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14 2007 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Regulierung, Telekommunikation – 3127
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Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Gemäß § 134 Abs. 1 TKG leitet die Beschlusskammer ein Verfahren von Amts wegen oder auf Antrag
ein. Nach § 22 Satz 1 VwVfG entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen, ob und wann
sie ein Verwaltungsverfahren von Amts wegen durchführt.
Im Einklang mit den internationalen und nationalen Frequenzplanungen ist der Frequenzbereich von
2500 MHz bis 2690 MHz ab dem 01.01.2008 im Frequenzbereichszuweisungsplan auf primärer Basis
ausschließlich dem Mobilfunkdienst zugewiesen. Dementsprechend enthält der
Frequenznutzungsplan in den entsprechenden Einträgen folgenden Hinweis: „Der Frequenzbereich
2500 – 2690 MHz ist für terrestrische IMT-Mobilfunkanwendungen vorgesehen. Es ist geplant, ab dem
Jahr 2008 Spektrum aus dem Frequenzbereich 2500 – 2690 MHz entsprechend den
Marktanforderungen für terrestrische Mobilfunkanwendungen der 3. Generation zu nutzen.“
Die Bundesnetzagentur stellt neben dem Spektrum bei 2,6 GHz auch die verfügbaren Frequenzen in
den Bereichen bei 1,8 GHz und 2 GHz und damit das gesamte für den digitalen zellularen Mobilfunk
verfügbare Spektrum zeitgleich zur Vergabe. Dieses Vorgehen dient der Vermeidung von
regulierungsinduzierter Frequenzknappheit (vgl. hierzu unter B. Begründung im Einzelnen).
Dementsprechend hatte die Bundesnetzagentur die im Jahre 2003 zurückgegebenen Frequenzen der
Mobilcom Multimedia GmbH dem Markt nicht sofort wieder zur Verfügung gestellt, sondern diese in
die Gesamtplanungen für die Bereiche bei 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz mit einbezogen. Hierauf
wurde bereits in der Verfügung 33/2005 vom 04.05.2005 (ABl. Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post 8/2005, S. 782 ff.) hingewiesen.
Um eine zeitgerechte Bereitstellung dieses Spektrums sicherzustellen, ist es nach Ansicht der
Kammer erforderlich, schon zum jetzigen Zeitpunkt das förmliche Vergabeverfahren mit dem Ziel
einzuleiten, das Verfahren zu einem den Erfordernissen des Marktes angemessenen Zeitpunkt
abzuschließen.
Im Sinne eines zügigen Verfahrens erfolgt die Entscheidung über die Anordnung eines
Vergabeverfahrens nach § 55 Abs. 9 TKG gleichzeitig mit der Entscheidung über die Wahl des
Vergabeverfahrens nach § 61 Abs. 1 TKG. Damit werden diese beiden Verfahrensschritte
zusammengezogen. Die Entscheidung über die Vergabebedingungen nach § 61 Abs. 4 TKG sowie
die Entscheidung zu den Auktionsregeln nach § 61 Abs. 5 TKG sollen zu einem späteren Zeitpunkt
nach erneuter Anhörung der Öffentlichkeit ergehen.
Soweit angeregt wird, dass der hier vorgesehene Zeitplan für den Vergabeprozess und die
Verfügbarkeit mit den nationalen Regulierungsbehörden anderer Länder koordiniert werden sollten, da
die Bänder für die weltweite Nutzung für terrestrisches IMT-2000 identifiziert seien, ist auf Folgendes
hinzuweisen:
Die Mitgliedsstaaten der ITU sind – wie oben ausgeführt – bereits mit den Entschließungen 223
und 224 der Weltfunkkonferenz 2000 darin übereingekommen, die hier betroffenen Frequenzbereiche
für Mobilfunk zu öffnen, wenngleich der Zeitpunkt der Öffnung dieser Frequenzbereiche für Mobilfunk
in das Ermessen der nationalen Regulierungsbehörden gestellt ist und insbesondere
nachfragegerecht erfolgen soll.
Auch die CEPT hat mit der Entscheidung ECC/DEC/(02)06 bestimmt, dass das Frequenzband 2500 –
2690 MHz für die Nutzung durch UMTS/IMT-2000 ab dem 01.01.2008 unter Berücksichtigung der
Marktnachfrage und dem nationalen Genehmigungsrahmen verfügbar gemacht werden soll.
Die Kammer ist der Überzeugung, dass eine entsprechende Marktnachfrage nach Frequenzen für
digitalen zellularen Mobilfunk in der Bundesrepublik Deutschland besteht. Diese Einschätzung wurde
im Rahmen der Anhörung zum Entwurf dieser Entscheidung sowie durch die angemeldeten Bedarfe
und die konkreten Frequenzzuteilungsanträge, die eine Vielzahl unterschiedlicher Geschäftsmodelle
widerspiegeln, bestätigt. Die Einleitung des Vergabeverfahrens zum jetzigen Zeitpunkt entspricht auch
der internationalen Vorgehensweise.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass mit der Anordnung eines Vergabeverfahrens zum jetzigen
Zeitpunkt nicht verbunden ist, dass in unmittelbarer zeitlicher Nähe mit der Durchführung des
Vergabeverfahrens begonnen werden kann. Die Durchführung des Vergabeverfahrens setzt voraus,
dass weitere gesetzlich vorgesehene Entscheidungen der Kammer (Entscheidung über
Vergabebedingungen nach § 61 Abs. 4 Satz 2 TKG und Entscheidung über die Auktionsregeln nach
§ 61 Abs. 5 TKG) getroffen worden sind, für die auch das Benehmen mit dem Beirat bei der
Bundesnetzagentur herzustellen ist. Soweit in den Stellungnahmen gefordert wird, den
Vergabezeitpunkt an die Verfügbarkeit der Technologie und der Endgeräte anzupassen, ist
anzumerken, dass gerade auch die Entwicklung von Techniken und Endgeräten in Wechselwirkung
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Bonn, 18. Juli 2007
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zu den konkreten Nutzungsbedingungen eines Frequenzbereichs steht. Ebenso wird auch die
Weiterentwicklung der Technik durch die konkrete Nachfrage von Netzbetreibern und Endkunden
beschleunigt. Insoweit ist es sachgerecht, dass Frequenznutzungsbedingungen möglichst frühzeitig
festgelegt werden. Dies setzt im Bereich der knappen Frequenzen im Sinne des § 55 Abs. 9 TKG in
einem ersten Schritt die Anordnung eines Vergabeverfahrens voraus.
Gleichzeitig mit dem Beginn des Vergabeverfahrens wurde mit der Überarbeitung des
Frequenznutzungsplans begonnen. Es ist vorgesehen, die Eintragungen im gesamten
Frequenznutzungsplan noch in diesem Jahr zu aktualisieren. Hierzu hat die Bundesnetzagentur
gemäß den Vorgaben der Frequenznutzungsplanaufstellungsverordnung (FreqNPAV) den Entwurf
eines geänderten Plans bereits erarbeitet. Zu dem Entwurf des geänderten Frequenznutzungsplans
wurde der Beirat bei der Bundesnetzagentur am 21.05.2007 bereits angehört (§ 120 Nr. 6 TKG), so
dass nunmehr die weiteren gesetzlichen Verfahrensschritte nach § 54 Abs. 3 TKG und § 9 i.V.m. §§ 5
und 6 FreqNPAV erfolgen werden. Nach der Frequenznutzungsplanaufstellungsverordnung ist das
Benehmen mit den obersten Bundes- und Landesbehörden herzustellen und sind die interessierten
Kreise im Wege der Veröffentlichung des Entwurfs anzuhören (§ 9 i.V.m. §§ 5 und 6 FreqNPAV). Im
Ergebnis soll rechtzeitig vor der Durchführung des Vergabeverfahrens auch für die hier in Frage
stehenden Frequenzen ein geänderter Frequenznutzungsplan aufgestellt und in Kraft gesetzt sein.
Auch wenn die Durchführung des Vergabeverfahrens für die Frequenzen im Bereich 1,8 GHz, 2 GHz
und 2,6 GHz in Abhängigkeit zu dem Inkrafttreten des geänderten Frequenznutzungsplans steht, hält
es die Kammer für sachgerecht, in einem ersten Schritt bereits zum jetzigen Zeitpunkt eine
Entscheidung über die Anordnung und die Wahl eines Vergabeverfahrens zu treffen. Die gesetzlich
notwendigen Verfahrensschritte bis zur tatsächlichen Durchführung eines Vergabeverfahrens
bedingen einen erheblichen Zeitaufwand. Insgesamt sind Entscheidungen zur Anordnung des
Vergabeverfahrens (§ 55 Abs. 9 TKG), zur Wahl des Vergabeverfahrens (§ 61 Abs. 1 und 2 TKG), zu
den Vergabebedingungen im Einzelnen (§ 61 Abs. 4 Satz 2 TKG) sowie zu den Auktionsregeln (§ 61
Abs. 5 TKG) zu treffen, zu denen jeweils auch die Öffentlichkeit anzuhören ist. Demzufolge sieht die
Kammer eine Notwendigkeit darin, möglichst frühzeitig mit dem Verfahren zu beginnen, damit die
Frequenzen letztlich zeitgerecht dem Markt zur Verfügung stehen. Die Kammer hat in ihre
Betrachtung eingestellt, dass das Ergebnis des Verfahrens zur Änderung des Frequenznutzungsplans
derzeit noch offen ist und daher noch nicht sichergestellt ist, dass die Frequenzen tatsächlich für den
digitalen zellularen Mobilfunk gewidmet werden. Die Kammer hält diese - von den Kommentatoren
auch vorgebrachte – „Unsicherheit“ für hinnehmbar, da eine Vergabe der Frequenzen nicht vor
Inkrafttreten des geänderten Frequenznutzungsplans vorgenommen werden kann.
Durch diese Entscheidung wird der Ausgang des Verfahrens zur Änderung des
Frequenznutzungsplans nicht berührt, auch wenn einige Kommentatoren vorbringen, dass mit der hier
getroffenen Entscheidung zur Anordnung und Wahl des Vergabeverfahrens bereits Vorfestlegungen
getroffen würden. Die Kammer hat den bereits erarbeiteten Entwurf eines geänderten
Frequenznutzungsplans dieser Entscheidung zu Grunde gelegt. Sofern der Entwurf des geänderten
Frequenznutzungsplans im weiteren Verfahren einer Änderung unterliegen sollte, die die hier
betroffenen Frequenzbereiche berührt, wird die Kammer die Notwendigkeit einer Änderung der hier
getroffenen Entscheidungen prüfen und gegebenenfalls erforderliche Anpassungen vornehmen. Die
Kammer erwartet nicht, dass es durch diese Vorgehensweise zu zeitlichen Verzögerungen bei der
Frequenzvergabe kommen wird.
Die Kammer sieht kein Erfordernis einer weiteren gesonderten Frequenzbedarfsabfrage im Vorfeld
dieser Entscheidungen. Die Bundesnetzagentur hat bereits im Jahr 2005 mündliche und schriftliche
Anhörungen zur Vergabe des Spektrums im Bereich 2 GHz und 2,6 GHz durchgeführt (vgl. Vfg.
89/2005 ABl. Bundesnetzagentur 24/2005, S. 1909 ff), in der unterschiedliche Bedarfe für diese
Frequenzbereiche vorgetragen wurden. Insbesondere auf dieser Grundlage wurde der Entwurf dieser
Präsidentenkammerentscheidung erarbeitet, im Amtsblatt und auf der Internetseite der
Bundesnetzagentur veröffentlicht und zur Kommentierung gestellt; gleichzeitig wurde in dieser
Amtsblattveröffentlichung dazu aufgefordert, bereits zum jetzigen Zeitpunkt Anträge zu stellen
(Mitteilung 219/2007 ABl. Bundesnetzagentur 7/2007, S. 1115). Als Ergebnis der Auswertung der
Stellungnahmen und der eingegangenen Anträge ist festzustellen, dass eine
angebotsüberschreitende Nachfrage nach dem gesamten zur Verfügung stehenden Spektrum
besteht, einschließlich der streitbefangenen Frequenzen. Damit hat sich die aus den Anhörungen im
Jahr 2005 ergebende Bedarfslage insgesamt verdichtet. Die Notwendigkeit einer erneuten
Bedarfsabfrage – wie von einigen Kommentatoren gefordert – ist daher nicht erkennbar.
Der in diesem Zusammenhang erhobene Einwand, dass bezüglich der Frequenzen im Bereich 1,8
GHz die nach § 55 Abs. 9 Satz 2 TKG erforderliche Anhörung der betroffenen Kreise unterblieben sei,
ist unberechtigt. Mit der Mitteilung 219/2007 ABl. Bundesnetzagentur 7/2007 wurde der Entwurf dieser
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Entscheidung – und nicht etwa die Entscheidung selbst – veröffentlicht und zur Anhörung gestellt.
Demzufolge sind die betroffenen Kreise vor der endgültigen Entscheidung angehört worden.
Gleichzeitig wurde die Öffentlichkeit in der vorgenannten Mitteilung aufgerufen, den jeweiligen Bedarf
anzumelden. Auf die jederzeit bestehende Möglichkeit, Anträge zu stellen, wurde ausdrücklich
hingewiesen. Somit wurde auch für die Frequenzen bei 1,8 GHz ein Bedarfsermittlungsverfahren
durchgeführt.
Soweit von Kommentatoren im Hinblick auf regionale Bedarfe vorgetragen wird, dass zunächst das
tatsächliche Interesse an regionalen Frequenzzuteilungen ermittelt werden müsse, ist auf Folgendes
hinzuweisen:
Sowohl im Rahmen der Anhörungen im Jahre 2005 als auch in den Stellungnahmen zum Entwurf
dieser Entscheidung sowie in den aufgrund der Mitteilung 219/2007 ABl. Bundesnetzagentur 7/2007
eingegangenen Anträge auf Frequenzzuteilung wurden regionale Bedarfe vorgetragen, mit denen sich
die Kammer in der noch zu treffenden Entscheidung nach § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 TKG zu befassen
haben wird. In dieser Entscheidung ist der sachlich und räumlich relevante Markt, für den die
Frequenzen unter Berücksichtigung des Frequenznutzungsplans verwendet werden dürfen, zu
bestimmen. Die Kammer wird die Interessen der Unternehmen, die regionale oder bundesweite
Geschäftsmodelle verfolgen, bei der Bestimmung des räumlich relevanten Marktes in ihre Betrachtung
einbeziehen. Eine gesonderte Bedarfsermittlung im Hinblick auf regionale Geschäftsmodelle ist daher
für die hier anstehenden Entscheidungen nicht angezeigt.
Des Weiteren ist die Kammer der Ansicht, dass die Streitbefangenheit bestimmter Teile des zur
Verfügung stehenden Spektrums nicht gegen die Einbeziehung in die Vergabe der übrigen
Frequenzen spricht.
Im Frequenzbereich 1,8 GHz stehen insgesamt 2 x 10 MHz (gepaart) dem Grunde nach für eine
Vergabe zur Verfügung. Diese Frequenzen sind jedoch mittelbar streitbefangen. Im Rahmen der
Umsetzung des ersten Handlungskomplexes des GSM-Konzepts (Vfg. 88/2005, ABl.
Bundesnetzagentur 23/2005, S. 1852 ff) wurden diese Frequenzen durch die E-Netzbetreiber im
Gegenzug zur Zuteilung von Frequenzen im so genannten E-GSM-Band geräumt (vgl.
Mitteilung 78/2006, ABl. Bundesnetzagentur 4/2006, S. 702). Gegen diese Frequenzverlagerungen
sind Klagen erhoben worden, die noch rechtshängig sind. Deshalb haben die E-Netzbetreiber auf die
Nutzungsrechte an den geräumten Frequenzen im Bereich 1,8 GHz unter der Bedingung verzichtet,
dass die Zuteilungen der Frequenzen aus dem so genannten E-GSM-Band auch nach Abschluss der
verwaltungsgerichtlichen Verfahren Bestand haben werden. Sollten die Klagen gegen die
Frequenzverlagerungen entgegen der Erwartung der Bundesnetzagentur erfolgreich sein, würden die
Verzichtserklärungen unwirksam werden und die Frequenzen im Bereich 1,8 GHz nicht mehr
verfügbar sein.
Im Frequenzbereich 2 GHz stehen insgesamt etwa 2 x 20 MHz (gepaart) und 4 Blöcke zu je etwa 5
MHz (ungepaart) dem Grunde nach zur Verfügung. Durch die Rückgabe des ehemals der Mobilcom
Multimedia GmbH im Rahmen des Versteigerungsverfahrens im Jahr 2000 zugeteilten Spektrums sind
2 x 10 MHz (gepaart) und 1 x 5 MHz (ungepaart) uneingeschränkt für eine erneute Vergabe verfügbar.
Die ursprünglich der Quam GmbH zugeteilten Frequenzen von insgesamt ebenfalls 2 x 10 MHz
(gepaart) und 1 x 5 MHz (ungepaart) sind durch die Bundesnetzagentur widerrufen worden; gegen
den Widerruf wurde Klage erhoben, die von dem Verwaltungsgericht Köln durch Urteil vom
25.04.2007 im ersten Rechtszug abgewiesen worden ist. Jedoch ist dieses Urteil noch nicht
rechtskräftig, so dass diese Frequenzen zum Zeitpunkt dieser Entscheidung streitbefangen sind.
Der Frequenzbereich 2,6 GHz umfasst insgesamt ein Spektrum von 190 MHz. Dieser
Frequenzbereich, der auslaufend bis zum 31.12.2007 auch dem Festen Funkdienst zugewiesen ist,
soll ab dem 01.01.2008 ausschließlich dem Mobilfunk zugewiesen werden. Ein Großteil dieses
Spektrums ist derzeit nicht durch Nutzungen belegt und mithin verfügbar. Es ist jedoch darauf
hinzuweisen, dass zurzeit regional noch bis zu 56 MHz für Nutzungen des Festen Funkdienstes
zugeteilt sind. Diese Frequenzzuteilungen sind zwar bis zum 31.12.2007 befristet, und die
Bundesnetzagentur hat die beantragte Verlängerung der Frequenzzuteilungen abgelehnt, gleichwohl
hat die Frequenzzuteilungsinhaberin gegen die Ablehnung der Verlängerung Rechtsmittel eingelegt.
In einem mündlichen Erörterungstermin am 02.03.2007 im Rahmen des Eilverfahrens wurde auf
Vorschlag des Gerichts ein Prozessvergleich abgeschlossen, wonach die derzeitige
Frequenzzuteilungsinhaberin die Frequenznutzungsrechte im 2,6-GHz-Band auch über den
31.12.2007 hinaus ausüben kann, bis das Hauptsacheverfahren rechtskräftig beendet ist, längstens
jedoch bis zur Aufnahme der Nutzung durch einen anderen Zuteilungsinhaber.
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Zum jetzigen Zeitpunkt ist nicht absehbar, wann diese gerichtlichen Entscheidungen ergehen bzw.
rechtskräftig werden.1 Sofern teilweise gefordert wird, den Ausgang des Gerichtsverfahrens im ersten
Rechtszug abzuwarten, weist die Kammer darauf hin, dass das Abwarten lediglich des
erstinstanzlichen Urteils nicht notwendigerweise zur Rechtskraft und damit zu der von einigen
Kommentatoren geforderten Rechts- und Investitionssicherheit führt. Diese kann nur eine
rechtskräftige, das gerichtliche Verfahren abschließende Entscheidung erwirken, wie von einigen
Kommentatoren auch vorgetragen.
Gleichwohl ist die Kammer der Überzeugung, dass die Vorteile einer Vergabe zusammen mit dem
übrigen Spektrum die Vorteile des Abwartens der Vergabe der streitbefangenen Frequenzen
überwiegen.
Zunächst ist festzuhalten, dass auch die streitbefangenen Frequenzen im Sinne des § 55 Abs. 5
Satz 1 Nr. 2 TKG verfügbar sind, da sie noch nicht durch andere Nutzer mit Frequenzzuteilungen
belegt sind (vgl. amtliche Begründung zu § 53 des Regierungsentwurfs,
BR-Drs. 755/03, S. 105). Das Telekommunikationsrecht sieht grundsätzlich vor, dass verfügbare
Frequenzen dem Markt zur Verfügung gestellt werden, wenngleich die Zuteilungen mit dem Vorbehalt
des Widerrufs verbunden werden müssten. Dies gilt auch für Frequenzen, deren Nutzungsrechte zwar
wirksam, jedoch noch nicht bestandskräftig aufgehoben worden sind.
Von diesem Grundsatz kann allenfalls dann abgesehen werden, wenn die Regulierungsziele in § 2
Abs. 2 TKG der Bereitstellung dieser Frequenzen entgegenstehen oder wenn durch die Bereitstellung
streitbefangenen Spektrums die Durchführung eines objektiven, transparenten und
diskriminierungsfreien Vergabeverfahrens nicht sichergestellt werden kann.
Die Kammer verkennt nicht, dass die genannten Frequenznutzungsrechte mit einem Risiko behaftet
sind. Dieses wird von Interessenten insbesondere in ökonomische Erwägungen betreffend die
Teilnahme an bzw. das Bietverhalten während der Versteigerung einzubeziehen sein. Diese zugrunde
liegenden Tatsachen sind durch die Kammer für alle Beteiligten transparent gemacht worden.
Hierdurch werden alle potenziellen Bieter über die gleichen notwendigen Informationen verfügen, um
eine individuelle Wertabschätzung unter Einbeziehung des Risikos durchführen zu können und diese
in ihr Bietverhalten einzubeziehen. Die Bereitstellung des streitbefangenen Spektrums steht somit im
Einklang mit dem Regulierungsziel der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der
Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG)
und entspricht dem Grundsatz der Durchführung von objektiven, transparenten und
diskriminierungsfreien Verfahren gemäß §§ 55 Abs. 1 Satz 3, 61 Abs. 5 Satz 1, Abs. 6 Satz 4 TKG.
Entgegen der zum Teil vertretenen Auffassung ist die Kammer aus diesen Gründen der Ansicht, dass
hiermit auch nicht gegen Art. 8 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie)
verstoßen wird.
Zudem verwirklicht diese Vorgehensweise das gesetzliche Ziel eines Versteigerungsverfahrens,
nämlich diejenigen Bieter auszuwählen, die am besten geeignet sind, die Frequenzen effizient zu
nutzen. In der amtlichen Begründung des § 61 Abs. 5 TKG (§ 59 Abs. 5 des Regierungsentwurfs, BR-
Drs. 755/03, S. 109) wird in diesem Zusammenhang Folgendes ausgeführt:
„Das erfolgreiche Gebot belegt typischerweise die Bereitschaft und die Fähigkeit, die zuzuteilende
Frequenz im marktwirtschaftlichen Wettbewerb der Dienstleistungsangebote möglichst optimal
einzusetzen und sich um eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Frequenz zu
bemühen.“ (Hervorhebungen nur hier)
Zwar unterliegen die streitbefangenen Frequenzen einem höheren Risiko, welches über eine
individuelle Risikoabschätzung der Bieter in das Bietverhalten mit einfließt. Die rechtliche
Beschaffenheit und das damit einhergehende Risiko ist aber grundsätzlich für alle Bieter gleich, so
dass auch in diesem Fall das Höchstgebot, mit dem sich ein Bewerber gegenüber den anderen
Bietern durchsetzt, die höchste Bereitschaft und Fähigkeit zur möglichst optimalen Nutzung der
konkret zuzuteilenden Frequenz belegen wird. Die Bereitstellung des streitbefangenen Spektrums
1
Hinweis der Redaktion: Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der Präsidentenkammer am 19. Juni
2007 lagen die Urteile des VG Köln in den Rechtssachen 11 K 572/07 und 11 K 573/07 wegen
Frequenzzuteilungen im Bereich 2,6 GHz noch nicht vor. Das VG Köln hat aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 15.06.2007 für Recht erkannt, dass die Bundesnetzagentur verpflichtet ist, die
derzeitigen Frequenzzuteilungen für Nutzungen des Festen Funkdienstes im Bereich bei 2,6 GHz um
den Zeitraum vom 01. Januar 2008 bis 31. Dezember 2016 zu verlängern. Die Entscheidungen sind
nicht rechtskräftig. Die Bundesnetzagentur wird gegen die Entscheidungen Rechtsmittel einlegen.
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führt daher im Ergebnis nicht dazu, dass der gesetzliche Zweck des Vergabeverfahrens beeinträchtigt
wird.
Die Bundesnetzagentur muss ihrer durch § 52 Abs. 1 TKG übertragenen gesetzlichen Aufgabe
Rechnung tragen, Frequenzen zur Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung im
Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG und unter Berücksichtigung weiterer in § 2 Abs. 2 TKG genannter
Regulierungsziele zuzuteilen. Sofern verfügbare Frequenzen dem Markt regulatorisch vorenthalten
würden, wäre die Nichtnutzung der Frequenzen und damit einer öffentlichen Ressource zwangsläufige
Folge. Diese Folge wäre aber mit dem Grundsatz der Sicherstellung einer effizienten
Frequenznutzung nicht zu vereinbaren und würde der gesetzlichen Aufgabe zuwiderlaufen.
Aus diesen Gründen ist die Kammer nicht der Ansicht, dass hiermit gegen Art. 8 Abs. 2 Buchst. d, 9
Abs. 1 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) verstoßen wird.
Die Kammer teilt nicht die in der Kommentierung vorgetragene Auffassung, wonach die Vergabe
streitbefangener Frequenzen als Verstoß gegen das Regulierungsziel der effizienten und
störungsfreien Frequenznutzung nach § 2 Abs. 2 TKG sowie gegen § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 TKG zu
betrachten sei, da Geschäftsmodelle und Technologien bevorzugt würden, die mit geringen
Investitionen verbunden sein würden. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nur diejenigen
Unternehmen zur Versteigerung zugelassen werden, die die Zulassungsbedingungen nach § 61
Abs. 4 Satz 2 TKG erfüllen. Zu diesen Bedingungen zählen auch die gesetzlichen
Zuteilungsvoraussetzungen nach § 55 Abs. 5 Satz 1 TKG. Im Rahmen eines Zulassungsantrags ist
daher darzulegen und nachzuweisen, dass der Antragsteller die Frequenzen effizient und störungsfrei
nutzen wird.
Es erscheint zudem unwahrscheinlich, dass ein erfolgreicher Bieter sich für seinen Netzaufbau einer
Technik bedient, die eine ineffiziente Infrastrukturinvestition darstellen würde. Aus Sicht der Kammer
ist es vielmehr wahrscheinlich, dass ein Unternehmen den Vorteil eines möglicherweise geringeren
Höchstgebots und damit geringerer Kosten für den Frequenzerwerb nutzen wird, um mehr Mittel für
den Netzaufbau zur Verfügung zu haben. In diesem Fall wäre eine effiziente Infrastrukturinvestition
und damit einhergehend eine effiziente Frequenznutzung zu erwarten.
Es ist auch nicht erkennbar, dass hierdurch das Ziel einer möglichst flächendeckenden
Bevölkerungsversorgung untergraben würde. Dieses Ziel könnte jedenfalls nicht erreicht werden,
wenn die Frequenzen wegen ihrer Streitbefangenheit überhaupt nicht für eine Zuteilung bereitgestellt
werden. Zudem können mit den Vergabebedingungen nach § 61 Abs. 4 Satz 2 TKG Verpflichtungen
im Hinblick auf den Versorgungsgrad bei der Frequenznutzung und seine zeitliche Umsetzung
vorgesehen werden. Diese werden von der Kammer in einer weiteren Entscheidung nach Anhörung
der betroffenen Kreise in den Frequenznutzungsbestimmungen aufgrund von § 61 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4
TKG festgelegt.
Sofern in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen wird, dass große Unternehmen mit hoher
Eigenkapitalausstattung hier bevorzugt wären, ist anzumerken, dass das durch die Streitbefangenheit
entstandene Risiko grundsätzlich für alle Unternehmen gleichermaßen besteht. Das
Finanzierungsrisiko ist von allen Interessenten mit Blick auf die eigene Geschäftsplanung
abzuschätzen und zu bewerten. Zudem ist nicht erkennbar, dass der Umstand der Streitbefangenheit
die vermutlich ohnehin bestehenden Unterschiede in den Zugangsmöglichkeiten der Interessenten zu
Finanzierungsmitteln verändert.
Die Neuvergabe des streitbefangenen Spektrums schränkt ferner nicht das Ermessen der
Bundesnetzagentur für den Fall unzulässig ein, dass sie die Rechte des „Neu-Zuteilungs-nehmers“
aufheben müsste, wenn durch ein Gericht die Entscheidung der Bundesnetzagentur über die
Aufhebung oder Versagung eines Frequenznutzungsrechts aufgehoben wird. Zunächst wird die
Bundesnetzagentur gegebenenfalls die Frequenzzuteilung mit einem Widerrufsvorbehalt für diesen
Fall versehen, so dass das Vertrauen des Zuteilungsinhabers von vornherein für diese Situation nicht
oder nur eingeschränkt entstehen kann. Zudem wäre die Bundesnetzagentur in diesem Fall zur
Rücknahme der Zuteilung nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG befugt. Zwar ist auch diese Entscheidung
eine Ermessensentscheidung, jedoch spricht vieles dafür, dass in dieser Situation das
Rücknahmeermessen ohnehin zu Lasten des „Neu-Zuteilungsinhabers“ auf Null reduziert sein wird.
Die durch die Aufhebung einer Zuteilung infolge einer gerichtlichen Entscheidung notwendige
Rückabwicklung der Rechtsbeziehungen zu dem „Neu-Zuteilungsinhaber“ würde sich nach den
allgemeinen Regelungen richten. Hierzu gehört auch, dass erfolgte Zahlungen, deren Rechtsgrund
nachträglich entfallen ist, rückerstattet werden müssten.
Die Kammer ist der Auffassung, dass eine Vergabe des verfügbaren Spektrums aus den
Frequenzbereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz zum jetzigen Zeitpunkt erfolgen kann, auch wenn im
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sog. GSM-Bereich (900 MHz und 1800 MHz) aufgrund von bestandskräftigen Frequenzzuteilungen
eine flexible Nutzung der Frequenzen nach Maßgabe der beabsichtigten Änderung des
Frequenznutzungsplans zunächst nur für die noch nicht zugeteilten Frequenzen in diesem Bereich
möglich wird. Soweit gefordert wird, das bereits zugeteilte GSM-Spektrum vor Durchführung dieses
Verfahrens für 5-MHz-Systeme zu flexibilisieren, ist festzustellen, dass derzeit beabsichtigt ist, das
gesamte sog. GSM-Spektrum in den Frequenzbereichen 900 MHz und 1800 MHz für den digitalen
zellularen Mobilfunk im Frequenznutzungsplan zu widmen, ohne weiterhin eine Beschränkung auf den
GSM-Standard vorzusehen.
Ob und inwiefern ausnahmsweise zur Sicherstellung der Regulierungsziele Art und Umfang der
Frequenznutzung in den Frequenzzuteilungen gleichwohl hiervon abweichend zu bestimmen sein
könnten, ist im nächsten Verfahrensschritt durch die Präsidentenkammer im Rahmen der Festlegung
der Vergabebedingungen gemäß § 61 Abs. 4 Satz 2 TKG nach Anhörung der betroffenen Kreise zu
bestimmen. Gleichzeitig sind in diesem Verfahrensschritt auch die geäußerten Bedenken hinsichtlich
asymmetrischem „Refarming“ in die Erwägungen der Kammer einzubeziehen.
In diesem Verfahrensschritt werden auch Festlegungen zu Schutzabständen und
Frequenznutzungsbedingungen, z.B. Frequenzmasken, zu treffen sein. Sofern gefordert wird, dass
die Festlegung von Frequenznutzungsbestimmungen vor der Widmung für den digitalen zellularen
Mobilfunk zu erfolgen hat, ist die Kammer der Auffassung, dass dies nicht Gegenstand der
Entscheidung über die Anordnung und Wahl des Vergabeverfahrens ist.
2. Verfügbare Frequenzbereiche
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Ein großer Teil der Kommentatoren begrüßt den Ansatz der Bundesnetzagentur, möglichst das
gesamte verfügbare Spektrum in den Bereichen bei 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz zu vergeben. Die
Entscheidung der Präsidentenkammer, das gesamte für den digitalen zellularen Mobilfunk noch freie
Spektrum zur Vergabe zu bringen, sei von hoher Bedeutung für die Mobilfunkindustrie, da sich bei
geeigneter Ausgestaltung neben einer Kapazitätserweiterung insbesondere die Möglichkeit bieten
würde, neue breitbandige Technologien für innovative Mobilkommunikations-Dienste einzuführen,
ohne die zunehmend ausgelasteten, heute „lizenzierten“ Frequenzbänder zu beeinträchtigen. Die
Vergabe des gesamten verfügbaren Spektrums befriedige sowohl die Interessen von Neueinsteigern
als auch von etablierten Mobilfunknetzbetreibern. Auch biete das TKG keine Grundlage für ein
Zurückhalten verfügbarer Frequenzen. Ein Zurückhalten von Frequenzen würde demgegenüber
„regulierungsinduzierte Frequenzknappheiten“ schaffen.
Ein Großteil der Kommentatoren hat sich ausdrücklich oder konkludent für eine Vergabe der
Frequenzen für digitalen zellularen Mobilfunk ausgesprochen.
Es wird angeregt, die Widmung für digitalen zellularen Mobilfunk auf die IMT-2000-Systemfamilie zu
beschränken beziehungsweise zu konkretisieren. So bestehe für gegenwärtige und langfristige
technische Entwicklungen bei UMTS wegen höherer Kanalbandbreiten dringender Spektrumsbedarf.
Auch seien die Frequenzen im Bereich bei 2,6 GHz durch die WRC-2000 für IMT-2000 identifiziert
worden. Die betreffenden Bänder seien auch international für terrestrische IMT-2000-Systeme
harmonisiert und durch ECC Entscheidungen für UMTS/IMT-2000 nominiert. Hierdurch und durch
Artikel 5 Radio Regulations (VO-Funk) sei der internationale rechtliche Rahmen in ausreichendem
Maße technologieneutral. So enthalte die Empfehlung der ITU für IMT-2000 (ITU-R M.1457) bereits
fünf unterschiedliche Standards und die Aufnahme eines weiteren Standards werde gerade geprüft.
Eine Widmung auf IMT-2000 würde eine störungsfreie und somit sehr effiziente Frequenznutzung
sicherstellen. Ein nationaler Alleingang könnte demgegenüber zu Ineffizienzen führen und zu einem
Rückschlag für die Gestaltung eines gemeinsamen europäischen Marktes. Die Frequenznutzungen
sollten jedenfalls wirklich mobile Funkanwendungen gewährleisten mit einer mobilen Kommunikation
auch bei hohen Geschwindigkeiten sowie eine unterbrechungsfreie Kommunikation beim Wechsel in
eine andere Funkzelle bzw. des Versorgungsbereiches (seamless handover).
Demgegenüber wird angeregt, die Bundesnetzagentur sollte der Empfehlung der Europäischen
Kommission hinsichtlich eines technologieneutralen Ansatzes Rechnung tragen und die Frequenzen
im Bereich bei 2,6 GHz vollkommen technologieneutral vergeben oder zumindest nicht auf bestimmte
Technologien wie IMT-2000 beschränken. Insoweit könnte der Begriff digitaler zellularer Mobilfunk
missverstanden werden, so dass eine Klarstellung im Hinblick auf mobile WiMAX-Systeme begrüßt
werde. Es gebe auch auf Ebene der ITU zwei Vorschläge, die klarstellen, dass die betreffenden
Frequenzbereiche nicht auf gegenwärtig als IMT-2000 ausgewiesenen Technologien beschränkt
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seien. Ein Vorschlag würde die Aufnahme der mobilen WiMAX-Technologie als Mitglied der IMT-2000-
Technologiefamilie in die ITU-R Recommandation M.1457 vorsehen. Ein zweiter Vorschlag würde
eine Erweiterung der Fußnote 5.384A vorsehen, wonach der Bereich 2,6 GHz für Nutzungen für „IMT-
2000 und weitere drahtlose Breitbandzugangs-Systeme“ ausgewiesen werden würde.
Einige Kommentatoren geben zu bedenken, dass eine Beschränkung der Frequenznutzungen auf
reine Mobilfunkanwendungen Nutzungen für Festen Funkdienst ausschließen würden. Dadurch
weiche die Bundesnetzagentur ohne ersichtlichen Grund von den bisherigen Absichten für die
Nutzung der Frequenzen ab. So hätte die Verfügung 89/2005 ABl. Bundesnetzagentur 24/2005 noch
die Nutzung von Teilbereichen des Spektrums für Festen Funkdienst vorgesehen. Auch sei die
Festlegung auf digitalen zellularen Mobilfunk weder angemessen noch notwendig. Die enge
Festlegung stehe im Widerspruch zur Konvergenz der Bereiche Mobilfunk, Fester Funkdienst und
Festnetz. Darüber hinaus dürfte sie weder bedarfsorientiert sein noch mit den europäischen Vorgaben
zur Flexibilisierung der Frequenzregulierung beziehungsweise mit dem technologieneutralen Prinzip
von WAPECS vereinbar sein.
Weiter wird vorgetragen, auch wenn es zutreffe, dass Anbieter breitbandiger drahtloser Netzzugänge
ein Interesse daran hätten, mobile Dienste anzubieten (auf Basis von WiMAX oder anderweitig), so
ermögliche die WiMAX-Technologie eine Kombination mobiler, portabler und „Fixed Wireless“-
Nutzungen. Es sei der bessere Weg, entsprechend den Kundenwünschen Frequenznutzungen für
feste, portable oder mobile Dienste zu erlauben. Eine Beschränkung auf mobile Nutzung stünde
demgegenüber nicht im Einklang mit dem Regulierungsziel effizienter Frequenznutzung nach § 2 Abs.
2 Nr. 7 TKG, da die WiMAX-Technologie neben mobilen Frequenznutzungen auch portable und
„Fixed Wireless“-Nutzungen ermögliche. Es wird daher eine breitere Definition der
Frequenznutzungen vorgeschlagen: „Digitaler zellularer Mobilfunk und/oder breitbandiger drahtloser
Netzzugang“.
Es wird begrüßt, die Frequenzen ohne Vorgabe über die Art der Nutzung zu vergeben. Damit sei der
Weg geöffnet, auch Rundfunk- oder rundfunkähnliche Dienste über bisher dem Mobilfunk
vorbehaltene Kapazitäten zu verbreiten.
Es wird eine Präzisierung der Widmung für digitalen zellularen Mobilfunk vorgeschlagen, die alle
Techniken erfassen soll, deren betriebliche Bedingungen zur Sicherstellung störungsfreier
Frequenznutzungen in der geplanten Entscheidung der Europäischen Kommission über die Öffnung
der GSM-Frequenzbereiche bei 900 MHz und 1800 MHz für andere Techniken als GSM aufgelistet
sein werden. Allein ein solches Vorgehen gewährleiste ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den
Regulierungszielen effizienter und zugleich störungsfreier Frequenznutzung. Insofern sei eine
Flexibilisierung der Frequenznutzung immer nur in dem Maße möglich, wie eine verträgliche Nutzung
gewährleistet werden könne. Demgegenüber gehe die Bundesnetzagentur mit ihrer Widmung für
digitalen zellularen Mobilfunk ohne ersichtlichen Grund über die von der EU geplante Liberalisierung
der Frequenzpolitik hinaus. Auch stehe die Widmung im Widerspruch zum Regulierungsziel einer
störungsfreien Frequenznutzung. Basierend auf Interferenzuntersuchungen der CEPT zwischen
UMTS und GSM sowie anderen frequenzmäßig benachbarten Anwendungen, die in den ECC-Reports
82 und 96 veröffentlicht wurden, sei auch bei der geplanten Kommissionsentscheidung ein
wesentlicher Aspekt der Schutz bestehender GSM-Anwendungen in diesen Frequenzbereichen. In
diesem Zusammenhang würden im Anhang der geplanten Kommissionsentscheidung betriebliche
Bedingungen für die anderen Techniken definiert, um diesen Schutz zu gewährleisten. Die einzige
„neue“ Technik gemäß Entwurf der EU-Entscheidung sei bisher aber UMTS. Weitere Techniken
könnten hier folgen, sobald entsprechende Interferenzstudien innerhalb der CEPT vorliegen.
Auf der Basis störungsfreier Frequenznutzungen sei auch die von der Bundesnetzagentur erwähnte
Definition des sachlich relevanten Marktes im Rahmen der UMTS-Entscheidung über die Festsetzung
technischer Mindestanforderungen notwendig gewesen. Der Versuch einer Definition ohne jegliche
Berücksichtigung technischer Mindestanforderungen zur betrieblichen Nutzung würde einerseits das
Störpotenzial zwischen den einzelnen Anwendungen erhöhen (Widerspruch zum Regulierungsziel der
störungsfreien Frequenznutzung) und/oder andererseits den Bedarf nach Schutzbändern zwischen
den einzelnen Anwendungen massiv erhöhen (Widerspruch zum Regulierungsziel der effizienten
Frequenznutzung). Eine solche Festsetzung der Nutzungsbedingungen zur Sicherstellung einer
effizienten und störungsfreien Frequenznutzung finde sich auch im WAPECS-Modell der
Europäischen Kommission.
Es sei zu beachten, dass eine technologieneutrale Vergabe der 2,6-GHz-Frequenzen zurzeit nicht im
Einklang mit den Entwicklungen in den Nachbarstaaten stünde. So habe sich zum Beispiel die
ARCEP in Frankreich nicht für eine völlige Technologieneutralität im 2,6-GHz-Band entschieden. Der
französische Regulierer sei der Auffassung, dass eine völlige Technologieneutralität im 2,6-GHz-Band
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nicht die einzige Möglichkeit sei, den Spektrumsbedarf neuer Techniken zu befriedigen. ARCEP habe
deshalb eine Diskussion auf europäischer Ebene zum Frequenzbedarf für Techniken angeregt, die
nicht in die IMT-2000-Familie fallen. Daher würde ein nationaler Alleingang eher zu einer
Zersplitterung des Marktes für Systemtechnik und damit zu höheren Kosten bei der Einführung von
3G-Technologien führen.
Eine Gruppe von Kommentatoren begrüßt eine bundesweite Zuteilung der Frequenzen. Auf diese
Weise könne nachhaltiger Wettbewerb zwischen den Frequenzzuteilungsinhabern sichergestellt
werden. Die regionale Vergabe von Frequenzen berge Risiken, welche die Entwicklung des
Mobilfunks destabilisiere. Überdies bestehe keine regional begrenzte Nachfrage nach digitalem
zellularen Mobilfunk. Das Ziel einer flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung sei auch in
ländlichen Bereichen auf diese Weise am besten gewährleistet. Bereits die Auktion der Frequenzen
im 3,6-GHz-Band im Jahre 2006 habe gezeigt, dass eine bundesweite Vergabe von Spektrum
bevorzugt werde.
Es wird betont, dass die Funkwellen in den zur Vergabe stehenden Frequenzbereichen aufgrund der
physikalischen Ausbreitungsbedingungen für mobile Funkverbindungen gut geeignet seien. Mithin sei
eine eindeutige Widmung für mobile Funkdienste unerlässlich und eine bundesweite Zuteilung
erforderlich.
Dagegen spricht sich ein anderer Teil der Kommentatoren für eine Vergabe zumindest eines Teils der
Frequenzen auch für regionale Nutzungen aus. Die bundesweite Zuteilung der Frequenzen stünde im
Widerspruch zu der in der Anhörung mehrfach bekundeten Absicht der Flexibilisierung der
Frequenznutzungsbedingungen und der Ermöglichung unterschiedlicher Geschäftsmodelle sowie der
weit angelegten Definition des sachlichen Marktes. Ein Kommentator äußert die Befürchtung, dass der
ländliche Raum bei einer bundesweiten Zuteilung der Frequenzen noch weiter abgehängt werde.
Es wird angeführt, dass mit einer regionalen Frequenzzuteilung insbesondere die Belange kleinerer
und mittlerer Unternehmen berücksichtigt würden. Die Vergabe der Frequenzen im 3,5-GHz-Band im
Jahr 2006 habe gezeigt, dass eine hohe Nachfrage nach regionalen Frequenznutzungen bestehe. In
den Anhörungen im Jahre 2005 sei nicht nach regionalen Geschäftsmodellen gefragt worden.
Deshalb hätten potenzielle Interessenten keinen entsprechenden Bedarf angemeldet. Es wird darauf
hingewiesen, dass konkreter Bedarf nach regionaler Frequenznutzung im 2,6-GHz-Band bestehe.
Ein Kommentator weist darauf hin, dass die regionale Vergabe eine Möglichkeit wäre, mit der
Streitbefangenheit der Frequenzen im 2,6-GHz-Band umzugehen. Die dort bestehenden
Frequenzzuteilungen seien laut Anhang zu Anlage 2 der Mitteilung 219/2007 ABl. Bundesnetzagentur
7/2007 jeweils regional, so dass die Streitbefangenheit sich immer nur auf Teile des Bundesgebietes
beziehe, während ansonsten Frequenzen auch nach einem – aus Sicht des derzeitigen
Frequenzzuteilungsinhabers – positiven Ausgang der gerichtlichen Auseinandersetzung verfügbar
seien und entsprechend regional vergeben werden könnten.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Für die Zuteilung von Frequenzen für digitalen zellularen Mobilfunk stehen gegenwärtig grundsätzlich
folgende Frequenzbereiche zur Verfügung:
Frequenzbereich Verfügbares Frequenzspektrum
1,8 GHz 2 x 5 MHz (10 MHz) 1730,1-1735,1 MHz; 1825,1-1830,1 MHz
2 x 5 MHz (10 MHz) 1758,1-1763,1 MHz; 1853,1-1858,1 MHz
2 GHz 2 x 9,9 MHz (19,8 MHz) 1930,2-1940,1 MHz; 2120,2-2130,1 MHz
2 x 9,9 MHz (19,8 MHz) 1950,0-1959,9 MHz; 2140,0-2149,9 MHz
10 MHz 1900,1-1910,1 MHz
9,2 MHz 2010,5-2019,7 MHz
2,6 GHz 2 x 70 MHz (140 MHz) 2500-2570 MHz /2620 – 2690 MHz
und
50 MHz FDD downlink (extern) 2570 – 2620 MHz
oder 50 MHz TDD
Mit diesen Frequenzen, die zusammen betrachtet einen Frequenzbereich von 270 MHz ergeben, steht
deutlich mehr Spektrum für eine Vergabe bereit als in den bisherigen Vergabeverfahren im Bereich
Mobilfunk.
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Die auf internationaler Ebene ursprünglich für SPA-Anwendungen reservierten Frequenzen im Bereich
2010,5 MHz bis 2019,7 MHz sind aufgrund der ECC-Entscheidung (06)01 nicht länger für derartige
Anwendungen vorgesehen. Die Frequenzen sollen daher für den digitalen zellularen Mobilfunk zur
Verfügung gestellt werden.
Die o. a. Frequenzbereiche enthalten in dem derzeit gültigen Frequenznutzungsplan folgende
Festlegungen:
Frequenzbereich Frequenznutzung Frequenznutzungsbedingungen
1,8 GHz digitaler zellularer Mobilfunk GSM-Standard und dessen
Weiterentwicklungen
2 GHz digitaler zellularer Mobilfunk UMTS/IMT-2000
2,6 GHz Richtfunk Digitaler Punkt-zu-Mehrpunkt-Richtfunk
befristet bis 31.12.2007
2,6 GHz Mobilfunk Der Frequenzbereich ist für terrestrische
IMT-Mobilfunkanwendungen vorgesehen; es
ist geplant, ab dem Jahre 2008 Spektrum [...]
entsprechend den Marktanforderungen für
terrestrische Mobilfunkanwendungen der 3.
Generation zu nutzen.
Es ist vorgesehen, diese Frequenzbereiche einheitlich für Frequenznutzungen des digitalen zellularen
Mobilfunks zu widmen, ohne deren Frequenznutzungsbedingungen auf bestimmte Standards zu
beschränken. Hiermit werden die Erwägungen des WAPECS-Konzeptes in diesem konkreten
nationalen Vergabeverfahren umgesetzt. Dementsprechend – und zur Umsetzung der Ergebnisse der
Weltfunkkonferenz der ITU des Jahres 2003 (WRC-2003), die durch die Erste Verordnung zur
Änderung der Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung vom 23.08.2006 (BGBl. I S. 1977) in
nationales Recht übergeleitet worden sind,– ist beabsichtigt, die oben genannten Eintragungen im
Frequenznutzungsplan noch in diesem Jahr zu aktualisieren. Hierzu wird die Bundesnetzagentur
gemäß den Vorgaben der Frequenznutzungsplanaufstellungsverordnung den Entwurf eines
geänderten Plans erarbeiten und neben anderen auch den interessierten Kreisen zur Anhörung
stellen. Die Bundesnetzagentur ist bestrebt, das Verfahren zur Aufstellung eines geänderten
Frequenznutzungsplans gleichzeitig mit dem vorliegenden Verfahren durchzuführen. Im Ergebnis soll
rechtzeitig vor der Zuteilung der hier zur Vergabe anstehenden Frequenzen ein geänderter
Frequenznutzungsplan aufgestellt sein.
Die im Rahmen der Anhörung eingegangenen Stellungnahmen enthalten in großem Umfang
Äußerungen zur Frage der Widmung der Frequenzen auf der Ebene des Frequenznutzungsplans. Die
hier anstehende Entscheidung zur Frage der Frequenzknappheit und der Anordnung eines
Versteigerungsverfahrens setzt voraus, dass der Frequenznutzungsplan für die in Frage stehenden
Frequenzbereiche die Widmung für den digitalen zellularen Mobilfunk enthalten wird. Die Anregungen
der Kommentatoren werden daher im Rahmen des Verfahrens der Aufstellung des
Frequenznutzungsplans, das auch eine Anhörung der interessierten Kreise nach § 6 FreqNPAV
vorsieht, zu berücksichtigen sein. Es wird daher sichergestellt, dass die eingegangenen Kommentare
mit Blick auf die Frage der Widmung im Rahmen der Anhörung Eingang finden werden.
Dessen unbeschadet ist die Kammer derzeit der Auffassung, dass die gesamten Frequenzbereiche
bei 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz für den digitalen zellularen Mobilfunk ohne Beschränkung auf
bestimmte Techniken oder Standards gewidmet werden sollen.
Mit der Widmung dieser Frequenzbereiche für den digitalen zellularen Mobilfunk soll gewährleistet
werden, dass Mobilfunknetze betrieben werden. Soweit Kommentatoren darauf hinweisen, dass
wirkliche mobile Funkanwendungen gewährleistet werden sollen und daher die Widmung auf IMT-
2000 konkretisiert werden soll, ist auf Folgendes hinzuweisen:
Im Frequenzbereichszuweisungsplan sind die hier betroffenen Frequenzbereiche dem Mobilfunkdienst
zugewiesen. Es ist daher beabsichtigt, im Frequenznutzungsplan die gesamten Frequenzbereiche 1,8
GHz, 2 GHz und 2,6 GHz einheitlich für den digitalen zellularen Mobilfunk zu widmen. Der digitale
zellulare Mobilfunk dient der Anbindung überwiegend mobiler Endgeräte an öffentliche digitale
Funknetze über ortsfeste Basisstationen, die eine oder mehrere Funkzellen (Sektoren) abdecken.
Dabei erfolgt der Wechsel in eine andere Funkzelle regelmäßig ohne Unterbrechung der
Kommunikationsverbindungen (seamless handover). Es ist weder notwendig noch angezeigt, explizit
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bestimmte Techniken, mit denen ein Mobilfunknetz betrieben werden kann, zu nennen oder andere
Techniken auszuschließen.
Auch unter dem Gesichtspunkt der Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien
Frequenznutzung besteht keine Notwendigkeit, die Widmung auf bestimmte Techniken oder
Standards festzulegen. Insbesondere die Sicherstellung einer störungsfreien Frequenznutzung erfolgt
über die im Rahmen der Vergabebedingungen festzulegenden Frequenznutzungsbedingungen.
Hierzu sind ebenfalls nach § 61 Abs. 1 und 4 TKG die betroffenen Kreise anzuhören.
Die Kammer ist der Auffassung, dass mit der vorgesehenen Widmung dieser Frequenzbereiche,
insbesondere auch der Widmung des sog. GSM-Frequenzbereichs für den digitalen zellularen
Mobilfunk, nicht über die von der Europäischen Kommission geplante Liberalisierung der
Frequenzpolitik hinausgegangen wird. Die Europäische Kommission sieht derzeit zur Öffnung der sog.
GSM-Frequenzbereiche (900 MHz und 1800 MHz) auch den Einsatz anderer Techniken als GSM vor,
soweit die Störungsfreiheit gewährleistet ist, und beschränkt den Einsatz dieser anderen Techniken
nicht – wie in der Kommentierung vorgetragen – auf eine bestimmte Technik. Die Europäische
Kommission erwägt vielmehr gerade die Öffnung dieser Frequenzbereiche für den Einsatz anderer
terrestrischer Systeme zur Übertragung paneuropäischer elektronischer Telekommunikationsdienste.
Die Sicherstellung einer störungsfreien Frequenznutzung im Sinne der Festsetzung technischer
Mindestanforderungen wird aber – wie bereits ausgeführt – mit den Festsetzungen der
Frequenznutzungsbedingungen erfolgen, die zu einem späteren Zeitpunkt im Rahmen der
Entscheidung über die Vergabebedingungen festzulegen sind.
Auch die beabsichtigte Widmung des Frequenzbereichs 2,6 GHz für den digitalen zellularen Mobilfunk
steht nach Ansicht der Kammer im Einklang mit der Konzeption der Europäischen Kommission
(Mitteilung (2007)50 vom 08.02.2007) betreffend einen „zügigen Zugang zu Frequenzen für drahtlose
elektronische Kommunikationsdienste durch mehr Flexibilität“. Die Europäische Kommission fordert
hier die Mitgliedsstaaten unter anderem auf, jegliche Beschränkung soweit möglich aufzuheben, um
so die Flexibilität, den schnellen Zugang zu Frequenzen und den Wettbewerb auch bei der
Funkinfrastruktur zu fördern. Im Rahmen der Umsetzung dieser Forderung zu einer flexibleren
Frequenzregulierung ist beabsichtigt, die Widmung der Frequenzbereiche 1,8 GHz, 2 GHz aber auch
2,6 GHz zu erweitern und allgemein den „digitalen zellularen Mobilfunk“ als einheitliche
Frequenznutzung in diesen Frequenzbereichen technologieneutral festzulegen. Damit können im
Rahmen der Widmung für den digitalen zellularen Mobilfunk grundsätzlich alle Frequenznutzungen mit
allen verfügbaren Technologien angeboten werden.
Insoweit kann dem Einwand einiger Kommentatoren, dass eine technologieneutrale Vergabe des 2,6-
GHz-Bandes für den digitalen zellularen Mobilfunk zurzeit nicht im Einklang mit den Entwicklungen in
den Nachbarstaaten stünde, nicht gefolgt werden. Sollten sich andere Mitgliedsstaaten gegen die von
der Europäischen Kommission geforderte weitgehende Aufhebung der Beschränkungen bei der
Vergabe dieses Frequenzbandes entscheiden und den Einsatz bestimmter Techniken vorschreiben
bzw. bestimmte neue Techniken ausschließen, stünde eine solche Vorgehensweise im Widerspruch
zu den europäischen Konzepten. Dies kann jedoch nicht dazu führen, dass ein solches nicht
konformes Vorgehen andere Mitgliedsstaaten bindet.
Im Übrigen wird auf die Ausführungen der Kammer unter „B. Begründung im Einzelnen“ hingewiesen.
Die Kammer weist zudem darauf hin, dass eine etwaige „Zersplitterung des Marktes“ für
Systemtechnik Ausdruck des Wettbewerbs zwischen Systemtechniken wäre, der ausdrücklich durch
die europaweite Liberalisierung des Telekommunikationsgerätemarktes hergestellt werden soll.
Soweit von Kommentatoren vorgetragen wird, dass die Bundesnetzagentur insbesondere mit Blick auf
den Frequenzbereich bei 2,6 GHz zwar einen technologieneutralen Ansatz verfolge, aber dennoch
eine Klarstellung auf mobile WiMAX-Systeme vornehmen solle, ist darauf hinzuweisen, dass gerade
nicht vorgesehen ist, in einem der hier in Frage stehenden Frequenzbereiche den Einsatz bestimmter
Techniken festzulegen. Bedingung für eine widmungsgemäße Frequenznutzung ist der Betrieb eines
digitalen zellularen Mobilfunknetzes. Einer Klarstellung mit Blick auf den Einsatz bestimmter
Techniken bedarf es nicht. Damit ist der Zuteilungsinhaber künftig in der Wahl seiner Mobilfunktechnik
frei. Ein Mobilfunknetzbetreiber ist damit in der Lage, seinen Kunden sämtliche Angebote
nachfragegerecht bereitzustellen, die auf der Grundlage der von ihm gewählten Mobilfunktechnik
realisiert werden können. Eine Beschränkung der Angebote auf mobile „Anwendungen“ – wie von
Kommentatoren angemerkt – erfolgt somit nicht.
Entsprechendes gilt mit Blick auf die von Kommentatoren angemerkte bestehende Möglichkeit des
Angebotes anderer als Mobilfunkangebote wie zum Beispiel Rundfunkinhalte. Davon zu
unterscheiden ist jedoch die Frage der Zuweisung der Frequenzen für einen bestimmten Funkdienst.
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