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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Hinblick auf das 2. Kriterium auf dem Markt für das Mindestangebot für Mietleitungen ein
sektorspezifischer Regulierungsbedarf zu verneinen sei.
Da für die Verneinung des Regulierungsbedarfs bereits ausreiche, dass eines der drei ge-
nannten Kriterien nicht erfüllt sei, sei nach den oben dargestellten Ergebnissen das dritte
Kriterium des § 10 Absatz 2 TKG (Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts) nicht
mehr ausschlaggebend. Eine eigenständige Prüfung, ob das allgemeine Wettbewerbsrecht
zur Beseitigung von Marktversagen ausreichen sei, fände daher entgegen des Wortlauts von
§ 10 Absatz 2 TKG nicht statt. Dies verkenne grundlegend die Logik des neuen Gesetzes,
dass bei Nichtvorliegen der Bedingungen des § 10 TKG die Anwendung des Kartellrechts
auf marktmächtige Unternehmen vorsehe.
Schließlich verweise die Bundesnetzagentur auf die Möglichkeit eines schnelleren Ein-
schreitens nach dem TKG, um die Anwendung des sektorspezifischen Instrumentariums zu
begründen. Bei richtiger Bewertung ergebe sich aus dem Fehlen anhaltender und beträchtli-
cher Marktzutrittsschranken und der Tendenz zu wirksamen Wettbewerb auf dem in Rede
stehenden Markt gerade, dass, selbst wenn noch eine marktbeherrschende Stellung bestün-
de – eine nachträgliche Kontrolle durch das allgemeine Wettbewerbsrecht ausreiche, da der
Vorleistungsbereich bereits wettbewerbliche Strukturen aufweise [...].
Zusammenfassend ließe sich feststellen, dass für den von der Bundesnetzagentur festge-
stellten Markt Nr. 7 in beiden abzugrenzenden Teilmärkten die Kriterien nicht erfüllt seien.
Für die enger abzugrenzenden Teilmärkte des Marktes Nr. 7 ohne die Leistungen DDV und
die Mietleitungen in Systemlösungen nach den Ergebnissen der DT AG gelte Entsprechen-
des, da vor allem der Verweis auf die Vorleistungsebene sich unabhängig von der abwei-
chenden Marktabgrenzung anwenden ließe.
Doch selbst wenn man davon ausginge, dass die Merkmale erfüllt seien, geben die Kriterien
zur Ermittlung von Marktmacht keine Feststellung her, wie auch die Bundesnetzagentur rich-
tigerweise ausführe.
Hinsichtlich der Marktanteile sei anzumerken, dass die Daten gemäß der Analyse der DT AG
im Hinblick auf eine engere Marktabgrenzung nicht zutreffend und von der Marktentwicklung
überholt seien. So rechne die DT AG für 2006 im Vergleich zum Jahr 2003 für digitale Stan-
dardfestverbindungen (ohne TDN) mit Bandbreiten bis einschließlich 2 Mbit/s mit [...]. Auch
wenn weiterhin ein Marktanteil [...] festzustellen wäre, wäre damit dennoch in Verbindung mit
weiteren Kriterien keine marktmächtige Stellung der DT AG festzustellen.
Bezüglich des leichten oder privilegierten Zugangs zu Kapitalmärkten/finanziellen Ressour-
cen versuche die Bundesnetzagentur den unterschiedlichen Netzausbau als „Multiplikatorar-
gumentation“ zumindest anzudeuten. Diese Argumentation sei nicht überzeugend: Das Un-
gleichgewicht im Netzausbau werde schließlich im Vorleistungsbereich ausgeglichen: Die
Wettbewerber hätten die Möglichkeit, sich jeden Endkunden zu erschließen, ohne die auf-
wändigen Investitionen hierfür vorzunehmen. Folglich sei der größere Netzausbau der
DT AG bereits im Vorleistungsbereich aufgewogen worden und stelle kein Hindernis für den
Eintritt in den Endkundenmarkt dar. Ergänzend sei hinzuzufügen, dass seit 2004 mit der
Übernahme der HanseNet durch die Telecom Italia an ein weiteres, finanziell bedeutendes
Unternehmen den deutschen Markt betreten habe und massiv den bundesweiten Auftritt
vorantreibe. Im Sinne einer vorausschauenden Marktanalyse sei dies unbedingt zu berück-
sichtigen.
Im Übrigen lasse sich die Finanzkraft eines Unternehmens nicht anhand seiner Möglichkei-
ten des Zugangs zu nationalen oder internationalen Kapitalmärkten beurteilen. Denn der Zu-
gang zu diesen Kapitalmärkten stehe jedem Unternehmen offen, solange sein Geschäftsmo-
dell Erfolg versprechend erscheine. Die reine Größe und Finanzkraft sei demnach kein Wett-
bewerbsvorteil per se.
Bonn, 26. April 2006
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Eine Kontrolle über nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur sei aufgrund der bisher gelten-
den Regulierung auf der Vorleistungsebene nicht vorhanden. Durch die Regulierung sei im
betrachteten Zeitraum kein gleichwertiger Netzausbau durch die Wettbewerber notwendig,
da sie sich vollumfänglich auf das (regulierte) Vorleistungsangebot der DT AG stützen
könnten. Mit der klaren Tendenz des Marktanteils der DT AG auf [...] im Vorleistungsbereich
sei mittlerweile das Vorleistungsangebot für sie von wirtschaftlichen Interesse, so dass auch
bei der Entlassung der Vorleistungsebene aus der Regulierung keine Gefahr eines Fehlens
dieser Vorleistungen bestehe.
Es falle auf, dass der Entwurf der Bundesnetzagentur viele gewöhnliche Marktumstände zu
Marktzutrittschranken aufwerte. So identifiziere die Bundesnetzagentur als Marktzutritt-
schranke, dass wechselwillige Kunden einen hohen Aufwand beim Wechsel des Anbieters
von Mietleitungen hätten, da der Kunde eventuelle Vertragsstrafen bei einer vorzeitigen Auf-
lösung des Vertrages zu tragen habe. Diese Bedingungen seien jedoch im wirksamen Wett-
bewerb mehrerer konkurrierender Unternehmen auch in anderen Märkten unvermeidbar und
auch typisch. Sie stellten kein besonderes Kriterium im Telekommunikationssektor dar.
An anderer Stelle behaupte die Bundesnetzagentur, dass „insbesondere in den dünn besie-
delten Gegenden die DT AG bzw. T-Systems nach wie vor mehr oder weniger über eine Al-
leinstellung verfügt.“ Diese Argumentation der Bundesnetzagentur sei widersprüchlich. Zu-
nächst stelle sie einen bundesweiten Markt fest, hier jedoch beziehe sie sich auf regionale
bzw. lokale Märkte. Daher sei die isolierte Betrachtung des Marktsegmentes „dünn besie-
delte Gebiete“ unzulässig. Aber auch in der Sache greife dieses Argument nicht, da das
Phänomen allein Ausdruck davon sei, dass sich Wettbewerber der DT AG vorwiegend auf
die lukrativen Ballungsgebiete konzentriert hätten. Eine derartige unternehmerische Ent-
scheidung könne nun nicht zum Nachteil der DT AG ausgelegt werden.
Ebenso wenig könnten die Argumente der Bundesnetzagentur überzeugen, dass ein eher
konservatives Verhalten von Nachfragern beim Wechsel des Anbieters von Mietleitungen
oder die gute Reputation der DT AG bzw. der T-Systems eine Marktzutrittschranke darstelle.
Dieses Verhalten von Nachfragern sei gerade das Ergebnis von Wettbewerb, indem sich ein
Wettbewerber gegen seine Konkurrenten durchsetze. Reputation stelle einen „Belohnungs-
mechanismus“ im Wettbewerb dar. Die Feststellung der Bundesnetzagentur verwundere
ohnehin, da ein Wettbewerber (e.diskom Telekommunikation GmbH) in seiner Stellungnah-
me feststelle, dass es zumindest in Ballungsgebieten Alternativen zur DT AG gebe und ein
Anbieterwechsel kein Problem darstelle.
Die Bundesnetzagentur führe aus, dass das „niedrige Preisniveau“ eine Marktzutrittsschran-
ke oder gar ein Expansionshemmnis darstelle. In Anbetracht der bisherigen ex-ante Regulie-
rung der Entgelte des Marktführers DT AG sei die Argumentation in Anbetracht der hohen
Marktanteile der DT AG (was den Entgelten eine gewisse Marktbedeutung gebe) unzulässig.
Ansonsten würde dies bedeuten, dass die von der Bundesnetzagentur festgelegten Entgelte
ein Marktzutrittshemmnis darstellen.
Die Begründung für das Vorliegen von Marktzutrittschranken aus der vertikalen Integration
der DT AG schlage ebenfalls fehl. So hätten mehrere Wettbewerber auch die Vorteile, die
sich aus den Möglichkeiten der vertikalen Integration ergeben. Gerade die Struktur der in
Markt Nr. 7 eintretenden Anbieter zeige, dass es sich vielfach um Unternehmen handele, die
ebenfalls über die Vorteile einer komplexen vertikalen Integration verfügten. Im Markt be-
wegten sich eine Reihe kleinerer Anbieter teilweise seit mehreren Jahren. Dies belege zu-
sätzlich, dass keine Marktzutrittsschranken bestünden. Für den abzugrenzenden Markt für
analoge Mietleitungen sei festzustellen, dass die Wettbewerber aufgrund einer „Rosinenpik-
ken“-Strategie diesen Markt nicht betreten würden und es sich hier um ein rückläufiges Pro-
dukt handele. Marktzutrittsschranken lägen nicht vor; der Markt sei bestreitbar. Im Ergebnis
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ließen sich keine Marktzutrittsschranken und Expansionshemmnisse für die beiden Teil-
märkte unter dem Markt Nr. 7 feststellen.
Die hohen Marktanteile der DT AG seien das Ergebnis eines Qualitätswettbewerbs, der eine
hohe Reputation erbracht habe, die sich in einer engen Kundenbindung ausdrücke. Eine Re-
gulierung von Märkten solle keine Veränderung des Marktergebnisses erbringen, wenn eben
die Struktur des Wettbewerbs ungleich große Marktanteile hervorbringe.
Die Wettbewerbsintensität sei ungleich höher als von der Bundesnetzagentur dargestellt.
Verwunderlich sei erneut die Argumentation über die Entgelte der DT AG. Diese seien bis-
lang reguliert, daher könne in Bezug auf die DT AG nicht die Entgeltentwicklung bzw. Preis-
differenzierung für ein Fehlen von Wettbewerb bzw. der Ausübung von Marktmacht herange-
zogen werden.
Auch versuche die Bundesnetzagentur anzudeuten, dass für einen regen Wettbewerb aus-
schließlich weitere bundesweite Anbieter notwendig seien. So sei der Preisdruck auch durch
lokale Anbieter sehr wohl maßgeblich, da die Wettbewerber im Gegensatz zur DT AG in ih-
ren Vertriebsgebieten ihre Entgelte frei festsetzen könnten. Die DT AG sei aber aufgrund der
Regulierung unfähig, darauf zu reagieren. Lediglich über die Qualitätsmerkmale könne sich
die DT AG auf hohem Niveau behaupten.
Die Annahme, dass die Nachfragemacht gering oder gar nicht vorhanden sei, gehe an der
Realität vorbei. So gebe es viele Kunden, die ihre Nachfrage bündelten und damit eine große
Nachfragemacht auf die DT AG ausüben könnten. Als Beispiele seien hier nur die Sparkas-
sen- und Genossenschaftsorganisationen genannt, die über ihre jeweiligen Rechenzentren
auf sehr große Nachfragemengen kämen. Schließlich bewerte die Bundesnetzagentur die
Tatsache, dass bei einem Wechsel zu einem anderen Anbieter praktische Schwierigkeiten
auftreten könnten, als Indiz für fehlende oder geringe ausgleichende Nachfragemacht. Sie
verkenne dabei, dass die genannten Schwierigkeiten aber zum einen sachlich gerechtfertigt
seien (vertraglich vereinbarte Kündigungsfristen), die im täglichen Wirtschaftsverkehr üblich
seien oder aber in der Natur des jeweiligen Marktes lägen (Planungsvorläufe). Im Ergebnis
müsse insofern festgehalten werden, dass in den Teilmärkten des Marktes Nr. 7 eine aus-
gleichende Nachfragemacht existiere.
Hinsichtlich der Märkte Nr. 13 und Nr. 14 sei der Analyse der Stellungnahme für diese
Märkte vorangestellt, dass das Ergebnis der Analyse der Bundesnetzagentur für den Vorlei-
stungsmarkt größer als 2 Mbit/s von der DT AG geteilt werde mit der abweichenden
Marktabgrenzung, dass die nx2 Mbit/s-Varianten auch diesem Markt zuzuordnen seien. Am
Ergebnis, dass für den Vorleistungsmarkt für Mietleitungen mit Übertragungsraten größer als
2 Mbit/s Wettbewerb herrsche, ändere dies nichts.
Die grundsätzliche Unterteilung bei der Marktabgrenzung bzw. -definition in zwei Segmente,
eines bis einschließlich 2 Mbit/s, das andere größer 2 Mbit/s, werde von der DT AG geteilt.
Die Argumentation, mit der die Bundesnetzagentur die nx2 Mbit/s-Varianten (namentlich
16x2Mbit/s, 21x2Mbit/s und 63x2Mbit/s) im Vorleistungsbereich zum Vorleistungsmarkt mit
Übertragungsraten einschließlich 2 Mbit/s hinzurechne, könne nicht gefolgt werden.
Diese Varianten seien hinsichtlich der Übertragungskapazität vergleichbar mit den Mietlei-
tungen der Übertragungsraten 34 Mbit/s und 155 Mbit/s; folglich seien sie dem Marktseg-
ment mit Übertragungsraten > 2 Mbit/s zuzuordnen. Im Bereich der Verbindungslinie würden
die 16x2Mbit/s-Produkte technisch und preislich wie eine Mietleitung mit der Übertragungs-
rate 34 Mbit/s behandelt. Im Bereich der Abschlusssegmente (Kollokationszuführung und
Anschlusslinie) erfolge der Abschluss der 16x2Mbit/s-Produkte mit der umfangreichen Über-
tragungstechnik für 16 Kanäle. Analog werde bei den 21x2Mbit/s-Produkten und 63x2 Mbit/s-
Produkten im Hinblick auf die Mietleitung mit der Übertragungsrate 155 Mbit/s verfahren.
Bezüglich der Austauschbarkeit aus Nachfragersicht sei die Argumentation der Bundes-
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netzagentur nicht überzeugend. Überwiegend würden die nx2-Varianten gleichwertig alter-
nativ zu den CFV-Varianten 34 Mbit/s und 155 Mbit/s genutzt.
Auch sei die Feststellung der Austauschbarkeit einer einzelnen 2 Mbit/s-Mietleitung mit den
nx2 Mbit/s-Varianten fehlerhaft: Wenn ein Carrier einen Bedarf für eine Mietleitung mit einer
Übertragungsrate von 1x2 Mbit/s habe, werde er schwerlich die Varianten mit einem 16-, 21-
oder 63-fachen weder aus technischen noch aus preislichen Gründen als Substitut betrach-
ten. Umgekehrt werde ein Carrier schwerlich die nx2-Varianten durch eine einzelne 2 Mbit/s-
Variante austauschen, wenn er die Bandbreite der nx2-Varianten benötige. Der Bündelungs-
effekt bei mehreren 2 Mbit/s-Mietleitungen für eine Strecke werde von der DT AG nicht be-
stritten, jedoch stelle sich überwiegend die Frage für den Carrier, ob er beispielsweise 16x2
Mbit/s oder eine CFV mit 34 Mbit/s wähle bzw. eine 21x2Mbit/s oder 63x2 Mbit/s CFV statt
einer CFV mit 155 Mbit/s.
Weiterhin sei festzuhalten, dass jeder Carrier die nx2 Mbit/s Varianten selbst realisieren kön-
ne, indem er einen hochbitratigen Übertragungsweg (>2 Mbit/s) mittels geeigneter Übertra-
gungstechnik in einzelne 2 Mbit/s-Kanäle aufteile.
Die Bundesnetzagentur trenne die Märkte Nr. 13 und Nr. 14 anhand einer nicht näher spezi-
fizierten Nachfrage einzelner Wettbewerbsunternehmen, obwohl sie gleichzeitig zu dem Er-
gebnis komme, dass die derzeitige deutsche Marktrealität eine solche Trennung nicht wie-
dergebe und auch keine getrennte Prüfung der Marktanteilskriterien gelinge.
Auf der Endkundenebene würde die Trennung in Abschluss- und Übertragungssegmente
grundsätzlich aufgrund der Kundennachfrage nach Ende-zu-Ende-Verbindungen verneint
werden. Inwieweit nun die Übergabe einer Mietleitung an einem Netzknoten der DT AG an
Wettbewerber keine Ende-zu-Ende-Verbindung darstelle, bliebe offen. Mit dem Produkt CFV
biete die DT AG jedenfalls die Übergabe von Mietleitungen in Kollokationsräumen von Wett-
bewerbern in Räumlichkeiten der DT AG an, die auch Netzknoten der DT AG darstellten.
Dass einige Unternehmen sogenannte „Partial-Private-Circuits“ von der DT AG nachzufra-
gen beabsichtigten, könne keine entsprechende Marktabgrenzung begründen. Statt die EU-
Empfehlung an die nationalen Marktverhältnisse anzupassen, was eine Trennung in Orts-
und Fernleitungen bedeutet hätte, wie sie selbst von der Monopolkommission schon seit
Jahren eingefordert werde, ziehe die Bundesnetzagentur eine hypothetische Nachfrage nach
einem in einzelnen EU-Mitgliedsstaaten angeblich vorhandenen regulierten Produkt zur Ab-
grenzung der deutschen Wholesale-Märkte heran. Hierbei bleibe sie die Antwort schuldig,
was unter diesen Private Partial Circuits genau zu verstehen sei. Inwieweit das Angebot von
CFV der DT AG einer solchen Nachfrage nicht nachkommen könne und wo der Zusammen-
hang zwischen einem flächenartigen Aufbau von Breitbandnetzen und der Frage der Ab-
grenzung von Abschlusssegmenten bestehe, bliebe offen. Auf Seiten der DT AG bleibe da-
her nur die Vermutung, dass die Bundesnetzagentur mittels der Abgrenzung von Abschluss-
segmenten lediglich Vorbereitungen treffen wolle, eine noch nicht näher spezifizierte Pro-
duktvariante aufzuerlegen, die von Wettbewerbern lediglich zur Durchsetzung zusätzlicher
Vorleistungs-Preissenkungen instrumentalisiert werde.
Nur 32 von 46 Anbietern hätten angegeben, dass sie Abschluss- und Fernübertragungsseg-
mente nicht getrennt anbieten würden. Die übrigen Unternehmen hätten bei der Ziehung
einer klaren Trennlinie Schwierigkeiten. Diese Situation erinnere stark an die Situationsbe-
schreibung zur Frage der Trennung des Endkundenmarktes für öffentliche Festnetztelefonie
in Privatkunden und Geschäftskunden. In der dortigen Marktanalyse habe die Bundesnetza-
gentur einer Trennung in Privat- und Geschäftskunden aufgrund mangelnder Trennschärfe
widersprochen. Im vorliegenden Fall gehe sie über dasselbe Phänomen jedoch einfach hin-
weg.
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Auch bei der Prüfung auf homogene Wettbewerbsbedingungen läge eine unhaltbare Inkon-
sistenz vor. Bei der nachfolgenden Prüfung der Kriterien für Regulierungsbedarf und be-
trächtliche Marktmacht seien die Passagen für Abschluss- und Übertragungssegmente je-
weils identisch. Mit einem solchen Prüfergebnis könne aber nicht gleichzeitig behauptet wer-
den, dass keine homogenen Wettbewerbsbedingungen für Abschluss- und Übertragungs-
segmente vorlägen. Hierbei schütze auch der Hinweis nicht, dass der Bundesnetzagentur
keine weitergehenden Erkenntnisse vorliegen; denn es gehöre zum expliziten Auftrag der
Bundesnetzagentur, sich durch Ermittlungen die notwendigen Erkenntnisse zu beschaffen.
Das Phänomen, dass die Bundesnetzagentur einen von der EU empfohlenen Markt anhand
einer hypothetischen Produktnachfrage definiere und im nächsten Schritt dieses von existie-
renden Produkten nicht wesentlich verschiedene Produkt als neue Pflichtleistung auferlege,
sei bereits aus der Marktanalyse für Bitstream-Access bekannt. Wie bereits für Bitstream-
Access ausgeführt, sei eine solche Vorgehensweise unzulässig, da nicht die Marktrealität
zum Ausgangspunkt der Betrachtung gemacht werde, sondern ein in anderen EU-Mitglieds-
staaten reguliertes Produkt, dessen Eignung für den deutschen Markt erst noch anhand der
Marktverhältnisse zu belegen wäre. Wenn tatsächlich ein erheblicher Bedarf nach Mietlei-
tungssegmenten im Sinne der Bundesnetzagentur existieren würde, dann hätte der Wettbe-
werbsdruck im Markt eine solche Angebotsstruktur zumindest bei den Wettbewerbern, die
mehr als die Hälfte des Marktes bedienten, hervorgebracht.
Die von der EU empfohlene Trennung der Wholesalemärkte in Abschluss- und Verbindungs-
segmente dürfe nicht entgegen der Marktrealität anhand einer hypothetischen Nachfrage
erfolgen, die nicht näher spezifiziert werden könne. Solange der Bundesnetzagentur eine
Unterteilung in Orts- und Fernleitungen nicht gelinge, müsse sie einen gemeinsamen unter-
stellen, wie es auch ihrem derzeitigen Vorgehen bei der Marktmachtprüfung entspreche. Bei
der Unterscheidung nach Übertragungsraten müssten aus Nachfrager- und Anbietersicht die
nx2 Mbit/s-Varianten dem Vorleistungsmarkt „größer 2 Mbit/s“ zugeordnet werden. Für den
Vorleistungsmarkt bestehend aus den Märkten Nr. 13 und Nr. 14 stelle sie generell fest, dass
die drei Kriterien des § 10 Absatz 2 TKG kumulativ erfüllt seien.
Hinsichtlich der Prüfung nach beträchtlichen und anhaltenden strukturellen oder rechtlich
bedingten Marktzutrittsschranken sei auf die Ausführungen zum Endkundenmarkt mit der
Einschränkung verwiesen, dass die spezifische Argumentation der Vorleistungsangebote für
den Endkundenmarkt offensichtlich hier keine Anwendung finden könne. Zusätzlich sei hier
anzuführen, dass u.a. die Marktanteilsentwicklung, die sich völlig von der im Endkundenbe-
reich unterscheide, keine Marktzutrittsschranken indiziere, sondern der stetige Marktanteils-
verlust bis auf [...] im Jahre 2003 eher auf einen bestreitbaren Markt hinweise. Das hier be-
trachtete Kriterium sei folglich nicht erfüllt.
Bezüglich des Kriteriums „Tendenz zu wirksamen Wettbewerb“ sei keine ausreichende wett-
bewerbliche Entwicklung festzustellen, weil die Marktanteile der DT AG „im Zeitablauf bei [...]
stagnieren“ würden. Diese Aussage stehe im Widerspruch zu dem, was die Bundesnetza-
gentur unter G.I.2.a. ausführe. Demnach entwickelten sich die Marktanteile der DT AG im
betrachteten Zeitraum wie folgt: [...] (2001), [...] (2002) und [...] (2003). Damit sei der Markt-
anteilsverlust deutlich und habe sich zudem beschleunigt ([...] von 2001 zu 2002, [...] von
2002 zu 2003). Für 2004 gebe die Bundesnetzagentur lediglich einen Marktanteilswert für
Retail und Wholesale zusammen von [...] an. Eine solch gemeinsame Betrachtung von Retail
und Wholesale hätte für 2003 einen Wert von [...] ergeben, d. h. von 2003 auf 2004 sei der
Marktanteil der DT AG für Retail und Wholesale zusammen bis einschließlich 2 Mbit/s nach
den Daten der Bundesnetzagentur um [...] gesunken. Es sei damit nicht ersichtlich, warum
nicht auch bei einer isolierten Betrachtung des Wholesale-Marktes von einem weiteren star-
ken Marktanteilsverlust auszugehen sei, womit die Behauptung, der Marktanteil der DT AG
stagniere bei [...], nicht haltbar sei. Vielmehr spreche die Datenlage der Bundesnetzagentur
eindeutig dafür, dass nach nunmehr weiteren zwei Jahren die Vermutungsschwelle von 40 %
deutlich unterschritten sein müsse.
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Die Untersuchung der Kriterien zur Ermittlung von Marktmacht durch die DT AG weiche von
derjenigen der Bundesnetzagentur ab und bestätige das Bild, dass im Wholesale-Markt auch
für Bandbreiten bis einschließlich 2 Mbit/s keine beträchtliche Marktmacht der DT AG vorlie-
ge.
Alleine im Sinne einer den Leitlinien zugrunde gelegten vorausschauenden Marktanalyse
hätte die Bundesnetzagentur hier zu dem Ergebnis kommen müssen, dass eine deutliche
Tendenz zu wirksamen Wettbewerb bestehe, die sich im Geltungszeitraum der Marktanalyse
voll entfalte. Die hier gezeigten Umsatzrückgänge zeigten, dass eine Tendenz zu wirksamen
Wettbewerb zu verzeichnen sei. Dieser Wettbewerb umfasse mittlerweile über die Hälfte des
Marktes. In solch einem Umfeld sei das Angebot an Vorleistungsmietleitungen im wirtschaft-
lichen Interesse der DT AG. Somit sei festzustellen, dass auch im Hinblick auf dieses Kriteri-
um ein sektorspezifischer Regulierungsbedarf zu verneinen sei.
Für das Kriterium Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrecht werde vollumfänglich auf
die entsprechenden Ausführungen zum Endkundenmarkt verwiesen.
Hinsichtlich der einzelnen Kriterien zur Ermittlung von Marktmacht werde im Wesentlichen
auf die Ausführungen zum Endkundenmarkt verwiesen werde. Ergänzend sei anzumerken,
dass eine Kontrolle über nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur im Vorleistungsbereich
unerheblich sei. Auch induziere der stetige Marktanteilsverlust deutlich keine Expansions-
hemmnisse und es bestünden offensichtlich keine Marktzutrittsschranken. Für die Vorlei-
stungsebene existierten keine Vorteile für die DT AG aufgrund ihrer vertikalen Integration,
die nicht auch die genannten Wettbewerber realisieren würden.
Im Ergebnis sei keine marktbeherrschende Stellung der DT AG festzustellen. Die Kriterien
zur Prüfung bestehender Marktmacht gäben keine Indizien dafür her. Im Gegensatz zur
Endkundenebene sei die Marktanteilsentwicklung bei der Vorleistungsebene ein klares Indiz
für eine wettbewerbliche Entwicklung. Daher hätte schon die Durchführung des 3-Kriterien-
Tests dieses Ergebnis herleiten müssen. Dieser zeige bereits an, dass kein Regulierungsbe-
darf vorliege.
VI. Stellungnahme der Initiative Europäischer Netzbetreiber (IEN)
Die Initiative Europäischer Netzbetreiber (IEN) setze sich seit langem dafür ein, dass in
Deutschland – nach dem Modell vieler anderer Länder in Europa – ein System kaskadieren-
der Mietleitungen im Sinne von „Partial Private Circuits“ eingeführt wird. Die IEN habe hierzu
bereits im Frühjahr 2004 die Denkschrift „Partial Private Circuits im Kontext nationaler
Marktregulierung – Impulse für Investition und Innovation“ vorgelegt.
Der Übergang zum PPC-Regime sei nach Meinung der IEN begrüßenswert. Die IEN begrü-
ße, dass die Bundesnetzagentur bei der Definition der Vorleistungsmärkte Nr. 13 und Nr. 14
der allgemeinen europäischen Praxis folge und durch separate Definition und Analyse der
Märkte die Grundlage vom Übergang von einem Ende-zu-Ende-Produkt zu einem Partial-
Private-Circuits-Regime (PPC-Regime) schaffe. Die IEN erwarte erhebliche Effizienzimpulse.
Die IEN vermisse jedoch die wesentliche Klarstellung, an welchem Punkt im Netz des Unter-
nehmens mit beträchtlicher Marktmacht die Grenze zwischen Markt Nr. 13 und Markt Nr. 14
liege.
Die IEN sei jedoch der Auffassung, dass der Bundesnetzagentur bei der weiteren Untertei-
lung der genannten Vorleistungsmärkte nach Bandbreiten systematische Fehler unterlaufen
seien, weil diese Vorleistungsmärkte erst in Folge des beschriebenen Paradigmenwechsels
entstehen würden und daher noch gar nicht existierten. Die IEN sei ferner der Auffassung,
dass – wenn man überhaupt die heute noch gar nicht existenten Vorleistungsmärkte für
PPCs weiter unterteilen wolle – jedenfalls die angenommenen Bandbreitengrenzen unzu-
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treffend seien, weil heterogene Wettbewerbsverhältnisse sich auf den abgegrenzten Teil-
märkten schon aus logischen Gründen nicht entwickelten. Da die von der Bundesnetzagen-
tur angewandte Unterscheidung nach Teilmärkten unzutreffend sei, sei aus Sicht der IEN
auch das gefundene Analyseergebnis konsequent unrichtig.
Die IEN halte an ihrer Auffassung fest, dass die Bundesnetzagentur rechtlich nicht gezwun-
gen sei, die zu erlassende Regulierungsverfügung allgemein zu halten und alle Details in
zeitlich nachgelagerte Verfahren (Einzelzugangsverfahren, Standardangebotsverfahren) zu
drängen. In jedem Falle solle die Bundesnetzagentur im Rahmen des Erlasses der Regulie-
rungsverfügung eine klare Vorstellung verfolgen, welches Marktergebnis sie durch die auf-
zuerlegenden Maßnahmen mittelfristig erzielen möchte.
Die Bundesnetzagentur grenze in ihrem Entwurf fünf sachlich relevante Märkte ab. Im Hin-
blick auf die Unterscheidung zwischen Abschluss- und Übertragungssegmenten verabschie-
de sich die Bundesnetzagentur damit vom bisherigen Konzept eines einheitlichen „Leitungs-
marktes“, wie er etwa noch den letzten Entgeltentscheidungen der Bundesnetzagentur be-
treffend die digitale Festverbindungen (Produkte SFV und CFV) zugrunde lag.
Die Kommission teile in der Empfehlung den Vorleistungsmarkt für Mietleitungen in zwei se-
parate Märkte auf, nämlich in Anschlusssegmente („local tails“ oder „terminating segments“)
und Übertragungssegmente („trunk segments“). Dabei gehe die Kommission implizit davon
aus, dass beide Segmente separat angeboten und nachgefragt werden können, mithin Ge-
genstand der Vorleistungsnachfrage nicht Ende-zu-Ende-Leitungen, sondern Teilsegmente
von Leitungen seien. Für diese „halben“ Leitungen hätten sich international die Begriffe „Par-
tial Private Circuits“ (PPC – „teilweise Mietleitung“) oder auch „Interconnecting Leased Lines“
eingebürgert.
Die durch separate Verfügbarkeit von Abschlusssegmenten und Verbindungssegmenten
denkbare Flexibilität, bei der der Vorleistungsnachfrager über die Dimensionierung der ein-
zelnen Segmente entscheide und damit eine Möglichkeit zur Netzplanung und zur Nutzung
von Konzentrations- und Bündelvorteilen erhalte, sei auf den heutigen Vorleistungsmärkten
für Mietleitungen in Deutschland bislang nicht gegeben. Denn wenn man mit der Be-
schlusspraxis der Bundesnetzagentur die Angebote CFV und SFV der DT AG als Vorlei-
stungsangebote begreife – wofür im Hinblick auf die geringen Entgeltabstände und die ein-
heitlich mäßigen Lieferkonditionen einiges spreche –, so erlaube dieses lediglich das Be-
stellen von Ende-zu-Ende-Mietleitungen.
Damit sei der Mieter von CFVen und SFVen gezwungen, im Bereich seiner eigenen Netz-
knoten zahlreiche parallele Einzelleitungen abzunehmen, statt – effizienter – im Wege der
Netzkopplung die „Leitungen“ in konzentrierter Form übergeben zu bekommen. Hierdurch
komme es bei steigenden Leitungszahlen zu erheblichen Effizienzvorteilen sowohl im Be-
reich des Kernnetzes als auch der Übergabe an den alternativen Netzbetreiber (z.B. durch
Substituierung mehrerer parallel verlaufender niederbitratiger Leitungen durch eine fraktio-
nierte höherbitratige Leitung). Dem Nachfrager sei es verwehrt, durch Netzplanung Bündel-
vorteile selbst zu generieren, weil die einzelnen Leitungssegmente nicht separat erhältlich
seien.
Die IEN vermisse jedoch die wesentliche Klarstellung, an welchem Punkt im Netz des Unter-
nehmens mit beträchtlicher Marktmacht die Grenze zwischen Markt Nr. 13 und Markt Nr. 14
liege. Diese Grenze sei nicht zuletzt für die Prüfung der Marktmacht von Bedeutung. Die
Bundesnetzagentur suggeriere mit ihren Ausführungen auf Seite 33 des Entwurfs, dass die
Grenze zwischen dem Abschlusssegment (Markt Nr. 13) und dem Übertragungssegment
(Markt Nr. 14) am ersten Netzknoten des Netzes des Zugang begehrenden Wettbewerbers
liege. Im weiteren Gang der Darlegungen führe der Entwurf jedoch aus, dass das Anschluss-
segment kürzer sein müsse als das von der DT AG als „Ortszone“ bezeichnete Gebiet. Denn
ansonsten könne das Abschlusssegment auch über mehrere Kilometer lang sein.
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Damit widerspreche der Entwurf jedoch der vorangegangenen Darstellung und lasse im Er-
gebnis die entscheidende Frage, wo die Grenze zwischen Markt Nr. 13 und Markt Nr. 14 sei,
offen.
Die offenbar unreflektiert aus dem Fragebogen zur Marktdatenabfrage übernommene For-
mulierung suggeriere, dass die Marktabgrenzung subjektiv unterschiedlich je nach Netzaus-
baustand des Nachfragers sei. Das könne jedoch kaum gemeint sein, weil sich damit eine
echte objektivierte Marktanalyse verbiete. In diesem Falle versäume die Bundesnetzagentur,
eine allgemeingültige Trennlinie zwischen Abschluss- und Kernsegment im Sinne eines
Netzkonzepts vorzuschlagen. Die Abgrenzung zwischen Markt Nr. 13 und Markt Nr. 14 sei
von mehrfacher Bedeutung: Zum einen sei sie nötig, um die Wettbewerblichkeit der Märkte
bestimmen zu können. Zum anderen sei – und dies sei der entscheidende Aspekt – die öko-
nomische Auswirkung der Marktgrenze für die praktische Wirksamkeit des PPC-Konzepts zu
betrachten.
Die Abgrenzung könne nur offen bleiben, wenn beide Seiten des Marktes gleichermaßen von
fehlendem Wettbewerb gekennzeichnet seien. Seien hingegen die Wettbewerbsbedingun-
gen inhomogen, so müsse die Grenze definiert werden, weil in diesem Falle unterschiedliche
Abhilfemaßnahmen angemessen seien. Zweitens müsse man die Relevanz der Marktgrenze
für den Vorleistungsnachfrager eliminieren. Dies setze voraus, dass die Vorleistungsnach-
frage nicht durch die Marktgrenze determiniert werde, was umgekehrt voraussetze, dass der
Vorleistungsnachfrager nicht nur vom Rand zum Rand von Markt Nr. 14, sondern auch in-
nerhalb von Markt Nr. 14 Leitungen bestellen könne, denn ansonsten seien fraktionierte
Trunk-Segmente wirtschaftlich sinnvoll nicht einsetzbar.
Zur Verdeutlichung dieser Bedingungen diene ein Rückblick in die historisch überkommenen
Produktwelten. Unter dem bisherigen Regime des CFV-Vertrags beziehe der Wettbewerber
vom Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht Bandbreiten, die vom Kunden bis zum
Netzwerk-PoP des Wettbewerbers als Einzelleitungen behandelt würden und damit in erheb-
lichen Teilen parallel lägen. Das PPC-Konzept, das hinter der Trennung von Markt Nr. 13
und Nr. 14 liege, ermögliche dem Wettbewerber, die bisher parallelen Leitungen durch frak-
tionierte Leitungen zu ersetzen und damit Bündelvorteile zu erzielen.
Mit der Einführung eines PPC-Konzepts habe der Vorleistungsnachfrager die Wahl, ob er
Leitungen von Ende-zu-Ende oder in Einzelsegmenten bestelle. Dies setze auch der Entwurf
voraus, wenn er davon spreche, dass es dem Nachfrager unbenommen bleibe, neben einem
„entbündelten" auch ein „gebündeltes" Angebot an Strecken der Märkte Nr. 13 und Nr. 14
nachzufragen (Seite 36 unten). Die Bestellung in Einzelsegmenten durch den alternativen
Betreiber sei für diesen jedoch nur wirtschaftlich sinnvoll, soweit der Einsatz der fraktionier-
ten Leitungen einen Effizienzgewinn bedeute, insbesondere weil sich dadurch Bündelvorteile
realisieren.
Nehme man an, dass zum Markt Nr. 14 nur Verbindungen zwischen den Rändern des
Marktes (also zwischen den Markt begrenzenden Präsenzpunkten der DT AG) gehörten, so
sei die Größe des Anschlussnetzes im Sinne der Entfernung zwischen Kunde und Standort
der DT AG von maßgeblicher Bedeutung für die Möglichkeit, Bündelvorteile zu nutzen. Denn
verlege man unter dieser Prämisse den Markt Nr. 14 bis an die Teilnehmervermittlungsstel-
len der DT AG, so sei der Wettbewerber gezwungen, fraktionierte Leitungen bis hin auf die
Ebene der Teilnehmervermittlungsstelle zu bestellen, was aufgrund der häufig nur geringen
Kundenzahlen im Einzugsbereich derselben Teilnehmervermittlungsstelle regelmäßig un-
wirtschaftlich sei. Dieser Effekt sei nur dann zu umgehen, wenn der Entwurf klarstellen wür-
de, dass auch Leitungen innerhalb des Kernnetzes (die also den Rand des Anschlussnetzes
nicht berühren) dem Markt Nr. 14 unterfielen, weshalb alle späteren Abhilfemaßnahmen sich
auch auf diese beziehen. Dies wiederum mache nur dann Sinn, wenn der alternative Betrei-
Bonn, 26. April 2006
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
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– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – |
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ber den Verlauf der Leitungen im Kernnetz kenne, denn ansonsten sei es unmöglich, Paral-
lelen durch fraktionierte Leitungen zu eliminieren.
Die Bundesnetzagentur habe im Übrigen versäumt zu untersuchen, inwieweit die unter dem
Sammelbegriff „Ethernet Access“ in ganz Europa nachgefragten und teilweise auch verfüg-
baren Produkte als Substitut für Mietleitungen aufzufassen seien.
Es sei unklar, ob und inwieweit Leitungen aus Rahmenverträgen (insbesondere sog. TDN-
Verträgen, Access Solution Verträgen, Carrier Services Networks), wie sie nach dem Kennt-
nisstand der IEN von der DT AG Wettbewerbern angeboten würden, in das Ergebnis einge-
flossen seien.
Die IEN könne es nicht ausschließen, dass diese Produkte, die von der DT AG nicht als
„Leitungen“, sondern als Netzwerke im Sinne von Leistungsgesamtheiten vertrieben würden,
in der Marktdatenabfrage möglicherweise nicht korrekt erfasst wurden. Ein Fehler an dieser
Stelle würde aber die Marktanteile massiv zugunsten der DT AG verschieben. Die IEN rege
deshalb an, insbesondere bei der DT AG zu erheben, in welchem Umfang das Unternehmen
Mietleitungen im Rahmen von nichtregulierten Rahmenverträgen (insbesondere sog. TDN-
Verträgen, Access Solution Verträgen, Carrier Services Networks) oder im Rahmen von son-
stigen Produkten Bandbreiten an andere Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen
vermietet, und diese in die Kalkulation der Marktanteile einzubeziehen.
Die Bundesnetzagentur unterscheide weiterhin auf den Vorleistungsmärkten nach Band-
breiten. Die IEN teile diese Auffassung nicht, dass die Bandbreite von 2 Mbit/s eine Grenze
darstelle, entlang derer zwei sachlich verschiedene Teilmärkte abzugrenzen seien. Die IEN
halte zudem die Annahme, aus Nachfragersicht bestünde keine Substitutionsmöglichkeit
zwischen diesen Teilmärkten, für willkürlich.
Die Annahme, beide Bandbreiten dienten aus Nachfragersicht unterschiedliche Einsatz-
zwecken, nämlich Sprache und kleine Datenmengen einerseits, große Datenmengen ande-
rerseits, sei unzutreffend. Kleine und große Datenmengen seien rechtssicher nicht unter-
scheidbar, solange keine Echtzeitanbindung nachgefragt würde.
Denn würde der Endnutzer Daten übertragen wollen – etwa eine Internet- oder VPN-Anbin-
dung herstellen – sei es für die Funktionalität weitgehend unerheblich, ob die Anbindung
2 Mbit/s oder 2,5 Mbit/s zu übertragen im Stande sei. Dies bestätige sich am Parallelfall DSL;
auch hier zeige sich, dass im Endnutzerbereich der Trend klar zu immer größeren Band-
breiten gehe; so würden selbst von Privatkunden bereits heute DSL-Anbindungen mit 6
Mbit/s und mehr nachgefragt.
Was die Vorleistungsnachfrage anbelange, so zweifele die IEN daran, dass die Ergebnisse
der Marktdatenerhebung mit dem Befund „Zwei-Megabit-Grenze“ übereinstimmen. Die
Marktdatenabfrage müsste ergeben haben, dass die Nachfrage nach Mietleitungen unter
2 Mbit/s seit Jahren stark rückläufig sei, während neue Leitungen zur Anbindung für Ge-
schäftskunden heute nahezu ausschließlich mit 2 Mbit/s oder größer nachgefragt würden.
Diese schleichende Migrationsbewegung hin zur größeren Bandbreite deute darauf hin, dass
der prognostizierte Bandbreitenbedarf der Endnutzer in der Tendenz steige, ohne dass der
Endnutzer hierbei eine funktionale Differenzierung zwischen den Bandbreitenbereichen vor-
nehme. Auch dies spreche gegen die Zwei-Megabit-Grenze.
Die Zwei-Megabit-Grenze widerspreche im Access-Bereich den Vorleistungsstrukturen. So-
weit die Zwei-Megabit-Grenze mit unterschiedlichen Wettbewerbsverhältnissen begründet
werde, so decke sich dies nicht mit dem Befund der IEN-Mitgliedsunternehmen. Wo alterna-
tive Anbieter selbst Mietleitungen vermarkten (wie etwa die meisten Stadtnetzbetreiber),
würden diese sehr häufig nicht über eigene Infrastrukturen (z.B. Glasfaser) realisiert, son-
dern durch die Beschaltung einer vom Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht gemie-
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teten Teilnehmeranschlussleitung (Kupferdoppelader) mit entsprechenden Vorrichtungen
(sehr häufig SDSL). Die Anbindung über Kupfer habe aber eine natürliche Bandbreitengren-
ze, die häufig bei 4 Mbit/s symmetrisch liege. Größere Bandbreiten würden vom alternativen
Netzbetreiber in sehr viel geringerem Maße angeboten. Insoweit hätte die IEN erwartet, dass
die Marktdatenabfrage – wenn überhaupt – inhomogene Wettbewerbsverhältnisse durch
regionalen Wettbewerb im „niederbitratigen“ Bereich ergebe. Der Befund der Bundesnetza-
gentur, bei größeren Bandbreiten bestünde größerer Wettbewerb, widerspreche mithin zu-
mindest der Erwartung der IEN aus eigener Marktkenntnis: Denn der Markttrend sei, dass
bis zur Grenze der technischen Leistungsfähigkeit der Kupferdoppelader der wettbewerbli-
che Druck von alternativen Netzbetreibern durch Nutzung des Vorleistungsproduktes Teil-
nehmeranschlussleitung ausgeübt werde – jenseits dieser technischen Grenze seien derarti-
ge alternative Anbieter aber nicht lieferfähig, so dass der Wettbewerbsdruck tendenziell eher
abnehme.
Die sachliche Marktabgrenzung sei schon daher unlogisch, weil auch die von der Bundes-
netzagentur als „nx2 Mbit/s“ beschriebenen Bandbreiten in den Bereich „größer 2 Mbit/s"
fielen und – wie oben ausgeführt – nicht ersichtlich sei, inwieweit Funktionalitätsunterschiede
aus Nachfragersicht bestünden.
Auch OFCOM unterscheide im Trunk-Bereich nicht nach Bandbreiten. Im Access-Bereich
nehme OFCOM an, es seien grundsätzlich zwei Submärkte von Bandbreiten bis einschließ-
lich 155 Mbit/s (wo jeweils beträchtliche Marktmacht festgestellt wurde) einerseits und einem
Submarkt größer 155 Mbit/s (ohne beträchtliche Marktmacht) andererseits zu definieren. Die
IEN halte – wenn überhaupt – eine derartige Grenze im mittleren Bandbreitenbereich für zu-
treffend und rege an, dass die Bundesnetzagentur dem Beispiel OFCOMs folge. Auch die
niederländische Regulierungsbehörde OPTA stelle im Trunk-Bereich einen einheitlichen
Markt ohne Unterscheidung von Bandbreiten fest.
Die Bundesnetzagentur komme zu dem Ergebnis, dass die DT AG auf allen Märkten, nicht
aber auf den Vorleistungsmärkten für Abschluss- und Übertragungssegmente mit einer
Bandbreite größer als 2 Mbit/s beträchtliche Marktmacht habe. Sie habe festgestellt, dass in
Deutschland Vorleistungsprodukte nur als Ende-zu-Ende-Leitungen bestellbar seien, obwohl
seitens des Marktes eine Nachfrage nach Partial Private Circuits bestehe. Ferner habe sie
festgestellt, dass ein Vorleistungsangebot, das den Zugang zu den Leistungen auf Markt Nr.
13 separat von den Leistungen auf Markt Nr. 14 eröffnen würde, heute in Deutschland nicht
bestehe. Daraus folge, dass das etablierte Unternehmen heute auf den von der Bundes-
netzagentur definierten Märkten eine starke Marktposition innehabe, die es dadurch ausnut-
ze, dass es Nachfragern den entbündelten Zugang zu den Vorleistungen verweigere, indem
es die Vorleistung auf Markt Nr. 13 vom Bezug einer Leistung auf Markt Nr. 14 abhängig
mache und umgekehrt.
Mithin sei empirisch belegt, dass auf beiden Märkten – und zwar losgelöst von jeglicher
Bandbreitenunterscheidung – ein Marktversagen vorläge, das sich in der vom etablierten
Unternehmen praktizierten Zugangsverweigerung äußere. Denn bei wirksamem Wettbewerb
würden die Marktteilnehmer die Produkte auf den Märkten Nr. 13 und Nr. 14 separat anbie-
ten mit der Folge, dass Nachfrager entsprechend ihres Bedarfs Leistungen beziehen könn-
ten. Dass die angesprochenen Produkte in dieser Konstellation nicht als Vorleistungsprodukt
für andere Wettbewerber verfügbar seien, sei kein Zeichen für eine abweichende Marktab-
grenzung, sondern ein Zeichen für Marktversagen und unzulässige Produktbündelung.
Insoweit verkenne das Analyseergebnis, dass schon aus der heutigen Absenz eines Ange-
bots auf den Märkten Nr. 13 und Nr. 14 trotz Nachfrage zur Folge habe, dass unabhängig
von der Bandbreitennachfrage ein Marktversagen und mithin kein wirksamer Wettbewerb
bestehe.
Bonn, 26. April 2006
