings auch Kabelnetzbetreiber damit begonnen, ihre Netze auch für die
Erbringung von Sprachdiensten zu nutzen.
Sofern die Verbindung auf PSTN-Ebene übergeben wird, ist es aus Sicht des nachfragenden
Netzbetreibers grundsätzlich gleich, mittels welcher Technologie der Datentransport vom
Endkundenanschluss bis zu dem Übergabepunkt erfolgt (vgl. hierzu auch die entsprechen-
den Ausführungen unter Abschnitt H.I.3.b.).
Tatsächlich fügt sich damit die Entwicklung der Alternativtechnologie nahtlos in das beste-
hende Zusammenschaltungsregime ein. So haben Kabelnetzbetreiber Zusammenschaltun-
gen auf PSTN-Ebene mit einer Vielzahl an Telefonnetzbetreibern realisiert. Der technische,
finanzielle und zeitliche Aufwand für die Realisierung einer Zusammenschaltung auf PSTN-
Ebene mit Kabelnetzbetreibern unterscheidet sich prinzipiell nicht von dem Aufwand, der im
Rahmen einer Zusammenschaltung mit einem PSTN-Netzbetreiber erforderlich ist. Notwen-
dig sind jeweils Anbindungen an das Netz des Kabelnetzbetreibers, die Kollokation und der
Implementierungsaufwand für die physische und logische Zusammenschaltung. Die Entwick-
lung der Alternativtechnologie über Kabelnetze fügt sich damit – auch in Hinsicht auf die
Kosten - nahtlos in das bestehende Zusammenschaltungsregime ein. Auch der Umstand,
dass die Kabelnetze jeweils auf bestimmte Regionen begrenzt sind, so dass für eine mög-
lichst weite Verbreitung Verträge mit möglichst vielen Kabelnetzbetreibern erforderlich sind,
entspricht letztlich der Situation, wie sie auch bei den PSTN-Netzen gegeben ist, wobei die
Anzahl der Teilnehmernetzbetreiber im PSTN gegenüber der Anzahl an Kabelnetzbetreiber
noch wesentlich höher liegt.54 Auch hier gilt jeweils, dass es bei der Frage der Austauschbar-
keit der einzelnen Teilnehmernetze nicht auf die konkrete Austauschbarkeit der Netze etwa
in Hinsicht auf die erreichbare Kundenzahl ankommt, sondern die Substitutionsprüfung nach
abstrakten Kriterien, d.h. der Geeignetheit für das eigene Geschäftsmodell vorzunehmen ist.
Die Angebotssubstituierbarkeit zwischen Zuführungsleistungen, die über das PSTN-Festnetz
erfolgen und solchen, die über Kabelnetze erbracht werden, ist nicht gegeben, weil sie mit
der Notwendigkeit einherginge, eine neue Kabelinfrastruktur bzw. ein neues PSTN-Netz zu
betreiben, was einen erheblichen Investitionsaufwand erfordern würde.
Die verschiedenen Zugangsplattformen, über die Zuführungsleistungen bereitgestellt werden
(über entsprechend nachgerüstete Fernsehkabelnetze oder über klassische PSTN-Netze),
sind aus Sicht des die Zugangsleistung nachfragenden Netzbetreiber substituierbar. Eine
angebotsseitige Substitution zwischen der PSTN-Technologie und der Kabelmodem-
Technologie ist zwar nicht möglich. Die Nachfragesubstituierbarkeit ist jedoch hinreichend,
um die Einbeziehung der Kabelmodem-Technologie zu den relevanten Vorleistungsproduk-
ten zu rechtfertigen.
d. Zählen auch Zuführungsleistungen, die auf IP-Ebene übergeben werden,
zu diesem Markt?
Der Unterschied von Zuführungsleistungen, bei denen Verbindungen IP-basiert übergeben
werden, zu Zuführungsleistungen, bei denen die Verbindungen PSTN-basiert übergeben
werden, ist der unterschiedliche Netzübergang mit seinen unterschiedlichen Schnittstellen.
Insofern entfällt hier im Vergleich zu den vorangegangenen Abschnitten ein wesentliches Kri-
terium zugunsten der Austauschbarkeit aus Sicht des Nachfragers. Bestehen für den nach-
fragenden Wettbewerber bei einer Übergabe auf PSTN-Basis keine Unterschiede hinsichtlich
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So existieren 4 Kabelnetzbetreiber, die Verbindungsleistungen auf der Vorleistungsebene über PSTN-basierte
Schnittstellen realisieren, gegenüber etwa 60 PSTN-Betreibern.
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Bonn, 16. Juli 2008
