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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Die Betroffene begrüße, dass der Entwurf der Regulierungsverfügung keine Verpflichtung zur
getrennten Rechnungsführung vorsehe.
Von der Auferlegung einer Verpflichtung zur Vorlage eines Standardangebotes nach § 23 TKG
sei abzusehen. Mietleitungen würden bereits seit mehreren Jahren auf vertraglicher Grundlage
bereitgestellt. Nennenswerte Probleme seien in den letzten Jahren nicht aufgetreten. Soweit die
Beschlusskammer demgegenüber auf eine Vielzahl streitiger rechtlicher und technischer Frage-
stellungen verweise, bleibe diese Aussage gänzlich im Unbestimmten und könne deshalb nicht
als Rechtfertigung für die Vorlage eines Standardangebotes herangezogen werden. Ein aktuel-
ler Bedarf nach einem Standardangebot sei nicht zu erkennen. Der Umstand, dass die Betroffe-
ne in der Praxis ohnehin im Wesentlichen einheitliche Verträge verwende, demonstriere die feh-
lende Erforderlichkeit desselben.
Schließlich begrüße die Betroffene, dass der Entwurf der Regulierungsverfügung keine Ver-
pflichtung vorsehe, die Tarifierungsmesspunkte offenzulegen. Die Betroffene würde mit einer
weitreichenden Veröffentlichung dieser Netzinfrastrukturdaten die Kontrolle über deren Verwen-
dung verlieren. Damit bestehe ein potenzielles Risiko, dass Unbefugte die Daten zu Sabotage-
akten beispielsweise auf HVt-Standorte verwenden könnten. Die BNetzA sei daher zu Recht
stets davon ausgegangen, dass eine solche Verpflichtung nicht auferlegt werden könne.
Die BT (Germany) GmbH & Co. KG (im Folgenden: BT) begrüßt, dass der Entwurf eine Markt-
segmentierung nach Bandbreiten aufgebe und Mietleitungen mit alternativer technischer oder
kommerzieller Gestaltung Gegenstand der Marktanalyse seien. Es sei erfreulich, dass die BNet-
zA mit der Trennung von Markt 13 und Markt 14 ein netzelementbasiertes Konzept für die Miet-
leitungszusammenschaltung vorschlage.
Dennoch hege BT bezüglich der Marktanalyse von Markt 14 Zweifel, dass dort ein ausreichen-
der Wettbewerb stattfinde, da bei den 76 Kernnetzstandorten im Durchschnitt nur zwei oder we-
niger alternative Anbieter präsent seien. Es bestehe das Risiko, dass sich dies insoweit auf
Markt 13 auswirke, als dort der Zugang zum Kunden daran scheitere, dass das Fernübertra-
gungssegment (Markt 14) in Zukunft fehlen könnte.
Hinsichtlich des vorgelegten Konsultationsentwurfs sei zunächst anzumerken, dass der Adres-
satenkreis der Regulierungsverfügung auf die verbundenen Unternehmen i.S.d. § 3 Nr. 29 TKG
ausgeweitet werden müsse, wie es bereits die Präsidentenkammer bei der Marktanalyse getan
habe.
Auf dem Markt für Abschlusssegmente von Mietleitungen auf der Vorleistungsebene begrüße
BT die von der Beschlusskammer vorgeschlagenen Verpflichtungen, insbesondere lege sie auf
die auferlegte Kollokationsverpflichtung großen Wert.
Jedoch könne BT nicht nachvollziehen, weshalb keine getrennte Rechnungsführung auferlegt
worden sei. Die Verpflichtungen des § 24 TKG seien nicht Alternative, sondern notwendige Er-
gänzung zur parallel auferlegten Entgeltgenehmigungspflicht, was sich bereits aus dem Wortlaut
der Norm ergebe. Diese Verpflichtungen nach § 24 TKG seien essentielle Werkzeuge, die eine
effiziente Anwendung der Abhilfemaßnahmen nach §§ 31, 19 TKG erst ermöglichten. Weiterhin
ergebe sich dies aus einer Empfehlung der Kommission, welcher nach Art. 19 I der Rahmen-
richtlinie weitestgehend Rechnung zu tragen sei und eine Abweichung begründet werden müs-
se.
Auch sei zu kritisieren, dass die Verpflichtungen für Mietleitungen kleiner 2 Mbit/s auf Markt 13
entfallen sollen, sobald die Verpflichtungen auf dem korrespondierenden Endnutzermarkt entfie-
len. Dieser widerspräche Art. 17 der Universaldienstrichtlinie.
Der Verzicht auf Abhilfemaßnahmen auf Markt 14 sei im Hinblick auf den festgestellten Wettbe-
werb zwar folgerichtig, beruhe allerdings auf einem Zirkelschluss. Eine Wettbewerblichkeit von
Markt 14 ergebe sich erst daraus, dass Wettbewerber bereits heute in der Lage seien, die fragli-
chen Leistungen zu substituieren. Hierfür sei allerdings eine Wettbewerbspräsenz mit Bandbrei-
tenzusammenschaltung an allen 76 Endpunkten des Marktes 13 erforderlich. Diese werde durch
die entworfene Regulierungsverfügung erstmals konzipiert.
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Bonn, 14. November 2007
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Deshalb sei der Zugangsanspruch auf Markt 13 an den Orten wertlos, wo kein alternativer
Betreiber eines Fernübertragungsnetzes zur Verfügung stehe, weil der Zugangsnachfrager kei-
ne Möglichkeit habe, die Bandbreite abzuführen. Daraus ließe sich schließen, dass eine voll-
ständige Deregulierung von Markt 14 erst dann erfolgen dürfe, wenn in allen Kernnetzstandort-
gebäuden der Betroffenen ein alternativer Betreiber eines Fernübertragungsnetzes vorhanden
sei.
Eine Verpflichtung nach § 23 TKG sei in der Tat erforderlich, gerade weil die auferlegten Ver-
pflichtungen in der Art neu seien und dadurch ein großes Bedürfnis nach einem Standardvertrag
bestehe. Es sei zudem darauf hinzuweisen, dass der hier gegenständliche Zugangsanspruch zu
den Abschlusssegmenten von Mietleitungen von der Betroffenen bisweilen gerade nicht angebo-
ten werde. Ein entsprechender Einwand der Betroffenen laufe hier ins Leere, da die angebotene
CFV zwar derartige Segmente beinhalte, diese aber ebenso wie eine Bandbreitenkollokation
nicht isoliert beziehbar seien.
Der FRK - Fachverband für Rundfunkempfangs- und Kabelanlagen e.V. geht grundsätzlich mit
der Marktanalyse der Märkte 13 und 14 konform. Auch sei es richtig, die Ethernet-basierenden
Verbindungen in die Regulierungsverfügung einzubeziehen und den Schwerpunkt auf die Ver-
bindungen größer 2 Mbit/s zu legen. Die ex-ante-Regulierung der Abschlusssegmente auf der
Basis der Kosten effizienten Leistungsbereitstellung werde begrüßt, wenngleich die Höhe der
genehmigten Kosten entscheidend dafür sein werde, ob wirksamer Wettbewerb entstehen kön-
ne.
Die Initiative Europäischer Netzbetreiber (im Folgenden: IEN) befürwortet die Feststellung be-
trächtlicher Marktmacht auf dem nationalen Markt für Abschlusssegmente von Mietleitungen,
bezweifelt aber das Fehlen derselben und damit den Widerruf von Verpflichtungen auf dem nati-
onalen Markt für Fernübertragungssegmente von Mietleitungen.
Die IEN erachtet die vorgeschlagenen Verpflichtungen als geeignet, erforderlich und verhältnis-
mäßig, um dem festgestellten Marktversagen entgegen zu wirken. Dies betreffe einmal die Kol-
lokationsverpflichtung. Darüber hinaus sei auch die Auferlegung zur Abgabe eines Standardan-
gebotes zu begrüßen. Infolge der Einführung des netzelementbasierten Konzeptes der Mietlei-
tungszusammenschaltung handele es sich um eine neue Gestaltung der Marktsegmentierung.
Es bestehe insoweit ein großes Bedürfnis nach einem Standardvertrag.
Der Adressatenkreis der Regulierungsverfügung sei insoweit zu korrigieren, dass die genannten
Verpflichtungen allen Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht aufzuerlegen seien.
Es bestünden Zweifel an der Vereinbarkeit der auflösenden Bedingung hinsichtlich der Mietlei-
tungen < 2 Mbit/s mit der Intention des Art. 17 Universaldienstrichtlinie. Außerdem fehle eine
Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung nach § 24 TKG. Nach einer Empfehlung der
EU-Kommission solle eine solche Verpflichtung auferlegt werden.
Die Plusnet GmbH & Co. KG (im Folgenden: Plusnet) äußert sich zu verschiedenen Aspekten
der Marktabgrenzung, so zum Verhältnis von Mietleitungen zu Bitstrom, Dark Fiber und sonsti-
gen alternativen Übertragungstechniken, zur Trennung der Märkte nach Abschluss- und Fern-
übertragungssegment sowie zum Drei-Kriterien-Test. Aufgrund der Gefahr von Quersubventio-
nierungen zwischen den beiden definierten Märkten sollte auf jeden Fall eine ex-ante-
Entgeltregulierung der Abschlusssegmente erfolgen, die zudem national einheitliche Entgelte
vorgeben müsse. Auf dem Endnutzermarkt für Mietleitungen müssten zumindest die Abschluss-
segmente einer Entgeltgenehmigungspflicht unterworfen werden.
Die Telefónica Deutschland GmbH (im Folgenden: Telefónica) begrüßt die im Entwurf vorgese-
henen Regulierungsverpflichtungen. Insbesondere sei die Auferlegung einer Genehmigungs-
pflicht für die Mietleitungsentgelte geboten. Sofern die Betroffene eine geteilte Regulierungsver-
fügung für Mietleitungen von über (einschließlich) 2 Mbit/s und kleiner anrege, sei dies mit dem
TKG nicht vereinbar. Der Markt für Abschlusssegmente von Mietleitungen sei von der Präsiden-
tenkammer einheitlich und unabhängig von Bandbreiten und unter Einbeziehung von Systemlö-
sungen festgelegt worden. Lägen demnach keine unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen
vor, seien auch abgestufte Regulierungsmaßnahmen nicht zulässig.
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Bei der Prüfung, ob eine ex-post-Kontrolle ausnahmsweise ausreichend sei, habe die Be-
schlusskammer insbesondere das Regulierungsziel der Förderung nachhaltig wettbewerbsorien-
tierter Telekommunikationsmärkte (auch) in der Fläche zu berücksichtigen. Wettbewerber der
Betroffenen benötigten die Mietleitungen namentlich für die Anbindung der HVt in „ländlicheren“
Bereichen. Ebenso spreche das Regulierungsziel der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherin-
teressen für die Auferlegung der Genehmigungspflicht. Es bestehe ein Missbrauchspotenzial bei
der Betroffenen in dem Sinne, dass sie nicht den Kosten entsprechende Preiserhöhungen für
die Abschlusssegmente durchsetzen wolle. Eine ex-post-Kontrolle wäre auch schon deshalb
nicht ausreichend, da ansonsten angesichts der Kette nachgelagerter Wertschöpfungsstufen
und der gebotenen Konsistenz zwischen den Entgelten auf diesen Stufen die Regulierungsziele
in § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 TKG nicht erreicht werden könnten. Schließlich bestehe die Gefahr von
„Regulierungslücken,“ weil Verfahren der ex-post-Kontrolle eine erhebliche Zeit in Anspruch
nehmen würden und nur mit ex-nunc-Wirkung abgeschlossen werden könnten.
Die vorgesehene auflösende Bedingung, insbesondere diejenige hinsichtlich der Genehmi-
gungspflicht, widerspreche dem Verbot zweckwidriger Nebenbestimmungen. Die Anknüpfung an
die regulatorische Situation auf dem Endkundenmarkt sei insofern zweckwidrig, als sich die An-
gemessenheit einer ex-post-Kontrolle zur Einhaltung der Regulierungsziele nicht monokausal
aus den Verhältnissen auf dem Endkundenmarkt für Mietleitungen ergebe. Außerdem habe die
Präsidentenkammer hervorgehoben, dass es keinen Gleichlauf zwischen Vorleistungs- und
Endkundenmärkten geben solle. Schließlich sei auch nicht zu erkennen, dass die Verpflichtung
zum Mindestangebot auf dem Endkundenmarkt ein öffentliches Interesse an der Zurverfü-
gungstellung dieser Bandbreiten zum Ausdruck bringen würde.
Wolle die Beschlusskammer gleichwohl an der auflösenden Bedingung festhalten, wäre jeden-
falls eine angemessen lange Übergangsfrist vorzusehen. Infolge der auflösenden Bedingung
würden die betroffenen Nachfrager von heute auf morgen vor veränderte Marktbedingungen
gestellt. Es müsse daher zumindest eine dem Konsultationsprozess vergleichbare Übergangs-
frist von zwei Monaten gewährt werden.
Die Verizon Deutschland GmbH (im Folgenden: Verizon) weist darauf hin, dass die Forderung
nach einer Offenlegung der Geokoordinaten („Tarifierungsmesspunkte“, TMP) durch die Betrof-
fene bereits seit mehr als zwei Jahren ein Thema sei, dass von den Wettbewerbern im Rahmen
der letzten Verfahren zur Genehmigung von Mietleitungsentgelten regelmäßig vorgetragen wor-
den sei. Die Kenntnis der TMP sei für die Wettbewerber zum einen notwendig, um ihren Lei-
tungsbestand – gerade auch in einem PPC-System – fortlaufend auf Optimierungsmöglichkeiten
hin zu überprüfen und so ggf. effizientere Leitungsführungen im Austausch zu existierenden
Leitungen bei der Betroffenen bestellen zu können. Zum anderen mache die Nichtoffenlegung
der TMP den Wettbewerbern die korrekte Kalkulation von Mietleitungskosten bei der Erstellung
von Angeboten unmöglich.
Im Rahmen der öffentlichen Konsultation ist der Betroffenen sowie den interessierten Parteien in
der am 15.08.2007 durchgeführten öffentlichen mündlichen Verhandlung Gelegenheit zur Stel-
lungnahme gegeben worden. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll der mündlichen
Verhandlung Bezug genommen.
Die Stellungnahmen der Wettbewerbsunternehmen und Verbände sind als Ergebnis des Konsul-
tationsverfahrens im Amtsblatt Nr. 18/2007 vom 12.09.2007 als Mitteilung Nr. 570/2007 veröf-
fentlicht worden. Hierauf wird bezüglich der weiteren Einzelheiten des jeweiligen Vortrags Bezug
genommen.
Dem Bundeskartellamt (BKartA) ist unter dem 14.09.2007 Gelegenheit gegeben worden, sich
zum Entscheidungsentwurf zu äußern. Das BKartA ist der Ansicht, dass abweichend von den
Ausführungen unter 2.1 die Pflichten der Regulierungsverfügung gemäß § 3 Nr. 29 TKG auto-
matisch auch die mit der Betroffenen verbunden Unternehmen beträfen. In Hinblick auf die Re-
gelung in Ziffer 3 des Verfügungstenors wird angemerkt, dass eine abweichende Regulierung
eines einzelnen Marktsegments in einem einheitlichen abgegrenzten Markt, auf dem die Betrof-
fene im Übrigen anderen Regulierungsmaßnahmen unterliegt, grundsätzlich problematisch er-
scheine.
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Unter dem 27.09.2007 hat die Bundesnetzagentur den Entwurf der Regulierungsverfügung der
EU-Kommission und gleichzeitig den nationalen Regulierungsbehörden der anderen Mitglied-
staaten zur Verfügung gestellt und diese davon unterrichtet.
Mit Schreiben vom 29.10.2007 hat die Europäische Kommission erklärt, sie habe den Maßnah-
menentwurf und die zusätzlich von der Bundesnetzagentur zur Verfügung gestellten Informatio-
nen untersucht und gebe keine Stellungnahme ab.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Verfahrensakten Bezug genommen.
Gründe
I. Regulierungsverfügung
Rechtliche Grundlage für die der Betroffenen auferlegten Maßnahmen sind
x § 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG, soweit sie in Ziffer 1.1 zum Zugang
zu Abschlusssegmenten bei Mietleitungen verpflichtet worden ist,
x § 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 21 Abs. 3 Nr. 4 TKG, soweit sie in Ziffer 1.2 dazu ver-
pflichtet worden ist, zum Zwecke der Gewährung des Zugangs zum Abschlusssegment Kol-
lokation zu ermöglichen sowie im Rahmen dessen Nachfragern bzw. deren Beauftragten je-
derzeit Zutritt zu diesen Einrichtungen zu gewähren,
x § 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 19 TKG, soweit sie in Ziffer 1.3 dazu verpflichtet worden
ist, dass Vereinbarungen über Zugänge nach Ziffern 1.1 und 1.2 auf objektiven Maßstäben
beruhen, nachvollziehbar sind, einen gleichwertigen Zugang gewähren und den Geboten der
Chancengleichheit und Billigkeit genügen müssen,
x § 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 30 Abs. 1 S. 1 TKG, soweit gemäß Ziffer 2. die Entgelte
für die Gewährung des Zugangs zum Abschlusssegment und für die Kollokation der Regulie-
rung nach Maßgabe des § 31 TKG unterliegen,
x § 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 19 TKG, soweit sie in Ziffer 3.1 aufschiebend bedingt
dazu verpflichtet worden ist, dass Vereinbarungen über Zugänge zu Abschlusssegmenten
von Mietleitungen mit einer kleineren Bandbreite als 2 Mbit/s auf objektiven Maßstäben beru-
hen, nachvollziehbar sind, einen gleichwertigen Zugang gewähren und den Geboten der
Chancengleichheit und Billigkeit genügen müssen,
x § 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 30 Abs. 3 S. 1 TKG, soweit gemäß Ziffer 3.2 aufschie-
bend bedingt die Entgelte für die unter Ziffer 3.1 genannten Zugangsleistungen der nachträg-
lichen Regulierung nach § 38 TKG unterliegen, und
x § 9 Abs. 2 TKG i.V.m. § 13 Abs. 1 TKG, soweit gemäß Ziffer 4. die der Betroffenen mit der
Regulierungsverfügung BK 2b-04/027 vom 30.11.2004 auferlegten Verpflichtungen widerru-
fen werden.
1. Zuständigkeit und Verfahren für die Beibehaltung, die Auferlegung und den Widerruf
von Maßnahmen nach dem 2. Teil des Telekommunikationsgesetzes
Die Zuständigkeit der Beschlusskammer für die Beibehaltung, die Auferlegung und den Widerruf
von Verpflichtungen gemäß §§ 9 Abs. 2 i.V.m. §§ 13 Abs. 1 S. 1, 19, 21 Abs. 2 Nr. 1 und 30
TKG ergibt sich aus § 116 TKG i.V.m. § 132 Abs. 1 S. 1 TKG.
Danach entscheidet die Bundesnetzagentur im Bereich der im 2. Teil des TKG normierten
Marktregulierung durch Beschlusskammern. [Gemäß § 132 Abs. 4 S. 2 TKG erfolgten die Fest-
legungen nach den §§ 10 und 11 TKG durch die Präsidentenkammer.]
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Die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Regulierungsverfügung sind
eingehalten worden:
Der Entwurf einer Regulierungsverfügung sowie das Ergebnis des nationalen Konsultationsver-
fahrens sind jeweils gemäß §§ 13 Abs. 1 S. 1, 12 Abs. 1 TKG i.V.m. § 5 TKG im Amtsblatt und
auf den Internetseiten der BNetzA veröffentlicht worden.
Zur Wahrung einer einheitlichen Spruchpraxis ist die Entscheidung gemäß § 132 Abs. 4 TKG
behördenintern abgestimmt worden. Darüber hinaus ist dem BKartA Gelegenheit gegeben wor-
den, sich zum Entscheidungsentwurf zu äußern (§ 123 Abs. 1 S. 2 TKG).
Schließlich ist der Entwurf der Regulierungsverfügung der EU-Kommission und gleichzeitig den
nationalen Regulierungsbehörden der anderen Mitgliedstaaten gemäß § 13 Abs. 1 S. 1, 12 Abs.
2 Nr. 1 TKG zur Verfügung gestellt worden.
2. Bundesweiter Markt für Abschlusssegmente von Mietleitungen
2.1 Beträchtliche Marktmacht der Betroffenen
Nach dem Ergebnis einer auf der Grundlage der §§ 10 ff. TKG durchgeführten Marktdefinition
und Marktanalyse ist der nationale Markt für Abschlusssegmente von Mietleitungen für Groß-
kunden regulierungsbedürftig i.S.d. § 10 Abs. 2 TKG. Auf diesem Markt verfügt die Betroffene
über beträchtliche Marktmacht.
Dies ergibt sich im Einzelnen aus der als Anlage beigefügten, gemäß § 132 Abs. 4 S. 2 TKG von
der Präsidentenkammer getroffenen Festlegung, die gemäß § 13 Abs. 3 TKG Inhalt dieser Re-
gulierungsverfügung ist und auf die entsprechend Bezug genommen wird.
Zur Zeit ist nur die Betroffene, nicht jedoch eines der mit ihr i.S.v. § 3 Nr. 29 TKG verbundenen
Unternehmen auf dem genannten Markt tätig. Entgegen der Forderung von BT und IEN ist des-
halb der Adressatenkreis der vorliegenden Regulierungsverfügung nicht auf weitere Unterneh-
men, namentlich nicht auf die T-Systems Enterprise Services GmbH, auszudehnen. Ob es einer
ausdrücklichen Erstreckung bedürfte, bedarf deshalb hier auch keiner Klärung.
2.2 Auswahl und Umfang der Verpflichtungen
Voraussetzung für die Anwendung der im TKG vorgesehenen Maßnahmen nach dem 2. Teil des
TKG durch eine Regulierungsverfügung ist gemäß § 9 TKG, dass die Bundesnetzagentur sach-
lich und räumlich relevante Telekommunikationsmärkte festlegt, die für eine Marktregulierung
nach den Vorschriften des zweiten Teils des TKG in Betracht kommen (Marktdefinition, § 10
Abs. 1 TKG), und im Rahmen einer Marktanalyse feststellt, ob auf den betreffenden Märkten
wirksamer Wettbewerb besteht (§ 11 Abs. 1 S. 1 TKG). Erst wenn die Marktanalyse ergeben
hat, dass – wie dies vorliegend auf dem Markt für Abschlusssegmente von Mietleitungen auf der
Vorleistungsebene der Fall ist – auf einem relevanten Telekommunikationsmarkt kein wirksamer
Wettbewerb besteht, weil ein oder mehrere Unternehmen auf diesem Markt über beträchtliche
Marktmacht verfügen (§ 11 Abs. 1 S. 2 TKG), werden solchen Unternehmen Maßnahmen nach
dem 2. Teil des TKG auferlegt, § 9 Abs. 2 TKG. Ein Entschließungsermessen hinsichtlich des
„ob“ einer Regulierung von Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht besteht daher nicht. Solche
Maßnahmen, die durch eine Regulierungsverfügung (§ 13 Abs. 1 S. 1 TKG) auferlegt werden,
können u.a. die Auferlegung eines Diskriminierungsverbots (§ 19 TKG), einer Transparenzver-
pflichtung (§ 20 TKG), von Zugangsverpflichtungen (§ 21 TKG) und einer getrennten Rech-
nungsführung (§ 24 TKG) sein. Welche dieser Maßnahmen einem Unternehmen mit beträchtli-
cher Marktmacht auferlegt werden, steht innerhalb der durch die (ihrerseits durch die Vorgaben
des o.a. Richtlinienpaketes geprägten) Tatbestandsvoraussetzungen der einzelnen Maßnah-
men, der Regulierungsziele und der allgemeinen Verhältnismäßigkeitsanforderungen gezoge-
nen Grenzen grundsätzlich im Auswahlermessen der Beschlusskammer.
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In pflichtgemäßer Ausübung ihres Auswahlermessens hat die Beschlusskammer der Betroffe-
nen auf dem verfahrengegenständlichen Markt die tenorierten Verpflichtungen auferlegt bzw.
von der Auferlegung weitergehender Verpflichtungen nach dem 2. Teil des TKG abgesehen.
2.2.1 Zugang zum Abschlusssegment bei Mietleitungen, § 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG
Die Beibehaltung bzw. Auferlegung der Verpflichtung, Zugang zum Abschlusssegment bei Miet-
leitungen zu gewähren, gründet auf den §§ 9 Abs. 2, 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG.
Gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG kann die Bundesnetzagentur Betreiber öffentlicher Telekommuni-
kationsnetze, die – wie die Betroffene – über beträchtliche Marktmacht verfügen, unter anderem
dazu verpflichten, Zugang zu bestimmten Netzkomponenten oder Netzeinrichtungen zu gewäh-
ren. Zu den zugangsfähigen Komponenten eines Telekommunikationsnetzes zählen auch die
Abschlusssegmente von Mietleitungen.
Die Entscheidung, ob und inwieweit der Betroffenen eine Verpflichtung zur Zugangsgewährung
zum Abschlusssegment von Mietleitungen aufzuerlegen war, lag im pflichtgemäßen Ermessen
der Beschlusskammer. Bei der Ermessensentscheidung war insbesondere abzuwägen, ob die
Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zum Abschlusssegment durch die Betroffene geeig-
net und erforderlich ist, um die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten nachgela-
gerten Endkundenmarktes zu fördern und die Interessen der Endkunden zu wahren.
Die im Gesetz verwendete Formulierung, nach der eine Verpflichtung auferlegt werden kann,
wenn andernfalls „die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten nachgelagerten
Endkundenmarktes behindert oder diese Entwicklung den Interessen der Endnutzer zuwider
laufen würde“, ist missverständlich. Aufgrund der Bezugnahme in der Gesetzesbegründung auf
Art. 12 der Zugangs-RL wird deutlich, dass es im Rahmen des Merkmals nach § 21 Abs. 1 S. 1
Alt. 2 TKG nicht darauf ankommen soll, ob die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorien-
tierten Marktes den Interessen der Nutzer zuwider laufen würde. Tatsächlich greift der Terminus
„diese Entwicklung“ im Rahmen der 2. Alternative daher nicht die vorgenannte „Entwicklung ei-
nes wettbewerbsorientierten Endkundenmarktes“ auf, sondern bezieht sich auf die Entwicklung,
die zu erwarten wäre, wenn von der Auferlegung einer Zugangsverpflichtung abgesehen würde,
d.h. es ist zu untersuchen, ob ein Verzicht auf die Auferlegung der Zugangsverpflichtung den
Interessen der Endnutzer zuwider laufen würde.
Darüber hinaus hatte die Beschlusskammer im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung zu be-
rücksichtigen, ob die in Betracht kommende Zugangsverpflichtung in einem angemessenen
Verhältnis zu den Regulierungszielen nach § 2 Abs. 2 TKG steht. Bei der Prüfung dieser Vor-
aussetzungen musste die Beschlusskammer die in § 21 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 bis 7 TKG aufgeführ-
ten Kriterien berücksichtigen.
Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist die Beschlusskammer zu dem Ergebnis gelangt, die
Betroffene zur Zugangsgewährung zum Abschlusssegment von Mietleitungen zu verpflichten.
Hierfür waren folgende Gesichtpunkte maßgeblich:
x Geeignetheit
Die Verpflichtung zur Zugangsgewährung zum Abschlusssegment von Mietleitungen ist geeig-
net, die Entwicklung nachhaltig wettbewerbsorientierter Endkundenmärkte zu fördern und die
Interessen der Endkunden zu wahren.
Der Zugang zu den Abschlusssegmenten der Betroffenen erleichtert anderen Unternehmen ei-
nerseits ein Tätigwerden auf den nachgelagerten Endnutzermärkten für Mietleitungen. Gegen-
über Endnutzern werden Mietleitungen in der Regel „Ende-zu-Ende,“ d.h. ohne eine Segmentie-
rung nach Abschluss- und Fernübertragungssegmenten, vermietet. Ohne einen Zugriff auf die
sich vielfach noch in der Hand der Betroffenen befindlichen Abschlusssegmente würde ein Tä-
tigwerden auf den Mietleitungsendnutzermärkten insgesamt deutlich erschwert werden.
Andererseits benötigen andere Unternehmen Abschlusssegmente von Vorleistungsmietleitun-
gen, um Signalströme etwa zu bzw. von schmal- oder breitbandigen Zusammenschaltungsorten
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mit anderen Netzbetreibern hin- bzw. abtransportieren zu können. Damit erleichtert der Zugang
zu Abschlusssegmenten von Mietleitungen anderen Unternehmen ein Tätigwerden zum einen
auf dritten Vorleistungsmärkten wie etwa denjenigen für schmal- oder breitbandige Transitleis-
tungen. Zum anderen ermöglicht der Zugang aber letztlich auch eine Teilnahme an allen
schmal- und breitbandigen Endnutzermärkten, auf denen Verbindungsleistungen gehandelt
werden.
Das Auftreten von Konkurrenzunternehmen der Betroffenen auf den genannten Märkten dient
insgesamt dem Endkundeninteresse. Die Wettbewerbssteigerung führt zu einer besseren Erfül-
lung der statischen und dynamischen Wettbewerbsfunktionen. Letzteres kommt wiederum ins-
besondere den Interessen der Endkunden zugute.
Dies gilt derzeit auch noch mit Blick auf Mietleitungen mit weniger als 2 Mbit/s Bandbreite. Das
Gesamtvolumen dieses Leitungstyps nimmt mit dem Umschwenken der Nachfrage auf breitban-
digere Angebote seit geraumer Zeit derart ab, dass in absehbarer Zeit mit der Bedeutungslosig-
keit des entsprechenden Endkundenmarktsegments zu rechnen ist. Für sonstige Zwecke etwa
im Zubringer- oder Backbonebereich werden Leitungstypen mit weniger als 2 MBit/s ohnehin
kaum benutzt.
Nach Ansicht der Betroffenen folgt aus dem mangelnden Interesse der Endkunden und dem
damit verbundenen Schrumpfen des abgesetzten Volumens, dass kein schutzwürdiges Interes-
se mehr an einer Bereitstellung entsprechender Vorleistungen bestehe. Diese Argumentation
übersieht allerdings, dass vorerst gegenüber der Betroffenen noch die mit der Regulierungsver-
fügung BK 3b-06-037 und -039/R vom 15.05.2007 auferlegte Verpflichtung zur Bereitstellung
eines Mindestangebots von Mietleitungen gegenüber Endnutzern fortbesteht. Das darin zum
Ausdruck kommende öffentliche Interesse an dem Fortbestand des entsprechenden Marktseg-
ments bringt es mit sich, dass auch die entsprechende Vorleistungsbereitstellung vorerst als
weiter geeignet zur Förderung der Endkundeninteressen anzusehen ist.
Die Beschlusskammer erkennt allerdings auch das legitime Interesse der Betroffenen, nach ei-
nem etwaigen Entfall der Mindestangebotsverpflichtung das Angebot von Endkunden- und Vor-
leistungsmietleitungen mit weniger als 2 Mbit/s auslaufen lassen zu können. Die Beschluss-
kammer hat sich deshalb zur Aufnahme einer entsprechenden auflösenden Bedingung in den
Tenor entschlossen (vgl. genauer unten).
x Erforderlichkeit
Die auferlegte Verpflichtung ist auch erforderlich, um die Entwicklung nachhaltig wettbewerbs-
orientierter nachgelagerter Endkundenmärkte zu fördern und die Interessen der Endkunden zu
wahren.
Wie bereits in der Marktanalyse festgestellt worden ist, verfügt die Betroffene mit den Ab-
schlusssegmenten von Mietleitungen über eine nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur. Insbe-
sondere die Größenvorteile der Betroffenen und die Gefahr versinkender Kosten lassen Wett-
bewerber vor einer Eigenrealisierung zurückscheuen. Allerdings können die Wettbewerber auch
nicht ohne weiteres auf andere Übertragungsmöglichkeiten ausweichen. Letztlich existieren, wie
die Präsidentenkammer in der Marktdefinition festgestellt hat, für die Nachfrager keine Substitu-
tionsmöglichkeiten zu den Abschlusssegmenten (siehe dazu auch unten zur technischen und
wirtschaftlichen Tragfähigkeit der Nutzung).
Es ist damit kein gegenüber der Zugangsverpflichtung gleich wirksames, jedoch milderes Mittel
erkennbar, um die Entwicklung nachhaltig wettbewerbsorientierter Endkundenmärkte zu fördern
und die Interessen der Endkunden zu wahren. Die Zugangsverpflichtung ist damit erforderlich.
x Angemessenheit
Die Verpflichtung, Zugang zum Abschlusssegment von Mietleitungen zu gewähren, steht zudem
in einem angemessen Verhältnis zu den Regulierungszielen des § 2 Abs. 2 TKG.
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Bei der Prüfung, ob eine Zugangsverpflichtung gerechtfertigt ist und ob diese in einem ange-
messenen Verhältnis zu den in § 2 Abs. 2 TKG beschriebenen Regulierungszielen der Sicher-
stellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorien-
tierter Märkte der Telekommunikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und –netze
sowie der zugehörigen Einrichtungen und Dienste, auch in der Fläche, stehen, sind insbeson-
dere die in § 21 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 bis 7 TKG aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
Die Kriterien entstammen – wie bereits erwähnt – weitgehend Art. 12 Abs. 2 Zugangs-RL. Sie
konkretisieren den in Erwägungsgrund 19 der Zugangsrichtlinie enthaltenen Gedanken, nach
dem das Recht des Infrastruktureigentümers zur kommerziellen Nutzung seines Eigentums mit
den Rechten anderer Diensteanbieter auf Zugang abzuwägen ist.
- Technische und wirtschaftliche Tragfähigkeit der Nutzung
Das Abwägungskriterium der technischen und wirtschaftlichen Tragfähigkeit der Nutzung oder
Installation konkurrierender Einrichtungen ( § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TKG) ist in der Begründung
zum Regierungsentwurf des TKG näher erläutert (vgl. BT-Drucks. 755/03, 88). Danach soll bei
diesem Kriterium insbesondere geprüft werden, ob die Kosten der Nutzung alternativer Ange-
bote im Vergleich zum nachgefragten Angebot oder eine Eigenfertigung das beabsichtigte
Dienstangebot unwirtschaftlich machen würden, ob unzumutbare zeitliche Verzögerungen durch
die Nutzung alternativer Zugangsmöglichkeiten entstünden, ob mit der Nutzung alternativer Zu-
gangsmöglichkeiten eine wesentliche Verminderung der Qualität des beabsichtigten Dienstan-
gebots einherginge und welche Auswirkungen die Inanspruchnahme einer alternativen Zu-
gangsmöglichkeit auf den Netzbetrieb haben könnte.
Nach diesen Kriterien ist die auferlegte Verpflichtung angemessen:
Allein die Betroffene verfügt in Deutschland über ein flächendeckendes Netz. Wettbewerber ha-
ben entweder nur in Teilen eigene Glasfaser verlegt oder aber – sofern der Hauptverteiler er-
schlossen ist – die Teilnehmeranschlussleitungen der Betroffenen über Kupferkabel angemietet.
Nach wie vor ist jedoch allein die Betroffene aufgrund ihrer flächendeckenden Erschließung von
Deutschland in der Lage, jeden beliebigen Abschlusspunkt mittels Mietleitung anzubinden. Des-
halb ist jeder Wettbewerber von den Vorleistungsprodukten der Betroffenen abhängig. Kein wei-
terer Wettbewerber kann in wirtschaftlicher Weise technisch ein ebenbürtiges Netz aufbauen,
das über die gleiche Qualität und die gleiche Reichweite verfügte.
Ebenso wenig können die Nachfrager auf andere Vorleistungsprodukte verwiesen werden. Na-
mentlich ATM-Bitstrom verfügt nicht über derart hohe Bandbreiten wie Mietleitungen. Zudem
basiert Bitstrom auf Anschluss- und Zuführungsnetzen, die sich in ihrer Netzstruktur von denen
bei Mietleitungen üblichen Punkt-zu-Punkt-Verbindungen deutlich unterscheiden.
Dark Fibre stellt ebenfalls kein Substitut zur Mietleitung dar, weil dieses Produkt nicht mit der
entsprechenden Übertragungstechnik ausgestattet ist (vgl. die Festlegung der Präsidentenkam-
mer zur Marktdefinition). Die erforderliche Beschaltung verursacht hohe Kosten. Letzteres steht
einem umstandslosen Wechsel zwischen den fraglichen Produkten entgegen.
- Verfügbare Kapazität
Im Rahmen der Angemessenheitsprüfung war ferner abzuwägen, ob die verfügbare Kapazität (§
21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG) für die Zugangsgewährung ausreicht.
Der Gesetzgeber hat in der Begründung zu diesem Abwägungskriterium ausgeführt, dass ein
Kapazitätsausbau grundsätzlich nicht ausgeschlossen sein soll. Denn andernfalls bestehe die
Gefahr, dass die auferlegte Zugangsverpflichtung ins Leere läuft. Zu beachten ist aber, dass
Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht durch die Ausbauverpflichtungen keine wirtschaftlichen
Nachteile entstehen dürfen. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers sollen daher die Nachfra-
ger die Investitionsrisiken in vollem Umfang übernehmen.
Nach diesen Maßgaben reicht die verfügbare Kapazität für die Zugangsgewährung aus. Dies
zeigen die Erfahrungen mit der Liberalisierung der deutschen Telekommunikationsmärkte. Die
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Betroffene hat die Nachfrage nach Mietleitungen letztlich selbst dort befriedigen können, wo es
um die erstmalige Ausstattung der Nachfrager mit Mietleitungen ging. Zudem konzentriert sich
der Schwerpunkt der Nachfrage vornehmlich auf solche geographischen Bereiche, in denen
Wettbewerber nicht über eigene Infrastruktur verfügen. Hierbei handelt es sich aber nicht um die
wirtschaftlich starken Ballungsräume, sondern vielmehr um ländliche Gegenden. In diesen ist
die Nachfrage insgesamt nicht so groß, dass die Kapazitäten der Betroffenen überlastet würden.
Außerdem kann bei Verwendung von Mietleitungen, die auf der Ethernettechnologie basieren,
die individuell benötigte Bandbreite flexibel skaliert werden. Dies ermöglicht eine effektivere Nut-
zung vorhandener Leitungskapazität. Diese auf Ethernettechnologie basierenden Mietleitungen
werden klassische Leitungen sukzessive ersetzen und damit ein noch besseres Kapazitätsma-
nagement ermöglichen.
Schließlich werden Nachfrager nur soviel Mietleitungskapazität einkaufen, wie sie auch tatsäch-
lich benötigen. Denn hierfür müssen sie an die Betroffene Entgelte zahlen.
- Anfangsinvestitionen des Eigentümers
Gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TKG sind die Anfangsinvestitionen des Eigentümers der Ein-
richtung unter Berücksichtigung der Investitionsrisiken zu berücksichtigen. Die Beschlusskam-
mer muss bei ihrer Beurteilung prüfen, ob und in welchem Zeitraum sich die zu tätigenden In-
vestitionen amortisieren werden.
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die zur Gewährung des Mietleitungszu-
gangs im Abschlusssegment genutzte Infrastruktur im Wesentlichen bereits vorhanden ist und
von der Betroffenen für die Erbringung eigener Mietleitungsprodukte eingesetzt wird.
Zudem muss die Betroffene den Zugang zum Abschlusssegment von Mietleitungen nicht unent-
geltlich gewähren. Sie kann den Nachfragern hierfür vielmehr Entgelte in Rechnung stellen, die
den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung entsprechen (siehe dazu unten) und die
mithin gemäß § 31 Abs. 2 und 4 TKG auch eine angemessene Verzinsung des eingesetzten
Kapitals beinhalten.
- Langfristige Sicherung des Wettbewerbs
Im Rahmen der nach § 21 Abs. 1 TKG erforderlichen Abwägung ist ferner die Notwendigkeit der
langfristigen Sicherung des Wettbewerbs (§ 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG) zu beachten.
Die Verpflichtung, Zugang zu Abschlusssegmenten von Mietleitungen zu gewähren, dient der
langfristigen Sicherung des Wettbewerbs. Den Wettbewerbern wird die Möglichkeit eröffnet,
sowohl Mietleitungen als auch sonstige Leistungen, die auf der Nutzung eines Netzes aufbauen,
gegenüber Vorleistungsnachfragern und Endkunden vertreiben zu können.
Die Wettbewerber können dadurch eine nachhaltige Kundenbindung erreichen. Über den Zu-
gang zu Abschlusssegmenten von Mietleitungen werden Anreize zu Investitionen in effiziente
Infrastruktureinrichtungen gefördert, weil der Zugang gegenüber der vollständigen Eigenrealisie-
rung schneller und wegen der Größenvorteile der Betroffenen ökonomisch tragfähiger möglich
ist. Der Zugang ermöglicht den Wettbewerber darum, frühzeitig rentable Geschäftsmodelle zu
etablieren, die ihnen als Grundlage für einen sukzessiven Ausbau einer eigenen alternativen
Infrastruktur entsprechend dem Erfolg auf den Endkundenmärkten dienen können.
- Gewerbliche Schutzrechte und geistiges Eigentum
Gewerbliche Schutzrechte und geistiges Eigentum (vgl. § 21 Abs. 1 Nr. 5 TKG) werden durch
die Zugangsverpflichtung nicht berührt.
- Europaweite Dienste
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- Europaweite Dienste
Die Verpflichtung, Zugang zum Abschlusssegment von Mietleitungen zu gewähren, ermöglicht
Die Verpflichtung,
auch Zugang
die Bereitstellung zum Abschlusssegment
europaweiter Dienste (§ 21 von
Abs.Mietleitungen
1 Satz 2 Nr. zu gewähren,
6 TKG). ermöglicht
Dies betrifft na-
auch die das
mentlich Bereitstellung
Angebot von europaweiter Dienste (§ 21
grenzüberschreitenden Abs. 1 Satzund
Mietleitungen 2 Nr. 6 TKG). Dies betrifft na-
Verbindungsleistungen.
mentlich das Angebot von grenzüberschreitenden Mietleitungen und Verbindungsleistungen.
- Bereits auferlegte Verpflichtungen und freiwillige Angebote
Im Rahmen der Abwägung ist schließlich auch zu berücksichtigen, ob bereits auferlegte Ver-
pflichtungen oder freiwillige Angebote, die von einem großen Teil des Marktes angenommen
werden, zur Sicherstellung der Regulierungsziele ausreichen (§ 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TKG).
Bereits auferlegte Verpflichtungen reichen nicht zur Sicherstellung der Regulierungsziele aus.
Zusammenschaltungsverpflichtungen ermöglichen keinem Wettbewerber den Zutritt auf den
Endkundenmärkten für Mietleitungen und können auch nicht den Signaltransport im selbst kon-
trollierten Netz ersetzen. Ebenso wenig eignen sich die der Betroffenen mit Regulierungsverfü-
gung vom 27.06.2007 auferlegten Verpflichtungen zur Zugangsgewährung zur Teilnehmeran-
schlussleitung noch die mit Regulierungsverfügungen vom 13.09.2006 und 07.03.2007 auferleg-
ten Verpflichtungen zur Gewährung von IP- bzw. ATM-Bitstromzugang dazu, den Anbietern ein
Tätigwerden auf den genannten Endnutzermärkten zu erlauben. Insofern sind sie auch nicht
ausreichend zur Sicherstellung der Regulierungsziele.
Im Hinblick auf das Kriterium des Vorliegens eines „freiwilligen Angebots, das von einem großen
Teil des Marktes angenommen wird,“ ist zwar zu konstatieren, dass die Betroffene mit ihren
Wettbewerbern Verträge über den Zugang zu ihren Mietleitungen abgeschlossen und auch die
vorangegangene vorläufige Regulierungsverfügung vom 30.11.2004 letztlich in wesentlichen
Teilen akzeptiert bzw. durch eine freiwillige Selbstverpflichtung ergänzt hat. Angesichts der Al-
ternativlosigkeit der Zugangsgewährung ist aber die abstrakte Gefahr, dass die Betroffene diese
Zugangsmöglichkeit nicht mehr gewährt oder auch nur zu Lasten der Nachfrager erschwert,
ausreichend für die Beibehaltung der Zugangsverpflichtung. In diesem Zusammenhang ist daran
zu erinnern, dass es im Bereich der Vorleistungsmietleitungen in der Vergangenheit auch
durchaus zu verschiedenen grundsätzlichen Streitigkeiten zwischen der Betroffenen und den
Nachfragern gekommen ist.
x Umfang des Zugangs
Die Betroffene ist verpflichtet, den Zugang zu allen Mietleitungen zu gewähren, die keine Ver-
bindungen zwischen den in der Marktdefinition genannten Backbone-Standorten der Betroffenen
darstellen. Der Zugang umfasst dabei neben den Produkten mit traditionellen Schnittstellen auch
Produkte mit Ethernet-basierten Schnittstellen (siehe die Festlegung von Marktdefinition und
Marktanalyse).
Neben der eigentlichen Verpflichtung, Zugang zum Abschlusssegment von Mietleitungen zu
gewähren, umfasst die Zugangsverpflichtung auch sämtliche zusätzlichen Leistungen, welche
die Nutzung dieser Zugangsform überhaupt erst ermöglichen. Was unter der „Gewährung eines
Netzzugangs“ zu verstehen ist, war bereits unter der Geltung des TKG 1996 Gegenstand zahl-
reicher Verwaltungsverfahren und verwaltungsgerichtlicher Auseinandersetzungen. In ständiger
Rechtsprechung haben die Verwaltungsgerichte die Entscheidungspraxis der Bundesnetzagen-
tur bestätigt und entschieden, dass unter dem Begriff „Netzzugang“ nicht nur die Herstellung der
physischen und logischen Netzverbindung fällt, sondern all das, was eine Nutzung des Zugangs
erst ermöglicht bzw. für diesen wesentlich ist. Denn andernfalls bestünde die Möglichkeit, über
eine Verweigerung solcher Nebenleistungen die Inanspruchnahme der eigentlichen Leistung
faktisch erheblich zu erschweren bzw. sogar unmöglich zu machen
Die Zugangsverpflichtung war nicht über den tenorierten Umfang hinaus weiter zu detaillieren.
Dies ergibt sich aus dem einzelfallübergreifenden Charakter der Auferlegung sowie aus der Sys-
tematik des Gesetzes, nach der es, wie sich aus §§ 22 und 25 TKG ergibt, auch nach der Aufer-
legung einer Zugangsverpflichtung sowohl für die Zugangsverpflichteten als auch für die Zu-
gangsberechtigten einen Spielraum geben muss, über die einzelnen konkreten Bedingungen der
Zugangsleistungen zu verhandeln, und im Falle des Scheiterns der Verhandlungen die Regulie-
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