abl-08
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
|
8 2006 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 989
ten, so dass die DT AG hier auch im Abschlusssegment nicht über beträchtliche Marktmacht
verfüge. Eine regionale Aufteilung des Marktes erscheine daher möglich.
Da jedoch auch einiges für die Abgrenzung eines bundeseinheitlichen Marktes spreche, bei-
spielsweise Abgrenzungsprobleme bei der Definition eines regionalen Marktes, könne dieser
durchaus bestehen bleiben. Nicht nachvollziehbar sei dann jedoch die Feststellung, dass auf
diesem Markt keine beträchtliche Marktmacht vorliege.
Zusammenfassend lasse sich festhalten, dass erstens auf dem Markt für Mietleitungen im
Abschlusssegment > 2 Mbit/s beträchtliche, anhaltend strukturell bedingte Zugangshinder-
nisse bestünden, zweitens der hier diskutierte Markt innerhalb des betreffenden Zeitraums
nicht zu wirksamem Wettbewerb tendiere und nicht zuletzt dem betreffenden Marktversagen
nicht allein mit Hilfe des Wettbewerbsrechts entgegen gewirkt werden könne, sondern es
einer Vorabregulierung bedürfe.
II. Stellungnahme des BREKO
Die Beschlusskammer folge nach Ansicht von BREKO hinsichtlich der Marktabgrenzung im
Bereich Mietleitungen der Märkteempfehlung der Kommission.
Es erscheine durchaus fraglich, ob die getroffene Segmentierung dem tatsächlichen Nach-
fragerverhalten entspreche oder ob nicht vielmehr von einem bundesweit einheitlichen Markt
für Übertragungswege ausgegangen werden sollte. Die EU-Märkteempfehlung ließe Abwei-
chungen, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der besonderen Netztopologien, zu (Erwä-
gungsgrund 19). Eine zu starke – und bisweilen künstlich anmutende – Segmentierung be-
vorteile letztlich den Incumbent, dessen Chancen, vorzeitig aus der Regulierung entlassen
zu werden, bei kleiner zugeschnittenen Teilmärkten steigen würde.
Sofern man jedoch der getroffenen Marktsegmentierung folge, sei zu begrüßen, dass die
Beschlusskammer die Bandbreite nx2 Mbit/s den Teilmärkten für die niederbitratigen Strek-
ken im Vorleistungsbereich zugeordnet habe, für die sie die marktbeherrschende Stellung
der DT AG festgestellt habe. Vom Verwendungszweck her betrachtet sei diese Zuordnung
richtig. Ähnlich wie die 2 Mbit/s-Strecken würden auch nx2 Mbit/s-Leitungen vorwiegend zur
Übertragung von Sprache und Daten verwendet, während hochbitratige Leitungen insbeson-
dere zur Übertagung von Bildmaterial mit hoher Geschwindigkeit dienten. Zudem handele es
sich bei „n“ um einzelne 2 Mbit/s-Kanäle, was bedeute, dass die übrigen Kanäle vom Ausfall
eines Kanals nicht betroffen seien. Auch unter dem Gesichtspunkt der Funktionsfähigkeit sei
eine nx2 Mbit/s-Leitung nicht durch eine hochbitratige Strecke austauschbar.
BREKO begrüße die Feststellung der beträchtlichen Marktmacht der DT AG auf den Vorlei-
stungsmärkten für die Bandbreiten 2 Mbit/s und nx2 Mbit/s. Allerdings sei nicht nachvollzieh-
bar, warum die marktmächtige Stellung für den Bereich der hochbitratigen Mietleitungen
nicht ebenfalls festgestellt werde. Zumindest für den Bereich der Abschlusslinien sei diese
kaum zu bestreiten. Soweit sich die Beschlusskammer in diesem Zusammenhang auf die
Betrachtung der Marktanteile stütze, seien diese wohl nicht für das Übertragungssegment
und das Abschlusssegment getrennt abgefragt worden. Wäre dies geschehen, so hätte sich
herausstellen müssen, dass der Marktanteil der DT AG bei den Abschlusssegmenten nach
wie vor sehr hoch sei.
Die in dem Entwurf der Marktanalyse zusammengefassten Stellungnahmen, z.B. der Unter-
nehmen HanseNet, htp, M“Net und NetCologne verdeutlichten die Markteintrittsbarrieren, die
dazu führten, dass Wettbewerb insbesondere bei den Abschlusssegmenten praktisch nicht
existiere. Anzuführen sei hier vor allem die Verdrängungsstrategie der DT AG, vor deren
Hintergrund die hohen Anfangsinvestitionen für einen Markteintritt nicht zu rechtfertigen sei-
en. Befänden sich daher in Großstädten noch wenige Wettbewerber der DT AG hinsichtlich
des Angebots der Abschlusssegmente, so habe die DT AG in kleineren Städten sowie im
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
990 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – |
8 2006
ländlichen Raum diesbezüglich quasi ein Monopol. Eine separate Abfrage der Marktanteile
für das Abschlusssegment hätte daher entsprechend hohe Marktanteile der DT AG belegt,
so dass die besondere Marktmacht der DT AG außer Frage stände.
Offenbar sehe dies auch die DT AG so, da sie in ihrem Vorbringen lediglich fordere, keine
beträchtliche Marktmacht bei hochbitratigen Übertragungswegen (also nicht den Abschluss-
segmenten) festzustellen.
BREKO fordere daher, die beträchtliche Marktmacht der DT AG mindestens auch im Bereich
der Abschlusssegmente (Markt Nr. 13) – ggf. auch nach Durchführung einer ergänzenden
Marktabfrage – festzustellen und in der Folge die Entgelte einer ex-ante-Regulierung zu un-
terwerfen.
III. Stellungnahme der BT (Germany) GmbH & Co. oHG
BT mache sich die Stellungnahme der Initiative Europäischer Netzbetreiber (IEN) in dieser
Angelegenheit vollumfänglich zu Eigen. Insbesondere teile BT die folgenden Einschätzun-
gen:
Der Entwurf befasse sich mit den Märkten Nr. 13 und Nr. 14 separat und ebne damit den
Weg für den Übergang vom überkommenen Ende-zu-Ende-System hin zum modernen
Netzkonzept der Teilmietleitungen (PPCs).
Der Entwurf ließe jedoch eine klare Abgrenzung zwischen den Märkten Nr. 13 und Nr. 14
vermissen, insbesondere im Hinblick auf die Frage, wie weit das Abschlusssegment in das
Netz des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht hineinreichen könne. BT halte dies im
Hinblick auf die Beurteilung der beträchtlichen Marktmacht sowie im Hinblick auf die mögli-
cherweise unterschiedliche Entwicklung der Märkte, für kritisch. Zudem halte BT die Vorge-
hensweise der Regulierungsbehörde nur unter zwei zusätzlichen Bedingungen für rechts-
fehlerfrei. Da die Abgrenzung zum einen nötig sei, um die Wettbewerblichkeit der Märkte be-
stimmen zu können, und zum anderen, um die aufzuerlegenden Zugangsleistungen im
Rahmen des von der Bundesnetzagentur gewählten PPC-Konzepts zu definieren, könne die
Abgrenzung nur offen bleiben, wenn und soweit die Beurteilung der Marktmacht und die De-
finition der aufzuerlegenden Zugangsleistungen unabhängig von der Marktgrenze seien. Das
sei kritisch und nur unter Zusatzbedingungen akzeptabel. Es setze voraus, dass die Vorlei-
stungsnachfrage auf Markt Nr. 14 nicht durch die Marktgrenze determiniert werde, was um-
gekehrt voraussetze, dass der Vorleistungsnachfrager nicht nur vom Rand zum Rand von
Markt Nr. 14, sondern auch innerhalb von Markt Nr. 14 Leitungen bestellen könne, denn an-
sonsten seien fraktionierte Trunk-Segmente wirtschaftlich sinnvoll nicht einsetzbar.
BT halte die im Entwurf vorgeschlagene Bandbreitengrenze für willkürlich und den Marktge-
gebenheiten widersprechend, in jedem Falle aber für viel zu niedrig angesetzt. BT rege an,
eine solche Bandbreitengrenze – wenn überhaupt – bei 155 Mbit/s anzusetzen.
Ferner halte BT die Einschätzung, dass die Märkte für Mietleitungen größer 2 Mbit/s von
wirksamem Wettbewerb gekennzeichnet seien, für unzutreffend und auch widersprüchlich im
Hinblick auf andere Passagen des Entwurfs.
Es gebe in weiten Teilen des Bundesgebiets, insbesondere in ländlichen Regionen neben
der DT AG keinen weiteren Wettbewerber, der Mietleitungen (und zwar egal welcher Band-
breite) an Vorleistungsnachfrager liefern würde. Auch die Bundesnetzagentur führe8 an, dass
„eine Wechselmöglichkeit für Wettbewerber jedenfalls nicht flächendeckend“ bestünde.
Schon aus diesem Grunde könne die These nicht zutreffend sein, die DT AG sei infolge der
Wechselmöglichkeit der Nachfrager unter hinreichender wettbewerblicher Kontrolle.
8
Entwurf, S. 61 unten.
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
|
8 2006 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 991
Darüber hinaus sei dies ein systematischer Fehler, denn seien die Wettbewerbsverhältnisse
– wie von der Bundesnetzagentur ermittelt – in der Fläche inhomogen, deute dies darauf hin,
dass in räumlicher Hinsicht Regionalmärkte zu unterscheiden seien und nicht darauf, dass
sachliche Teilmärkte wettbewerblich ausgestaltet seien.
Im Übrigen zweifle BT aufgrund eigener Tatsachenkenntnis an den dem Entwurf zugrunde
liegenden Ermittlungen der Marktdatenabfrage vom Januar 2004, weil diese [...] nicht erfasse
und auch keine regionale Komponente aufweise.
Soweit die Stellungnahme der IEN auf offensichtliche oder vermeintliche Defizite der Sach-
verhaltsermittlung hinweise, erlaube sich BT hierzu die folgenden Ergänzungen:
[...]
[...]
[...]
Generell beobachte BT, dass Kunden alle Anwendungen, die Bandbreiten kleiner 2 bis
4 Mbit/s verlangten, so weit wie technisch möglich auf [...] Anbindungen stützten. Dies spre-
che dafür, dass die Endnutzer ihre Bandbreitenbedürfnisse schleichend verschieben. Dies
sei ein starkes Indiz für einen Migrationseffekt und widerspreche damit dem schematischen
Befund der Regulierungsbehörde, der Nachfrager bis 2 Mbit/s würde Sprache und kleine
Datenmengen, der Nachfrager jenseits 2 Mbit/s jedoch große Datenmengen übertragen
wollen.
[...]
BT miete festgeschaltete Übertragungswege sowohl von der DT AG als auch von [...] alter-
nativen Netzbetreibern, mit denen BT Netzkopplungen betreibe. BT habe Grund zu der An-
nahme, dass [...].
Der Gesamtbestand der Leitungen alternative Netzbetreiber belaufe sich [...]. Die weit über-
wiegende Anzahl der alternativen Netzbetreiber biete keine Mietleitungen kleiner 2 Mbit/s an.
Dies erkläre, warum die Wettbewerbsverhältnisse kleiner 2 Mbit/s sich von den Wettbe-
werbsverhältnissen größer bzw. gleich 2 Mbit/s unterscheiden würden – dies bedeute aber
noch nicht, dass der Teilmarkt größer bzw. gleich 2 Mbit/s wettbewerblich sei. Denn die [...]
Netzbetreiber deckten in der Fläche keineswegs das gesamte Bundesgebiet ab, sondern
konzentrierten sich in den 80 bis 100 größten Städten und Regionen Deutschlands. Hierbei
gelte generell, dass der alternative Netzbetreiber im Regelfall nur im Umkreis von [...] um
seinen Standort herum lieferfähig sei. Dies führe dazu, dass es auch in Städten wie Mün-
chen, Hamburg und Frankfurt Gegenden gebe, in denen die DT AG der einzige Anbieter von
Bandbreite sei.
Aus diesem Grunde halte BT die von dem Entwurf gezogene Schlussfolgerung, der Markt
jenseits 2 Mbit/s sei von wirksamem Wettbewerb gekennzeichnet, für unzutreffend. Zwar sei
zutreffend, dass die Wettbewerber der DT AG zwar (nur) in diesem Bereich tätig seien, je-
doch seien diese Wettbewerber nur in relativ wenigen Regionen tätig und deckten auch dort
nicht das vollständige Gebiet ab.
Damit sei die DT AG weiterhin der größte und in vielen Teilen Deutschlands auch der einzige
Lieferant von Mietleitungen größer 2 Mbit/s. Wie hieraus ein wettbewerblicher Markt größer
2 Mbit/s bei gleichzeitiger bundesweiter Ausdehnung abzuleiten sein sollte, erschließe sich
BT nicht.
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
992 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – |
8 2006
IV. Stellungnahme der COLT Telecom GmbH
Orientierte man sich an den Leitlinien und dem allgemeinen Kartellrecht, bedeute dies für
den Mietleitungsbereich, dass jedenfalls zwischen analogen und digitalen Mietleitungen diffe-
renziert werden müsse, da diese nur teilweise und allenfalls asymmetrisch austauschbar
seien. Zwar werde man grundsätzlich davon ausgehen können, dass mit einer digitalen
Mietleitung derselbe Verwendungszweck erfüllt werden könne wie mit einer analogen Miet-
leitung. Umgekehrt sei eine Austauschbarkeit jedoch nur sehr eingeschränkt gegeben. Inso-
weit sei der Konsultationsentwurf offensichtlich unzutreffend.
Die vorgenommene Differenzierung nach Übertragungsraten führe sowohl auf der Vorlei-
stungsebene als auch auf der Endkundenebene zu einer künstlichen Marktaufspaltung. Zu-
dem sei die 2 Mbit/s-Grenze willkürlich gewählt worden, denn der Markt spiegele diese
Grenze nicht wieder. Diese mangelhafte Marktabgrenzung führe auch zu fehlerhaften Er-
gebnissen bei der Marktanalyse. Die DT AG verfüge auf den jeweils einheitlichen Märkten für
digitale Abschlusssegmente einerseits und digitale Übertragungssegmente andererseits über
beträchtliche Marktmacht. Auf beiden Märkten sei ein Marktversagen empirisch belegbar.
Die Bundesnetzagentur werde dringend angehalten, die DT AG im Rahmen der Regulie-
rungsverfügung zu verpflichten, Partial Private Circuits („PPC“) auf der Vorleistungsebene
anzubieten. Die europarechtlich gebotene Trennung in Segmente sei zudem eine grundle-
gende Prämisse der Kommission.
Die Trennung der Vorleistungsmärkte nach Übertragungsraten stelle zudem eine künstliche
Marktaufspaltung dar. Die Begründung der Bundesnetzagentur, mit der sie Mietleitungen mit
einer Übertragungsrate bis 2 Mbit/s einschließlich nx2 Mbit/s einem sachlich relevanten
Markt zuordne und Mietleitungen mit einer Übertragungsrate > 2 Mbit/s einem davon sach-
lich getrennten Markt, sei weder nachvollziehbar noch zutreffend.
Bereits die Grenze von 2 Mbit/s erscheine willkürlich gewählt. Selbst wenn man eine Unter-
scheidung nach Übertragungsraten vornehmen wollte, hätte die Bundesnetzagentur bei kon-
sequenter Anwendung ihrer Auffassung zu dem Ergebnis kommen müssen, dass es Miet-
leitungen unterschiedlicher Übertragungsraten gebe, die dann zu Gruppen zusammenge-
fasst werden könnten. Eine derartige Prüfung nehme die Bundesnetzagentur jedoch nicht
einmal hilfsweise vor. Sie begründe die 2 Mbit/s-Grenze vielmehr allein mit theoretischen
Ausführungen.
Bei der Prüfung der Austauschbarkeit aus Nachfragesicht komme die Bundesnetzagentur
daher zu dem falschen Ergebnis, dass allenfalls eine partielle funktionale Austauschbarkeit
gegeben sein könnte. Die Annahme, Mietleitungen mit einer Übertragungsrate bis 2 Mbit/s
einschließlich nx2 Mbit/s einerseits und Mietleitungen mit einer Übertragungsrate > 2 Mbit/s
andererseits dienten aus Nachfragesicht unterschiedlichen Verwendungszwecken, nämlich
Sprache und kleine Datenmengen einerseits und große Datenmengen andererseits, sei
falsch. Kleine und große Datenmengen seien rechtssicher nicht unterscheidbar. Auch die
Bundesnetzagentur werde nicht ernsthaft behaupten wollen, dass bei einer Mietleitung mit
Übertragungsrate von 3 Mbit/s ein anderer Verwendungszweck gegeben sein sollte als bei
einer Mietleitung mit Übertragungsrate von 2 Mbit/s. Der einzige Unterschied bestehe in die-
sem Falle darin, dass die Informationsübertragung mit der 3 Mbit/-Mietleitung eben ein wenig
schneller erfolge als mit einer 2 Mbit/s-Mietleitung. Gerade dieses Beispiel belege die Will-
kürlichkeit der 2 Mbit/s-Grenze. Sofern hierbei der Gedanke zu Grunde liegen sollte, dass
diese Unterscheidung mit einem Wechsel der Anschlusstechnologie verbunden sei, – Band-
breiten bis einschließlich 2 Mbit/s würden im Anschlussbereich mittels Kupferkabel realisiert,
während dies bei größeren Bandbreiten nicht mehr möglich sei – treffe dies nicht mehr zu.
Denn praktisch alle DSL-Anbieter könnten heutzutage auch Übertragungsraten von mehr als
2 Mbit/s mittels Kupferkabel realisieren. Inzwischen seien Übertragungsraten von 6 Mbit/s
die Regel. Einzelne Anbieter offerierten auch bereits höhere Übertragungsraten.
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
|
8 2006 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 993
Die von der Bundesnetzagentur vorgenommene Marktabgrenzung verstieße schließlich auch
gegen Gesetze der Logik. Denn eine Mietleitung mit einer Übertragungsrate von nx2 Mbit/s
müsse rein logisch betrachtet dem Bereich > 2 Mbit/s zugeordnet werden.
Bei der Prüfung der Austauschbarkeit aus Anbietersicht werde die Angebotsumstellungsfle-
xibilität nur rudimentär geprüft. Auch dabei gehe die Bundesnetzagentur nicht von einer flä-
chendeckenden Substitution aus.
Nach Auffassung der Bundesnetzagentur lägen im Bereich unterhalb und oberhalb 2 Mbit/s
unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen vor. Dies ergebe sich aus der abweichenden
Zahl von Anbietern und aus den Absatzstrategien der Wettbewerber der DT AG. Auch inso-
weit wäre es nach Meinung von COLT angebracht gewesen zu prüfen, ob eine weitere Diffe-
renzierung nach Übertragungsraten möglich sei. Unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen
ließen sich – wie die Bundesnetzagentur an anderer Stelle selbst feststelle – lediglich in
räumlicher Hinsicht finden. Im Gegensatz zur DT AG sei alternativen Anbietern kein flächen-
deckendes Angebot von Mietleitungen möglich.
Die Behauptung der Bundesnetzagentur, bei großen Übertragungsraten bestünde mehr
Wettbewerb, widerspreche den Erfahrungen von COLT Telecom: Die Praxis belege, dass bis
zur Grenze der technischen Leistungsfähigkeit der Kupferdoppelader der wettbewerbliche
Druck von alternativen Netzbetreibern durch Nutzung der Teilnehmeranschlussleitungen als
Vorleistungsprodukt bestehe und auch ausgeübt werde; jenseits dieser technischen Grenze
seien alternative Anbieter aber nicht lieferfähig, so dass der Wettbewerbsdruck hier tenden-
ziell eher abnehmen müsste.
Die Bundesnetzagentur gebe mit vorliegendem Entwurf ihre bisherige Spruchpraxis zur
Marktabgrenzung bei Mietleitungen vollständig auf. Sie trage damit der Märkteempfehlung
der Kommission weitestgehend Rechnung. Die vorgenommene Trennung reiche jedoch
noch nicht aus; vielmehr müsse umgehend ein System kaskadierender PPC durch die
DT AG angeboten werden. Die Marktabgrenzung der Bundesnetzagentur sei daher ein rich-
tungsweisendes Signal für die Verpflichtung der DT AG, umgehend PPC in Deutschland an-
zubieten. Dieses sollte sich in der noch folgenden Regulierungsverfügung entsprechend
wieder finden.
Sobald PPC-Angebote vorlägen, entfiele die bisherige Spruchpraxis der Bundesnetzagentur,
weil die einzelnen Segmente einer Mietleitung dann als getrennte Märkte anzusehen wären.
PPC würden auch zu einer höheren Flexibilität des Nachfragers führen, da die in Deutsch-
land längst überfällige Entbündelung zu einer besseren Dimensionierung der Nachfrage füh-
ren würde. Hierdurch würden zugleich nicht benötigte Überkapazitäten vermieden und damit
eine höhere Verteilungsgerechtigkeit erzielt. Zudem könnten bei einer Entbündelung auch
die Wettbewerber grundsätzlich Bündelvorteile erzielen.
Der Konsultationsentwurf ließe eine wesentliche Klarstellung vermissen: die Grenze zwi-
schen Markt Nr. 13 und Markt Nr. 14. Diese Grenze sei auch für die Prüfung der beträchtli-
chen Marktmacht von wesentlicher Bedeutung. Die Bundesnetzagentur suggeriere9, dass die
Grenze zwischen dem Abschlusssegment (Markt Nr. 13) und dem Übertragungssegment
(Markt Nr. 14) am ersten Netzknoten des Netzes des Zugangs begehrenden Nachfragers
läge. An anderer Stelle ihrer Darlegungen führe sie jedoch aus, dass das Abschlusssegment
kürzer sein müsse als die innerhalb der „Ortszone“ der DT AG liegenden Strecken. Anson-
sten könne das Abschlusssegment auch mehrere Kilometer lang sein. Letztendlich ließe die
Bundesnetzagentur damit jedoch offen, an welchem Punkt die konkrete Trennung erfolgen
müsse. Dies sei vor allem deshalb äußert kritisch, da die Festlegung nicht dem Unternehmen
9
Entwurf, Seite 33.
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
994 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – |
8 2006
mit beträchtlicher Marktmacht überlassen bleiben dürfe, sondern entsprechend der Nachfra-
ge festgelegt werden müsse.
Auch die Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes auf der Endkundenebene weise zahl-
reiche Unstimmigkeiten auf. Die Bundesnetzagentur nehme keine Trennung zwischen ana-
logen und digitalen Mietleitungen vor. Die Abweichung von ihrer bisherigen Entschei-
dungspraxis sei auch deshalb nicht überzeugend, da nach ihrer eigenen Prüfung sowohl das
Kriterium der Austauschbarkeit aus Nachfragersicht als auch das Kriterium der Angebotsum-
stellungsflexibilität eben gerade für eine fehlende bzw. nur sehr eingeschränkte Substituier-
barkeit sprächen.
Als maßgebliche Begründung habe sie daher das Kriterium der homogenen Wettbewerbs-
bedingungen herangezogen. Insoweit werde unterstellt, dass die Anbieter von digitalen
Mietleitungen auch analoge Mietleitungen anbieten könnten. Allerdings verschweige sie, wie
viele Wettbewerber neben der DT AG und ihren verbundenen Unternehmen tatsächlich
analoge Mietleitungen anbieten. Wenn weiter ausgeführt werde, dass ein Rückgang der
Nachfrage nach analogen Mietleitungen zu verzeichnen sei, widerspreche das dem Argu-
ment, dass jeder Anbieter von digitalen Mietleitungen auch analoge Mietleitungen anbieten
könnte. Anscheinend sei ein Markteintritt für viele Anbieter von digitalen Mietleitungen eben
gerade nicht wirtschaftlich möglich. Dieser Umstand spreche jedoch eher für unterschiedli-
che Wettbewerbsbedingungen.
Auch auf der Endkundenebene stelle eine Trennung nach Übertragungsraten eine künstliche
Marktaufspaltung dar.
Bei der Prüfung der Austauschbarkeit aus Nachfragersicht stelle die Bundesnetzagentur
maßgeblich auf einen unterschiedlichen Verwendungszweck der Mietleitungen ab. Dabei
betrachte sie jedoch fälschlicherweise allein die Angebotsseite. Stattdessen hätte sie viel-
mehr fragen müssen, ob aus Nachfragersicht eine funktionale Austauschbarkeit der jeweili-
gen Leistungen bestehe.
Dies ließe sich auch nicht damit begründen, dass bestimmte Mietleitungen von einigen An-
bietern nur für bestimmte Nachfrager, zum Beispiel Netzbetreiber, angeboten werden. Die-
sem Aspekt könne allenfalls bei der Beurteilung der Angebotsumstellungsflexibilität, nicht
jedoch bei der Austauschbarkeit aus Nachfragersicht, Bedeutung zukommen. Da die jeweili-
gen Übertragungswege größtenteils mit gleichen Bandbreiten und gleichen sonstigen techni-
schen Merkmalen angeboten würden, hätte die Bundesnetzagentur insoweit prüfen müssen,
ob es Hinderungsgründe für eine Umstellung des Angebots der jeweiligen Anbieter gebe.
Allein die unternehmerische Entscheidung, in bestimmten Marktsegmenten nicht tätig zu
werden, könne niemals dazu führen, sachlich getrennte Märkte anzunehmen.
Auch bei der Abgrenzung des Marktes aus Anbietersicht prüfe die Bundesnetzagentur eben
gerade nicht das Kriterium der Angebotsumstellungsflexibilität. Vielmehr unterstelle sie ledig-
lich, dass die Angebotsstruktur das Nachfrageverhalten widerspiegeln würde und daher die
Anbieter von Mietleitungen nach Angeboten für Endkunden und für Netzbetreiber unter-
scheiden würden.
Die fehlende Austauschbarkeit von Mietleitungen für den Endkunden- und den Vorlei-
stungsmarkt begründe die Bundesnetzagentur mit unterschiedlichen Wettbewerbsbedingun-
gen. Sie verweise hierzu auf eine Entscheidung des BGH zur Abgrenzung von Industrie- und
Haushaltsmehl. Die BGH-Entscheidung zur Abgrenzung von Haushalts- und Industriemehl
sei jedoch nicht auf den Markt für Mietleitungen übertragbar. Ein maßgebliches Argument für
die Trennung von Haushalts- und Industriemehl wäre das „Fehlen einer endverbraucherge-
rechten Portionierung“; der BGH habe sich insoweit den Ausführungen des Kammergerichts
angeschlossen. Demgegenüber seien Mietleitungen gleicher Übertragungsraten sowohl für
Endkunden als auch für Vorleistungsnachfrager gleichermaßen geeignet, um deren Nachfra-
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
|
8 2006 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 995
ge zu befriedigen. Dies zeige auch die Praxis. Wie die Bundesnetzagentur selbst festgestellt
habe, fragten zahlreiche Netzbetreiber auch Standard-Festverbindungen (SFV) und Datendi-
rektverbindungen (DDV) bei der DT AG nach, um darüber Dienstleistungen für ihre eigenen
Endkunden anzubieten. Dass Endkunden keine Carrier-Festverbindungen bei der DT AG
nachfragen könnten, liege allein an entsprechenden vertraglichen Restriktionen, nicht jedoch
an den Marktgegebenheiten.
COLT Telecom sehe es auch als kritisch an, dass die Bundesnetzagentur den Bereich der
Mietleitungen für Endkunden mit einer Übertragungsrate > 2 Mbit/s nur hilfsweise prüfe und
dabei zudem zu fehlerhaften Ergebnissen komme.
Die Kommission hätte in ihrem Explanatory Memorandum zwar insoweit ausgeführt, dass die
über das Mindestangebot hinausgehenden Endkunden-Mietleitungskategorien im Hinblick
auf Markt Nr. 7 außer Betracht bleiben könnten. Sie ginge hierbei jedoch davon aus, dass
Maßnahmen auf der Vorleistungsebene ausreichen würden, um Probleme auf der Endkun-
denebene zu lösen.
Da die Bundesnetzagentur auf der Vorleistungsebene im Segment > 2 Mbit/s fälschlicher-
weise das Vorliegen wirksamen Wettbewerbs annehme, hätte sie das Mietleitungssegment
für Endkunden mit einer Übertragungsrate > 2 Mbit/s genauer untersuchen müssen.
Sachliche Gründe, das Segment > 2 Mbit/s nicht zu regulieren, lägen nicht vor. Denn die
Argumente, welche die Bundesnetzagentur für eine Regulierungsbedürftigkeit des Markt-
segments 0ELWVHLQVFKOLHOLFKQ[0ELWVDQIKUHOLHHQVLFKJOHLFKIDOOVIUGDV0DUNt-
segment > 2 Mbit/s verwenden.
Bei den Märkten für Mietleitungen mit einer Übertragungsrate > 2 Mbit/s sehe die Bundes-
netzagentur längerfristig eine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb. Sie begründe dies im
Wesentlichen mit den niedrigen Marktanteilen der DT AG. Insoweit sei allerdings zu beach-
ten, dass sich die fehlerhafte Marktabgrenzung an dieser Stelle entsprechend auswirke. Die
Bundesnetzagentur habe nicht einmal den Versuch unternommen, eine alternative Betrach-
tungsweise mit den nur ihr vorliegenden Marktanteilswerten vorzunehmen.
Die Bundesnetzagentur übersehe, dass die DT AG im Vorleistungsbereich unabhängig von
den jeweiligen Übertragungsraten weiterhin eine derart starke wirtschaftliche Stellung ein-
nehme, die es ihr ermögliche, sich in beträchtlichem Umfang unabhängig von Wettbewer-
bern und Nachfragern zu verhalten. Trotz entsprechender Nachfrage biete die DT AG keine
PPC an. Auch ändere die DT AG die Tarifsystematik bei den CFV, ohne dass dies auf eine
entsprechende Forderung ihrer Vorleistungskunden zurückgeführt werden könne.
Allein die dargestellte Zugangsverweigerung bei PPC würde ausreichend sein, um einen
fehlenden Wettbewerb auf der Vorleistungsebene zu begründen. Denn bei wirksamem Wett-
bewerb würden die Marktteilnehmer die Produkte auf den Märkten Nr. 13 und Nr. 14 separat
anbieten mit der Folge, dass Nachfrager ihre Leistungen bedarfsgerecht beziehen könnten.
Auch beziehe die Bundesnetzagentur die beträchtliche Marktmacht der DT AG auf dem vor-
gelagerten Markt für das Angebot von Kabelkanälen und Leerrohren nicht einmal ansatzwei-
se ein.
Es sei ferner unzutreffend, dass die Vorleistungsmärkte keinerlei strukturelle Marktzutritts-
schranken auswiesen. Widersprüchlich sei insoweit, dass die Bundesnetzagentur bei Miet-
leitungen mit einer Übertragungsrate > 2 Mbit/s begründe, es erfolge im ausreichenden Um-
fang ein Infrastrukturausbau seitens der Wettbewerber. Demgegenüber stelle sie im Hinblick
auf Mietleitungen mit einer Übertragungsrate 0ELWVHLQVFKOLHOLFKQ[0ELWVEHWUlFKWOi-
che und anhaltende strukturelle Marktzutrittsschranken fest, weil allein die DT AG bzw.
T-Systems derzeit über die notwendige bundesweite Infrastruktur verfüge. Dieses Argument
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
996 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – |
8 2006
gelte jedoch gleichfalls für Mietleitungen mit einer Übertragungsrate > 2 Mbit/s, denn die ein-
gesetzte Infrastruktur für Endkunden- und Vorleistungsangebote sei identisch. Die Bundes-
netzagentur hätte damit folgerichtig einheitlich argumentieren müssen, dass – unabhängig
von der Übertragungsrate – nur die DT AG bzw. deren verbundene Unternehmen in der La-
ge seien, flächendeckende Angebote zu unterbreiten.
Im Hinblick auf das Kriterium der vertikalen Integration bzw. Zugang zu Absatz- und Be-
schaffungsmärkten sei nicht nachvollziehbar, weshalb die DT AG die überlegene Zugangs-
möglichkeit im Verhältnis zu ihren Wettbewerbern im Bereich <= 2 Mbit/s besser einsetzen
könne als darüber.
Das Kriterium des tatsächlichen und potenziellen Wettbewerbs prüfe die Bundesnetzagentur
im Hinblick auf die Mietleitungsmärkte mit einer Übertragungsrate > 2 Mbit/s überhaupt nicht.
Stattdessen stelle sie wiederum allein auf den Marktanteil der DT AG ab.
V. Stellungnahme der Deutsche Telekom AG
Die Marktanalyse der Bundesnetzagentur sei gemäß der Vorgaben der Kommission in den
Leitlinien nachvollzogen worden. Bei dieser Untersuchung komme die DT AG teilweise zu
abweichenden Ergebnissen im Hinblick auf die Marktabgrenzung und -definition, die Prüfung
der Kriterien nach § 10 Absatz 2 TKG sowie die Prüfung einer marktbeherrschenden Stel-
lung in den untersuchten Märkten.
Bezüglich der Marktabgrenzungen begrüße die DT AG, dass die Bundesnetzagentur die
Märkteempfehlung der EU zum Anlass genommen habe, sich endlich von der Feststellung
eines gemeinsamen bundesweiten Marktes für Carrier-Festverbindung (CFV) und Standard-
Festverbindung (SFV) zu lösen und wesentliche Teile ihrer früheren Marktabgrenzungspraxis
zu überdenken. So werde nunmehr anerkannt, dass zwischen Retail- und Wholesale-Pro-
dukten zu unterscheiden und Bandbreiten über 2 Mbit/s getrennt zu betrachten seien. Hier-
bei seien allerdings die Varianten 16x2, 21x2 und 63x2 Mbit/s zu den Bandbreiten von
34 Mbit/s und höher zu zählen, mittels derer sie auch realisiert würden. Weiterhin sei es nicht
gerechtfertigt, dem Retail-Markt auch höherwertige Produkte als SFV zuzuordnen, wie dies
im Entwurf für Datendirektverbindungen (DDV) und Mietleitungen, die Bestandteil von Sy-
stemlösungen sind, vorgesehen sei. Außerdem sei weiterhin eine getrennte Betrachtung von
analogen und digitalen Mietleitungen geboten.
Die auf der Vorleistungsebene von der EU vorgesehene Trennung in terminating und trunk
segments nutze die Bundesnetzagentur nicht, um eine getrennte Analyse von Orts- und
Fernleitungen vorzunehmen, sondern lediglich für die Anordnung sogenannter Private Partial
Circuits, ohne auszuführen, worum es sich dabei genau handeln solle und inwieweit eine
solche Nachfrage nicht bereits mit dem existierenden Produkt CFV abgebildet werde. Gelin-
ge der Bundesnetzagentur keine getrennte Datenanalyse für Orts- und Fernleitungen, so
dürfe sie auch nicht anhand eines nicht näher beschriebenen hypothetischen Produkts eine
Trennung des Wholesale-Marktes vornehmen.
Erstmals würden die drei EU-Kriterien der sektorspezifischen Regulierung nicht mehr nur pro
forma abgehandelt, sondern zum Abbau von Regulierung genutzt. Dies geschehe allerdings
nur, soweit Marktanteile der DT AG unter der Vermutungsschwelle von 40 % festgestellt wür-
den, wobei sich im Wesentlichen auf Daten aus 2003 und damit veraltete Daten bezogen
werde. Erneut werde die jüngere Marktdynamik und die Zukunftsausrichtung des Kriteriums
„Tendenz zu wirksamen Wettbewerb“ nicht ausreichend berücksichtigt, mittels derer die Bun-
desnetzagentur erkannt haben müsste, dass die DT AG auch im Wholesale-Markt bis
2 Mbit/s inzwischen die Vermutungsschwelle unterschritten habe.
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
|
8 2006 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 997
Da die Bundesnetzagentur für die Bandbreiten > 2 Mbit/s richtigerweise keinen Regulie-
rungsbedarf mehr feststellen konnte, gehe die DT AG im Folgenden lediglich auf die verblie-
benen analogen und digitalen Mietleitungen bis einschließlich 2 Mbit/s ein.
Markt Nr. 7 der Empfehlung der Kommission stelle insoweit eine Besonderheit dar, als er
dem Universaldienstgedanken entspringe und ein landesweites Mindestangebot an Mietlei-
tungen mit standardisierten Übergabe-Schnittstellen vorsehe.
Durch die Bereitstellung der Produkte dSFV 64 kbit/s, 2.048 Mbit/s (in den Varianten „un-
strukturiert“ und strukturiert) sowie den aSFV werde dieses in Artikel 18 Universaldienstricht-
linie geforderte Mindestangebot durch die DT AG bereits gewährleistet. Es widerspreche
jedoch dem Sinn der EU-Märkteempfehlung, die Marktabgrenzung auf höherwertige Pro-
dukte auszuweiten, was auch anhand der üblichen Marktabgrenzungskriterien nicht ge-
rechtfertigt sei. So beziehe die Bundesnetzagentur fälschlicherweise Datendirektverbindun-
gen und Mietleitungen in Systemlösungen mit in Markt Nr. 7 ein und hebe die bisher richtige
Trennung von analogen und digitalen Mietleitungen auf. Grund hierfür sei zum einen die
’Überschätzung der Substitutionsbeziehungen sowie andererseits die mangelnde Berück-
sichtigung der Leitlinien (Ziffern 44 und 52).
Analoge Mietleitungen seien nur in geringem Maß austauschbar, da sie nur einen Bruchteil
der Funktionalitäten der digitalen Mietleitungen erbringen. Sie stellten mittlerweile ein rück-
läufiges Produkt dar, das technisch in vielerlei Hinsicht veraltet sei. Sie seien daher in einem
gesonderten Markt zu betrachten. Im Ergebnis bestehe damit der Markt Nr. 7 aus zwei Teil-
märkten: einen für analoge Mietleitungen und einen für digitale Mietleitungen <= 2 Mbit/s. Die
Untersuchung des Teilmarktes für analoge Mietleitungen ergebe sich ausschließlich auf-
grund der Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie.
Eine uneingeschränkte Austauschbarkeit mit Datendirektverbindungen werde nicht nachge-
wiesen. Es werde lediglich von einer einseitigen Austauschbarkeit aus Anbietersicht ausge-
gangen, was für eine Zuordnung der Datendirektverbindung zum Markt Nr. 7 nicht ausrei-
chend sei. Darüber hinaus wäre die angeführte Begründung, die Datendirektverbindung sei
aus Anbietersicht insofern einfach austauschbar, als dass nur eine geringere Ausfallwahr-
scheinlichkeit bestünde, technisch nicht richtig.
Auch werde mit den Mietleitungen in Systemlösungen eine Leistung einbezogen, die erheb-
lich mehr umfasse als die in Rede stehenden Leitungen des Marktes Nr. 7. Es werde hier
versucht, dem Markt Produkte zuzuordnen, die zwar Produkte des Marktes Nr. 7 beinhalten
könnten, für den Endkunden jedoch einem höherwertigen Endzweck dienen, der erheblich
mehr umfasse. Gerade daran ließe sich zeigen, dass eine Austauschbarkeit allenfalls einsei-
tig bestehen könne.
Bei ordnungsgemäßer Anwendung der Marktabgrenzungskriterien würde sich also für die
Retail-Produkte ergeben, dass analoge und digitale Mietleitungen (bei letzterer die dSFV
64 kbit/s, 2.048 Mbit/s in den Varianten „unstrukturiert“ und strukturiert) getrennten Teil-
märkten des Marktes Nr. 7 zuzuordnen seien. Datendirektverbindungen seien nicht diesem
Markt zuzuordnen. Systemlösungen seien gesondert zu betrachten und nicht Bestandteil des
Marktes Nr. 7.
Zur Untersuchung des Regulierungsbedarfs ließe sich bereits auf der Ebene des 3-Kriterien-
Tests nicht eindeutig feststellen, dass ein regulierungsbedürftiges Marktversagen vorliege.
Einzig die hohen Marktanteile könnten eine derartige Vermutung begründen, jedoch zeige
eine Analyse der Kriterien zur Ermittlung von Marktmacht, dass die hohen Marktanteile Er-
gebnis des Wettbewerbs seien, in dem sich die DT AG gegenüber ihren Wettbewerbern be-
haupte. Das Angebot an diskriminierungsfrei zugänglichen Vorleistungen sei bereits ausrei-
chend, um einer beträchtlichen Marktmacht der DT AG im Retail-Markt vorzubeugen. In der
Vergangenheit sei dies durch die Regulierung induziert worden, in Zukunft werde es der
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
998 A für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – |
8 2006
Wettbewerbsdruck auf dem Vorleistungsmarkt sicherstellen. Die Untersuchung der Kriterien
zur Ermittlung von Marktmacht durch die DT AG weiche von derjenigen der Bundesnetza-
gentur ab und bestätige, dass hier keine beträchtliche Marktmacht der DT AG vorliege.
Während die Trennung der Bandbreiten in niederbitratige <= 2 Mbit/s und höherbitratige von
34 Mbit/s und mehr die Marktverhältnisse richtig wiedergebe, widerspreche die Zuordnung
der CFV-Varianten nx2 Mbit/s zu den niederbitratigen Mietleitungen den Marktabgrenzungs-
kriterien. Die nx2 Mbit/s-Varianten stellten Substitute zu den digitalen Mietleitungen mit 34
und 155 Mbit/s dar und würden auch mittels dieser realisiert. So seien auch in der Preisge-
staltung der CFV der DT AG die Preise für 34 Mbit/s und 16x2 Mbit/s im Backbone- und Zu-
bringernetz identisch. Ebenso verhalte es sich mit den Preisen für 155 Mbit/s und 63x2
Mbit/s.
Befremdlich sei die Vorgehensweise bezüglich der Trennung der Wholesale-Märkte in „ter-
minating-“ und „trunk-segments“. Die Bundesnetzagentur beschreibe Abschlusssegmente als
„die Abschlusseinrichtung vom Anschluss des Nachfragers bis zum ersten Netzknoten des
Netzes, an dem ein Anschluss einer Mietleitung eines anderen Unternehmens möglich ist.“
Ferner halte sie dann fest, dass 32 von 46 Anbietern angegeben hätten, dass sie Abschluss-
und Fernübertragungssegmente nicht getrennt anbieten, die übrigen Unternehmen hätten
Schwierigkeiten, eine klare Trennlinie zu ziehen (Eine mangelnde Trennschärfe war der Bun-
desnetzagentur im Rahmen ihrer Analyse des Endkundenmarktes für Festnetztelefonie aus-
reichend, um der Trennung zwischen Privat- und Geschäftskunden in der EU-Märkteempfeh-
lung zu widersprechen). In ihrer nachfolgenden Marktanteilsberechnung nehme sie auch
keine getrennte Analyse für Abschluss- und Fernübertragungssegmente vor, sondern wie-
derholte ihr Analyseergebnis für die Abschlusssegmente mit identischem Text für die Fern-
übertragungssegmente.
Trotz alledem wolle sie formal die Trennung in Abschluss- und Fernübertragungssegmente
vornehmen, da „einige (in der IEN zusammengeschlossene) Unternehmen so genannte Pri-
vate Partial Circuits von der DT AG nachzufragen beabsichtigen.“ Was unter diesen Private
Partial Circuits zu verstehen sei, werde nicht ausgeführt. Inwieweit das Angebot von CFV der
DT AG einer solchen Nachfrage nicht nachkommen könne und wo der Zusammenhang zwi-
schen einem flächenartigen Aufbau von Breitbandnetzen und der Frage der Abgrenzung von
Abschlusssegmenten bestünde, bliebe offen. Auf Seiten der DT AG bleibe daher nur die
Vermutung, dass die Bundesnetzagentur mittels der Abgrenzung von Abschlusssegmenten
lediglich Vorbereitungen treffen wolle, eine noch nicht näher spezifizierte Produktvariante
aufzuerlegen, die von Wettbewerbern zur Durchsetzung zusätzlicher Vorleistungspreissen-
kungen instrumentalisiert werde.
Bei der Untersuchung des Regulierungsbedarfs stimme die DT AG mit der Bundesnetza-
gentur überein, dass im Vorleistungsmarkt „größer 2 Mbit/s“ keine marktmächtige Stellung
der DT AG festgestellt werden könne. Bereits die 3 EU-Kriterien würden keinen Anfangsver-
dacht geben, der eine detaillierte Marktanalyse rechtfertigen könnte. Aber auch die dennoch
durchgeführte Marktanalyse der Bundesnetzagentur für diesen Markt könne dies nur bestäti-
gen.
Für den Vorleistungsmarkt „bis einschließlich 2 Mbit/s“ komme die DT AG zu dem abwei-
chenden Ergebnis, dass auch hier kein Regulierungsbedarf bestehe und keine beträchtliche
Marktmacht der DT AG vorliege. Die Untersuchung der Bundesnetzagentur stelle fest, dass
keine ausreichende wettbewerbliche Entwicklung festzustellen sei, weil die Marktanteile der
DT AG „im Zeitablauf stagnieren“ würden. Hiermit zeige sich erneut, wie wichtig die Verwen-
dung möglichst aktueller Marktdaten für die Beurteilung der aktuellen Wettbewerbssituation
und deren Weiterentwicklung sei. Aber auch allein anhand einer vorausschauenden Sicht-
weise hätte die Bundesnetzagentur auch mittels ihrer veralteten Daten zu dem Ergebnis
kommen müssen, dass eine deutliche Tendenz zu wirksamen Wettbewerb bestehe, die sich
im Geltungszeitraum der Marktanalyse voll entfalte. Die Untersuchung der Kriterien zur Er-
Bonn, 26. April 2006
