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II. 1. Sachliche Marktabgrenzung
Die BNetzA hat ihre Definition des relevanten Produktmarktes auf die Empfehlung der Kom-
mission über relevante Märkte 2 gestützt. Sie leitet die Marktdefinition von den Endkunden-
märkten für Breitbanddienste ab. Die BNetzA erklärt, daß eine Bestimmung der Endkunden-
märkte notwendig sei, da Breitbanddienste in der Form von Vorleistungsprodukten derzeit
nur in geringem Masse vorhanden seien und daher der Vorleistungsmarkt in Anlehnung an
Endkundenmärkte eingegrenzt werden müsse.
a) Bestimmung des Vorleistungsmarktes im Allgemeinen
Die BNetzA stellt fest, dass der Breitbandzugangsmarkt einen Zugangteil und einen Weiter-
leitungsteil einschließt, ungeachtet der Tatsache, ob der Verkehr von der Teilnehmeran-
schlussleitung bis zum ATM - Niveau oder bis zum IP - Niveau geführt wird. Letztere Unter-
scheidung wird vorgenommen, da die Netztopologie des etablierten Anbieters Deutsche Te-
lekom („DT“) sich von der in anderen Mitgliedstaaten unterscheidet: in Deutschland besteht
eine parallele Netzinfrastruktur zwischen der Teilnehmeranschlussleitung und dem IP/ATM
Kontenpunkt. Es besteht einerseits ein „managed IP backbone“ - Netz für die Bereitstellung
des Massenverkehrs, und andererseits ein ATM-Backbone Netz für anderen Verkehr mit
Qualitätsgarantien.
Die BNetzA kommt zu dem Schluss, dass zwischen IP- und dem ATM - Niveau weder Nach-
frage- noch Angebotssubstituierbarkeit besteht.
Daher definiert BNetzA zwei getrennte Vorleistungsmärkte:
- einen Markt für ATM - Bitstrom Zugang sowie
- einen Markt für IP - Bitstrom-Zugang (einschließlich des hybrid fibre-coaxial networks
(HFC) Kabel-Breitbandzuganges auf IP - Niveau.
Dies beiden Märkte zusammengenommen werden entsprechend der Gesamtheit der End-
kundenmärkte, wie sie unten dargestellt sind, definiert.
BNetzA schließt Bitstreamzugang zu VDSL - Verbindungen 3 von den Märkten für Bitstrom-
zugang aus. Dieses Produkt wird, was den Zugangsteil des Dienstes anbelangt, im Allge-
meinen über so genannte „hybride Teilnehmeranschlussleitungen“ zwischen dem Hauptver-
teiler und den Räumlichkeiten des Endkunden bereitgestellt. Hybride Teilnehmeranschluss-
leitungen sind Verbindungen, die teilweise auf Glasfaser bestehen, entweder vom Hauptver-
teiler zum Kabelverzweiger oder bis zum Einzelverzweiger, während der Teil der Verbin-
dung, der in die Räumlichkeiten des Endnutzers führt, aus Kupfer besteht. Die BNetzA be-
gründet dies damit, daß gegenwärtig Endkundenprodukte, von denen über VDSL erbrachte
Vorleistungen abgeleitet werden können, nicht vorhanden sind.
Da die BNetzA davon ausgeht, dass die Entgelte für reine Glassfaserverbindungen auf End-
kundenebene deutlich höher seien als alle anderen Breitbandangebote, schließt die BNetzA
den Zugang über solche Verbindungen von den relevanten Märkten aus.
2
Markt 12 der Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte
des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parla-
ments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -
dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, („ die Märkteempfehlung“).
3
Im Gegensatz zur ursprünglichen nationalen Konsultation.
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BNetzA schließt den HFC - Breitbandzugang über Breitbandkabel in den Markt mit der Be-
gründung ein, daß in technischer Hinsicht mittels der Kabelnetze Produkte mit den gleichen
technischen Merkmalen wie im Fall des Bitstromzugangs über das Telefonfestnetz (PSTN -
Netz) mit Übergabe auf IP - Niveau 4 bereitgestellt werden können und dass zwischen diesen
beiden Formen des Zugangs eine Nachfragesubstituierbarkeit bestehe. In ihrer Beantwor-
tung des Auskunftsersuchens hat die BNetzA weiter ausgeführt, dass die Kosten, die mit der
Bereitstellung eines Vorleistungsproduktes über das Kabelnetz verbunden wären, mit denen
der Bereitstellung von Bitstrom über das PSTN – Netz vergleichbar seien. BNetzA ist jedoch
der Auffassung, dass zwischen diesen Zugangsformen keine Angebotssubstituierbarkeit
besteht.
b) Bestimmung der Endkundenmärkte, auf denen die Eingrenzung der unter a)
spezifizierten Vorleistungsmärkte beruht
BNetzA kommt zu dem Schluss, daß zwei unterschiedliche Endkundenmärkte bestehen.
Diese beiden Märkte zusammengenommen entsprechen der Gesamtheit der identifizierten
Vorleistungsmärkte in Deutschland:
- ein Markt für sogenannte Premiumanschlüsse, der ADSL 5 (einschließlich ADSL2 bzw.
ADSL2+) mit besonderen Qualitätsgarantien, SDSL - Anschlüsse und Internetfestverbin-
dungen (letztere bis zu einschließlich 2 Mbit/s Bandbreite) umfaßt.
- ein sogenannter ADSL- Massenmarkt, der ADSL (einschließlich ADSL2 bzw. ADSL2+)
ohne besondere Qualitätsgarantien, Kabelanschlüsse, Powerline- Anschlüsse 6, drahtlose
Anschlüsse und Zwei-Wege-Satellitenanschlüsse umfasst.
II.2. Räumliche Marktabgrenzung
Im Rahmen der Prüfung des räumlich relevanten Marktes stellt BNetzA einen nationalen
Markt fest.
III. 3. Feststellung beträchtlicher Marktmacht („SMP“)
BNetzA stellt DT als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht sowohl auf dem Markt für
den ATM- als auch dem IP - Bitstromzugang fest.
Hierbei hat die BNetzA vor allem die folgenden Kriterien verwendet: Marktanteil, leichter oder
privilegierter Zugang zu Kapitalmärkten/finanziellen Ressourcen, Marktzutrittsschranken,
Kontrolle über nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur, vertikale Integration, das Ausmaß
von tatsächlichem und potentiellem Wettbewerb und das Fehlen oder das geringe Ausmaß
ausgleichender Nachfragemacht.
III. BEURTEILUNG UND ERNSTHAFTE ZWEIFEL
4
Die wichtigen Merkmale des über das Kabel bereitgestellten Produktes seien: der Großkunde würde a) Zu-
gang zum Endkunden gewinnen und b) in der Lage sein Breitbandleistungen entgegen zu nehmen und sein
Produkt mit differenzierten Qualitäten anzubieten.
5
ADSL, SDSL und VDSL sind jeweils: „asynchronous“, „symmetric“ und“ very high speed digital subscriber
lines“.
6
Powerline-Anschlüsse ermöglichen die Breitbandversorgung über das Stromnetz.
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Die Kommission hat die Notifizierung und die zusätzlichen von der BNetzA zur Verfügung
gestellten Informationen geprüft.
Was den Einschluß des Großkundenzugangs zum Kabel in den Markt für den Breitbandzu-
gang für Großkunden auf IP- Ebene durch die BNetzA angeht, so ist die Kommission der
Auffassung, dass BNetzA nicht die ausreichende Evidenz hergestellt hat, die einen
Einschluß des HFC- Kabelzugangs in den IP-Bitstrom –Markt rechtfertigen würde. Da der
Einschluß des HFC-Kabelzugangs in den IP-Bitstrom- Markt jedoch nicht zu einem anderen
Ergebnis bezüglich der SMP- Analyse und auch nicht hinsichtlich des Anwendungsbereichs
der Abhilfemaßnahmen führen würde, die zu einem späteren Zeitpunkt vorgeschlagen wer-
den, da DT kein Kabelnetz betreibt, ist es nicht nötig, im vorliegenden Fall eine Feststellung
hinsichtlich des möglichen Einschlusses des HFCKabelzugangs in den Breitbandzugangs-
markt zu treffen.
Der Ausschluß von Vorleistungen hinsichtlich des Zugangs zu VDSL-Verbindungen
Was den Ausschluss des Großkundenzugangs zu VDSL - Verbindungen angeht, ist die
Kommission der Auffassung, daß die Maßnahmenentwürfe der BNetzA unter Artikel 7 Ab-
satz 4 Buchstabe a) der Rahmenrichtlinie fallen und Auswirkungen auf den Handel zwischen
den Mitgliedstaaten hätte 7. Sie hat ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit des Maßnahmen-
entwurfs mit dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere den in Artikel 8 der Rahmenrichtli-
nie genannten Zielen.
Gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie sollen die NRBs (Nationale Regulierungsbe-
hörden) den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsdienste för-
dern. Es ist zwar durchaus legitim, wirtschaftliche Infrastrukturinvestitionen zu ermutigen und
Innovationen voranzubringen, aber es ist auch dafür Sorge zu tragen, daß es keine Wettbe-
werbsverzerrungen oder -beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation
gibt, und daß die Nutzer größtmögliche Vorteile in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität
genießen. Entsprechend Artikel 15 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie haben die NRBs die rele-
vanten Märkte unter weitgehender Berücksichtigung der Empfehlung der Kommission über
relevante Märkte und der Leitlinien zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Markt-
macht 8 festzulegen.
Die in dieser Sache vorgelegte Bewertung scheint nicht den Anforderungen des Artikels 15
Absatz 3 der Rahmenrichtlinie zu entsprechen, insbesondere nicht der Notwendigkeit, die
Märkte entsprechend den Prinzipien des Wettbewerbsrechts definieren, angesichts der Ziele,
auf die in Artikel 8 der Rahmenrichtlinie bezug genommen wird.
Der Rechtsrahmen für Regulierung verpflichtet die nationalen Regulierungsbehörden im
Rahmen der Marktdefinition und –analyse der Erforderlichkeit einer technologisch neutralen
Regulierung so weit wie möglich Rechnung zu tragen.
Die Leitlinien und die Empfehlung der Kommission über relevante Märkte sehen außerdem
einen vorausschauenden Ansatz der Marktdefinition vor.
BNetzA ist der Auffassung, daß auf VDSL aufsetzende Endkundenprodukte derzeit noch
nicht verfügbar seien und daß die VDSL - Infrastruktur in Deutschland noch nicht vorhanden
sei. Allerdings ist nach Pressemitteilungen der DT ein erheblicher Ausbau von Glasfaserinf-
7
Siehe Erwägungsgrund 38 der Rahmenrichtlinie. Insbesondere kann die Regulierung von VDSLVerbindungen
den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinflussen.
8
Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsa-
men Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze- und dienste, ABl C 165 v. 11.7.2002, S. 6.
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rastruktur (hybride Verbindungen) geplant mit dem Ziel, in unmittelbarer Zukunft Breitband -
Endkundenprodukte anzubieten, die auf VDSL aufsetzen und die in Deutschland während
des vorausschauend zu überprüfenden Zeitraums der Marktanalyse vermarktet werden sol-
len 9. Die Deutsche Telekom führt bereits Pilotprojekte durch 10.
Was die in Zukunft über VDSL angebotenen Endkundenprodukte anbetrifft, liegen der Kom-
mission gegenwärtig keine Anhaltspunkte dafür vor, daß während des Zeitraums der voraus-
schauenden Analyse derartige Produkte wesentlich von denen abweichen würden, die über
die ADSL (2+) - Technologie angeboten werden. Insbesondere ist der Kommission nicht be-
kannt, welche Endkundenprodukte eine höhere Bandbreite erfordern würden, die nicht auch
über ADSL (2+) erhältlich wären.
Da die Nachfrage nach Vorleistungszugang daher wohl vor allem auf Zugang zu Bandbreiten
ausgerichtet sein wird, die über beide Technologien bereitgestellt können, dürften über
VDSL- und ADSL- basierte Zugangsvorleistungen die gleichen Funktionalitäten beinhalten.
Auch hier sind zum gegenwärtigen Zeitpunkt weiter keine Anhaltspunkte ersichtlich, die die
Vorleistungskunden daran hinderten, von ADSLBitstream auf VDSL- Bitstream umzustellen.
Solange ein Angebot für eine Bandbreite vorhanden ist, die ausreicht, um es dem Vorleis-
tungskunden zu ermöglichen, die Endkundenebene mit Breitbandzugang zu versorgen, in-
dem er sich mit dem Netz der DT auf ATM oder IP- Ebene zusammenschaltet, dürfte es für
den Vorleistungskunden unerheblich sein, ob dieses Produkt über ADSL oder VDSL- Tech-
nologie bereitgestellt wird.
Nach dem Kenntnisstand der Kommission hat die BNetzA bezüglich der genannten Punkte
im Rahmen der nationalen Konsultation nicht den Ausschluss von VDSL aus dem relevanten
Markt vorgeschlagen, so daß die Marktteilnehmer dann nicht die Gelegenheit hatten, dazu
Stellung zu nehmen. Eine Stellungnahme der Marktteilnehmer hätte jedoch möglicherweise
relevante Informationen liefern können.
Aus den genannten Gründen und auf der Grundlage der gegenwärtig ihr verfügbaren Infor-
mationen hat die Kommission ernsthafte Zweifel, ob die von der BnetzA vorgeschlagene
Marktabgrenzung den Anforderungen von Artikel 15 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 8
Absatz 2 der Rahmenrichtlinie genügt. Diese ernsthaften Zweifel beruhen auf dem Fehlen
begründeter Evidenz in Bezug auf die Schlußfolgerungen zur Ausgrenzung der Vorleistun-
gen betreffend den Zugang zu VDSL - Verbindungen aus den relevanten Märkten.
Die obige Beurteilung gibt die vorläufige Ansicht der Kommission zu dieser spezifischen Noti-
fizierung wieder und präjudiziert in keiner Weise ihre Auffassung, die sie hinsichtlich anderer
notifizierter Maßnahmenentwürfe haben wird.
Die Kommission weist darauf hin, dass der Beschluss über den Maßnahmenentwurf gemäß
Artikel 7 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie für weitere zwei Monate nicht angenommen werden
darf.
Gemäß Punkt 14 der Empfehlung 2003/561/EG 11 wird die Kommission dieses Dokument auf
ihrer Webseite zusammen mit einem Hinweis veröffentlichen, in dem Dritte dazu aufgefordert
werden, innerhalb von 5 Arbeitstagen Stellungnahmen zu diesem Ernsthafte-Zweifel-
9
Anfang September 2005 hat die DT öffentlich bekannt gemacht, dass sie bis 2007 die 50 größten Städte (in
denen etwa die Hälfte der deutschen Bevölkerung lebt) mit Glasfaserverbindungen ausstatten würde mit dem
Ziel, Endkundendienste über die VDSL - Technologie bereitzustellen. Diese Dienste würden in 2006 für 2,9
Millionen Nutzer bereitstehen. Die Pressemitteilung war am 1. September 2005 auf DT’s Website
(http://www.telekom3.de/de-p/pres/2-pr/2005/09-s/050901-ifa-pm-ar.html) abrufbar.
10
Pressemitteilung vom 14. Juli 2005, auf der Website der DT abrufbar.
11
Empfehlung 2003/561/EG der Kommission vom 23. Juli 2003 zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen
gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG („Verfahrensempfehlung“), ABl. Nr. L 190 vom 30.7.2003, S. 13.
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Schreiben abzugeben. Die Kommission betrachtet die hier enthaltenen Informationen als
nicht vertraulich. Sie sind aufgefordert, der Kommission innerhalb von drei Arbeitstagen nach
Erhalt (dieses Schreibens) mitzuteilen 12, ob Sie aufgrund gemeinschaftlicher und nationaler
Regeln zur Vertraulichkeit im Geschäftsverkehr der Auffassung sind, dass dieses Dokument
vertrauliche Informationen enthält, die Sie vor einer solchen Veröffentlichung gestrichen ha-
ben möchten. In ihrem Antrag sollten Sie die Gründe dafür angeben.
Mit freundlichen Grüßen
Für die Kommission,
Viviane Reding
12
Ihre Schreiben sollte entweder per E-mail gesendet werden an INFSO-COMP-ARTICLE7@cec.eu.int oder per
Fax: + 32.2.298.87.82.
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2. Rücknahme der ernsthaften Zweifel
Mitglied der Kommission
EUROPÄISCHE KOMMISSION
Kommission européenne B-1049 Brüssel/Europese Commissie,
B-1049 Brüssel - Belgien. Telefon: (322) 299.11 11.
Brüssel, 23.12.2005
SG-Greffe (2005) D/207790
Bundesnetzagentur für Elektrizität,
Gas, Telekommunikation, Post und
Eisenbahnen
Tulpenfeld 4
53113 Bonn
Deutschland
Herrn
Matthias Kurth
Präsident
Fax: + 49.228.14.64.51
Sehr geehrter Herr Kurth,
Betreff: Sache DE/2005/0262:Breitbandzugang auf Vorleistungsebene in Deutschland
Rücknahme von ernsthaften Zweifeln
I. Verfahren
Am 11. Oktober 2005 registrierte die Kommission eine Notifizierung der deutschen nationa-
len Regulierungsbehörde Bundesnetzagentur („BNetzA“) betreffend den Markt für den Breit-
bandzugang auf Vorleistungsebene in Deutschland unter der Sache DE/2005/0262. Die Noti-
fizierung umfasst die Marktdefinition und die Bestimmung beträchtlicher Marktmacht allein.
Ein nationales Konsultationsverfahren in Bezug auf diese Märkte begann am 6. April 2006
und endete am 13. Mai 2005. 1
Die Kommission hat am 18. Oktober 2005 ein Auskunftsersuchen an die BNetzA gerichtet,
das mit Schreiben vom 24. Oktober 2005 beantwortet wurde.
Gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie informierte die Kommission am 11. Novem-
ber 2005 die BNetzA darüber, dass sie ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit des vorgeleg-
ten Maßnahmenentwurfs mit dem Gemeinschaftsrecht habe.
Am 15. November 2005 veröffentlichte die Kommission auf ihrer Website eine Mitteilung, mit
der sie interessierte Drittparteien zu Stellungnahmen binnen fünf Arbeitstagen hinsichtlich
der in ihrer Ernsthafte-Zweifel-Mitteilung dargelegten Bedenken aufrief.
1
Gemäß Artikel 6 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002
über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (“Rahmenricht-
linie”), ABl. L 108, 24.4.2002, S. 33.
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Am 14. Dezember 2005 unterbreitete die BNetzA Änderungen zu dem notifizierten Maßnah-
menentwurf.
II. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFES
Der notifizierte Maßnahmenentwurf betrifft den Markt für den Breitbandzugang auf Vorleis-
tungsebene in Deutschland 2.
Die BNetzA stellt fest, dass der Breitbandzugangsmarkt einen Zugangteil und einen Weiter-
leitungsteil einschließt ungeachtet der Tatsache, dass der Verkehr von der Teilnehmeran-
schlussleitung bis zum ATM-Niveau- oder bis zum IP-Niveau-Knotenpunkt geführt wird. Letz-
tere Unterscheidung wird vorgenommen, da die Netztopologie des etablierten Anbieters
Deutsche Telekom („DT“) sich von der in anderen Mitgliedstaaten unterscheidet: in Deutsch-
land besteht eine parallele Netzinfrastruktur zwischen der Teilnehmeranschlussleitung und
dem IP/ATMKnotenpunkt. Es besteht einerseits ein „managed IP backbone“-Netz für die
Bereitstellung des Massenverkehrs und andererseits ein ATM-Backbone-Netz für anderen
Verkehr mit Qualitätsgarantien. Die BNetzA kommt zu dem Schluss, dass zwischen IP- und
dem ATM-Niveau weder Nachfrage- noch Angebotssubstituierbarkeit besteht. Daher definiert
die BNetzA zwei getrennte Vorleistungsmärkte: 1) einen Vorleistungsmarkt für den Bitstrom-
zugang mit Übergabe auf ATM-Niveau, und 2) einen Vorleistungsmarkt für den Bitstromzu-
gang mit Übergabe auf IP-Niveau (einschließlich des hybrid fibre-coaxial network (HFC) Ka-
bel-Breitbandzuganges auf IP–Niveau). Diese beiden Märkte zusammengenommen werden
entsprechend der Summe der Endkundenmärkte, wie sie unten dargestellt sind, definiert.
Da die BNetzA davon ausgeht, dass gegenwärtig die Entgelte für reine Glassfaserverbin-
dungen deutlich höher seien als für alle anderen Vorleistungs-Breitbandangebote, schließt
sie den Zugang über solche Verbindungen von den relevanten Märkten aus.
Was den Einschluss des HFC-Kabel-Breitbandzugangs in den Bitstreamzugangsmarkt mit
Übergabe auf IP-Niveau anbelangt, argumentiert die BNetzA, dass in technischer Hinsicht
mittels der Kabelnetze Produkte mit den gleichen technischen Merkmalen wie im Fall des
Bitstromzugangs über das Telefonfestnetz (PSTN-Netz) mit Übergabe auf IP-Niveau 3 bereit-
gestellt werden könnten, und dass zwischen diesen beiden Formen des Zugangs Nachfra-
gesubstituierbarkeit bestehe. In ihrer Beantwortung des Auskunftsersuchens hat die BNetzA
weiter ausgeführt, dass die Kosten, die mit der Bereitstellung eines Vorleistungsproduktes
über das Kabelnetz verbunden wären, mit denen der Bereitstellung von Bitstrom über das
PSTN-Netz vergleichbar seien. Die BNetzA ist jedoch der Auffassung, dass zwischen diesen
Zugangsformen keine Angebotssubstituierbarkeit besteht.
Die BNetzA identifiziert zwei unterschiedliche Endkundenmärkte, von denen die oben er-
wähnten Vorleistungsmärkte ebenfalls abgeleitet werden können. Diese Märkte entsprechen
zusammen der Summe der identifizierten Vorleistungsmärkte in Deutschland:
Zum einen definiert die BNetzA einen so genannten Markt für Premiumanschlüsse, der
ADSL 4 (einschließlich ADSL2 bzw. ADSL2+) mit besonderen Qualitätsgarantien, SDSL-
2
Vgl. die Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des
elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste
für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, Abl. L 114 v. 8.5.2003, S. 45.
3
Die wichtigen Merkmale des über das Kabel bereitgestellten Produktes seien: der Großkunde würde a) Zu-
gang zum Endkunden gewinnen und b) in der Lage sein Breitbandleistungen entgegen zu nehmen und sein
Produkt mit differenzierten Qualitäten anzubieten.
4
ADSL, SDSL und VDSL sind jeweils: „asynchronous“, „symmetric“ und “very high speed digital subscriber
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Anschlüsse und Internetfestverbindungen (letztere bis zu einschließlich 2 Mbit/s Bandbreite)
umfasst.
Des Weiteren definiert die BNetzA einen so genannten ADSL-Massenmarkt, der ADSL (ein-
schließlich ADSL2 bzw. ADSL2+) ohne besondere Qualitätsgarantien, Kabelanschlüsse,
Powerline-Anschlüsse 5, drahtlose Anschlüsse (einschließlich World Interpoperability for Mic-
rowave Access [„WIMAX“] und Zwei-Wege-Satellitenanschlüsse umfasst.
In dem ursprünglich notifizierten Maßnahmenentwurf beabsichtigte die BNetzA, den Bit-
stromzugang über VDSL-Verbindungen 6 für die nächsten zwei Jahre generell aus den Bit-
strommärkten auszuschließen. VDSL-Zugang wird im Allgemeinen über so genannte „hybri-
de Teilnehmeranschlussleitungen“ zwischen dem Hauptverteiler (HVT) und den Räumlich-
keiten des Endkunden bereitgestellt. Hybride Teilnehmeranschlussleitungen sind Verbindun-
gen, die teilweise aus Glasfaser bestehen (entweder vom Hauptverteiler zum Kabelverzwei-
ger oder zum Einzelverzweiger), während der Teil der Verbindung, der in die Räumlichkeiten
des Endkunden führt, aus Kupfer besteht. Die BNetzA begründete diesen Ausschluss damit,
dass es noch keine VDSL-Endkundenprodukte gäbe, so dass entsprechende Vorleistungs-
produkte während der Gültigkeit der Marktanalyse, d.h. innerhalb der nächsten zwei Jahre,
nicht ableitbar wären.
In ihrer Ernsthafte-Zweifel-Mitteilung vom 11. November 2005 wies die Kommission jedoch
auf die Tatsache hin, dass die DT ihren eigenen Pressemitteilungen zufolge einen erhebli-
chen Ausbau von Glasfaserinfrastruktur (zu hybriden Verbindungen) plane , um in unmittel-
barer Zukunft Breitband-Endkundenprodukte anzubieten, die auf VDSL aufsetzen. Weiter
wies die Kommission darauf hin, dass bereits entsprechende Pilotprojekte liefen, und dass
die Breitband-Endkundenangebote, die auf VDSL aufsetzen, in Deutschland folglich während
der Gültigkeit der Marktanalyse, die vorausschauend zu prüfen ist, vermarktet werden sollen.
Die Kommission stellte auch fest, dass nach ihrer Kenntnis hinsichtlich der über VDSL in
Zukunft angebotenen Endkundenprodukte keine Anhaltspunkte dafür bestünden, dass wäh-
rend der Gültigkeit der vorausschauenden Marktanalyse derartige Produkte wesentlich von
denen abweichen würden, die bereits über ADSL (2/2+) angeboten werden, und dass der
Kommission nicht bekannt sei, welche Endkundenprodukte eine höhere Bandbreite erfordern
würden, die nicht auch über ADSL (2/2+) erhältlich wäre.
Die Kommission fügte hinzu, dass aufgrund der Tatsache, dass die Nachfrage nach Vorleis-
tungszugang vor allem auf Zugang zu Bandbreiten ausgerichtet sein wird, die über beide
Technologien bereitgestellt können, VDSL- und ADSL- basierte Zugangsvorleistungen die
gleichen Funktionalitäten beinhalten dürften. Weiter stellte die Kommission heraus, dass
keine Anhaltspunkte ersichtlich seien, die die Vorleistungskunden daran hinderten, von
ADSL-Bitstrom auf VDSL-Bitstrom umzustellen. Solange ein ausreichendes Angebot für eine
Bandbreite vorhanden sei, das es dem Vorleistungskunden ermöglicht, die Endkundenebene
mit Breitbandzugang zu versorgen, indem er sich mit dem Netz der DT auf ATM und/oder IP-
Ebene zusammenschaltet, dürfte es nach der Ansicht der Kommission für den Vorleistungs-
kunden unerheblich sein, ob dieses Produkt mittels der ADSL- oder VDSLTechnologie be-
reitgestellt wird.
In Reaktion auf diese ernsthaften Zweifel hat die BNetzA ihren notifizierten Maßnahmenent-
wurf am 14. Dezember 2005 wie folgt geändert:
Die BNetzA schlägt nicht mehr vor, dass eine Verknüpfung der VDSL-Technologie mit ent-
sprechenden Endkundenprodukten nur im Anschluss an den Zeitraum der Gültigkeit der ge-
5
Powerline-Anschlüsse ermöglichen die Breitbandversorgung über das Stromnetz.
6 Im Gegensatz zur ursprünglichen nationalen Konsultation.
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genwärtigen Marktanalyse vorgenommen werden kann, und dass VDSL-basierter Zugang
daher während des gesamten Zeitraums der gegenständlichen Analyse der Märkte irrelevant
wäre.
Außerdem hält die BNetzA nicht mehr die Behauptung aufrecht, dass es Schwierigkeiten bei
der Bewertung der Substituierbarkeit zwischen VDSL-basiertem und ADSL (2/2+)-basiertem
Zugang geben würde. Weiter geht die BNetzA jetzt nicht mehr davon aus, dass es Faktoren
gebe, die darauf hinweisen würden, dass ein VDSL-basiertes Vorleistungsprodukt nicht den
in dieser Marktanalyse betrachteten Märkten zugeordnet werden könnte.
Insbesondere führt die BNetzA in der geänderten Fassung ihrer Notifizierung explizit aus,
dass der Bitstromzugang zu VDSL-Verbindungen in die Vorleistungsmärkte für den Bitstrom-
vorleistungszugang einbezogen ist (zusammen mit Produkten, die auf ADSL und SDSL ba-
sieren), es sei denn, es wird bewiesen, dass keine Substituierbarkeit zwischen einem derar-
tigen Zugang und den anderen bestehenden Zugangsarten besteht.
III. BEWERTUNG
In ihrer Ernsthafte-Zweifel-Mitteilung war die Kommission der Ansicht, dass die BNetzA keine
ausreichende Evidenz für den generellen Ausschluss des Vorleistungszugangs zu VDSL-
Verbindungen aus dem(n) relevanten Markten(Märkten) für die kommenden zwei Jahre vor-
gebracht hatte. Die Kommission hatte daher Bedenken, dass die von der BNetzA vorge-
schlagenen Maßnahmen nicht den Anforderungen von Artikel 15 Absatz 3 der Rahmenricht-
linie und insbesondere nicht dem Erfordernis genügten, eine Marktdefinition in Übereinstim-
mung mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts und unter Beachtung der in Artikel 8
Absatz 2 der Rahmenrichtlinie genannten Zielsetzungen 7 vorzunehmen. Die Kommission
bezog sich dabei insbesondere auf Artikel 8 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie und spezifisch
auf das Ziel der Förderung des Wettbewerbs.
Nachdem die Kommission gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie ihre ernsthaften
Zweifel mitgeteilt hat, kann sie – auf der Grundlage weiterer Informationen, Entwicklungen
oder Analysen während der zweiten Phase des Notifizierungsverfahrens zu dem Schluss
kommen, dass diese Zweifel nicht mehr gerechtfertigt sind. In diesem Fall kann sie gegen-
über der betreffenden NRB eine Stellungnahme abgeben.
Die Kommission hat die von der BNetzA geänderte Notifzierung untersucht und hat hinsicht-
lich des notifizierten Maßnahmenentwurfs in seiner geänderten Form keine ernsthaften Zwei-
fel mehr. Diese Schlussfolgerung beruht auf der Einbeziehung aller xDSL-Bitstromprodukte
in die relevanten Märkte (unabhängig von der für die Bereitstellung verwendeten Infrastruktur
oder Technologie). Ohne der Entwicklung von zukünftigen Diensten vorzugreifen, hält die
Kommission fest, dass der Zugang zu VDSL-Verbindungen jetzt in die Vorleistungsmärkte
für den Bitstrom-Zugang in Deutschland eingeschlossen ist, da die gegenwärtigen Breitband-
Endkundendienste sowohl über VDSL-basierte Produkte als auch über bestehende Vorleis-
tungsprodukte bereitgestellt werden können. Es wird jedoch selbstverständlich angemessen
sein, dass die BNetzA den Umfang überwacht, in dem die unterschiedlichen Vorleistungs-
dienste auch nach der etwaigen Entstehung neuer Endkundendienste substituierbar bleiben.
Dies könnte dazu führen, dass die BNetzA zu einem angemessenen Zeitpunkt die Grenzen
der definierten Märkte neu festlegt 8.
7
Unter Beachtung von Artikel 8 Absatz 1 der Rahmenrichtlinie, der vorsieht, dass die NRB alle angezeigten
Massnahmen treffen, die den in den folgenden Absätzen genannten Zielsetzungen dienen, und dass die
Massnahmen in angemessenem Verhältnis zu diesen Zielen stehen müssen.
8
Eine solche neue Festlegung der Grenzen der definierten Märkte und die zughörigen Analysen müssten ge-
mäss Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie notifiziert werden.
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für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 903
Geschwärzte Fassung
In diesem Zusammenhang gibt die Kommission die folgende Stellungnahme ab:
III.1 Die zukünftige Behandlung von VDSL-Verbindungen im Zusammenhang mit
neuen Endkundendiensten: die Notwendigkeit, jedweden Ausschluss von Pro-
dukten aus den Vorleistungsmärkten für den Breitbandzugang auf einen ein-
wandfreien Substitutionstest zu stützen
Die Kommission hält fest, dass die Entstehung von neuen Endkundendiensten zur Entste-
hung eines neuen abgeleiteten Vorleistungsmarktesführen kann, wenn diese neuen Endkun-
dendienste nicht über die bestehenden Vorleistungsprodukte bereitgestellt werden können.
Die neuen Endkundendienste können in einem solchen Fall – im Vergleich zu bestehenden
Breitbandzugangsdiensten - eine Nachfrage für Breitbanddienste mit unterschiedlichen Cha-
rakteristika generieren. Solche neuen Vorleistungsprodukte sollten nicht einer unangemes-
senen Regulierung unterworfen werden. Im Zusammenhang mit der Überprüfung der Unter-
schiede zwischen den bestehenden und neuen Endkundendiensten sollte die BNetzA daher
insbesondere prüfen, in welchem Umfang zur Bereitstellung solcher neuen Endkundendiens-
te notwendigerweise unterschiedliche Vorleistungen erforderlich sind, bevor sie die abgelei-
tetenVorleistungen aus den Vorleistungsmärkten für den Breitbandzugang ausschließt. In
diesem Zusammenhang fordert die Kommission die BNetzA dazu auf, zu untersuchen, in-
wieweit eine bloße Bündelung verschiedener Endkundenprodukte für sich allein Anlass für
das Entstehen eines einem getrennten Endkundenmarkt zugehörigen neuen Endkundenpro-
duktes sein würde. Das Resultat einer bloßen Verbesserung eines bestehenden Dienstes
kann für sich genommen nicht einen neuen Markt begründen. Das Fehlen von Substituier-
barkeit hinsichtlich eines Produktes muss sowohl aus Nachfrager als auch aus Anbietersicht
festgestellt werden, bevor dieses Produkt aus den fraglichen Märkten herausgenommen
werden kann.
III. 2. Auferlegung von Abhilfemaßnahmen
Angesichts der Tatsache, dass bisher kein Bitstromzugang in Deutschland verfügbar ist,
dass es kaum Wettbewerb zwischen verschiedenen Breitbandinfrastrukturen gegeben hat,
dass es eine Reihe von Wettbewerbsproblemen auf den deutschen Breitbandmärkten gege-
ben hat und angesichts der Tatsache, dass die Wettbewerbsintensität und die Penetrations-
rate in den deutschen Breitbandmärkten noch relativ niedrig sind, fordert die Kommission die
BNetzA auf, ohne jede Verzögerung in den notifizierten Märkten angemessene Abhilfemaß-
nahmen aufzuerlegen und sie der Kommission gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtli-
nie zu notifizieren. In diesem Zusammenhang ist die Kommission der Auffassung, dass die
BNetzA sicherstellen sollte, dass durch den Ausbau der VDSLGlasfaserinfrastruktur durch
die DT keinerlei Form von Breitbandzugang auf Vorleistungsebene negativ beeinträchtigt
wird.
Gemäß Artikel 7 Absatz 5 der Rahmenrichtlinie soll die BNetzA die Stellungnahmen anderer
nationalen Regulierungsbehörden und der Kommission weitestgehend berücksichtigen; sie
kann den sich daraus ergebenden Maßnahmenentwurf annehmen und ihn der Kommission
übermitteln.
Die obige Beurteilung gibt die vorläufige Ansicht der Kommission zu dieser spezifischen Noti-
fizierung wieder und präjudiziert in keiner Weise ihre Auffassung, die sie hinsichtlich anderer
notifizierter Entwürfe haben wird.
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Bonn, 7. März 2007
