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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Die Kammer entspricht dem Wunsch einiger Kommentatoren und akzeptiert statt der Zahlung
einer Kaution die Vorlage einer unbedingten, unbefristeten, unwiderruflichen,
selbstschuldnerischen Bankbürgschaft eines inländischen oder eines als Zoll- und Steuerbürge
zugelassenen Kreditinstitutes in Höhe der jeweiligen Kaution für die Regionen, in denen das
jeweilige Unternehmen Bietrechte ausüben will. Die Bankbürgschaft ist in deutscher Sprache
spätestens 14 Tage vor Beginn der Auktion bei der Bundesnetzagentur, Referat 226, Berlin,
vorzulegen. Mit der Beschränkung auf ein inländisches oder ein als Zoll- und Steuerbürge
zugelassenes Kreditinstitut soll die Anwendbarkeit deutschen Rechts auf die Durchsetzung der
Forderung erreicht und die Vollstreckbarkeit nach deutschem Recht sichergestellt werden.
Der Bieter hat bei Zahlung der Kaution oder Vorlage der Bankbürgschaft anzugeben, wie sich
die Kautionssumme oder die in der Bürgschaft genannte Summe auf die Bietrechte, die er
auszuüben beabsichtigt, verteilt. Diese Angaben sind insofern für die Teilnahme an der Auktion
verbindlich, als die Software die Ausübung von Bietrechten nur ermöglichen wird, soweit im
Einzelnen für die entsprechende Region eine Kaution oder Bürgschaft gestellt wurde.
Alternative Zuordnungen von Beträgen zur Ausübung von Bietrechten - z.B. abhängig vom
Versteigerungsverlauf - sind nicht möglich.
Der Nachweis der Leistungsfähigkeit als Teilnahmevoraussetzung bleibt hiervon unberührt (vgl.
unter II. Ziffer 1.3).
Die Kammer verschließt sich nicht gegen die Argumente, die gegen die möglicherweise bereits
während des Zulassungsverfahrens notwendig werdende Hinterlegung der Kaution geäußert
werden. Da jedoch die Frequenzen im Bereich 3,5 GHz möglichst schnell dem Markt zur
Verfügung gestellt werden sollen, ist geplant, das Versteigerungsverfahrens zeitnah nach
Zustellung der Zulassungsbescheide durchzuführen. Um die 14-Tage-Frist zu wahren, ist es
deshalb erforderlich, dass die Hinterlegung der Kaution bzw. der Bankbürgschaft noch vor
Abschluss des Zulassungsverfahrens zu erfolgen hat.
Die Kaution wird unverzüglich nach der Entscheidung über die Zulassung bzw. nach dem Ende
des Versteigerungsverfahrens zurückerstattet, wenn ein Unternehmen nicht zum
Versteigerungsverfahren zugelassen wird oder wenn ein Bieter keinen Zuschlag erhalten hat.
Entsprechendes gilt für die Bankbürgschaft. Im Falle eines erfolgreichen Gebots wird die
Kaution auf den Zuschlagspreis angerechnet (vgl. Ziffer 3).
Eine Verzinsung der Kaution findet - auch im Hinblick auf den relativ kurzen
Hinterlegungszeitraum – nicht statt.
Der Tenor wird abweichend von dem zur Anhörung gestellten Eckpunkt nunmehr wie
folgt gefasst:
Unternehmen, die eine Zulassung zur Teilnahme am Frequenzvergabeverfahren im Bereich
3,5 GHz beantragt haben, müssen spätestens 14 Tage vor Beginn der Auktion eine Kaution auf
das von der Bundesnetzagentur noch zu bestimmende Konto hinterlegen. Die Höhe der Kaution
pro Region ergibt sich aus der nachfolgenden Tabelle. Die jeweilige Kautionshöhe entspricht in
der Höhe dem Mindestgebot, das in den jeweiligen Regionen für das Frequenzpaket A (21 MHz
(gepaart)) festgelegt wurde. Die Gesamtsumme der zu hinterlegenden Kaution richtet sich nach
den Regionen, in denen das jeweilige Unternehmen Bietrechte ausüben will.
Anstatt einer Barkaution kann das Unternehmen auch eine unbedingte, unbefristete,
unwiderrufliche, selbstschuldnerische Bankbürgschaft eines inländischen oder eines als Zoll-
und Steuerbürge zugelassenen Kreditinstitutes in Höhe der zu zahlenden Kaution stellen.
Die Kautionen betragen für die jeweiligen Regionen im Einzelnen:
Region 01 – Schleswig 287.000 €
Region 02 – Hamburg 660.000 €
Region 03 – Weser-Ems 468.000 €
Region 04 – Bremen / Lüneburg 430.000 €
Region 05 – Hannover / Braunschweig 660.000 €
Region 06 – Mecklenburg 192.000 €
Region 07 – Vorpommern 151.000 €
Region 08 – Köln / Düsseldorf 1.819.000 €
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Region 09 – Detmold / Arnsberg 672.000 €
Region 10 – Münster 934.000 €
Region 11 – Sachsen-Anhalt 277.000 €
Region 12 – Berlin / Brandenburg 1.016.000 €
Region 13 – Trier / Koblenz 340.000 €
Region 14 – Saarland / Pfalz 455.000 €
Region 15 – Rhein / Main 859.000 €
Region 16 – Kassel / Gießen 440.000 €
Region 17 – Thüringen 383.000 €
Region 18 – Halle / Leipzig 399.000 €
Region 19 – Dresden / Lausitz 411.000 €
Region 20 – Chemnitz 357.000 €
Region 21 – Stuttgart / Karlsruhe 1.353.000 €
Region 22 – Freiburg 437.000 €
Region 23 – Tübingen 356.000 €
Region 24 – Franken 717.000 €
Region 25 – Oberpfalz 207.000 €
Region 26 – Schwaben 386.000 €
Region 27 – Oberbayern 757.000 €
Region 28 – Niederbayern 205.000 €
Zu Ziffer 1.3 (Autorisierte Personen):
Die Entscheidung beruht auf Eckpunkt III.A.1.3 der Anhörung der betroffenen Kreise (Mitteilung
252/2006, Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr. 13 vom 5. Juli 2006).
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Vereinzelt wird die Zahl der zu autorisierenden Personen kritisiert.
Während ein Kommentator vor dem Hintergrund der Komplexität des Versteigerungsverfahrens
vorschlägt, die Teilnehmerzahl während der Auktion auf vier Personen und für die Schulung auf
sechs Personen zu erhöhen, um in jeder Bietrunde eine ausreichende Bewertung der gültigen
Gebote durchführen zu können, schlägt ein anderer Kommentator vor, lediglich zwei Personen
zu verpflichten, an der Bieterschulung teilzunehmen. Weitere Personen sollten auf freiwilliger
Basis teilnehmen können. Anderenfalls sei die Regelung, nach der vier autorisierte Personen
an einer Bieterschulung teilnehmen müssen, aus Sicht des Kommentators geeignet,
mittelständische Unternehmen mit einer deutlich geringeren Personalausstattung als größere
Bewerber von der Teilnahme am Zulassungsverfahren abzuhalten.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Im Sinne eines geordneten und zügigen Versteigerungsablaufes ist es erforderlich, dass die
Bieter sich vor Beginn der Auktion mit den Versteigerungsregeln und den Modalitäten der
computergestützten Durchführung derselben vertraut gemacht haben. Es muss sichergestellt
sein, dass die Bieter durch sachkundige Personen bei der Versteigerung selbst vertreten
werden.
Zu diesem Zweck wird vor Beginn der Versteigerung eine Bieterschulung durchgeführt werden.
(vgl. auch Ziffer 1.4). Zu dieser Bieterschulung hat jeder Bieter vier Personen zu entsenden.
Während des Versteigerungsverfahrens selbst müssen je Bieter mindestens zwei geschulte und
autorisierte Personen pro Bieter vor Ort sein.
Vereinzelt wird gefordert, die Zahl der Teilnehmer an der Bieterschulung zu reduzieren. Diesem
Wunsch kann aus folgenden Gründen nicht entsprochen werden:
Um einen reibungslosen und zügigen Auktionsverlauf zu gewährleisten, ist es erforderlich, dass
zwei autorisierte und geschulte Personen bei der Versteigerung zugegen sind. Höhere Gewalt
kann dazu führen, dass vor oder während der Versteigerung eine oder gar beide Personen
ausfallen. Um zu vermeiden, dass dadurch das gesamte Versteigerungsverfahren verzögert
wird oder gar unterbrochen werden muss, ist vorgesehen, dass zwei „Ersatzpersonen“ an der
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Bieterschulung teilnehmen, die im Ernstfall ebenfalls das Unternehmen bei der Gebotsabgabe
vertreten können.
Die Bieterschulung wird innerhalb eines Tages abgeschlossen sein. Der damit verbundene
Aufwand erscheint insbesondere in Relation zu dem Gesamtaufwand bei der Auktionsteilnahme
vergleichsweise gering. Hinzu kommt, dass eine Nachschulung während der Auktion nur in
begründeten Ausnahmefällen möglich ist.
Eine Entscheidung über die Nachschulung und Nachautorisierung fällt der Auktionator nach
pflichtgemäßem Ermessen.
Vereinzelt wird angeregt, dass während der Auktion vier Personen und während der
Bieterschulung sechs Personen anwesend sein müssen. Die Kammer sieht es als nicht
erforderlich an, entsprechend viele Personen zur Teilnahme zu verpflichten. Mehr als zwei
Personen vor Ort scheinen nicht zwingend erforderlich zu sein, zumal eine
Kommunikationsmöglichkeit nach draußen besteht, sodass eine eventuell benötigte
Unterstützung mit Blick auf die Auswertung der Rundenergebnisse und Bietstrategieentwicklung
grundsätzlich auch an einem anderen Ort möglich ist. Die Bieter haben die Option, vier
autorisierte Personen zu Versteigerung zu entsenden. Ob sie von dieser Möglichkeit tatsächlich
Gebrauch machen wollen, ist ihnen selbst überlassen.
Der Tenor wird entsprechend dem zur Anhörung gestellten Eckpunkt wie folgt gefasst:
Unternehmen, die einen Antrag auf Zulassung zur Teilnahme am Versteigerungsverfahren im
Bereich 3,5 GHz beantragt haben, müssen spätestens bis zum Zeitpunkt der Bieterschulung
vier Personen autorisieren, die an der Bieterschulung teilnehmen und die berechtigt sind, bei
der Versteigerung Gebote für das Unternehmen abzugeben. Während der Auktion müssen
jeweils mindestens zwei autorisierte und geschulte Personen vor Ort anwesend sein. Die
Autorisierung ist durch Vollmacht gegenüber der Bundesnetzagentur, Referat 215,
nachzuweisen.
Zu Ziffer 1.4 (Bieterschulung):
Die Entscheidung beruht auf Eckpunkt III.A.2 der Anhörung der betroffenen Kreise (Mitteilung
252/2006, Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr. 13 vom 5. Juli 2006).
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Wegen der besonderen Komplexität des Verfahrens wird angeregt, dass die
Bundesnetzagentur in der Bieterschulung zum Schutz der Bieter über typische
„Entscheidungsfallen“ aufklärt, damit irrationales oder auf falschen Erwartungen basierendes
Bieten vermieden werden kann. Dazu gehörten etwa der ‚Winners’ Curse’, das Exposure-
Problem sowie potenzielle Koordinationsprobleme, die auf falschen Erwartungen über das
Verhalten anderer Bieter beruhen.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Zur praktischen Durchführung einer simultanen mehrstufigen Auktion bedarf es zum einen
klarer Versteigerungsregeln und zum anderen einer entsprechend gestalteten Software, die
zuverlässig und benutzerfreundlich ist sowie den Kriterien der Vertraulichkeit und Sicherheit
genügt. Die Bieter müssen sich bereits im Vorfeld der Auktion mit den Auktionsregeln und der
zum Einsatz kommenden Software vertraut machen.
Die Auktionsregeln sind im Grundsatz bereits im Anhörungsverfahren im Amtsblatt der
Bundesnetzagentur veröffentlicht worden. Mit der jetzigen Veröffentlichung der
Präsidentenkammerentscheidungen werden nunmehr die endgültigen Versteigerungsregeln
allgemein bekannt, sodass die Bieter genügend Zeit haben, sich mit den Feinheiten der
Versteigerungsregeln vertraut zu machen.
Die Software hingegen, die die Versteigerungsregeln konkret umsetzt und damit die
elektronische Durchführung des Verfahrens erst ermöglicht, wird den Bietern im Rahmen der
Bieterschulung umfassend erläutert werden.
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Da die Bieterschulung ein unverzichtbares Element eines reibungslosen Versteigerungsverlaufs
ist, ist die Teilnahme an dieser Schulung verpflichtend. Im Anschluss an die Bieterschulung hat
der Bieter, vertreten durch die vier autorisierten Personen der Bundesnetzagentur, eine
schriftliche Erklärung abzugeben, dass die Auktionsregeln und das elektronische Bietverfahren
verstanden wurden und eingehalten werden.
Hat die Bundesnetzagentur sicherzustellen, dass die Umsetzung der Versteigerungsregeln
verstanden wurde, so obliegt es dem einzelnen Bieter, Risiken zu erkennen, diese zu umgehen
und eine angemessene Bietstrategie zu entwickeln. Zudem steht es den Teilnehmern frei, sich
auktionstheoretisch beraten zu lassen.
Der genaue Termin der Bieterschulung und der Versteigerung steht noch nicht fest. Um
aktuelles Wissen über die Versteigerungsregeln und den sicheren Umgang mit der
Auktionssoftware zu gewährleisten, wird die Bieterschulung zeitnah vor der Versteigerung
stattfinden. Abhängig von der Anzahl der Zulassungsanträge wird die Bieterschulung
voraussichtlich bereits parallel zur Prüfung der Anträge auf Zulassung zur Versteigerung
durchgeführt werden müssen.
Der Ausschluss eines Bieters bei vorsätzlichem Fehlverhalten dient dazu, einen zügigen und
reibungslosen Verlauf der Auktion zu gewährleisten und kollusives Verhalten zu verhindern.
Der Tenor wird entsprechend dem zur Anhörung gestellten Eckpunkt wie folgt gefasst:
Die zum Versteigerungsverfahren zugelassenen Bieter müssen, vertreten durch die
autorisierten Personen, vor der Durchführung der Auktion an einer Bieterschulung teilnehmen,
in der sie in die Praxis der Durchführung des Versteigerungsverfahrens eingewiesen werden.
Der Termin der im Dienstgebäude der Bundesnetzagentur in Mainz stattfindenden
Bieterschulung wird den Auktionsteilnehmern rechtzeitig vor Durchführung der Bieterschulung
bekanntgegeben. Die Bieterschulung wird zeitnah zum Versteigerungsverfahren stattfinden.
Die autorisierten Personen haben am Ende der Bieterschulung schriftlich gegenüber der
Bundesnetzagentur, Referat 215, zu erklären, die Auktionsregeln sowie das elektronische
Bietverfahren verstanden zu haben und sich zu verpflichten, diese Regeln zu beachten.
Die Teilnahme an der Bieterschulung sowie die Erklärung, die Auktionsregeln und das
elektronische Bietverfahren verstanden zu haben und diese beachten zu wollen, sind
Voraussetzung für die Teilnahme an der Auktion.
Sollte ein Bieter durch sein Verhalten den Auktionsverlauf stören, kann der Auktionator diesen
Bieter von der weiteren Teilnahme an der Auktion ausschließen. In diesem Fall ist der Bieter zur
Zahlung seiner Gebote verpflichtet, soweit er zum Zeitpunkt des Ausschlusses Höchstbieter war
und das entsprechende Frequenzpaket im weiteren Verlauf der Auktion nicht mehr von einem
anderen Bieter überboten wird.
Zu Ziffer 1.5 (Durchführung der Versteigerung):
Die Entscheidung beruht auf den Eckpunkten III.A.3.1 bis III.A.3.3 der Anhörung der betroffenen
Kreise (Mitteilung 252/2006, Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr. 13 vom 5. Juli 2006).
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Zur Ausstattung und Kommunikation während der Versteigerung liegt ein Kommentar vor. Es
wird dort angeregt, den jeweiligen Firmenzentralen eine Möglichkeit einzuräumen, elektronisch
auf die jeweiligen Ergebnisse der Auktionsrunde zugreifen zu können. Dies könne
beispielsweise mittels gesicherter Web-Plattform oder durch Übermittlung per E-Mail
geschehen. Durch den direkten Zugriff der Unternehmenszentralen könnten die Auswertung
und die Entscheidungsprozesse verbessert und so das Verfahren insgesamt beschleunigt
werden.
In Bezug auf die Information der Öffentlichkeit geht ein Kommentator von einem ähnlich hohen
Interesse der Öffentlichkeit wie bei dem Auktionsverfahren für die Vergabe der Lizenzen für
UMTS/IMT-2000 aus. Dementsprechend wird vorgeschlagen, auch hier die Ergebnisse der
einzelnen Auktionsrunden, d. h. das Höchstgebot pro Block und Region sowie die Identität des
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Höchstbieters öffentlich zugänglich zu machen. Wünschenswert sei eine Bereitstellung dieser
Informationen im Internet.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Die Versteigerung wird zentral im Dienstgebäude der Bundesnetzagentur in Mainz stattfinden.
Genauere Angaben werden die Zulassungsbescheide bzw. entsprechende Einladungen an die
Bieter enthalten.
Da die Bundesnetzagentur aufgrund der sehr großen Nachfrage ein großes Interesse daran
hat, die Frequenzen im Bereich 3,5 GHz möglichst schnell dem Markt zur Verfügung zu stellen,
wird das Versteigerungsverfahren vor Ort zentral, d.h. über lokal vernetzte Computer
durchgeführt. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass das Frequenzvergabeverfahren
schnell, effizient und reibungslos durchgeführt werden kann.
Die Auktion findet ganztägig statt, wobei gegen Mittag eine Pause vorgesehen ist, die nach
Ankündigung des Auktionators am Ende einer Auktionsrunde erfolgt.
Um den Bietern die Möglichkeit ungestörter Teilnahme und interner Beratungen während der
Versteigerung zu gewährleisten und um kollusives Verhalten während der Versteigerung zu
verhindern, wird den Bietern bzw. deren autorisierte Personen ein separater Raum zur
Verfügung gestellt. Die beiden dort bereitgestellten Telefone stehen für die Kommunikation zum
Auktionator einerseits und zu den Entscheidungsträgern der Unternehmen andererseits zur
Verfügung, da zu erwarten ist, dass eine Rücksprache der autorisierten Personen der Bieter mit
den Entscheidungsträgern der Unternehmen erforderlich ist, wenn die Gebote eine bestimmte
Höhe überschreiten. Zudem wird in jedem Bieterraum ein Faxgerät installiert werden, welches
eine direkte Verbindung zur Firmenzentrale bietet.
Unabhängig von der von der Bundesnetzagentur zur Verfügung gestellten
Kommunikationsinfrastruktur ermöglicht die eingesetzte Software, dass von jeder
Bildeinstellung des Bietermonitors jederzeit ein Papierausdruck gemacht werden kann. Dieser
Ausdruck kann als Fax jederzeit an die Firmenzentrale versandt werden, sodass diese nahezu
umgehend über den Verlauf der Auktion informiert werden können. Insoweit ist dem Bedürfnis
der jeweiligen Firmenzentralen, elektronisch auf die Ergebnisse der Auktionsrunden zugreifen
zu können, Genüge getan.
Ein direkter elektronischer Zugriff der Unternehmenszentralen auf die Rundenergebnisse wird
aus Sicherheitsgründen nicht ermöglicht.
Darüber hinaus bleibt es den Bietern überlassen, Verschlüsselungsgeräte zur Kommunikation
mit den Entscheidungsträgern zu benutzen. Sofern solche Geräte verwandt werden sollen, sind
diese von den Bietern bereitzustellen. Da von der Bundesnetzagentur während der
Versteigerung analoge Wählanschlüsse in den Bieterräumen zur Verfügung gestellt werden, ist
ein dafür geeignetes Verschlüsselungsgerät zu verwenden. Es wird darauf hingewiesen, dass
technische Defekte an den von den Bietern gestellten Geräten oder an anderen von den Bietern
genutzten technischen Einrichtungen nicht zu einer Unterbrechung der Auktion führen.
Soweit gewünscht, werden die Bieter nach vorheriger Terminvereinbarung im Vorfeld des
Versteigerungsverfahrens Gelegenheit bekommen, ihre Verschlüsselungsgeräte vor Ort zu
testen.
Um auch dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit an dem Verlauf der Auktion Rechnung zu
tragen, wird das Ergebnis der Auktion öffentlich bekanntgegeben. Das Ergebnis der Auktion
wird am Ende der Auktion auf der Homepage der Bundesnetzagentur abrufbar sein. Ob darüber
hinausgehend Zwischenergebnisse öffentlich bekanntgegeben werden, liegt im pflichtgemäßen
Ermessen des Auktionators, wobei selbstverständlich das Informationsbedürfnis der
Allgemeinheit Berücksichtigung finden wird. Dem Aspekt der Transparenz und
Nachvollziehbarkeit wird in jedem Fall dadurch Rechnung getragen, dass jeder Bieter zu Beginn
der Auktionsrunde sämtliche validen Gebote der vorangegangenen Auktionsrunde und die
geltenden Höchstgebote sowie die Identität der jeweiligen Bieter mitgeteilt bekommt (Ziffer 1.8).
Der Tenor wird entsprechend dem zur Anhörung gestellten Eckpunkt wie folgt gefasst:
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Die Versteigerung findet im Dienstgebäude der Bundesnetzagentur, Canisiusstrasse 21 in
Mainz, unter Anwesenheit der zugelassenen Bieter statt, wobei die Bieter durch ihre
autorisierten und geschulten Personen vertreten werden. Die Versteigerung findet von Montag
bis Freitag statt. Sie beginnt um 8 Uhr. Die letzte Runde am Tag beginnt spätestens um 17 Uhr.
Jede Unterbrechung der Versteigerung wird vom Auktionator bekanntgegeben. Der Zeitpunkt,
zu dem das Versteigerungsverfahren nach einer Unterbrechung fortgeführt wird, wird den
Bietern vom Auktionator mitgeteilt.
Innerhalb des Veranstaltungsgebäudes wird für jeden Bieter ein separater Raum zur Verfügung
gestellt. In diesem befindet sich ein Auktions-PC zur Abgabe der Gebote sowie ein Telefon, das
Verbindungen ausschließlich zum Auktionator ermöglicht und ein weiteres Telefon sowie ein
Faxgerät, welche Verbindungen ausschließlich zu den Entscheidungsträgern des zugelassenen
Unternehmens ermöglichen.
Das Ergebnis der Versteigerung wird öffentlich bekanntgegeben.
Zu Ziffer 1.6 (Auktionsdesign):
Die Entscheidung beruht auf Eckpunkt III.A.3.4 der Anhörung der betroffenen Kreise (Mitteilung
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Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Zum Auktionsdesign sind insgesamt vier Kommentare eingegangen.
Während ein Kommentator die Abhaltung einer verdeckten Auktion bzw. eines gemischten
Auktionsverfahrens anstatt der offen ansteigenden simultanen Mehrrundenauktion favorisiert,
sieht ein anderer Kommentator die Eckpunkte zum Frequenzvergabeverfahren im Grundsatz
als ausgewogen und gelungen an, schlägt angesichts der Komplexität des Verfahrens
allerdings eine Variante des Verfahrens vor, welche die Vorteile von Auktions- und
Verhandlungslösung verbindet. Weitere kritische Stellungnahmen fordern, dass das
Auktionsdesign gewährleisten müsse, dass kleine und mittlere Unternehmen eine Chance auf
die Ersteigerung einer Frequenz erhalten.
Die Stellungnahme, in der die Durchführung einer offenen ansteigenden simultanen
Mehrrundenauktion abgelehnt und die Abhaltung einer verdeckten Auktion bzw. eines
gemischten Auktionsverfahrens favorisiert wird, führt zur Begründung an, dass bei einer
verdeckten Auktion neue Unternehmen eine größere Chance hätten, eine Lizenz zu erhalten.
Denn reagierendes Überbieten durch die etablierten Unternehmen sei in einer verdeckten
Versteigerung nicht möglich. Außerdem seien bei einer verdeckten Auktion die Möglichkeiten
zur Kollusion über Signalisieren durch die Gebote nicht vorhanden. Schließlich sei kollusives
Verhalten auch deshalb schwieriger als bei einer aufsteigenden Auktion, weil Abweichungen
von abgesprochenem Verhalten erst entdeckt werden kann, wenn es zu spät ist, wenn nämlich
das Ergebnis der Auktion bekanntgegeben wird.
Der Kommentator, der die Eckpunkte zum Frequenzvergabeverfahren im Grundsatz als
ausgewogen und gelungen ansieht, gibt zu bedenken, dass die geplante Auktion der
Bundesnetzagentur in vielfacher Hinsicht weitaus komplexer als viele frühere
Frequenzversteigerungen in und außerhalb von Deutschland sei. Das habe zum einen mit den
außergewöhnlich flexiblen Nutzungsmöglichkeiten der Frequenzen zu tun, zum anderen mit
dem Zuschnitt und der Heterogenität der Frequenzpakete.
In der Stellungnahme wird bemängelt, dass die vorgeschlagenen Auktionsregeln diesem
Umstand nicht ausreichend Rechnung tragen und zu Ineffizienzen und unerwünschten
Preiseffekten führen könnten. Insbesondere das Verbot, vor und während der Auktion
Koordinations- und Kooperationsmöglichkeiten auszuloten, würde die Bieter in große
Bedrängnis bringen und zwangsläufig zu Ineffizienzen in der Allokation führen. Der Hinweis,
man könne nach der Auktion verhandeln und zum Beispiel Frequenzen tauschen, überlassen
oder übertragen, helfe hier nur bedingt weiter, denn seien erst einmal Fakten geschaffen, seien
Verhandlungen typischerweise schwierig und führten nicht zu der gewünschten Effizienz.
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Aus diesen Gründen plädiert der Kommentator für einen hybriden Allokationsmechanismus, der
die Vorteile von Auktions- und Verhandlungslösung verbinde. Dabei werde die Auktion zu
einem Zeitpunkt unterbrochen, zu dem ein Teil der Bietrechte bereits aufgegeben wurde, die
Nachfrage jedoch immer noch das Angebot an Paketen übersteigt. In der Unterbrechungsphase
könne es zu Koordinations- und Kooperationsverhandlungen kommen, wie sie in etwas anderer
Form ursprünglich vor der Auktion vorgesehen waren. Die Verhandlungen führten zu effizienten
Ergebnissen, ohne dass die Anzahl der Frequenzpakete und der im Markt aktiven
Wettbewerber eingeschränkt werden würde.
Ein anderer Kommentar befürchtet, dass bei dem von der Bundesnetzagentur gewählten
Versteigerungsdesign kleine und mittlere Unternehmen von finanzstarken Unternehmen oder
Investoren aus der Versteigerung herausgedrängt würden und keine gesicherte Chance auf
Ersteigerung einer Frequenz bekämen. Ohne ein alternatives Auktionsdesign zu empfehlen,
wird gefordert, während des Versteigerungsverfahrens die Bildung von Bietergemeinschaften
zuzulassen und die Versteigerungsgebote auf den Zeitraum nach dem Rollout zu stunden.
Darüber hinaus seien zwei von vier Lizenzen für kleine und mittlere Unternehmen zu
reservieren.
Ein vierter Kommentar schlägt ein maßvolleres Mindestgebot, eine einzige oder zumindest
wenige Auktionsrunden sowie den Verzicht auf Mindestinkrementen vor, legt sich aber in Bezug
auf ein konkretes Auktionsdesign ebenfalls nicht fest. Durch die Ausgestaltung des
Versteigerungsdesigns gelte es zu vermeiden, dass Frequenzen ausschließlich aus
spekulativen Gründen erworben werden, ohne dass das erfolgreiche Unternehmen das Ziel
verfolgt, entsprechende Dienste anzubieten. Gleichzeitig sollte vermieden werden, dass ein
Erwerb von Spektrum nur deshalb erfolgt, um anderen Netzbetreibern das Angebot
vergleichbarer Dienste im Wettbewerb zu erschweren oder zu unmöglich zu machen.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Die Kammer hält an ihrer Entscheidung, die Versteigerung als simultan mehrstufige Auktion
durchzuführen, fest. Hierfür sind folgende Gründe ausschlaggebend: In jeder Auktionsrunde
stehen alle Frequenzpakete in allen Regionen als Angebot zur Verfügung, sodass abhängig von
dem jeweiligen Preisniveau die Teilnehmer entscheiden können, für welches Frequenzpaket in
einer Region und in welcher Höhe unter Berücksichtigung ihrer jeweiligen Bietberechtigung sie
bieten. Aufgrund der Simultanität ist es den Auktionsteilnehmern auch möglich, damit implizit
bestehende Wertinterdependenzen zwischen den Frequenzpaketen verschiedener Regionen
zum Ausdruck zu bringen. Im Rahmen einer simultan mehrstufigen Auktion bestehen diese
Optionen grundsätzlich bis zum Ende der Auktion (vgl. II, Ziffer 2.3.4). Bis dahin kann
vorbehaltlich der jeweiligen Bietberechtigung grundsätzlich für alle Frequenzpakete geboten
werden. Da sämtliche neuen (validen) Gebote mit der Identität der Bieter allen Bietern
bekanntgegeben werden, ist es den Teilnehmern während der Auktion möglich,
Einschätzungen über die Wertschätzung der Frequenzpakete bei anderen Teilnehmern zu
gewinnen. Auf diese Weise kann das Winners’ Curse Risiko, welches bei unrealistisch
optimistischen Erwartungen mit Blick auf den Wert der Frequenzpakete besteht, in der Tendenz
verringert werden. Aufgrund der Bietmöglichkeiten ist zu erwarten, dass am Ende der simultan
mehrstufigen Auktion die zu zahlenden Preise für gleichwertige Frequenzpakete nahezu gleich
sind.
Demgegenüber wird in einer Stellungnahme gefordert, gänzlich von der Durchführung einer
simultan mehrstufigen Auktion abzusehen und stattdessen eine verdeckte Versteigerung
durchzuführen. Allerdings vermögen die diesbezüglichen Ausführungen nicht zu überzeugen.
Denn soweit zur Begründung dieser Auffassung auf die bereits anlässlich der UMTS-
Versteigerung dargelegten Ausführungen verwiesen wird, verkennt der Kommentator die
signifikant unterschiedlichen Ausgangslagen bei der UMTS- und bei der 3.5 GHz-Versteigerung
in Deutschland. Während im vorliegenden Fall Frequenzblöcke für 28 Regionen versteigert
werden, die signifikante Wertinterdependenzen aufweisen können, wurden bei der UMTS-
Auktion lediglich nationale, also bundesweite Lizenzen versteigert. Während im letzteren Fall
einrundige Auktionen vergleichsweise einfach ausgestaltet werden können, müsste die hier in
Frage stehende Versteigerung von 3,5 GHz-Frequenzen in insgesamt 28 Regionen als
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kombinatorische Auktion ausgestaltet werden. Diese Auktionsform wäre im vorliegenden Fall zu
komplex. Somit scheidet eine verdeckte, einrundige kombinatorische Auktion aus.
Aber auch die von einem weiteren Kommentator angeregte hybride Auktionsform, die die
Vorteile von Auktions- und Verhandlungslösung verbinden soll, ist als Verfahren der
Frequenzvergabe im vorliegenden Fall nicht geeignet. Nach der Vorstellung des Kommentators
soll die Auktion irgendwann unterbrochen werden, um dann unter den noch aktiven Bietern
Verhandlungen zu ermöglichen.
Unabhängig von der exakten Spezifizierung eines derartigen hybriden Allokationsmechanismus
verdeutlichen folgende Überlegungen, dass eine solche hybride Form im jetzigen
Frequenzvergabeverfahren nicht angemessen ist. Sofern die Sachlage sich bei der Auktion
noch als komplex darstellt (weiterhin viele Teilnehmer und ein starker Überhang an Bietrechten
im Verhältnis zu den verfügbaren Frequenzblöcken), ist es nicht Sinnvoll, eine
Verhandlungsphase zu starten. Die Komplexität der Ausgangssituation ließe nicht erwarten,
dass in vertretbarer Zeit ein für alle Seiten akzeptierbares Ergebnis erzielt werden kann. Sofern
nur noch wenige Teilnehmer und nur ein geringer Nachfrageüberhang an Bietrechten gegeben
ist, schafft auch die Auktion die Möglichkeit der Herbeiführung eines schnellen Endes der
Auktion. Wenn dies nicht der Fall ist, deutet dies auf stark entgegengesetzte Interessen hin, die
auch im Wege einer anderweitigen Verhandlung nicht unbedingt effizienter gelöst würden.
Ein solches Mischverfahren würde aber auch einen erheblichen organisatorischen Aufwand
bedeuten, der wiederum den zeitnahen Beginn der Versteigerung konterkarieren würde. So
wären Zeitvorgaben für die Verhandlungen notwendig und müssten Räumlichkeiten zur
Verfügung gestellt werden, um hier nur einige Aspekte zu nennen. Auch müsste geklärt werden,
ob und gegebenenfalls wann mit der Auktion fortgefahren wird, wenn es zu keiner Einigung
kommt und wann dies der Fall sein sollte.
Das intendierte Auktionsverfahren ist mit Blick auf Klarheit, Transparenz und Objektivität das
weitaus bessere Verfahren. Aufgrund des klaren und transparenten Prozesses sind die zu
erwartenden administrativen Kosten weitaus geringer als die bei einem hybriden Verfahren.
Ferner sind Verhandlungen zum Zwecke des Tausches oder des Kaufes bzw. Verkaufes von
Frequenznutzungsrechten im Rahmen des § 55 Abs. 7 TKG nach Abschluss der Auktion nicht
ausgeschlossen. Eventuelle Fehlallokationen können dann behoben werden. Die dann
stattfindenden Verhandlungen erfolgen jedoch bei klarer Ausgangssituation mit Blick auf die zu
diesem Zeitpunkt geltenden Frequenznutzungsrechte. Dies wird in der ökonomischen Literatur
als eine zentrale Voraussetzung angesehen, damit ökonomisch effiziente Allokationen das
Ergebnis der Verhandlungen sind, insbesondere bei Vorliegen von externen Effekten (siehe
Coase Theorem). In einem Zwischenstadium der Auktion wäre die Ausgangslage äußerst diffus,
da zu diesem Zeitpunkt noch keine Frequenznutzungsrechte bestehen, sondern nur ein
aktueller Auktionsstand mit einer Fülle von möglichem Bietverhalten der Teilnehmer im weiteren
Auktionsverlauf.
Die simultan mehrstufige Auktion kann als das klassische Versteigerungsverfahren für die
gegebene Ausgangslage bezeichnet werden. Deshalb und aus den oben genannten Gründen
wird an dem intendierten, verfahrenstechnisch klar konzipierten Auktionsdesign festgehalten.
Alle bisher in Deutschland durchgeführten Frequenzversteigerungen (ERMES 1996, GSM
1999, UMTS 2000) wurden als simultan mehrstufige Auktion durchgeführt. Aus regulatorischer
Sicht sind keine Gründe ersichtlich, im vorliegenden Fall von diesem Verfahren abzuweichen.
Auch aufgrund internationaler Erfahrungen wie beispielsweise in Österreich, Australien, den
USA ist dieses Verfahren als hinreichend erprobt, verständlich, transparent und
diskriminierungsfrei zu bezeichnen.
Die Bietberechtigung des Auktionsteilnehmers bestimmt sich nach dessen Zulassungsanträgen.
Sofern er nur für eine Region einen Antrag gestellt hat, darf er auch nur in dieser Region ein
Frequenzpaket ersteigern. Dies bedeutet, dass ein Bieter in jeder Auktionsrunde in dieser
Region für maximal ein Frequenzpaket ein aktives Gebot abgeben darf (geltendes Höchstgebot
oder (neues) valides Gebot, vgl. Ziffer 2.3.1). Zu Beginn der Auktion hat der Teilnehmer ein
Bietrecht für alle Regionen, für die er einen Antrag gestellt hat. Danach bestimmt sich die
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Bietberechtigung, welche in „Lot Ratings“ ausgedrückt wird, nach der Aktivitätsregel (siehe dazu
im Einzelnen unter Ziffer 2.6).
Die elektronische Durchführung des Verfahrens bedeutet, dass die Abgabe eines Gebotes
seitens des Bieters zum Auktionator über vernetzte Computer elektronisch mittels einer
speziellen Auktionssoftware erfolgt. Die Verarbeitung der Gebote erfolgt automatisch durch eine
speziell entwickelte Software. Die relevanten Ergebnisse einer Auktionsrunde werden jedem
Bieter auf seinen Computer übermittelt. Die elektronische Abwicklung vermindert die
Fehleranfälligkeit und den Zeitbedarf des Verfahrens. Sollte dennoch ein technischer Defekt
auftreten, entscheidet der Auktionator, ob die Auktion zur kurzfristigen Behebung des Fehlers
unterbrochen und wieder fortgesetzt wird oder ob die Auktion abzubrechen und zu einem
anderen Zeitpunkt erneut durchzuführen ist (siehe unter Ziffer 2.11).
Der Tenor wird entsprechend dem zur Anhörung gestellten Eckpunkt wie folgt gefasst:
Die Versteigerung erfolgt in Form einer offenen, aufsteigenden, simultanen Mehrrundenauktion.
Die Bieter dürfen in jeder Auktionsrunde, vorbehaltlich der Bietberechtigung, gleichzeitig,
unabhängig voneinander und geheim Gebote abgeben, wobei sie vorbehaltlich der
Bietberechtigung frei sind, für welche Frequenzblöcke sie bieten.
Die Abgabe der Gebote erfolgt auf elektronischem Wege mittels spezieller Auktionssoftware.
Zu Ziffer 1.7 (Höchstgebot):
Die Entscheidung beruht auf Eckpunkt III.A.3.5 der Anhörung der betroffenen Kreise (Mitteilung
252/2006, Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr. 13 vom 5. Juli 2006).
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Ein Kommentator schlägt vor, bei der Ermittlung des Höchstgebotes bei gleichlautenden
Geboten einen Zufallsgenerator einzusetzen; denn würde allein die Schnelligkeit der
Gebotsabgabe entscheidend sein, würden Bieter, die gründlich nachdenken und solche, die auf
viele Regionen bieten, benachteiligt werden.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Bei der Auswertung der Gebote in einer Auktionsrunde werden nur valide Gebote und
ausgewiesene Höchstgebote berücksichtigt.
Nach den Auktionsregeln ist vorgesehen, dass bei gleich hohen Höchstgeboten dasjenige
ausgewählt wird, welches als erstes abgegeben wurde. Demgegenüber hält ein Kommentator
die Zufallsentscheidung für ein sinnvolleres Auswahlkriterium. Beide Auswahlprinzipien sind
nach Auffassung der Kammer grundsätzlich zwar akzeptabel. Das jetzt gewählte Prinzip des
‚First Come, First Served’ setzt allerdings einen Anreiz, möglichst frühzeitig ein Gebot
abzugeben, was wiederum in der Tendenz einen zügigeren Verlauf der Auktion bewirkt und die
mit der Auktion verbundenen administrativen Kosten verringert.
Ob das Auswahlprinzip letztlich einen entscheidenden Einfluss auf die Effizienz des
Ergebnisses der Auktion hat, darf jedoch bezweifelt werden. Zum einen kann man in der
nächsten Auktionsrunde ein höheres Gebot abgeben, welches insbesondere gegen Ende der
Auktion voraussichtlich lediglich um 2 % über dem bestehenden liegt. Ferner kann man auch
durch die Wahl des Gebotes (unter den verfügbaren) darauf hinwirken, Höchstbieter am Ende
einer spezifischen Auktionsrunde zu sein. Schnelligkeit als auch ein Bieten näher zum
Markträumungspreis wird somit belohnt, wenn die Abgabezeit das Auswahlkriterium darstellt.
Der Tenor wird entsprechend dem zur Anhörung gestellten Eckpunkt wie folgt gefasst:
Am Ende jeder Auktionsrunde wird für jedes Frequenzpaket durch die Rundenauswertung das
Höchstgebot ermittelt. Das Höchstgebot ist das höchste aktive Gebot für dieses Frequenzpaket
am Ende der Auktionsrunde. Das höchste Gebot für ein bestimmtes Frequenzpaket ist das
geltende Höchstgebot für dieses Frequenzpaket zu Beginn der nächsten Auktionsrunde.
Sofern gleich lautende Höchstgebote für einen Frequenzblock abgegeben wurden, hält
derjenige Bieter das Höchstgebot, der als erster sein Gebot abgegeben hat.
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Derjenige, der ein Höchstgebot am Ende einer Auktionsrunde hält, ist zur Zahlung dieses
Betrages verpflichtet. Diese Verpflichtung erlischt, sobald in einer folgenden Auktionsrunde ein
neues Höchstgebot ausgewiesen wird.
Zu Ziffer 1.8 (Information an die Auktionsteilnehmer):
Die Entscheidung beruht auf Eckpunkt III.A.3.6 der Anhörung der betroffenen Kreise (Mitteilung
252/2006, Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr. 13 vom 5. Juli 2006).
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Zwei Stellungnahmen setzen sich damit auseinander, welche Informationen die Bieter während
der Versteigerung über die Auktionssoftware erhalten.
Während ein Kommentator betont, wie wichtig es sei, dass die Auktionssoftware die Bieter
jeweils darüber informiert, wie viele „Lot Ratings“ mit dem vorgesehenen Gebot erworben
würden, bevor das Gebot endgültig abgegeben wird, hebt ein anderer die Bedeutung der
Information über alle validen Gebote sowie die Identität der dazugehörigen Bieter hervor.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
Zu Beginn einer Auktionsrunde werden allen Bietern vom Auktionator die wichtigsten
Rahmenbedingungen der nächsten Auktionsrunde elektronisch übermittelt. Diese
Verfahrensweise gewährleistet ein Höchstmaß an Information und Transparenz, ohne dass die
Diskriminierungsfreiheit des Verfahrens in Frage gestellt wird und eine Verzögerung eintritt.
Gleichzeitig ermöglicht dies den Teilnehmern ein angemessenes Bietverhalten.
Wie von zwei Kommentatoren angeregt, zeigt die Auktionssoftware an, in welchem Umfang
man Bietrechte ausgedrückt in „Lot Ratings“ mit der Abgabe des Gebotes zu Beginn der
nächsten Auktionsrunde hat. Diese Anzeige erfolgt permanent je nach Sachlage der
eingegebenen aktiven Gebote für einzelne Frequenzblöcke. Der Bieter wird somit laufend über
sein aktuelles Aktivitätsniveau, seine ursprünglichen Bietrechte (in „Lot Ratings“) und die
verfügbaren Bietrechte zu Beginn der nachfolgenden Auktionsrunde (in Lot Ratings) informiert.
Vor der letztendlichen Abgabe des Gebotes erhält der Auktionsteilnehmer im Rahmen der
Auktionssoftware nochmals vollständig angezeigt, für welche Frequenzpakete er gemäß diesem
Gebot aktive Gebote abgibt und in welcher Höhe. Auf diese Weise kann er nochmals
kontrollieren, ob er Eingabefehler gemacht hat oder nicht bzw. welchen Betrag er insgesamt
entrichten muss, sofern er erfolgreich mit allen aktiven Geboten wäre.
Wie sich aus Ziffer 1.8 ergibt, werden alle aktiven Gebote allen Teilnehmern am Ende einer
Auktionsrunde mitgeteilt werden. Insofern ist dem oben genannten Kommentator Genüge
getan.
Der Tenor wird entsprechend dem zur Anhörung gestellten Eckpunkt wie folgt gefasst:
Nach Abschluss einer Auktionsrunde teilt der Auktionator mittels Auktionssoftware jedem Bieter
für jedes Frequenzpaket das geltende Höchstgebot und die Identität des entsprechenden
Bieters sowie die aktiven Gebote aller Bieter mit.
Ferner teilt der Auktionator jedem Bieter zu Beginn einer Auktionsrunde folgende Informationen
mit:
- die aktuelle Auktionsrunde,
- die aktuelle Aktivitätsphase,
- die Dauer der Auktionsrunde,
- für jedes Frequenzpaket das Höchstgebot und den entsprechenden Höchstbieter,
- für jedes Frequenzpaket das Mindestgebot und die Höhe des absoluten
Mindestinkrementes,
- eine Liste mit validen Geboten, aus denen der Bieter den Gebotsbetrag wählen kann
(Click-Box),
- die ausgeschiedenen bzw. ausgeschlossenen Bieter,
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