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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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– gerade vor dem Hintergrund der interfraktionellen Entschließung des Bundestages – angeboten,
den Diskussionsprozess zur Klärung der noch offenen Fragen zur Einrichtung eines Vermittlungs-
dienstes zu moderieren. Dieser Diskussionsprozess sollte in einer Selbstverpflichtung der
Telekommunikationsbranche zur Einrichtung des Vermittlungsdienstes für gehörlose und hörgeschä-
digte Menschen münden. Im Falle des Scheiterns dieses Diskussionsprozesses wurde seitens der
Bundesnetzagentur darauf hingewiesen, dass die Auferlegung von Verpflichtungen bzw. die Anregung
neuer gesetzgeberischer Maßnahmen erwogen werden müssten. Der beschriebenen Vorgehensweise
haben alle beteiligten Parteien zugestimmt und eine aktive Mitarbeit zugesagt.
Ein Teilaspekt des folgenden Diskussionsprozesses bestand aus der Erarbeitung einer Liste, die den
Adressatenkreis der durch § 45 TKG betroffenen Unternehmen konkretisiert. Hierzu wurde seitens der
Bundesnetzagentur ein erster Entwurf erstellt und daraufhin Änderungswünsche der beteiligten Ver-
bände der Telekommunikationsbranche eingearbeitet3.
Daneben wurde seitens der Fachverbände insbesondere der Aspekt betont, dass die Telekommunika-
tionsbranche die Einrichtung eines Vermittlungsdienstes in jedem Falle unterstützen wolle. Im
Rahmen der Finanzierung des Dienstes sei jedoch neben der Nutzbeteiligung (1. Säule) und der Bei-
träge der Telekommunikationsunternehmen (2. Säule) auch Beiträge des Staates (3. Säule)
notwendig, da es sich letztlich um eine Sozialleistung handele. Zur Lösung dieses Teilaspektes wurde
von der Bundesnetzagentur die Kontaktaufnahme mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und
Technologie (BMWi) angeregt, woraufhin es zu mehreren Gesprächen des BMWi mit den betroffenen
Verbänden gekommen ist.
Am 29.05.2008 hat die Bundesnetzagentur im Rahmen einer gemeinsamen Besprechung mit dem
BMWi, den Verbänden der Telekommunikationsbranche4, der DG und der Tess GmbH den bisherigen
Verhandlungsverlauf zusammengefasst und das nunmehr notwendige weitere Vorgehen vorgestellt.
Hierbei wurde seitens der Bundesnetzagentur herausgestellt, dass aufgrund zeitlicher und administra-
tiver Risiken die geplante „Selbstverpflichtung“ der Telekommunikationsbranche nicht mehr als
realisierbar erscheine. Stattdessen sei geplant eine Allgemeinverfügung zur Regelung der Aspekte zu
erlassen, die im Mittelpunkt der bisherigen Diskussion gestanden hätten. Ferner solle zwischen Bun-
desnetzagentur und Tess GmbH ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen werden.
Mit Schreiben vom 02.07.2008 hat die DTAG die Bundesnetzagentur darüber informiert, dass das seit
dem 01.01.2005 laufende Pilotprojekt zur Einrichtung des Vermittlungsdienstes für gehörlose und
hörgeschädigte Menschen nunmehr abgeschlossen ist. Es seien genügend Erfahrungen aus dem
Projektbetrieb der Tess GmbH vorhanden, um zum 01.01.2009 den Regelbetrieb aufnehmen zu kön-
nen. Die DTAG sehe ihre Zahlungsverpflichtung als erfüllt an, werde jedoch bis zum 31.12.2008 den
laufenden Betrieb weiterfinanzieren. Danach sei die DTAG bereit, entsprechend des noch festzule-
genden Verteilungsschlüssels den von der Telekommunikationsbranche zu tragenden Beitrag zu
leisten.
Seitens des Bundeswirtschaftsministeriums wird darüber hinaus erwogen, die technische Weiterent-
wicklung des Vermittlungsdienstes, z. B. durch sog. Avatar-Systeme, zu fördern.
Im Anschluss an die Anhörung zum Verfügungsentwurf (vgl. Mitteilung Nr. 449/2008, Abl. 16/2008, S.
2175) ist seitens einiger Unternehmen erneut der Versuch unternommen worden, eine Selbstverpflich-
tung zu vereinbaren. Nach mehreren Moderationsversuchen seitens der Bundesnetzagentur5 konnte
bislang hierzu keine Einigung erreicht werden.
II. Begründung der einzelnen Regelungen
1. Verfahren
Die Bundesnetzagentur stellt unter „Beteiligung der betroffenen Verbände und der Unternehmen“ den
Umfang und Versorgungsgrad für den Vermittlungsdienst fest (§ 45 S. 3 TKG). Mit dem seit 2007 lau-
fenden Diskussionsprozess und der im Anschluss daran durchgeführten öffentlichen Anhörung (vgl.
Mitteilung Nr. 449/2008, Abl. 16/2008, S. 2175) wurden die sektorspezifischen Beteiligungsrechte der
3
E-Mail vom 29.11.07 und 19.05.08.
4
DTAG, Bitkom, Vatm, Anga, Eco.
5
Vgl. E-Mail an den Bitkom vom 20.10.2008; Einzelgespräche mit mehreren finanzstarken Unter-
nehmen; Schreiben des Präsidenten vom 24.11.2008 an mehrere Telekommunikations-
unternehmen und alle maßgeblichen Fachverbände.
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betroffenen Parteien gewahrt. Die Ergebnisse der Aushörungsauswertung sind in die nunmehr vorlie-
gende Verfügung eingeflossen.
2. Adressatenkreis (Ziffer A. I.)
Die Bundesnetzagentur ist ermächtigt und gehalten eine Bestimmung des Adressatenkreises des § 45
TKG vorzunehmen.
Die Bundesnetzagentur stellt „unter Beteiligung der betroffenen Verbände und Unternehmen“ den
allgemeinen Bedarf hinsichtlich Umfang und Versorgungsgrad fest (§ 45 S. 3 TKG). Diese Entschei-
dung hat in Form einer Allgemeinverfügung verbindliche Wirkung für die betroffenen Unternehmen.
Das heißt, es handelt sich um einen Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen
bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (§ 35 S. 2 1. Alt. VwVfG). Unabhängig von den
Praktikabilitätserwägungen im konkreten Projekt bedarf es demnach allein schon aufgrund der allge-
meinen verwaltungsrechtlichen Vorgaben „allgemeiner Merkmale“, wonach sich ein „bestimmter oder
bestimmbarer Personenkreis“ herauskristallisieren lässt. Im Ergebnis ist demzufolge die Bundesnetz-
agentur berechtigt, im Rahmen ihrer Feststellung zu „Umfang und Versorgungsgrad“ allgemeine
Merkmale zu erarbeiten und festzulegen.
„Allgemeine Merkmale“ zur Bestimmung des Adressatenkreises
Im Folgenden wird dargestellt, welche allgemeinen Merkmale sich aus Wortlaut, Systematik und Sinn
und Zweck der Regelung zum Vermittlungsdienst (§ 45 TKG) zur Bestimmung des Adressatenkreises
herleiten lassen und zur Bestimmung des Adressatenkreises der Regelung herangezogen wurden.
Wortlaut und Systematik
Nach Wortlaut und Systematik der Norm sind alle Unternehmen, die „Telekommunikationsdienste für
die Öffentlichkeit“ planen oder erbringen, dazu verpflichtet, einen Vermittlungsdienst einzurichten.
Denn mit § 45 S. 1 TKG werden Unternehmen dazu verpflichtet, bei der Planung und Erbringung die-
ser TK-Dienste „die Interessen behinderter Menschen [...] zu berücksichtigen“. In direktem
systematischem Zusammenhang bestimmt darauf folgend § 45 S. 2 TKG, dass „insbesondere [...] ein
Vermittlungsdienst für gehörlose und hörgeschädigte Menschen [...] einzurichten“ ist. Die allgemeine
Verpflichtung in § 45 S. 1 TKG wird damit durch die Pflicht zur Einrichtung eines Vermittlungsdienstes
in § 45 S. 2 konkretisiert („insbesondere“). Der Adressatenkreis dieser gesetzlichen Verpflichtung er-
fährt darüber hinaus im restlichen Wortlaut der Norm keine weitere Einschränkung (vgl. § 45 S. 3 und
S. 4 TKG, „die Unternehmen“).
Sinn und Zweck
Es ist jedoch fraglich, ob der sehr weit gefasste Wortlaut, dass alle TK-Diensteanbieter an der Einrich-
tung eines Vermittlungsdienstes mitwirken sollen, mit dem Sinn und Zweck der Regelung vereinbar ist
und sich – nach den bisherigen Erfahrungen – in der Praxis umsetzen ließe.
In diesem Zusammenhang stellt sich zunächst die Frage, welche Unternehmen auf dem deutschen
Telekommunikationsmarkt als Erbringer von „Telekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit“ auf-
treten. Legal definiert sind diese Begriffe in § 3 Nr. 24 TKG („Telekommunikationsdienste“) und § 3 Nr.
6 TKG („Diensteanbieter“). Aus praktischer Sicht ist zur Bestimmung der betroffenen Unternehmen ein
Rückgriff auf die Meldepflicht nach § 6 Abs. 1 S. 1 TKG hilfreich. Denn danach müssen sich alle TK-
Netzbetreiber und Unternehmen die „gewerblich Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit“
erbringen, bei der Bundesnetzagentur melden. Diese Liste umfasst zurzeit ca. 2.500 Unternehmen.
Die dauerhafte Finanzierung des Vermittlungsdienstes stellt bei der Umsetzung von § 45 TKG eine
der Kernfragen dar. Dabei ist es grundsätzlich sinnvoll die Finanzierung des Vermittlungsdienstes auf
eine möglichst große Anzahl an Unternehmen zu verteilen, um so die Belastung für das einzelne Un-
ternehmen so gering wie möglich zu halten. Bei ca. 2.500 betroffenen Unternehmen stößt eine solche
Vorgehensweise jedoch an ihre praktischen Grenzen. Denn neben der reinen Anzahl der Unterneh-
men ist zu berücksichtigen, dass die o. a. Summe in einem geregelten Verfahren eingesammelt
werden muss. Das bedeutet, es müsste laufend sichergestellt werden, dass alle Unternehmen regel-
mäßig und pünktlich zahlen. Bei nicht ausreichender oder vollständig unterlassener Zahlung müsste
ein Sanktionsmechanismus gegenüber dem einzelnen Unternehmen eingreifen. Neugründungen,
Betriebsaufgaben und Zusammenschlüsse müssten anteilig berücksichtigt werden. In formaler Hin-
sicht wären bspw. alle Änderungen von Unternehmensanschriften oder Kontoverbindungen
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nachzubilden. Bereits diese kurze Aufzählung der zu berücksichtigenden Aspekte macht deutlich,
dass die hohe Anzahl der – aufgrund des Wortlauts - betroffenen Unternehmen bei der Konstruktion
eines Finanzierungsmechanismus erhebliche zusätzliche Personal- und Verwaltungskosten für den
Vermittlungsdienst mit sich brächte.
Darüber hinaus ist es sehr wahrscheinlich, dass mit dem Begriff „Telekommunikationsdienste“ Unter-
nehmen zur Finanzierung herangezogen werden würden, bei denen die eigene Dienstleistung in
keiner oder nur einer mittelbaren Beziehung zu der durch den Vermittlungsdienst erbrachten Dienst-
leistung steht. Beim Vermittlungsdienst geht es im Grundsatz darum, durch die Dolmetscherleistung
des Gebärdensprachdolmetschers die Behinderung des gehörlosen oder hörgeschädigten Menschen
auszugleichen. In seiner Grundform funktioniert der Vermittlungsdienst wie folgt:
- Der gehörlose oder hörgeschädigte Mensch baut mit einem PC, der mit einer Kamera aus-
gestattet ist, über eine Breitbanddatenverbindung eine Videoverbindung zum
Vermittlungsdienst auf.
- Der dort bereit stehende Gebärdensprachdolmetscher nimmt den Anruf entgegen. Der Ge-
hörlose oder Hörgeschädigte teilt dem Gebärdensprachdolmetscher in Form der Gebärden-
sprache mit, welchen konkreten Teilnehmer er im Fest- oder Mobilfunknetz telefonisch
erreichen möchte.
- Der Gebärdensprachdolmetscher wählt den gewünschten Teilnehmer an und teilt diesem
mit, dass der Gehörlose oder Hörgeschädigte ein Telefonat mit ihm führen möchte.
- Wenn der angerufene Teilnehmer das Gespräch annehmen möchte, setzt der Dolmetscher
die gesprochenen Gesprächsanteile des angerufenen Teilnehmers in Richtung Gehörlosen
oder Hörgeschädigten in Gebärdensprache um. Ebenso übersetzt der Dolmetscher die Ge-
bärdensprache des Gehörlosen und Hörgeschädigten gegenüber dem angerufenen
Teilnehmer in Lautsprache.
- In vergleichbarer Form verläuft die Nutzung des Vermittlungsdienstes beim Einsatz eines
Schriftdolmetschers. In diesem Fall wird keine Kameraverbindung, sondern lediglich eine
Datenverbindung zur Übermittlung hergestellt. Der Schriftdolmetscher übersetzt dann die
empfangenen Daten in Lautsprache bzw. Schriftsprache.
Aus dem geschilderten Ablauf wird deutlich, dass es Sinn und Zweck des Vermittlungsdienstes ist,
dem gehörlosen und hörgeschädigten Menschen im Grundsatz – trotz seiner Behinderung – her-
kömmliche „Sprach“-telefonie zu ermöglichen. Der Gehörlose oder Hörgeschädigte soll in die Lage
versetzt werden, jeden Teilnehmer anzurufen bzw. von jedem Teilnehmer angerufen zu werden. Im
Gegensatz dazu ist der Begriff „Telekommunikationsdienste“ wesentlich weiter gefasst, da es sich
dabei generell um die „Übertragung von Signalen über Telekommunikationsnetze“ handelt (vgl.
bspw. BerlKomm TKG/Säcker, § 3 Rdnr. 38: Internet-Provider, E-Mail-Dienste).
Im Ergebnis ist demzufolge festzuhalten, dass der Wortlaut beim Adressatenkreis der Regelung („Erb-
ringer von Telekommunikationsdiensten“) weiter als der eigentliche Sinn und Zweck des
Vermittlungsdienstes („Sprach“-telefonie trotz Behinderung“) ist.
Teleologische Reduktion
Vor dem Hintergrund der zum Wortlaut, Systematik und zum grundsätzlichen Sinn und Zweck des
Vermittlungsdienstes gefundenen Ergebnisse ist die Auslegung zum Adressatenkreis des § 45 TKG
einer teleologischen Reduktion zuzuführen. Eine teleologische Reduktion liegt dann vor, wenn der
Anwendungsbereich einer Rechtsnorm so beschränkt wird, dass Sachverhalte, die nach dem Wortlaut
der Norm an sich erfasst würden, von der Anwendung der Norm ausgeschlossen werden. Vorausset-
zung für die teleologische Reduktion ist, dass die vom Wortlaut umfassten Fälle der inneren
Zielsetzung des Gesetzes widersprechen.
Wie oben gezeigt, ist der Wortlaut bzgl. des Adressatenkreises des § 45 TKG („Erbringer von Tele-
kommunikationsdiensten“) weiter als der eigentliche Sinn und Zweck des Vermittlungsdienstes
(„Sprach“-telefonie trotz Behinderung“). Gleichzeitig entspräche es nicht dem Sinn und Zweck der
Regelung, durch einen zu weiten Adressatenkreis die praktische Realisierung eines Vermittlungs-
dienstes wegen hoher verwaltungstechnischer Hürden (s. o.) erheblich zu erschweren bzw. potentiell
auch vollständig unmöglich zu machen.
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Ergebnis
Im Ergebnis sind danach für die Bestimmung des Adressatenkreises folgende allgemeine Merkmale
heranzuziehen:
- Bei der Einrichtung eines Vermittlungsdienstes wird im Wesentlichen das Ziel verfolgt, den
Gehörlosen und Hörgeschädigten – trotz ihrer Behinderung – herkömmliche Sprachtelefonie
zu ermöglichen. Damit sind alle Unternehmen zur Einrichtung eines Vermittlungsdienstes ver-
pflichtet, mit deren Produkten der Endkunde aufgrund einer Vertragsbeziehung
„Sprachtelefonie“ realisieren kann.
- Ob ein Unternehmen „Sprachtelefonie“ anbietet, ist dabei aus der Nachfragerperspektive zu
beurteilen. Damit ist der Unternehmensauftritt gegenüber dem Endkunden entscheidend.
- Wegen der Vorgaben im Gesetzeszweck (§ 1 TKG) und wegen fehlender anders lautender
Vorgaben in § 45 TKG ist bei der Auswahl technologieneutral zu verfahren. Damit ist es uner-
heblich, ob die „Sprachtelefonie“ von und zum Vermittlungsdienst zu einem Teilnehmer mit
einem Festnetz- bzw. Breitbandanschluss oder einem Teilnehmer mit einem Mobilfunkan-
schluss realisiert wird.
Aufgrund der zurzeit am Markt ersichtlichen Geschäftsmodelle sind nach den obigen Kriterien unstrit-
tig folgende Unternehmensgruppen betroffen:
- Anbieter von herkömmlicher Festnetztelefonie. Dieses umfasst auch das Angebot von Call-by-
Call und Preselection,
- Anbieter von Breitbandanschlüssen, die dieses Angebot mit dem Angebot von Sprachtelefonie
verbinden,
- Anbieter von Mobilfunktelefonie.
Aufgrund mehrerer kritischer Stellungnahmen im Rahmen der Anhörung zum Verfügungsentwurf ist
die ursprünglich erstellte Adressatenkreisliste nicht mehr Gegenstand der vorliegenden endgültigen
Verfügung (vgl. Mitteilung Nr. 449/2008, Abl. 16/2008, S. 2175). In diesem Zusammenhang war zu
berücksichtigen, dass aufgrund der Schnelllebigkeit des Telekommunikationsmarktes eine ein Mal
jährlich erstellte Adressatenliste ein zu starres Instrument darstellt, welches darüber hinaus auch nicht
die unterschiedlichen gesellschaftsrechtlichen Verflechtungen der betroffenen Unternehmen abbilden
kann. Darüber hinaus ist aufgrund der Änderungen im Rahmen des Verteilungsschlüssels und der
Bagatellgrenze ein Verzicht auf eine zusätzliche Adressatenliste möglich.
3. Zahlungsverpflichtung (Ziffer A) II.)
Es ist vorgesehen, die Finanzierung des Vermittlungsdienstes wie folgt auszugestalten:
Die erste Säule besteht aus Nutzungsgebühren der Endnutzer. Dieses betrifft zum einen die gehörlo-
sen und hörgeschädigten Menschen, die sich bei dem Vermittlungsdienst registriert haben. Die
Nutzungsgebühr wird in Form einer monatlichen Grundgebühr und einer zeitabhängigen Tarifierung
entsprechend der Gesprächsdauer erhoben (Letzter Stand: Monatliche Einnahmen im Mai 2008 in
Höhe von 2.575,- Euro).
Die zweite Finanzierungssäule wird von den betroffenen Unternehmen der Telekommunikationsbran-
che getragen, die somit ihrer gesetzlichen Verpflichtung nach § 45 TKG nachkommen.
Ferner ist geplant, im Jahr 2009 als dritte Finanzierungssäule einer einmaligen Anschubfinanzierung
durch staatliche Mittel vorzusehen.
Zur Realisierung der zweiten Finanzierungssäule ist die Bundesnetzagentur berechtigt, die im Adres-
satenkreis benannten Unternehmen zur Finanzierung des Vermittlungsdienstes für gehörlose und
hörgeschädigte Menschen zu verpflichten.
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Nach § 45 S. 1 TKG sind die Anbieter von Telekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit seit Feb-
ruar 2007 bereits auf Gesetzesebene verpflichtet, bei der Planung und Erbringung ihrer Dienstleistung
die Interessen der behinderten Menschen zu berücksichtigen. Diese gesetzliche Verpflichtung hat der
Gesetzgeber dahingehend konkretisiert, dass „insbesondere [...] ein Vermittlungsdienst für gehörlose
und hörgeschädigte Menschen [...] einzurichten“ ist (§ 45 S. 2 TKG). Die Bundesnetzagentur ist ferner
befugt, „zur Sicherstellung des Vermittlungsdienstes [...], den Unternehmen Verpflichtungen aufzuer-
legen“ (§ 45 S. 4 TKG).
Der Wortlaut der Regelung lässt es offen, welcher Art die „Verpflichtungen“ sein können, die die Bun-
desnetzagentur den betroffenen Unternehmen auferlegen kann. Der Gesamtzusammenhang spricht
jedoch dafür, dass von diesen Verpflichtungen – quasi als ultima-ratio - auch „finanzielle“ Verpflich-
tungen umfasst sind.
Hierfür spricht zum einen der durch § 45 S. 2 TKG zum Ausdruck gekommene gesetzgeberische Wil-
le, dass durch die adressierten Unternehmen in jedem Fall ein Vermittlungsdienst für gehörlose und
hörgeschädigte Menschen eingerichtet werden soll (vgl. § 45 S. 2 TKG: „ist [...] einzurichten“). Bestä-
tigt wird diese durch die interfraktionelle Entschließung während des Gesetzgebungsverfahrens,
wonach der Deutsche Bundestag die Telekommunikationsunternehmen und Behindertenverbände
aufgefordert hat, nach Ablauf der Projektphase, „konstruktiv zusammenzuarbeiten, um eine Weiterfüh-
rung des Dienstes zu gewährleisten“6.
Zum anderen spricht für eine Verpflichtung auch zu „finanziellen“ Leistungen der Umstand, dass die
Bundesnetzagentur die Ermächtigung zur Auferlegung von Verpflichtungen „zur Sicherstellung“ des
Vermittlungsdienstes (§ 45 S. 4 TKG) erhalten hat. Die Bundesnetzagentur stellt bereits mit „Umfang
und Versorgungsgrad“ die wesentlichen technischen und administrativen Parameter für die Einrich-
tung eines Vermittlungsdienstes fest. Sollte die in der interfraktionellen Entschließung des
Bundestages angeregte „Selbstverpflichtung“ und „Freiwilligkeit der Bereitstellung“ nicht vorhanden
sein, müssen sich folglich die von der Bundesnetzagentur auferlegten „Verpflichtungen“ „zur Sicher-
stellung des Vermittlungsdienstes“ mit den nicht freiwillig realisierten Aspekten befassen.
Die Auferlegung der Zahlungsverpflichtung (Ziffer B) II.) stellt unter den gegebenen Umständen auch
eine verhältnismäßige Maßnahme dar.
Die Auferlegung ist geeignet, um das gesetzgeberische Ziel der Einrichtung eines Vermittlungsdiens-
tes für gehörlose und hörgeschädigte Menschen zu erreichen. Mit der Feststellung zum Umfang und
Versorgungsgrad ist der wesentliche technische und organisatorische Rahmen geschaffen worden,
der zum Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens noch nicht bekannt war und nunmehr mit den Erfah-
rungen des Pilotprojektes konkret bestimmbar ist (vgl. Vfg. 66/2008, Abl. 23/2008 v. 03.12.2008, S.
3678). Aus den Erfahrungen des Pilotprojektes ergibt sich, dass es zurzeit ökonomisch sinnvoll ist,
lediglich einen bundesweiten Vermittlungsdienst zu betreiben und die betroffenen Unternehmen zur
gemeinsamen Finanzierung dieses Dienstes zu verpflichten. Die für die adressierten Unternehmen
bestehende Alternative, jeweils unternehmenseigene Vermittlungsdienste einzurichten, um ihrer ge-
setzlichen Verpflichtung nach § 45 S. 1 und S. 2 TKG nachzukommen, ist aufgrund des Verhältnisses
von Nutzerzahlen (233 Nutzer, Stand: 12.07.2008) und laufenden monatlichen Kosten (vgl. hierzu im
Detail Vfg. 66/2008, Abl. 23/2008 v. 03.12.2008, S. 3678 ff., Anlage 1) ökonomisch wenig zielführend.
Ferner ist mit Durchführung des Pilotprojektes bei der Tess GmbH ein erhebliches technisches und
organisatorisches Know-how entstanden, welches bei der Errichtung alternativer, unternehmenseige-
ner Vermittlungsdienste erneut hätte erarbeitet werden müssen.
Die nunmehr nach § 45 S. 4 TKG ausgesprochene zwingende Verpflichtung gegenüber den Unter-
nehmen ist auch vor dem zunächst vom Deutschen Bundestag angeregten Abschluss einer
Selbstverpflichtung der Telekommunikationsbranche die geeignete Maßnahme. Denn der mit der Te-
lekommunikationsbranche seit Inkrafttreten des § 45 TKG im Februar 2007 durchgeführte
Diskussionsprozess hat ergeben, dass zwar grundsätzlich die Bereitschaft zur Fortsetzung und Finan-
zierung des Dienstes besteht, es jedoch an konkreten Vorschlägen zur Regelung eines zuverlässig
funktionierenden Finanzierungsmechanismus bislang fehlt.
Die Auferlegung einer Zahlungsverpflichtung ist ferner auch erforderlich. Andere gleich geeignete,
aber mildere Mittel stehen nicht zur Verfügung. Eine möglicherweise als milderes Mittel anzusehende
6
vgl. Ziffer 3 in BR Drs. 200/04; BT Drs. 15/2674, S. 4; Abstimmungsergebnis Plenarprotokoll 15/98, S. 8778
und Anlage 2 S. 8819)
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Selbstverpflichtung der Telekommunikationsbranche zur Einrichtung eines Vermittlungsdienstes ist
bislang nicht zustande gekommen.
Bereits am 29.05.2008 hatten alle maßgeblichen Fachverbände der Telekommunikationsbranche in
der letzten gemeinsamen Sitzung erklärt, dass der Abschluss einer Selbstverpflichtung bis zum Aus-
laufen des Pilotprojektes zum 31.12.2008 nicht mehr zu realisieren sei. Gleichwohl ist nach
Veröffentlichung des Anhörungsentwurfes (vgl. Mitteilung Nr. 449/2008, Abl. 16/2008 v. 27.08.2008,
S. 2175) erneut versucht worden den Abschluss einer Selbstverpflichtung zu initiieren. Nach mehreren
Moderationsversuchen seitens der Bundesnetzagentur7 kann auch zum Zeitpunkt des Erlasses dieser
Verfügung nicht sicher davon ausgegangen werden, dass es zu einem erfolgreichen Abschluss einer
Selbstverpflichtung kommt. Daher ist es weiterhin erforderlich, mit der hier vorliegenden, zur Zahlung
verpflichtenden Verfügung entsprechend des gesetzgeberischen Auftrags (vgl. § 45 S. 4 TKG) für die
Sicherstellung des Vermittlungsdienstes nach Auslaufen des Pilotprojektes Sorge zu tragen.
Gleichwohl soll entsprechend des ebenfalls im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens ausdrücklich
geäußerten Wunsches des Deutschen Bundestages der Telekommunikationsbranche letztmalig die
Gelegenheit zu einer „vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Wirtschaft und Verbänden“ einge-
räumt werden8. Infolgedessen wird die vorliegende Verfügung nur in dem Fall für erforderlich gehalten,
wenn nicht eine freiwillige Selbstverpflichtung mit vergleichbarem Ergebnis vereinbart wird (vgl. hierzu
im Detail Ziffer C. 2.).
Die Auferlegung finanzieller Verpflichtungen ist auch angemessen. Die mit der Verpflichtung zur Leis-
tung finanzieller Beiträge verbundenen Nachteile für die Unternehmen stehen nicht außer Verhältnis
zu den mit der Maßnahme verbundenen Vorteilen für die Endnutzer.
Denn durch die Einrichtung eines Vermittlungsdienstes erhalten gehörlose und hörgeschädigte Men-
schen erstmalig die Möglichkeit, die Standardfunktion der Telekommunikation – die herkömmliche
Telefonie – trotz ihrer Behinderung zu nutzen. Es werden damit die technischen Grundlagen für eine
im Hinblick auf die Kommunikationsfähigkeit weitestgehend gleichwertige Teilnahme am gesellschaft-
lichen Leben geschaffen. Neben der Gruppe der gehörlosen und hörgeschädigten Menschen selbst
profitiert auch die Gruppe der nicht behinderten Menschen von der Einrichtung des Dienstes, da somit
eine weitestgehend gleichwertige telefonische Erreichbarkeit der behinderten Mitmenschen hergestellt
werden kann.
Der zugrundeliegenden Regelung in § 45 TKG ist der grundsätzliche gesetzgeberische Wille zu ent-
nehmen, dass ein derartiger Vermittlungsdienst eingerichtet werden soll (vgl. § 45 S. 1 und S. 2 TKG:
„Interessen behinderter Menschen sind bei der Planung und Erbringung von Telekommunikations-
diensten […] besonders zu berücksichtigen. Insbesondere ist ein Vermittlungsdienst […]
einzurichten.“). Zwar hat die Verpflichtung zu einem finanziellen Beitrag regelmäßig eine für das be-
troffene Unternehmen belastende Wirkung, doch wird durch die Verpflichtung aller relevanten
Unternehmen der Telekommunikationsbranche zur Finanzierung eines bundesweiten Dienstes die
Belastung für das einzelne Unternehmen auf das geringst mögliche Maß reduziert. Schließlich profitie-
ren damit alle betroffenen Unternehmen von dem durch das Pilotprojekt geschaffene Know-how. Im
Vergleich zu etwaigen unternehmensindividuellen Lösungen, um gehörlose und hörgeschädigte Men-
schen an herkömmlicher Telefonie teilhaben lassen zu können und den gesetzlichen Verpflichtungen
nach § 45 S. 1 und S. 2 TKG nachzukommen, stellt damit die hier vorgenommene Verpflichtung zum
finanziellem Beitrag zu einem bundesweiten Vermittlungsdienst eine angemessene Maßnahme dar.
4. Kostenverteilungsschlüssel (Ziffer A) III.)
Der gewählte Kostenverteilungsschlüssel stellt im Rahmen der Zahlungsverpflichtung ebenfalls eine
verhältnismäßige Regelung dar.
Da die Bundesnetzagentur nach § 45 S. 4 TKG dazu berechtigt ist, die im Rahmen des Adressaten-
kreises benannten Telekommunikationsunternehmen zur Zahlung der dafür notwendigen
Aufwendungen zu verpflichten, stellt die Festlegung eines Verteilungsschlüssels eine sich daraus
ergebende notwendige Annexkompetenz dar.
7
Vgl. E-Mail an den Bitkom vom 20.10.2008; Einzelgespräche mit mehreren finanzstarken Unter-
nehmen; Schreiben des Präsidenten vom 24.11.2008 an mehrere Telekommunikations-
unternehmen und alle maßgeblichen Fachverbände.
8
vgl. BR Drs. 200/04 Pkt. 5; BT Drs. 15/2674, S. 4; Abstimmungsergebnis Plenarprotokoll 15/98, S. 8778 und
Anlage 2 S. 8819)
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Die abgewickelten Verbindungsminuten sind ein geeigneter Verteilungsschlüssel für Ermittlung der
unternehmensindividuell zu zahlenden Aufwendungen.
Mit der Wahl des Verteilungsschlüssels „Verbindungsminuten“ innerhalb dieses Marktsegmentes
„Sprachtelefonie“ folgt die Bundesnetzagentur den übereinstimmenden Stellungnahmen der Tele-
kommunikationsbranche.
Bereits in der gemeinsamen Stellungnahme der Fachverbände der Telekommunikationsbranche wur-
de - zuletzt im Rahmen der gemeinsamen Besprechung am 29.05.2008 und mit Schreiben vom
13.06.20089 – eine umsatzmäßige Bemessung als sachgerecht erklärt. Allerdings wurde darüber hin-
aus übereinstimmend gefordert, dass dabei Angebote von Bündelprodukten bzw. die gebündelte
Abnahme von Leistungen für Verbraucher und gewerbliche Abnehmer zu berücksichtigen seien. Ein
konkreter praktikabler Regelungsvorschlag ist hingegen ausgeblieben.
Im zur Anhörung gestellten Verfügungsentwurf hatte die Bundesnetzagentur zunächst - entgegen der
übereinstimmenden Forderung der Telekommunikationsbranche - keine Differenzierung vorgenom-
men, sondern allein den Umsatz als Verteilungsschlüssel vorgesehen (vgl. Mitteilung Nr. 449/2008,
Abl. 16/2008 v. 27.08.2008, S. 2175). In einigen der Stellungnahmen im Rahmen der Anhörung hierzu
wurden nunmehr konkrete Vorschläge unterbreitet, wie ein differenzierter Kostenverteilungsschlüssel
ausgestaltet sein könne. Danach solle nicht der Umsatz, sondern die abgewickelten Verbindungs-
minuten pro Anbieter als Verteilungsschlüssel herangezogen werden.
Der Verteilungsschlüssel „abgewickelte Verbindungsminuten“ ermöglicht es, die übereinstimmende
Forderung der Fachverbände der Telekommunikationsbranche nach einer weiteren Differenzierung
und Berücksichtigung u. a. von Bündelprodukten zu erfüllen. Denn die Maßgröße „Verbindungsminu-
ten“ stellt lediglich den Anteil der Leistung dar, der auf „herkömmliche Sprachtelefonie“
zurückzuführen ist. Andere Telekommunikationsdienstleistungen bleiben dabei unberücksichtigt. Mit
dem Vermittlungsdienst soll jedoch gerade gehörlosen und hörgeschädigten Menschen der Zugang
zur „herkömmlichen Sprachtelefonie“ ermöglicht werden.
Darüber hinaus ermöglicht der Verteilungsschlüssel „abgewickelte Verbindungsminuten“ es, ein we-
sentliches Anliegen der Bundesnetzagentur bei der Ausgestaltung des Finanzierungsmechanismus für
den Vermittlungsdienst zu erfüllen. Denn bereits im zur Anhörung gestellten Verfügungsentwurf war
darauf hingewiesen worden, dass die Wahl des Verteilungsschlüssels für die betroffenen Unterneh-
men einen möglichst geringen zusätzlichen bürokratischen Aufwand erzeugen sollte. Dieses wäre -
wie bereits dort festgestellt - mit einer nach Produktgruppen differenzierenden Umsatzermittlung nicht
möglich gewesen (vgl. Mitteilung Nr. 449/2008, Abl. 16/2008 v. 27.08.2008, S. 2175). Bei den abgewi-
ckelten Verbindungsminuten ist dieses jedoch in jedem Fall gegeben, da es sich dabei um eine
Maßgröße handelt, welche bereits seit Beginn der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes
von der Bundesnetzagentur im Rahmen der Marktbeobachtung erhoben wird10. Somit fällt bei den
betroffenen Unternehmen keinerlei zusätzlicher, bürokratischer Ermittlungsaufwand an, was darüber
hinaus die zeitnahe Umsetzung zum 01.01.2009 sicherstellt.
Der Verteilungsschlüssel Verbindungsminuten stellt auch eine erforderliche Regelung dar, da alterna-
tive, aber mildere Mittel nicht ersichtlich sind. Gerade eine Differenzierung i. R. d. „Umsatzes“ ist nicht
ersichtlich, was die fehlenden Vorschläge aus der Telekommunikationsbranche bestätigen.
Der Verteilungsschlüssel „Umsatz“ ohne eine weitere Differenzierung stellt hingegen kein gleich ge-
eignetes Mittel dar. Denn damit würden diejenigen Unternehmen, bei denen das Angebot von
„herkömmlicher Sprachtelefonie“ nur einen kleinen Teilbereich des erwirtschafteten Umsatzes aus-
macht, unverhältnismäßig belastet. Praktisches Ziel der Einrichtung eines Vermittlungsdienstes für
gehörlose und hörgeschädigte Menschen und damit auch der zugrundeliegenden Regelung in § 45
TKG ist es, gerade den Zugang zur herkömmlicher Sprachtelefonie zu ermöglichen. Damit trifft die
normative Verantwortung zur Gewährleistung dieses Zugangs die Unternehmen, die in diesem Markt-
segment tätig sind, und ist entsprechend ihrer Gewichtung innerhalb dieses Marktsegmentes zu
verteilen. Hierzu stellen die Verbindungsminuten als Verteilungsschlüssel ein geeignetes Mittel dar,
ohne dass gleich geeignete, mildere Mittel ersichtlich wären.
Der Verteilungsschlüssel Verbindungsminuten stellt auch eine angemessene Regelung dar, da etwai-
ge Nachteile die Vorteile nicht unverhältnismäßig überwiegen. Zum einen müssen die Unternehmen
keine gesonderten Daten erheben, da die Verbindungsminuten bereits im Rahmen der Marktbeobach-
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BITKOM, vatm, BREKO, ANGA, eco.
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Vgl. RegTP Jahresbericht 1998, S. 8 ff.
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tung der Bundesnetzagentur eine seit Beginn der Liberalisierung erhobene Maßgröße sind. Zum an-
deren kann somit die seitens der Telekommunikationsbranche geforderte Differenzierung ermöglicht
werden.
5. Bagatellgrenze (Ziffer A) III. 4.)
Die vorgesehene Bagatellgrenze von weniger als 0,5 % der Verbindungsminuten des Gesamtmarktes
stellt ebenfalls eine verhältnismäßige Maßnahme dar.
Die Regelung ist geeignet, um die mit dem Einsammeln kleinerer Beträge notwendigerweise verbun-
denen Verwaltungskosten zu vermeiden.
Darüber hinaus ist diese Maßnahme erforderlich, da ein gleich geeignetes, aber milderes Mittel nicht
zur Verfügung steht. Seitens der Fachverbände ist - neben der Reduzierung des Verwaltungsaufwan-
des - gefordert worden, die anfallenden Kosten auf möglichst viele Unternehmen zu verteilen, was mit
einer Schwelle von 0,5 % der Verbindungsminuten des Gesamtmarktes erreicht wird.
Schließlich ist die Bagatellgrenze auch angemessen, da die Nachteile für die betroffenen Unterneh-
men nicht außer Verhältnis zu den entsprechenden Vorteilen stehen. Denn durch die Bagatellgrenze
erhöht sich zwar einerseits insgesamt in einem gewissen Umfang die Kostenlast für die nicht unter die
Bagatellgrenze fallenden Unternehmen. Andererseits werden jedoch durch die Bagatellgrenzen die
entsprechenden Verwaltungskosten, die durch das Einsammeln der unternehmensindividuellen Auf-
wendungen entstehen, generell begrenzt.
6. Datenermittlung (Ziffer A) III. 5.-7.)
Für die Berechnung der unternehmensindividuellen Beiträge ist aufgrund der zwingend notwendigen
zeitnahen Umsetzung des Finanzierungskonzeptes eine erneute Meldung der Verbindungsminuten
notwendig.
Für die Folgejahre ist geplant, dass diese Daten entweder erneut gesonderte gemeldet werden oder
der Weiterverwendbarkeit der im Rahmen der Marktbeobachtung bereits erhobenen Daten keinerlei
datenschutzrechtliche Gründe mehr entgegenstehen.
7. Nebenbestimmungen
Die im Rahmen der Allgemeinverfügung getroffenen Regelungen sind befristet, um den beteiligten
Parteien Handlungssicherheit für die mittelfristig bestehende tatsächliche und rechtliche Ausgangsla-
ge zu bieten (vgl. Ziffer C 1.).
Die Bundesnetzagentur ist weiterhin - entsprechend des gesetzgeberischen Willens - darum bemüht,
dass eine auf Freiwilligkeit basierenden Regelung im Wege einer Selbstverpflichtung realisiert wird.
Um einem etwaigen Diskussionsprozess hierzu den notwendigen Anreiz zu geben, sind die hier vor-
liegenden Regelungen mit einer entsprechenden Nebenbestimmung versehen worden (vgl. Ziffer C
2.)
Daneben ist der Widerrufsvorbehalt vorgesehen, da es sich es sich beim Vermittlungsdienst gleichzei-
tig um ein Novum im deutschen Telekommunikationsmarkt handelt. Ferner sind die tatsächlichen und
rechtlichen Rahmenbedingungen (siehe bspw. die vorgeschlagene Änderungen zu den Regelungen
für Behinderte i. R. d. Review-Prozesses der Universaldienst-RL auf europäischer Ebene) mittelfristig
gewissen Änderungen unterlegen (vgl. Ziffer C 3.).
Rechtsbehelfsbelehrung
Gegen diese Anordnung kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch erhoben wer-
den. Der Widerspruch ist bei der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post
und Eisenbahnen, Tulpenfeld 4, 53113 Bonn oder bei einer sonstigen Dienststelle der Bundesnetz-
agentur schriftlich oder zur Niederschrift einzulegen.
Die Schriftform kann durch die elektronische Form ersetzt werden. In diesem Fall ist das elektronische
Dokument mit einer elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz zu versehen.
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Der Widerspruch hat keine aufschiebende Wirkung. Die Einlegung eines Widerspruchs ändert nichts
an der Wirksamkeit und Vollziehbarkeit des Bescheides.
Hinweis:
x Für ein ganz oder teilweise erfolgloses Widerspruchsverfahren werden grundsätzlich Kosten
(Gebühren und Auslagen) erhoben. Für die vollständige oder teilweise Zurückweisung eines
Widerspruchs wird grundsätzlich eine Gebühr bis zur Höhe der für die angefochtene Amts-
handlung festgesetzten Gebühr erhoben.
x Bei der Verwendung der elektronischen Form sind besondere technische Rahmen-
bedingungen zu beachten. Die besonderen technischen Voraussetzungen sind unter
http://www.bundesnetzagentur.de/enid/elektronische-kommunikation aufgeführt.
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Teil 2:
Der im Folgenden dargestellte Entwurf eines öffentlich-rechtlichen Vertrages dient als Grundlage der
Zusammenarbeit zwischen der Bundesnetzagentur und der Tess GmbH:
Öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen der Bundesnetzagentur und der Tess GmbH
Öffentlich-rechtlicher Vertrag:
zwischen der
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen,
Tulpenfeld 4, 53113 Bonn,
vertreten durch den Präsidenten Herrn Matthias Kurth,
im folgenden Bundesnetzagentur genannt
und
der Tess – Sign & Script – Relay-Dienste für hörgeschädigte Menschen GmbH,
Paradeplatz 3, 24768 Rendsburg,
vertreten durch die Geschäftsführerin Frau Sabine Broweleit,
im folgenden Tess GmbH genannt
Präambel
Die Tess GmbH verpflichtet sich, einen bundesweiten Vermittlungsdienst für gehörlose und hörge-
schädigte Menschen zu betreiben. Diese können mit den im Vermittlungsdienst eingesetzten
Schriftdolmetschern bzw. Gebärdensprachdolmetschern über eine Schriftmittlung bzw. Gebärden-
sprachvermittlung Telefonate mit hörenden Menschen führen. Ziel ist es, mit diesem
Vermittlungsdienst Kommunikationsbarrieren hör- und sprachgeschädigter Menschen abzubauen und
diesen eine gleichberechtigte Teilhabe an der Telekommunikation zu ermöglichen.
Mit dem Betrieb des bundesweiten Vermittlungsdienstes wird das von der Deutschen Telekom AG
(DTAG) und der Deutschen Gesellschaft der Hörgeschädigten - Selbsthilfe und Fachverbände e.V.
(DG) durchgeführte Pilotprojekt zur Einrichtung eines solchen Dienstes in den Regelbetrieb überführt.
In inhaltlicher Hinsicht wird darüber hinaus der überfraktionellen Entschließung des Deutschen Bun-
destages im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zu § 45 TKG entsprochen (vgl. BR Drs. 200/04;
BT Drs. 15/2674, S. 4; Abstimmungsergebnis Plenarprotokoll 15/98, S. 8778 und Anlage 2 S. 8819).
§ 1 Betrieb eines Vermittlungsdienstes
(1) Die Tess GmbH verpflichtet sich, den Vermittlungsdienst in dem in der Vfg. 66/2008 (vgl. Abl.
23/2008 v. 03.12.2008, S. 3678) – im folgenden Allgemeinverfügung genannt - festgestellten Um-
fang und Versorgungsgrad zu erbringen. Sie verpflichtet sich, den Vermittlungsdienst nach den
Grundsätzen der Effizienz und Sparsamkeit zu betreiben.
(2) Die Tess GmbH übernimmt dazu im Rahmen des von der Bundesnetzagentur festgestellten Um-
fangs und Versorgungsgrads des Vermittlungsdienstes die konkrete administrative Umsetzung.
Hierzu gehört u. a.:
- Die Planung der Einsatzzeiten der Gebärdensprach- und Schriftdolmetscher.
- Die technische Ausstattung der Gebärdensprach- und Schriftdolmetscher.
- Die Betreuung der technischen Applikationen, die für die Endnutzer zur Nut-
zung des Dienstes notwendig sind. Hiervon ausgeschlossen sind die Endgeräte
der Endnutzer.
- Die Einziehung und Verwaltung der Nutzungsgebühren der Endnutzer.
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