abl-24
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
A
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
|
24 2008
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4225
Stellungnahme der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG im Rahmen der nationalen Konsultation zu Markt Nr. 7
Stellungnahme der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG
zum Entwurf der Bundesnetzagentur zur Marktdefinition und Marktanalyse im Bereich
der Anrufzustellung in einzelnen Mobiltelefonnetzen vom 13.08.2008
1. Einleitung
Die E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG (E-Plus) nimmt im Folgenden zum Entwurf der Bundesnetz-
agentur zur Marktdefinition und Marktanalyse im Bereich der Anrufzustellung in einzelnen
Mobiltelefonnetzen (Markt 7) vom 13.08.2008 Stellung. Vorbehaltlich weiteren Vortrags
konzentrieren wir uns dabei auf die für E-Plus wichtigsten Aspekte.
E-Plus begrüßt grundsätzlich die Feststellung der Bundesnetzagentur, dass der Markt für die
Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunktelefonnetzen weiterhin grundsätzlich regulierungs-
bedürftig sei. Ferner teilt E-Plus die Auffassung der Bundesnetzagentur, dass die D-Netzbetreiber
auf diesem Markt über beträchtliche Marktmacht verfügen. E-Plus ist jedoch der Ansicht, dass
eine regulatorische Gleichbehandlung der D- und der E-Netzbetreiber nicht geboten ist. Wir
bedauern insbesondere, dass sich die unterschiedlichen Marktpositionen der D- und der E-Netz-
betreiber nicht in der gebotenen Weise in den Ergebnissen der Marktanalyse niederschlagen. Bei
einer gründlichen und umfassenden Bewertung aller relevanten Faktoren wäre die Marktanalyse
zu dem Ergebnis gekommen, dass auf dem Markt 7 der Märkteempfehlung 2007 zwar die
D-Netzbetreiber über beträchtliche Marktmacht verfügen, nicht jedoch die einer ausgleichenden
Nachfragemacht ausgesetzten E-Netzbetreiber.
Darüber hinaus stellen die unterschiedlichen Ergebnisse der im Entwurf vorliegenden Marktdefi-
nition und Marktanalyse zu Markt 7 und der ebenfalls im Entwurf vorliegenden Marktdefinition
und Marktanalyse im Bereich der Verbindungen in inländische Festnetze an festen Standorten
und Verbindungen in inländische Mobilfunknetze an festen Standorten einen Verstoß gegen das
Konsistenzgebot nach § 27 Abs. 2 TKG dar. Wenn die Bundesnetzagentur – richtigerweise – die
grundsätzliche Regulierungsbedürftigkeit des Marktes 7 der Märkteempfehlung feststellt,
müsste sie unter Anwendung der entsprechenden Bewertungskriterien zu dem Schluss kommen,
dass auch der Markt für Verbindungen in inländische Mobilfunknetze an festen Standorten
weiterhin regulierungsbedürftig ist.
2. Konsistenz der Marktanalysen / Abhilfemaßnahmen
Die Bundesnetzagentur hat bereits in ihren am 5.4.2006 veröffentlichten Entwürfen der Regulie-
rungsverfügungen für die Vorleistungsmärkte für die Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunk-
netzen die Notwendigkeit einer Entgeltgenehmigungspflicht für Mobilfunkterminierungs-
entgelte primär mit der abstrakten Gefahr begründet, dass die Mobilfunknetzbetreiber über-
höhte Entgelte für die Terminierung verlangen könnten. Eine nachträgliche Regulierung dieser
Entgelte sei daher nicht ausreichend, um die Wahrung der Verbraucherinteressen zu gewähr-
leisten. Auch in den am 27.8.2008 veröffentlichten neuerlichen Entwürfen der Regulierungs-
verfügungen für diese Märkte begründet die Bundesnetzagentur die beabsichtigte Aufrecht-
erhaltung der Entgeltgenehmigungspflicht für Mobilfunkterminierungsentgelte vor allem mit
dem Regulierungsziel der Wahrung der Verbraucherinteressen.
1/7
Bonn, 17. Dezember 2008
A
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
4226
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur –
|
24 2008
Stellungnahme der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG im Rahmen der nationalen Konsultation zu Markt Nr. 7
Tatsächlich wurden seit Oktober 2006 die Mobilfunkterminierungsentgelte regulatorisch um
rund 30 % abgesenkt. Wie die Bundesnetzagentur in ihrem Konsultationsentwurf zur Markt-
definition und Marktanalyse im Bereich der Verbindungen in inländische Festnetze an festen
Standorten und Verbindungen in inländische Mobilfunknetze an festen Standorten vom 4.7.2008
selbst feststellt, ist diese Senkung der Vorleistungsentgelte bei Gesprächen vom Festnetz in in-
ländische Mobilfunknetze nicht oder nur in geringem Umfang an die Endkunden weitergegeben
worden. Dennoch kommt die Bundesnetzagentur in jenem Konsultationsentwurf zu dem Ergeb-
nis, dass der – erst seit 14.12.2007 und bislang fälschlicherweise lediglich ex-post regulierte –
Markt für Verbindungen in inländische Mobilfunknetze an festen Standorten zukünftig über-
haupt nicht mehr regulierungsbedürftig sei.
Würde die Bundesnetzagentur den Markt für die Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen
– auch vor dem Hintergrund der Wahrung von Verbraucherinteressen – jedoch weiterhin für
grundsätzlich regulierungsbedürftig halten, zeitgleich aber zu dem Schluss kommen, der Markt
für Verbindungen in inländische Mobilfunknetze an festen Standorten sei trotz tatsächlich
exzessiver Preise für Verbindungen aus den Fest- in die Mobilfunknetze nicht mehr
regulierungsbedürftig, so würde dies offenkundig einen Verstoß gegen das in § 27 Abs. 2 TKG
verankerte Konsistenzgebot darstellen.
Hält man Markt 7 weiterhin für grundsätzlich regulierungsbedürftig, ist es aufgrund der tatsäch-
lichen erheblichen und dauerhaften Preishöhenmissbräuche auf dem Markt für Verbindungen in
inländische Mobilfunknetze daher erst recht notwendig, auch letzteren Markt weiterhin als
regulierungsbedürftig anzusehen. Andernfalls würde die Bundesnetzagentur eingestehen, dass
die Einführung der Entgeltgenehmigungspflicht für Mobilfunkterminierungsentgelte primär zu
einer Margenerhöhung bei der DTAG und nicht zu einer Senkung der Endkundenpreise führt,
und dass der DTAG zu Lasten der Endkunden auch zukünftig wettbewerbswidrige Übergewinne
in sehr erheblicher Millionen-€-Höhe zubilligt werden sollen.
Wir verweisen diesbezüglich auch auf unsere Stellungnahme zum Konsultationsentwurf der
Bundesnetzagentur zur Marktdefinition und Marktanalyse im Bereich der Verbindungen in
inländische Festnetze an festen Standorten und Verbindungen in inländische Mobilfunknetze an
festen Standorten vom 30. Juli 2008 sowie unsere Beschwerde vom 8.9.2008.
3. Fehlerhafte / unvollständige Marktanalyse
3.1 Keine beträchtliche Marktmacht von E-Plus auf Markt 7
E-Plus hat auf dem Vorleistungsmarkt für die Anrufzustellung in ihr Mobilfunknetz keine be-
trächtliche Marktmacht. Wir verweisen insoweit auf unsere Ausführungen in der Stellungnahme
zum Konsultationsentwurf der Beschlusskammer 4 zur Auferlegung von Verpflichtungen auf
dem Markt Nr. 16 vom 5.5.2006 sowie unsere Stellungnahme zum Entwurf der Bundesnetz-
agentur zur Marktdefinition und Marktanalyse im Bereich der Anrufzustellung in einzelnen
Mobilfunknetzen vom 6.4.2005.
Zwar vertritt die Bundesnetzagentur die zutreffende Auffassung, dass beträchtliche Marktmacht
nicht allein anhand des Marktanteils ermittelt werden kann. Entscheidend ist in diesem
Zusammenhang vielmehr, in welchem Umfang ein Unternehmen unabhängig von seinen
Wettbewerbern und Kunden agieren kann. Genau dieser Frage geht der Konsultationsentwurf
im Hinblick auf E-Plus nicht in ausreichendem Maße nach.
2/7
Bonn, 17. Dezember 2008
A
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
|
24 2008
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4227
Stellungnahme der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG im Rahmen der nationalen Konsultation zu Markt Nr. 7
Tatsächlich verfügen die Verhandlungspartner von E-Plus unabhängig davon, ob sie mit dem
„Abbruch“ der Geschäftsbeziehungen drohen können, über ausreichende Verhandlungsmacht,
um E-Plus an einem weitgehend unabhängigen Verhalten im Hinblick auf die Gestaltung von
Preis und Konditionen der Erbringung ihrer Terminierungsleistung zu hindern.
Dass E-Plus nicht über beträchtliche Marktmacht auf dem Markt Nr. 7 verfügt, wird im Folgenden
aufgezeigt (für Einzelheiten verweisen wir diesbezüglich auf unsere Antworten zum Fragebogen
Mobilfunkterminierung der Bundesnetzagentur vom 7.4.2008).
a) Nachfragemacht der D-Netzbetreiber
Die D-Netzbetreiber (Vodafone D2 und T-Mobile) verfügen mit zusammen über 70 % Markt-
anteil am Mobilfunkmarkt gegenüber E-Plus über eine erhebliche ausgleichende Nachfrage-
macht, die es E-Plus nicht ermöglicht, sich in ihrem eigenen Netz bei dem Angebot von Terminie-
rungsleistungen unabhängig von ihren Wettbewerbern (den D-Netzbetreibern), die zugleich ihre
Kunden sind, zu verhalten. Dies zeigten zuletzt die Anfang 2006 zwischen E-Plus und den
D-Netzbetreibern bilateral geführten Verhandlungen, in denen E-Plus mit den D-Netzbetreibern
keine Einigung über die ab dem 15. Dezember 2006 gültigen Terminierungsentgelte erzielen
konnte. E-Plus hatte ein an den Kosten der Bereitstellung der Terminierungsleistung orientiertes
Entgelt vorgeschlagen, das die Kostenunterschiede zwischen den E- und den D-Netzbetreibern
adäquat abbildete.
Diese Kostenunterschiede resultieren zum einen aus dem früheren Marktzutritt der D-Netz-
betreiber, der es ihnen ermöglichte, ihre Netzausbaukosten bereits vollständig zu amortisieren,
und zum anderen aus den Unterschieden in der Frequenzausstattung der E- und der D-Netz-
betreiber und den damit verbundenen höheren Netzkosten der E-Netzbetreiber (zu den be-
stehenden Kostenunterschieden vgl. die Stellungnahme von E-Plus zum Konsultationsentwurf
der Beschlusskammer 4 zur Auferlegung von Verpflichtungen auf dem Markt Nr. 16 vom 5. Mai
2006, S. 12 ff. sowie die Studie von WIK-Consult, „Kostenunterschiede der E-Netzbetreiber und
der D-Netzbetreiber“ (2006), die einen tatsächlichen Kostenunterschied von 4 €Cent/min.
ermittelte).
Die D-Netzbetreiber hatten im Jahr 2006 hingegen ein Angebot vorgelegt, das zu erheblichen
Kostennachteilen für E-Plus geführt hätte und daher aus Sicht von E-Plus nicht tragfähig war. Die
Tatsache, dass es für E-Plus nicht möglich war, angesichts der fehlenden Kompromissbereitschaft
der D-Netzbetreiber ein besseres Ergebnis zu erzielen und daher in der Folge die Verhandlungen
scheiterten, belegt die vergleichsweise schwache Verhandlungsposition von E-Plus.
Dies bestätigt auch das letztjährige Sondergutachten der Monopolkommission zur Wettbewerbs-
entwicklung bei der Telekommunikation 2007 (S. 43, Nr. 110):
„Absprachen bei den Terminierungsentgelten gehen darüber hinaus tendenziell zu Lasten
der kleineren Mobilfunknetzbetreiber, wenn die Kosten der Terminierung bei den
Mobilfunknetzbetreibern unterschiedlich hoch sind und die im Rahmen der Absprachen
vereinbarten Terminierungsentgelte dies nicht oder lediglich unzureichend berücksichtigen.
Es steht zu vermuten, dass hier der eigentliche Grund dafür liegt, dass die von der Bundes-
netzagentur angeregte Vereinbarung am Widerstand von E-Plus gescheitert ist. Dass es
relevante Kostenunterschiede gibt, zeigen die Daten zu den langfristigen inkrementellen
Kosten der Terminierung in den englischen Mobilfunknetzen in der Zeit von 1993 bis 2002.
Netzbetreiber, die ausschließlich 1800-MHz-Frequenzen nutzen, hatten Kostennachteile in
3/7
Bonn, 17. Dezember 2008
A
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
4228
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur –
|
24 2008
Stellungnahme der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG im Rahmen der nationalen Konsultation zu Markt Nr. 7
der Größenordnung von ca. 0,02 EUR gegenüber Netzbetreibern, die 900-MHz-Frequenzen
und 1800-MHz-Frequenzen nutzen. Für den deutschen Markt zeigt eine unveröffentlichte
Studie des Wissenschaftlichen Instituts für Kommunikationsdienste ebenfalls deutliche
Kostenunterschiede zwischen den beiden D-Netzbetreibern T-Mobile und Vodafone sowie
E-Plus auf. Eine Ursache dafür ist, dass für die Sicherstellung einer bestimmten Netzqualität
bei der Inanspruchnahme von 1800-MHz-Frequenzen wesentlich mehr Basisstationen
notwendig sind als bei der Nutzung von 900-MHz-Frequenzen.“
Die Ausführungen des Konsultationsentwurfs hingegen sind diesbezüglich unzutreffend: So
reduziert der Konsultationsentwurf an dieser Stelle in unzulässiger Weise das Kriterium der
Nachfragemacht auf die Möglichkeit des Abbruchs der Geschäftsbeziehungen. Zudem ist die
diesbezügliche Feststellung der Bundesnetzagentur unrichtig, die D-Netzbetreiber könnten den
E-Netzbetreibern nicht mit Abbruch der Geschäftsbeziehung drohen (S. 66). In Abwesenheit von
Regulierung ist es nämlich durchaus denkbar, dass die D-Netzbetreiber angesichts des weit-
gehend gesättigten Mobilfunkmarktes den E-Netzbetreibern aus strategischen Überlegungen
mit Abbruch der Geschäftsbeziehungen drohen.
Auch das im Konsultationsentwurf in diesem Zusammenhang angeführte Hinweis auf die Ver-
handlungsrunde im Frühjahr 2006 (S. 66, vorletzter Absatz) ist kein Beleg für eine fehlende aus-
gleichende Nachfragemacht der D-Netzbetreiber, da die Bundesnetzagentur insofern fälsch-
licherweise davon ausgeht, dass eine ausgleichende Nachfragemacht der D-Netzbetreiber da-
durch hätte offenkundig werden müssen, dass die E-Netzbetreiber lediglich (absolut) niedrigere
Mobilfunkterminierungsentgelte durchsetzen konnten als die D-Netzbetreiber.
Richtig wäre hingegen, die fortbestehende ausgleichende Nachfragemacht der D-Netzbetreiber
daran abzulesen, dass die E-Netzbetreiber in der Vergangenheit lediglich Terminierungsentgelte
durchsetzen konnten, die ihre infolge späterer Lizenzierung und schlechterer Frequenz-
ausstattung exogen verursachten Kostennachteile gegenüber den D-Netzbetreibern bei weitem
nicht widergespiegelt haben.
In vergleichbarer Weise wie bei den Verhandlungen im Jahr 2006 konnte E-Plus aufgrund der
überragenden Nachfragemacht der D-Netzbetreiber nämlich bereits 2004 lediglich bilateral Ent-
gelte aushandeln, die für E-Plus mit einem ungleich höheren Ergebnisverlust verbunden waren
als für ihre Wettbewerber T-Mobile und Vodafone.
Damit ist es für E-Plus nicht möglich, sich auf dem eigenen Terminierungsmarkt unabhängig von
den D-Netzbetreibern zu verhalten.
b) Nachfragemacht der DTAG
Auch seitens der DTAG besteht eine ausgleichende Nachfragemacht als Abnehmerin von Termi-
nierungsleistungen von E-Plus. Insbesondere die marktbeherrschende Stellung der T-Home im
nationalen Festnetz schränkt den Handlungsspielraum für E-Plus im Markt 7 erheblich ein. Damit
besteht für E-Plus ein unausweichlicher, wirtschaftlicher Druck, eine Zusammenschaltungs-
vereinbarung mit der DTAG (T-Home) abzuschließen, um die Erreichbarkeit der Festnetz-
teilnehmer im Netz der DTAG sicherzustellen und somit den Bedürfnissen der Kunden gerecht zu
werden.
Derzeit spürt E-Plus die Marktmacht der DTAG (T-Home) deutlich, da diese die Endkundenpreise
in Mobilfunknetze trotz der erheblichen Absenkungen der E-Plus-Terminierungsentgelte nicht
4/7
Bonn, 17. Dezember 2008
A
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
|
24 2008
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4229
Stellungnahme der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG im Rahmen der nationalen Konsultation zu Markt Nr. 7
entsprechend reduziert. Durch die fehlende Anpassung stagniert die Nachfrage nach Gesprächen
aus dem Festnetz der DTAG in das Mobilfunknetz von E-Plus. E-Plus gehen hierdurch erhebliche
Umsätze verloren (wir verweisen diesbezüglich auf unsere Ausführungen unter 1. sowie unsere
Stellungnahme zum Konsultationsentwurf der Bundesnetzagentur zur Marktdefinition und
Marktanalyse im Bereich der Verbindungen in inländische Festnetze an festen Standorten und
Verbindungen in inländische Mobilfunknetze an festen Standorten vom 30.7.2008 und unsere
Beschwerde vom 8.9.2008).
Insgesamt wird damit deutlich, dass E-Plus in erheblichem Maße von T-Home abhängig ist und
nicht die Möglichkeit hat, sich unabhängig von diesem Unternehmen zu verhalten.
Der Konsultationsentwurf erkennt zwar an, dass die Abhängigkeit der E-Netzbetreiber von der
DTAG stärker ist als umgekehrt (S. 62); er erkennt auch, dass sich die E-Netzbetreiber in diesem
Punkt von den D-Netzbetreibern unterscheiden. Er reduziert dann jedoch die Frage der Nach-
fragemacht der DTAG unzulässigerweise auf das Kriterium „Abbruch der Geschäftsbeziehung“
und kommt somit letztlich zu einer falschen Einschätzung der Nachfragemacht der DTAG.
Damit ist es für E-Plus auch nicht möglich, sich auf dem eigenen Terminierungsmarkt
unabhängig von T-Home zu verhalten.
c) Nachfragemacht der alternativen Teilnehmer- und Verbindungsnetzbetreiber
Auch die alternativen Teilnehmer- und Verbindungsnetzbetreiber können entgegengerichtete
Nachfragemacht gegenüber E-Plus ausüben. So gewähren die regulatorischen Rahmen-
bedingungen den Teilnehmer- und Verbindungsnetzbetreibern einen Zusammenschaltungs-
anspruch gegenüber E-Plus, der im Falle des Scheiterns von (bilateralen) Verhandlungen eine
Anrufung der Bundesnetzagentur und den Erlass einer Zugangsanordnung gemäß § 25 TKG
ermöglicht.
Somit besteht auf dem Markt für Mobilfunkterminierung eine erhebliche entgegengerichtete
Nachfragemacht der Verhandlungspartner, die es E-Plus unmöglich macht, sich in erheblichem
Maße unabhängig von ihren Wettbewerbern zu verhalten.
In ähnlicher Weise sieht sich E-Plus auch gegenüber seinen Zusammenschaltungspartnern und
Kunden einer starken entgegengerichteten Verhandlungs- bzw. Nachfragemacht ausgesetzt. Da
jedoch E-Plus über keine oder zumindest nur eingeschränkte Verhandlungsmacht auf dem Markt
für Anrufzustellung in sein Mobilfunknetz gegenüber Wettbewerbern und Kunden verfügt, liegt
es auf der Hand, dass die Feststellung beträchtlicher Marktmacht auf diesem Markt für E-Plus
nicht zutreffend ist.
3.2 Beträchtliche Marktmacht der D-Netzbetreiber auf dem Markt 7
Der Konsultationsentwurf erkennt zwar grundsätzlich die Größenunterschiede zwischen den
D-Netzen einerseits und den E-Netzen andererseits an, kommt jedoch zu dem unzutreffenden
Ergebnis, dass trotz dieser Größenunterschiede bei der Beurteilung der Marktmacht keine Unter-
scheidung zwischen D- und E-Netzen zu treffen sei. Tatsächlich ist aber E-Plus nicht markt-
beherrschend – wie unter 3.1 ausgeführt –, die D-Netzbetreiber T-Mobile und Vodafone
verfügen jedoch beide über beträchtliche Marktmacht. Bezüglich der D-Netzbetreiber kommt
somit der Entwurf der Marktanalyse zu einem zutreffenden Ergebnis, eine umfassende Analyse
5/7
Bonn, 17. Dezember 2008
A
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
4230
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur –
|
24 2008
Stellungnahme der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG im Rahmen der nationalen Konsultation zu Markt Nr. 7
würde aber verdeutlichen, dass sich die Marktpositionen der D-Netzbetreiber substantiell von
der Marktposition von E-Plus unterscheiden und daher auch unterschiedlich zu bewerten sind.
a) Marktbeherrschende Stellung der D-Netzbetreiber aufgrund regulatorischer Wettbewerbs-
vorteile
Während die D-Netzbetreiber von Anfang an mit 900-MHz-Frequenzen ausgestattet waren,
wurden den E-Netzbetreibern Frequenzen im 1800-MHz-Band zugeteilt. Die günstigere Fre-
quenzausstattung führte zu erheblichen Wettbewerbsvorteilen gegenüber den E-Netz-
betreibern. Im Einzelnen verweisen wir diesbezüglich auf die Studien „Der Einfluss der Frequenz-
ausstattung auf die Wettbewerbsbedingungen im deutschen Mobilfunkmarkt“, WIK-Consult
(2005), „Kostenunterschiede der E-Netzbetreiber und der D-Netzbetreiber“, WIK-Consult (2006)
sowie „Gutachten zum Vergleich der Versorgung bei GSM 900/-1800, Prof. Wiesbeck (2005).
Zudem verschaffte der frühe Markteintritt den D-Netzbetreibern erhebliche Wettbewerbs-
vorteile (die D-Netzbetreiber starteten 1992 ihren kommerziellen Betrieb, E-Plus trat 1994 und O2
1998 in den Markt ein). Durch den frühen Markteintritt konnten T-Mobile und Vodafone
zunächst hohe Endkundenpreise am Markt durchsetzen, die dazu beitrugen, ihre
Anfangsinvestitionen zu amortisieren. Aufgrund ihres frühen Markteintritts konnten sich die
D-Netzbetreiber auch eine bessere Ausgangsposition bei den Vertriebspartnern verschaffen. Sie
waren zudem in der Lage, lange vor Markteintritt von E-Plus vor allem die Kundensegmente mit
hoher Zahlungsbereitschaft zu akquirieren, die nunmehr mittels günstiger On-net-Tarife an das
jeweilige D-Netz gebunden werden (Lock-in-Effekt). Zu den Einzelheiten verweisen wir dies-
bezüglich auf unsere Stellungnahme zum Konsultationsentwurf der Beschlusskammer 4 zur
Auferlegung von Verpflichtungen auf dem Markt Nr. 16 „Anrufzustellung in einzelnen Mobil-
funknetzen“ vom 5.5.2006.
Die Folgen dieser Wettbewerbsvorteile schlagen sich bis heute in den hohen Marktanteilen der
D-Netzbetreiber nieder1 (T-Mobile: 37 %, Vodafone: 34,9 %), wohingegen die Marktanteile der
E-Netzbetreiber bis heute niedrig sind2 (E-Plus: 15,1 %, O2: 13 %). Die damit verbundene höhere
Marktmacht der D-Netzbetreiber am Endkundenmarkt im Vergleich zu den E-Netzbetreibern
überträgt sich auf die Marktmacht der D-Netzbetreiber am Markt Nr. 7. Hierbei ist insbesondere
zu berücksichtigen, dass die Wettbewerber T-Mobile und Vodafone wegen ihres großen
Marktanteils auf dem Endkundenmarkt über deutliche Größen- und Verbundvorteile sowie über
eine erheblich größere Finanzkraft im Vergleich zu E-Plus verfügen.
Diese substanziellen Unterschiede verkennt jedoch der vorliegende Konsultationsentwurf der
Marktdefinition und Marktanalyse zu Markt Nr. 7.
b) Gemeinsame marktbeherrschende Stellung der D-Netzbetreiber auf dem Endkundenmarkt
Bereits im Entwurf der Bundesnetzagentur zur Marktdefinition und Marktanalyse im Bereich der
Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen vom 6.4.2005 hat die Bundesnetzagentur festge-
1
Quelle: BNetzA Tätigkeitsbericht 2007, Angaben für Q3 2007
2
Quelle: BNetzA Tätigkeitsbericht 2007, Angaben für Q3 2007
6/7
Bonn, 17. Dezember 2008
A
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
|
24 2008
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4231
Stellungnahme der E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG im Rahmen der nationalen Konsultation zu Markt Nr. 7
stellt, dass die Marktstruktur grundsätzlich ein koordiniertes Vorgehen der D-Netzbetreiber
fördert – seit dem hat sich die Marktstruktur nicht grundsätzlich geändert.
Dennoch prüft der vorliegende Konsultationsentwurf – wie bereits der Konsultationsentwurf zur
vorherigen Marktanalyse vom 6.4.2005 – nicht oder allenfalls in unzureichender Weise das
Vorhandensein einer gemeinsam marktbeherrschenden Stellung der beiden D-Netzbetreiber
T-Mobile und Vodafone. Die Marktanalyse des Konsultationsentwurfs ist daher unzulänglich.
Die Indizien für eine gemeinsame Marktbeherrschung der D-Netzbetreiber liegen auf der Hand:
dauerhaft hohe Marktanteile der D-Netzbetreiber, gleichgerichtetes Verhalten der D-Netz-
betreiber und damit insgesamt geringe Wettbewerbsintensität am Markt. Dass die Bundesnetz-
agentur dennoch die Frage der gemeinsamen Marktbeherrschung außer Acht lässt, ist auch inso-
fern unverständlich, dass zwischenzeitlich auch das Bundeskartellamt ein Verfahren wegen
missbräuchlicher Ausnutzung ihrer gemeinsamen marktbeherrschenden Stellung durch T-Mobile
und Vodafone eröffnet hat.
Die gemeinsame Marktmacht der D-Netzbetreiber führt zudem dazu, dass für E-Plus keine
Anreize bestehen, höhere als an den Netzkosten orientierte Terminierungsentgelte zu erheben.
Denn überhöhte Terminierungsentgelte im E-Plus-Netz würden tendenziell auch zu höheren
Endkundenpreisen für Gespräche aus den D-Netzen zum E-Plus-Netz führen.
Tatsächlich haben die D-Netzbetreiber in der Vergangenheit eine solche Off-net-Preis-
diskriminierung zu Lasten von E-Plus in großem Umfang betrieben. Aufgrund des hohen
gemeinsamen Marktanteils der D-Netze auf dem Endkundenmarkt von mehr als 70 % kamen
hierbei erhebliche Netzwerkeffekte zum Tragen, welche die D-Netze aus Endkundensicht attrak-
tiver machten und die Marktposition von E-Plus schwächten. Die in früheren Jahren durch die
D-Netzbetreiber praktizierte Preisdiskriminierung hat dazu geführt, dass für viele D-Netz-
Teilnehmer Gespräche in die E-Netze nach wie vor als „teuer“ gelten.
Vor diesem Hintergrund wird zudem deutlich, dass die Ausführungen des Konsultationsentwurfs
zum Calling-Party-Pays-Prinzip (S. 67) in die Irre gehen: Tatsächlich bestehen für die E-Netz-
betreiber keine Anreize, Terminierungsentgelte für eingehende Gespräche aus den D-Netzen zu
erheben, die über den Terminierungskosten liegen. Allenfalls die D-Netzbetreiber können ein
Interesse an hohen Terminierungsentgelten für eingehende Gespräche aus den E-Netzen haben.
Schließlich lassen in diesem Zusammenhang auch die Ausführungen des Konsultationsentwurfs
zur Frage des Wettbewerbsdrucks durch das Verhalten der Endkunden (S. 68 ff.) die adäquate
Berücksichtigung der network effects in Zusammenhang mit Off-net-Preisdiskriminierung
vermissen.
Bereits anhand dieser Darstellung wird deutlich, dass die D-Netzbetreiber eine marktbeherr-
schende Stellung haben, wohingegen die Marktposition von E-Plus auf dem Markt 7 – trotz des
Marktanteils von 100 % – schwach ist. Die Feststellung des Konsultationsentwurfs, E-Plus verfüge
über beträchtliche Marktmacht im Sinne des § 11 TKG, ist somit nicht zutreffend.
Düsseldorf, 11.9.2008
7/7
Bonn, 17. Dezember 2008
Amtsblatt der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen u) a > AA ii x je WA Alkda B t Darst bad 4232 Mitteilungen, Telekominurskaton. Teıi A, Mitteilungen der Bundesnetzagentu Mu Telekommunikation und Eisenbahnen Dienststelle 116c Postfach 8001 53105 Bonn 0; (Germany) GmbH 6 Ca. OHG + Georg-Brauchle-Ring 73-25 - 80932 München e- Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Post, LEE 7] 12. September 2008 Geschwärzte Fassung für die Beteiligten Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Betreff: Stellungnahme zum Konsultationsentwurf Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen (Markt Nr. 7 der Märkteempfehlung 2007) Sehr geehrte Damen und Herren, Telefönica Oz Germany GmbH & Co OHG begrüßt die Möglichkeit, zum Konsultationsentwurf Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen (Markt Nr. 7 der Märkteempfehlung 2007) Stellung nehmen zu können. Telefönica O2. Germany GmbH & Co OHG stimmt mit der von der Bundesnetzagentur in ihrem Konsultationsentwurf gefundenen Auffassung vor allem in den Fragen der Marktdefinition und der vorgenommenen Abgrenzung eines Marktes für Anrufzustellung für Anrufe in Mobilfunknetze, begrenzt auf jedes einzelne Netz eines Mobilfunknetzbetreibers, nicht überein. Wir verweisen in diesem Zusammenhang vollumfänglich auf unsere bisherigen Stellungnahmen im Rahmen des Marktanalyseverfahrens zu Markt 7, die wir gegenüber der Bundesnetzagentur abgegeben haben. Darüber hinaus nehmen wir zu den Ausführungen der Bundesnetzagentur wie folgt Stellung. I. Zusammenfassung e Eine Marktabgrenzung für Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze ist nicht sachgemäß. Mobilfunkanbieter bieten ein Bündel von sich ergänzenden Diensten an, darunter auch, aber eben nicht nur, die Anrufzustellung. Eine enge Abgrenzung für die Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze begründet die Gefahr einer dauerhaften Ex- ante Regulierung im Mobilfunksektor. Selbst bei einer so engen Marktabgrenzung ist jedoch von einer Stellung mit beträchtlicher Marktmacht des Mobilfunknetzbetreibers nicht auszugehen, da er in seiner Preisgestaltung nicht völlig frei ist.
Amtsblatt der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen Mitelungen. Telekommunkaton Tet A Mitteilungen (er Bundesnetzaaentu Existierender Wettbewerb auf dem Markt der Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen. Auf diesem Markt stehen vier Mobilfunkbetreiber in Deutschland im wirksamen Wettbewerb. Es besteht daher nach unserer Auffassung kein Erfordernis für die intensivere sektorspezifische Regulierung. Die Instrumentarien des allgemeinen Wettbewerbsrechts sind ausreichend. Die Märkte-Empfehlung der Europäischen Kommission stellt keine für die Bundesnetzagentur verbindliche Vorgabe dar. Art. 15 der Rahmenrichtlinie enthält ein abgestuftes Verhältnis zwischen vollständiger Berücksichtigung, weitestgehender Berücksichtigung und Abweichung von der Empfehlung der Kommission. Nur bei Abweichung von den Marktdefinitionen der Empfehlung durch die Regulierungsbehörde hat die Kommission im Rahmen des Konsultationsverfahrens gem. Art. 7 Rahmenrichtlinie ein Veto-Recht. Eine Marktdefinition durch die Bundesnetzagentur für einen Markt der Anrufzustellung in alle Mobiltelefonnetze wäre eine weitestgehende Berücksichtigung der Empfehlung der Kommission ohne Vetorecht. Keine Anwendung der Single Network Theorie bzgl. Anrufzustellung auf Genion. Die enge Marktabgrenzung für Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze berücksichtigt nicht innovative Produkte wie Genion. Das Produkt Genion gibt dem Nutzer mit der Bereitstellung der geographischen Rufnummer und einer Homezone die Möglichkeit, auf Alternativen zurückzugreifen, um die Höhe von Zustellungsentgelten zu verringern. Genion-Kunden wählen dieses Produkt EEE auch aufgrund der Kosten für eingehende Anrufe über die geographische Rufnummer. Liegen diese Umstände vor, ist auch nach Meinung der Europäischen Kommission die Definition des relevanten Marktes für Anrufzustellung in Einzelnetze hinfällig. Die Durchführung des Drei-Kriterien-Tests insbesondere des dritten Kriteriums ist nicht ausreichend erfolgt. Dem dritten Kriterium, ob Marktversagen allein durch die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts begegnet werden kann, wurde innerhalb des Drei-Kriterien-Tests keine ausreichende Bedeutung gegeben. Nur wenn das allgemeine Wettbewerbsrecht im Einzelfall nicht ausreicht, um das Marktversagen zu beseitigen, darf eine Ex-Ante Regulierung angewendet werden. Dies setzt eine sorgfältige Einzelfallprüfung voraus und bedeutet, dass die Ex-Ante Regulierung nur als ultima ratio Instrument gegenüber dem allgmeinen Wettbewerbsrecht eingesetzt werden darf. Eine betreiberspezifische Analyse der Marktsituation hätte aufgrund der Anwendung des Grundsatzes „ein Netz = ein Markt“ für jeden der vier deutschen Mobilfunknetzbetreiber vorgenommen werden müssen. Substantiierte Untersuchungen zu den Fragen, inwieweit die vier verschiedenen Netzbetreiber in Anbetracht ihrer Größenunterschiede über eine unterschiedlich stark ausgeprägte, tatsächliche Marktmacht verfügen und welche Auswirkungen die unterschiedlich starken Machtpositionen auf die Feststellung einer beträchtlichen Marktmacht haben, fehlen, obwohl laut der „ein Netz = ein Markt“ Theorie jedes Netz einen eigenen Markt darstellt. Den Mobilfunkbetreibern steht eine direkte oder indirekte Nachfragemacht gegenüber, die sie in ihrer Preissetzungsbefugnis einschränkt. Betrachtet man den nationalen Markt, kommen als Nachfrager sowohl Mobilfunk- als auch Festnetzbetreiber in Betracht, die aufgrund der Anzahl ihrer Endkunden und aufgrund des Verkehrsvolumens entgegengerichtete Nachfragemacht ausüben. Jede Aktion eines Marktteilnehmers verursacht in der Regel „rationale“, d.h. vom Eigeninteresse geleitete, Reaktionen der anderen Marktteilnehmer. Im Ergebnis folgt daraus, dass der Handlungsspielraum eines jeden Anbieters — z.B. bei der Festlegung der Entgelte für die Anrufzustellung — sehr begrenzt ist und daher eine entgegengerichtete Nachfragemacht besteht. 4233 2/11
Amtsblatt der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen DD : DA 4234 Mitteilungen, Telekommunikahon, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagenta Pin Il. Marktabgrenzung „Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen“ Die Marktabgrenzung „Ein Netz= Ein Markt“ ist zu eng. Die Marktabgrenzung des Auskunftsersuchens basiert auf der von der Europäischen Kommission in ihrer Empfehlung über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors (2007/879/EG) vom 17. Dezember 2007 vorgenommenen Marktabgrenzung, die einen Vorleistungsmarkt für Anrufzustellung je einzelnem Mobilfunknetz definiert. Diese Abgrenzung basiert auf der Annahme der Kommission, dass für einen Anrufer, der einen Nutzer eines Mobilfunkanschlusses in einem bestimmten Mobilfunknetz erreichen möchte, ein Mangel an Substitutionsmöglichkeiten für die Zustellung dieses Anrufs besteht. Nach Ansicht von Telefönica O2 Germany ist dieser Annahme dahingehend zuzustimmen, dass ein Anruf zu einem Mobilfunkendgerät eines bestimmten Nutzers auf dem Netz dieses Nutzers terminiert werden muss und man aufgrund dieser Tatsache eine monopolartige Stellung des terminierenden Netzes vermuten könnte. Dies bedeutet jedoch nicht, dass dieses Netz bei Bereitstellung dieser Dienstleistung keinen Begrenzungen durch Wettbewerb ausgesetzt wäre. Ferner ist schon fraglich, ob ein eigenständiger Markt für Dienstleistungen der Anrufzustellung abzugrenzen ist. Mobilfunkbetreiber bieten ein Bündel von sich ergänzenden und voneinander abhängenden Diensten an, insbesondere die Anschlüsse, eingehende und ausgehende Anrufe sowie SMS. Diese werden nicht jeweils einzeln angeboten, sondern der Nutzer kauft sie als Paket ein. Verbraucher verlangen und kaufen Dienstleistungsbündel, die es ihnen ermöglichen, Anrufe zu tätigen und angerufen zu werden. Kurz gesagt, Nutzer verlangen und Betreiber bieten die Möglichkeit der Kommunikation über Mobilfunkgeräte als solches. Zu beachten ist, dass Mobilfunkanbieter um Teilnehmer konkurrieren; sie konkurrieren nicht nur hinsichtlich des Geschäfts, das mit Terminierung gemacht wird. Ferner konkurrieren Mobilfunkanbieter untereinander, indem sie Mobilfunkpakete anbieten, nicht indem sie nur Terminierung anbieten. Technisch ist es nicht machbar, ausschließlich nur Anrufterminierung anzubieten (der Anbieter wird ihm zumindest ein Handset bereitstellen und in eine vertragliche Beziehung mit ihm treten), noch ist es unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten ratsam. Ein Geschäft, das nur auf eingehenden Anrufen basiert, wäre zum Scheitern verurteilt. Daher ist die Marktdefinition der Europäischen Kommission, die dem Konsultationsentwurf zugrunde gelegt wird, unter dem Gesichtspunkt der Eingrenzung auf „Terminierung“ viel zu eng. Diese enge Marktabgrenzung birgt wie auch schon bisher die Gefahr eines Automatismus, der aufgrund der räumlichen Begrenzung des Marktes auf je ein Mobilfunknetz die Zahl der sich in dem Markt befindlichen Anbieter zwangsweise auf einen Anbieter — dem Netzbetreiber - limitiert und somit den Netzbetreiber zu einem Monopolisten werden lässt, was auf den ersten Blick zu dem Rückschluss führt, dass er mit 100% Marktanteil beträchtliche Marktmacht hat und ihm damit nach den Grundsätzen der Art. 15 Rahmenrichtlinie zumindest eine Ex-ante Regulierungsverpflichtung auferlegt werden muss. Eine Perpetuierung der Ex-ante-Regulierung im Mobilfunksektor ist die Folge. Dies führt nicht nur zu einer unnötigen Ausweitung der stärksten Regulierungsform, der Ex-ante- Regulierung, sondern ist auch mit dem Grundgedanken des Europäischen Rechtsrahmens unvereinbar. Dieser will gerade nicht eine dauerhafte Vorab-Regulierung, sondern führt das System eines flexiblen Instrumentariums ein, das der Regulierungsbehörde die Möglichkeit geben soll, auf den Einzelfall des Wettbewerbsproblems zugeschnittene Maßnahmen i | 1 i j [0 a‘, ee wa u. F ro LK Y 3/11
