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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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jedoch notfalls auf eigene Sendeanlagen ausweichen bzw. bekunden, der „Umgang mit lang-
fristig ausgerichteten Anbieter- und Nachfragerverhältnissen bei der Rundfunkübertragung
[sei] heute eingespielt.“186 Letztlich wollen auch sie Ende 2008 die analoge terrestrische TV-
Verbreitung einstellen. Damit besteht auch von Seiten der letzten verbliebenen Nachfrager
kein Interesse an einer Regulierung dieses Marktes.
In Gesamtwürdigung dieser Umstände kommt der Markt für die Bereitstellung von terrestri-
schen Sendeanlagen für die Übertragung analoger Fernsehfunksignale nicht für eine Regu-
lierung nach dem zweiten Teil des TKG in Betracht.187
III. Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung digitaler
Fernsehfunksignale
Auch der Markt für die Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung
digitaler Fernsehfunksignale kommt nicht für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des
TKG in Betracht. Vorbehaltlich einer Untersuchung gemäß § 14 Abs. 1 TKG (anlassbezoge-
ne Überprüfung der Marktdefinition) ist dieser Markt zumindest für die nächsten zwei Jahre
allein einer Kontrolle durch das allgemeine Wettbewerbsrecht zu unterwerfen.
Der Zutritt zu diesem Markt gestaltet sich allerdings als durchaus schwierig. Knappe Fre-
quenzressourcen sowie bau-, raumordnungs- und naturschutzrechtliche Vorschriften schrän-
ken die Möglichkeiten zur Erschließung neuer Standorte erheblich ein.188 Auf dem entspre-
chenden Märkten ist deshalb auch nur die bereits im analogen Bereich etablierte T-Systems
tätig.
Darüber hinaus ist die digitale terrestrische TV-Verbreitung mit einem starken medialen Echo
gestartet worden, und es zeichnet sich ab, dass das im Vergleich zu Kabel und Satellit ver-
gleichsweise kleine terrestrische Programmangebot von einem Teil der Zuschauer als
durchaus ausreichend empfunden wird. Insbesondere für Haushalte, die an einem einfa-
chen, übersichtlichen und preiswerten Programmangebot zumindest für ihre Zweit- und Dritt-
geräte interessiert sind oder aber einen portablen bzw. mobilen Empfang wünschen, stellt
der DVB-T-Empfang eine bedenkenswerte Alternative zu Kabel- und Satellitenangeboten
dar.189
Gleichwohl ist das Angebot von DVB-T derzeit noch auf einige Ballungsräume beschränkt,
und in den Empfangszahlen spiegelt sich noch kein überragender Trend weg von Kabel- und
Satellitenangeboten hin zu DVB-T-Angeboten wider. Zum Jahresende 2005 empfingen nach
einer von SES Astra erstellten Statistik von 37,34 Mio. Haushalten in Deutschland lediglich
1,88 Mio. Haushalte digitale Fernsehsignale über die Hausantenne, d.h. ca. 5,0% aller deut-
schen Haushalte waren über die digitale TV-Terrestrik erreichbar.190 Diese geringen Emp-
fangszahlen schlagen sich ihrerseits in den Kosten der Übertragung pro Kanal und erreich-
tem Haushalt nieder. Für die Inhalteanbieter stellt sich DVB-T bei der Auswahl der Verbrei-
tungswege für ihre Programme als der mit Abstand teuerste Übertragungsweg dar.191 Au-
ßerdem leidet der DVB-T-Verbreitungsweg zumindest aus Sicht der privaten Sendergruppen
unter dem Fehlen einer Verschlüsselungsplattform. Die im Markt verbreiteten DVB-T-
Receiver verfügen in der Regel weder über eingebettete Entschlüsselungssysteme noch
über Schnittstellen, um entsprechende CI-Entschlüsselungsmodule anzuschließen.192
186
Schreiben des Zweiten Deutschen Fernsehens – ZDF vom 23.03.2004, S. 2.
187
So auch der VPRT, Schreiben vom 06.04.2006, S. 3.
188
Zur vergleichbaren Situation im Vereinigten Königreich siehe Ofcom, Broadcasting transmission
services: A review of the market, 2004, Rz. 4.13.
189
Schreiben der T-Systems International GmbH vom 07.04.2004, S. 7 und 30.
190
Zu den etwas geringeren Zahlen, welche die AGF für diesen Zeitpunkt ermittelt hat, siehe Abschnitt
C.II. – Übersicht über Rundfunkübertragungsdienste.
191
Vgl. Abschnitt C.II. – Übersicht über Rundfunkübertragungsdienste.
192
So die Pro7Sat1-Gruppe in der Besprechung vom 03.04.2006.
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Die Medienpolitik, der an der Erhaltung des traditionellen terrestrischen Übertragungswegs
gelegen ist, versucht zwar, den Ausbau und Betrieb von DVB-T durch massive Subventionie-
rungen zu stützen. So hat sich etwa die sächsische Landesmedienanstalt – im Anschluss an
die Praxis anderer Landesmedienanstalten – bereit erklärt, bis zu 80% der Übertragungskos-
ten für die großen bundesweiten Privatsender übernehmen zu wollen, sollten diese ihre Pro-
gramme über DVB-T verbreiten.193 Allerdings ist die Zukunft der Subventionierungspraxis
derzeit ungewiss. Im November 2005 ist die Europäische Kommission zu dem Ergebnis ge-
kommen, dass die Zuschüsse über rund 4 Mio. €, die kommerziellen Rundfunkanbietern für
die Nutzung des digitalen terrestrischen Sendernetzes in Berlin-Brandenburg gewährt wur-
den, gegen die Beihilfevorschriften des EG-Vertrags (Art. 87 Abs. 1) verstießen, da sie den
Wettbewerb verfälschen könnten.194
In Reaktion auf diese Entscheidung erklärte etwa die ProSiebenSat1-Gruppe, ihr Engage-
ment bei DVB-T sei abhängig von einer staatlichen Förderung; ohne Subventionen rechne
es sich nicht.195 Tatsächlich hatten sich die beiden großen Privatsendergruppen schon zuvor
nicht an den DVB-T-Startinseln in Nordhessen und Mitteldeutschland beteiligt.196 Nach Erge-
hen der Beihilfeentscheidung der Kommission haben sich die Privatsendergruppen über-
haupt nicht mehr in neuen Ausstrahlungsgebieten engagiert, obwohl etwa die neu erschlos-
sene Stuttgarter Region über eine durchaus wohlhabende und daher für die Werbung attrak-
tive Bevölkerung verfügt.197 Im Auskunftsverfahren zum vorliegenden Analyseverfahren ha-
ben sowohl der TV-Programmveranstalter VOX198 als auch der VPRT199 angeben, für die TV-
Verbreitung sei eine nationale Kabelverbreitung und die analoge Nutzung eines ASTRA-
Transponders entscheidend; auf die terrestrische Verbreitung könne hingegen verzichtet
werden. Premiere schließlich als größter Pay-TV-Anbieter hat seine Programme schon bis-
her nur über Kabel und Satellit verbreitet und von einer terrestrischen Übertragung abgese-
hen.
Insbesondere wegen des Verhaltens der großen Privatsendergruppen ist damit im Augen-
blick nicht zu erkennen, ob und inwieweit sich DVB-T durchsetzen und eine eigene Marktni-
sche finden kann. T-Systems werden jedenfalls auch ohne regulatorisches Eingreifen aus-
reichend Anreize gesetzt, um einen etwaigen Preissenkungsspielraum auszunutzen.200 Es
erscheint deshalb angezeigt, noch nicht regulierend in den Markt einzugreifen, sondern viel-
mehr jedenfalls für die nächsten zwei Jahre die weitere Entwicklung abzuwarten. Das allge-
meine Wettbewerbsrecht reicht aus, um einem etwaigen Marktversagen entgegenzuwirken.
Die Bundesnetzagentur behält sich allerdings nach § 14 Abs. 1 Alt. 1 TKG vor, insbesondere
bei dynamischen Entwicklungen im DVB-H/DMB-Bereich diesen Markt auch vor Ablauf der
Zwei-Jahres-Frist erneut zu untersuchen.
193
http://www.heise.de/newsticker/meldung/48112, Stand: 02.12.2005.
194
Vgl. die Pressemitteilung der Kommission IP/05/1394 vom 09.11.2005.
195
Vgl. die Berichte „Zukunft von DVB-T steht auf der Kippe“ im „Handelsblatt“ vom 16.11.2005,
„Rückschlag für digitales Antennenfernsehen“ in der „Welt“ vom 28.11.2005 und „Digitales Antennen-
fernsehen steckt in der Krise“ im „General-Anzeiger“ vom 01.12.2005. Ebenso die Pro7Sat1-Gruppe in
der Besprechung vom 03.04.2006.
196
Siehe Infosat 2005, S. 174.
197
Vgl. www.heise.de/newsticker/meldung/73078, Stand: 06.06.2006. Siehe auch die kartographische
Darstellung in Abschnitt C.II. – Überblick über Rundfunkübertragungsdienste.
198
Schreiben der VOX Film- und Fernseh-GmbH & Co. KG vom 26.03.2004, S. 13.
199
Schreiben des Verbandes Privater Rundfunk und Telekommunikation e.V. – VPRT vom
16.04.2004, S. 9. Siehe auch das Schreiben der T-Systems International GmbH vom 07.04.2004, S.
24.
200
Skeptisch allerdings RTL, Schreiben vom 05.04.2006, S. 3.
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IV. Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung analoger
UKW-Hörfunksignale gegenüber Inhalteanbietern
Der Markt für die Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung analo-
ger UKW-Hörfunksignale gegenüber Inhalteanbietern kommt hingegen für eine Regulierung
nach dem zweiten Teil des TKG in Betracht.
Dieser Markt zeichnet sich zum einen durch beträchtliche Marktzutrittsschranken aus. Be-
deutende (potenzielle) Nachfrager nach analogen terrestrischen Übertragungsleistungen,
nämlich die Landesrundfunkanstalten in den alten Bundesländern, erstellen die Leistungen in
eigener Regie. Die restlichen Inhalteanbieter sind hingegen zu einem Gutteil über langlau-
fende Verträge an T-Systems gebunden. Dabei verfügt T-Systems (teilweise über konzern-
verbundene Unternehmen wie die Deutsche Funkturm GmbH) über die wichtigsten, noch
aus Monopolzeiten herrührenden Senderstandorte, die entsprechenden Senderausrüstun-
gen sowie die entsprechenden Frequenzzuteilungen. Darüber hinaus ist der Markt selbst
mangels freier Frequenzen nahezu gesättigt; er wächst nur noch in sehr geringem Um-
fang.201 Aus diesen Gründen ist zumindest derzeit kein Unternehmen in der Lage, der T-
Systems Paroli zu bieten.202
Die Marktzutrittsschranken sind zum anderen von anhaltender Natur, und der Markt tendiert
auch längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb. Anders als bei den Märkten für analoge
terrestrische TV-Übertragungsleistungen handelt es sich vorliegend nicht um einen unbedeu-
tenden und absterbenden Markt. Denn einerseits wird Radio zum Großteil eben über die
analoge Terrestrik empfangen (siehe Abschnitt C.II. – Übersicht über Rundfunkübertra-
gungsdienste), und andererseits hat sich die digitale Radio-Terrestrik bisher als Fehlschlag
erwiesen (siehe Abschnitt J.V. – Drei-Kriterien-Test). Aufgrund der vorgenannten infrastruk-
turellen Voraussetzungen ist selbst auf längere Sicht kein Unternehmen in der Lage, ver-
gleichbare flächendeckende Leistungen wie T-Systems anbieten. Zwar versuchen seit kur-
zem die beiden größten privaten Nachfrager nach Hörfunkübertragungsleistungen, nämlich
die RTL Radio und die Regiocast-Gruppe, mit der Gründung der Derutec GmbH & Co. KG
ein Konkurrenzunternehmen zur T-Systems aufzubauen. Die Ausstrahlungen sollen Anfang
2007 aufgenommen werden.203 Inwieweit dieses Unternehmen allerdings erfolgreich gegen
das bisherige Monopol der T-Systems auftreten kann, wird sich erst noch erweisen müssen.
Auch aufgrund der vom Telekommunikationsgesetz anvisierten Abschaltung der analogen
Infrastruktur bis spätestens 2015 scheinen ansonsten kaum Unternehmen bereit zu sein, in
den vorliegenden Markt zu investieren.204
Schließlich ist auch die Anwendung allgemeinen Wettbewerbsrechts als Reaktion auf das
festgestellte Marktversagen nicht ausreichend. Gemäß Explanatory Memorandum der Euro-
päischen Kommission zur Märkte-Empfehlung, S. 11 kann eine Vorabregulierung „eine an-
gemessene Ergänzung zum Wettbewerbsrecht darstellen, wenn dessen Anwendung nicht
ausreicht, um dem Marktversagen entgegenzuwirken. Dies wäre zum Beispiel dann der Fall,
wenn bei einer Maßnahme zur Behebung eines Marktversagens zahlreiche Anforderungen
erfüllt sein müssen (zum Beispiel detaillierte Buchhaltung für Regulierungszwecke, Kosten-
ermittlung, Überwachung der Bedingungen einschließlich technischer Parameter u.a.) oder
wenn ein häufiges und/oder frühzeitiges Einschreiten unerlässlich bzw. die Gewährleistung
der Rechtssicherheit vorrangig ist. In der Praxis sollten sich die NRB mit ihren Wettbewerbs-
behörden abstimmen und deren Standpunkt berücksichtigen, wenn sie entscheiden, ob sich
der Einsatz zusätzlicher rechtlicher Instrumente empfiehlt oder die Instrumente des Wettbe-
werbsrechts ausreichen.“
201
Schreiben der T-Systems International GmbH vom 07.04.2004, S. 15.
202
Vgl. die Schreiben der ILCO Funktechnik GmbH vom 26.03.2004, S. 2 ff. sowie der Antenne Bay-
ern GmbH & Co. KG vom 23.05.2004, S. 4.
203
Schreiben der Derutec GmbH & Co. KG vom 23.05.2006, S. 1. Ursprünglich war eine Aufnahme
des Sendebetriebs zum Sommer 2006 geplant, vgl.
http://www.broadcastpress.de/files/dyna.asp?kat=3, Stand: 05.12.2005.
204
So auch die APR – Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk im Schreiben vom 26.04.2004, S. 1f.
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Tatsächlich liegen diese Voraussetzungen auf dem hiesigen, von einem natürlichen Monopo-
listen verteidigten Markt vor. Die alleinige Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts
würde nur ein punktuelles Eingreifen in einzelne Verfahren ermöglichen. Erforderlich sind
wesentlich detailliertere Befugnisse zur Vornahme positiver Regelungen, fortlaufende Über-
wachung und häufiges Einschreiten. Außerdem ermöglicht das TKG gegenüber dem GWB
i.d.R. ein schnelleres Einschreiten, weil Verfügungen der Bundesnetzagentur grundsätzlich
sofort vollzogen werden können. Das ist bislang bei Verfügungen der Kartellbehörden nach
dem allgemeinen Wettbewerbsrecht nicht der Fall. Vor der Ausschöpfung des Rechtsweges
können kartellbehördliche Verfügungen nur in besonderen Einzelfällen (nach Anordnung der
sofortigen Vollziehbarkeit gemäß § 65 GWB) vollzogen werden. Das birgt z.B. die Gefahr,
dass ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht im Fall von Verdrängungspreisen fi-
nanzschwächere Unternehmen bis zum Ausgang der Verfahren vom Markt verdrängt.
Darüber hinaus ist es im Fall der analogen terrestrischen UKW-Hörfunkübertragung erforder-
lich, dass die Bundesnetzagentur der T-Systems mit einer Entgeltregulierung anhand eines
Kostenmaßstabs i.S.v. § 31 TKG zumindest drohen können muss. Als natürliche Monopolis-
tin könnte das Unternehmen andernfalls von ihren Nachfragern nicht wettbewerbskonforme
Preise verlangen und diese auch durchsetzen. Entgegen dem Vorbringen der T-Systems205
wird dieser Verhaltensspielraum nicht durch die medienrechtliche Regulierung (ausreichend)
kontrolliert (vgl. zur Bedeutung der medienrechtlichen Regulierung Abschnitt J.I. – Drei-
Kriterien-Test).
Der vorliegend untersuchte Markt kommt damit für eine Regulierung nach dem zweiten Teil
des TKG in Betracht.
V. Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung digitaler
Hörfunksignale gegenüber Inhalteanbietern
Nicht für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des TKG kommen die Märkte für die Be-
reitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung digitaler Hörfunksignale
gegenüber Inhalteanbietern in Betracht.
Vergleichbar den Märkten für terrestrische digitale TV-Übertragungsleistungen sind auch die
Märkte für terrestrische digitale Radio-Übertragungsleistungen derzeit noch kaum relevant.
Zwar sprechen – wie in Abschnitt C.II. – Übersicht über Rundfunkübertragungsdienste dar-
gestellt – eine ganze Reihe von Gründen dafür, dass sich auf lange Sicht das digitale Über-
tragungssystem durchsetzen wird. Derzeit und auf absehbare Zeit allerdings gelangt dieser
Markt noch nicht zum Aufschwung.206 So wurden trotz über zehnjähriger Verkaufsbemühun-
gen bis Anfang 2005 in ganz Deutschland erst 100.000 DAB-Empfänger abgesetzt.207 Dem
stehen – je nach Schätzung – 240 bis 300 Millionen analoge Radioempfangsgeräte gegen-
über.208
Die Gründe für den bisherigen Fehlschlag des DAB-Systems sind vielfältiger Natur. Aus-
schlaggebend scheint allerdings zu sein, dass der Endkunde bislang nicht einen deutlichen
Mehrwert des digitalen Empfangs für sich hat entdecken können.209 Schon bisher sind über
das UKW-System eine ganze Reihe lokaler, regionaler und – im Einzelfall – nationaler Hör-
funkprogramme in durchaus akzeptabler Hörqualität zu empfangen. Die entsprechenden
Empfangsgeräte sind millionenfach angeschafft worden. Es fehlt der Anreiz für die Endkun-
205
Vgl. das Schreiben der T-Systems vom 22.03.2006, S. 3.
206
Vgl. das Schreiben der APR – Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk vom 26.04.2004, S. 2 und 5.
207
Präsentation von Lesch (IMDR GmbH), Ausschussprotokoll 13/1444 der 49. Sitzung des Medien-
ausschusses des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 21.01.2005, S. 24.
208
Präsentationen von Piel (Westdeutscher Rundfunk Köln) und Zilles (RegTP), Ausschussprotokoll
13/1444 der 49. Sitzung des Medienausschusses des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 21.01.2005,
S. 14 und S. 36.
209
Siehe die Schreiben der T-Systems International GmbH vom 07.04.2004, S. 43, sowie der Digital
Radio Südwest GmbH vom 16.03.2004, S. 5.
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den, in die häufig teureren digitalen Empfangsgeräte zu investieren. Innerhalb der Wert-
schöpfungskette Inhalteanbieter / Übertragungsdienstleister / Endgerätehersteller scheinen
deshalb die Beteiligten abzuwarten, mit welchen Übergangsszenario die Medienpolitik den
Durchbruch der Technik herbeiführen will.210 Die bisherigen Förderprogramme der Landes-
medienanstalten, die einen wesentlichen Teil der Übertragungskosten übernommen haben,
haben bisher jedenfalls keinen Markterfolg herbeiführen können.
Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, welchen wettbewerblichen „Mehrwert“ eine tele-
kommunikationsrechtliche Regulierung und dabei insbesondere die Möglichkeit, mit einer
Entgeltregulierung anhand eines Kostenmaßstabs i.S.v. § 31 TKG zu drohen bzw. diese
durchzuführen, gegenüber dem derzeitigen Status quo hätte. Es reicht deshalb bei den
Märkten für die Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung digitaler
Hörfunksignale gegenüber Inhalteanbietern das allgemeine Wettbewerbsrecht aus, um ei-
nem etwaigen Marktversagen entgegenzuwirken.211 Die Märkte kommen deshalb nicht für
eine Regulierung nach dem zweiten Teil des TKG in Betracht.
VI. Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung digitaler
Hörfunksignale gegenüber Anbietern von Telekommunikationsdiensten
Das Ausbleiben des wirtschaftlichen Erfolgs bei DAB hat nicht nur Auswirkungen auf die Ü-
bertragungsangebote der DAB-Sendebetriebsgesellschaften bzw. der T-Systems gegenüber
Inhalteanbietern, sondern auch auf die Übertragungsangebote, die auf den vorgelagerten
Märkten von Netzbetreibern gegenüber DAB-Sendebetriebsgesellschaften unterbreitet wer-
den. Hinsichtlich dieser Märkte reicht aus denselben Gründen, die oben genannt wurden, die
Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts aus, um einem etwaigen Marktversagen
entgegenzuwirken.
VII. Ergebnis
Für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des TKG kommen folgende Märkte in Betracht:
(1) – (7) Die netzweiten Märkte der Unternehmen
x ewt GmbH,
x Kabel Baden-Württemberg GmbH & Co,
x Kabel Deutschland GmbH,
x Kabelfernsehen München ServiCenter GmbH & Co. KG,
x NetCologne GmbH,
x PrimaCom AG,
x Unity Media GmbH,
mitsamt der jeweils verbundenen Unternehmen (§ 3 Nr. 29 TKG) für die Ein-
speisung von Rundfunksignalen in ihre Breitbandkabelnetze (Einspeisemärk-
te).
Soweit hier nicht aufgeführte Unternehmen derzeit oder künftig ebenfalls Ein-
speiseleistungen in eigene Netze anbieten und damit einen netzweiten Markt
210
Vgl. etwa das Ausschussprotokoll 13/1444 der 49. Sitzung des Medienausschusses des Landtags
Nordrhein-Westfalen vom 21.01.2005, S. 12 ff.; siehe ferner das Schreiben der APR – Arbeitsgemein-
schaft Privater Rundfunk vom 26.04.2004, S. 2 und 5, und den Bericht „Neue deutsche Wellen“ in der
„Süddeutschen Zeitung“ vom 21.04.2006.
211
Eine vergleichbare Entscheidung hat die schwedische Regulierungsbehörde PTS für den schwedi-
schen Markt getroffen, siehe dazu die Stellungnahme der Kommission vom 08.06.2005 in der Sache
SE/2005/0188, S. 4.
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im Sinne der vorliegenden Untersuchung begründen, kommen auch diese
Märkte für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des TKG in Betracht.
(8) – (10) Die Märkte für die Belieferung von NE 4-Clustern 500 Wohneinheiten mit
Rundfunksignalen durch Kabelnetzbetreiber einer vorgelagerten Ebene in den
Gebieten
x Baden-Württemberg,
x Hessen und Nordrhein-Westfalen,
x im restlichen Bundesgebiet.
(11) – (13) Die Märkte für die Belieferung von NE 4-Clustern > 500 Wohneinheiten mit
Rundfunksignalen durch Kabelnetzbetreiber einer vorgelagerten Ebene in den
Gebieten
x Baden-Württemberg,
x Hessen und Nordrhein-Westfalen,
x im restlichen Bundesgebiet.
(14) Der nationale Markt für die Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für
die Übertragung analoger UKW-Hörfunksignale gegenüber Inhalteanbietern.
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K. Beträchtliche Marktmacht
Im Rahmen der Festlegung der nach § 10 für eine Regulierung nach dem 2. Teil des TKG in
Betracht kommenden Märkte prüft die Regulierungsbehörde gemäß § 11 Abs. 1 S. 1 TKG,
ob auf dem untersuchten Markt wirksamer Wettbewerb besteht.
Wirksamer Wettbewerb besteht nach § 11 Abs. 1 S. 2 TKG nicht, wenn ein oder mehrere
Unternehmen auf diesem Markt über beträchtliche Marktmacht verfügen. Ein Unternehmen
gilt als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht, wenn es entweder allein oder gemein-
sam mit anderen eine der Beherrschung gleichkommende Stellung einnimmt, das heißt eine
wirtschaftliche starke Stellung, die es ihm gestattet, sich in beträchtlichem Umfang unabhän-
gig von Wettbewerbern und Endkunden zu verhalten, § 11 Abs. 1 S. 3 TKG.212 Die Regulie-
rungsbehörde berücksichtigt dabei weitestgehend die von der Kommission aufgestellten Kri-
terien, niedergelegt in den Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung be-
trächtlicher Marktmacht nach Art. 15 Abs. 2 Rahmenrichtlinie, § 11 Abs. 1 S. 4 TKG.
Die Würdigung, inwiefern beträchtliche Marktmacht besteht, beruht auf einer vorausschau-
enden Marktanalyse, die sich auf die bestehenden Marktverhältnisse stützt.213 Beträchtliche
Marktmacht kann anhand einer Reihe von Kriterien festgestellt werden, die in einer Gesamt-
schau zu bewerten sind.214 Die Unerlässlichkeit einer wertenden Gesamtschau ergibt sich
daraus, dass es eine „umfassend ausgearbeitete Theorie der Wettbewerbsvoraussetzungen,
die vom Vorliegen bestimmter Umstände einen zwingenden Schluss auf Unternehmensver-
halten zuließe, bis heute nicht gibt und angesichts der netzartigen Verkoppelung sämtlicher
Zustands- und Kontrollvariablen für Unternehmen vielleicht nie geben wird.“215 Die einzelnen
relevanten Faktoren können thematisch als Ausdruck der Marktstruktur, der Unternehmens-
struktur oder des Marktverhaltens einsortiert werden.216
Nach dieser Maßgabe sind im Folgenden die Einspeisemärkte, die Signallieferungsmärkte
und die Märkte für die Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung
analoger UKW-Hörfunksignale gegenüber Inhalteanbietern zu analysieren. Dabei werden
aufgrund unterschiedlicher Wettbewerbsbedingungen auf den Einspeisemärkten der Regio-
nalgesellschaften einerseits und sonstiger NE 3-Betreibern andererseits die Einspeisemärkte
dieser zwei Gruppen getrennt untersucht.
I. Einspeisemärkte der Unternehmen KBW, KDG und UM
Die Unternehmen KBW, KDG und UM verfügen auf dem jeweiligen Markt für die Einspeisung
von Rundfunksignalen in ihr Breitbandkabelnetz über beträchtliche Marktmacht.
Dies ergibt sich daraus, dass die an das Netz der jeweiligen Regionalgesellschaft ange-
schlossenen Kunden nur über das jeweilige Netz erreicht werden können und die jeweilige
Gesellschaft insoweit über ein Monopol verfügt.217 Eine Kontrolle durch horizontalen Wett-
bewerb findet nicht statt. Letzterer kann derzeit allenfalls in Form von potenziellem Wettbe-
werb festgestellt werden, der jedoch nicht in der Lage ist, auf die Verhaltensspielräume des
jeweiligen Kabelnetzbetreibers derartig Einfluss zu nehmen, dass eine Marktbeherrschung
entfällt. Potenzielle Neueinsteiger in den Markt sehen sich erheblichen Marktzutrittsschran-
ken vor allem in Form der notwendigen Investitionen in eigene Kabelnetze gegenüber. Der
212
Wie auch im Anhang 1 unter III. und IV. ausführlich erläutert wird, entspricht also das Fehlen wirk-
samen Wettbewerbs dem Begriff der beträchtlichen Marktmacht sowie dem wettbewerbsrechtlichen
Begriff der marktbeherrschenden Stellung, d.h. alle drei Umschreibungen sind synonym.
213
Leitlinien, Rn. 75.
214
Leitlinien, Rn. 75 und 79.
215
So Möschel, in: Immenga/Mestmäcker, GWB, 2001, § 19 Rn. 54 m.w.N. zum – im Gegensatz zu
Artikel 82 EG-Vertrag – sogar einen konkreten Kriterienkatalog enthaltenden § 19 Abs. 2 S. 1 Nr. 2
GWB.
216
Vergleiche Dirksen, in: Langen/Bunte, Kartellrecht, 2001, Art. 82 Rn. 37
217
Vergleiche BGH, Urteil vom 19.03.1996, WuW/E BGH 3058, 3062 – Pay-TV-Durchleitung.
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Verhaltensspielraum der Kabelnetzbetreiber gegenüber den Inhalteanbietern wird auch nicht
durch Vorlieferanten, namentlich durch SES Astra, kontrolliert.218 Abgesehen davon, dass
sich zumindest KBW und UM durch den Aufbau eigener Glasfaserverbindungen in zuneh-
mendem Maße von SES Astra unabhängig machen, ist nicht ersichtlich, durch welche kon-
kreten Maßnahmen dieses Unternehmen kontrollierenden Einfluss auf den Verhaltensspiel-
raum der Kabelnetzbetreiber auf ihren jeweiligen Einspeisemärkten nehmen sollte.
Schließlich gleicht auch nicht die Nachfragemacht der Inhalteanbieter die Angebotsmacht
der Kabelnetzbetreiber aus.
1. Bedeutung von gegengewichtiger Marktmacht
Grundsätzlich kann gegengewichtige Marktmacht die beträchtliche Marktmacht der Regio-
nalgesellschaften nicht beseitigen.
Die deutsche Rechtsprechung hat schon die Berücksichtigung von Gegenmacht als solche
bei der Beurteilung der Marktmacht insofern ausgeschlossen, als durch sie der Handlungs-
spielraum des zu beurteilenden Unternehmens nur in gleicher Weise begrenzt wird wie der
seiner Wettbewerber.219 Darüber hinaus geht es bei der Beurteilung wirksamen Wettbewerbs
und einer darauf aufsetzenden Regulierung nicht allein um das vertikale Verhältnis zwischen
Inhalteanbieter und Kabelnetzbetreiber. Vielmehr ist dieses Verhältnis im Kontext der allge-
meinen Regulierungsziele gemäß § 2 Abs. 2 TKG zu sehen, namentlich der Ziele der Wah-
rung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommu-
nikation und der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der Förderung
nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation im Bereich der Telekom-
munikationsdienste und –netze sowie der zugehörigen Einrichtungen und Dienste, auch in
der Fläche, sowie des Ziels, effiziente Infrastrukturinvestitionen zu fördern und Innovationen
zu stützen. Hieraus wird erkennbar, dass die gegengewichtige Marktmacht des einzelnen
Nachfragers für die Frage beträchtlicher Marktmacht allenfalls einen Einzelaspekt in der Ge-
samtbetrachtung darstellen kann. Es ist daher schon im Ausgangspunkt fraglich, ob gegen-
gewichtige Marktmacht die strukturellen Probleme eines natürlichen Monopols gänzlich aus-
räumen kann (siehe aber auch Abschnitte K.II.und IV. – Beträchtliche Marktmacht).220
Gleichwohl wird im Folgenden untersucht, über welche Instrumente ein Inhalteanbieter ver-
fügt, um die Angebotsmacht von KBW, KDG oder UM auszugleichen. Dabei geht es aller-
dings nicht darum, aus konkreten Verhandlungsergebnissen (also etwa aus den im Winter
2005/2006 geschlossenen Einspeiseverträgen zwischen den Regionalgesellschaften und
den großen Privatsendergruppen) die Machtverteilung zwischen Netzbetreibern und Inhal-
teanbietern ableiten zu wollen. Denn Ziel der Analyse ist es, das Machtpotenzial zu beurtei-
len, welches die Netzbetreiber im Falle von Interessengegensätzen ausreizen könnten.
Selbst Verhandlungsergebnisse, die zumindest auf den ersten Blick als Zugeständnisse des
vermeintlichen Marktbeherrschers gegenüber dem Nachfrager erscheinen, können jedoch
lediglich Ausdruck eines (zeitweisen) Interessengleichlaufs zwischen den Verhandlungspart-
nern sein. Scheinbare Zugeständnisse müssen also nicht zwangsläufig widerspiegeln, wie
sich die Verhandlungspositionen darstellen würden, sollte es einmal „hart auf hart“ zwischen
Netzbetreibern und Inhalteanbietern kommen. Aus diesem Grund rücken die Markt- und Un-
ternehmensstrukturen in den Vordergrund der nachfolgenden Untersuchung. Das Verhalten
der Netzbetreiber und Inhalteanbieter wird lediglich zur Überprüfung der dabei gewonnenen
Ergebnisse herangezogen.
218
So aber KDG, Schreiben vom 05.04.2006, S. 4.
219
KG, Beschluss vom 7.2.1978, WuW/E OLG 1921, 1924 – Thyssen/Hüller; vgl. auch BGH, Be-
schluss vom 21.2.1978, WuW/E BGH 1501, 1504 – Kfz-Kupplungen; Beschluss vom 2.12.1980,
WuW/E 1749, 1754 – Klöckner/Becorit.
220
Vergleiche hierzu auch BKartA, Beschluss B7-22/05 vom 20.06.2005 – Ish/Iesy, Rz. 152 ff.; BKar-
tA, Beschluss B7-38/05 vom 21.06.2005 – Ish/CIE, Rz. 143 ff.
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Festlegung
2. Durchsetzung medienrechtlicher Ansprüche
Die Verhandlungsposition der Inhalteanbieter gegenüber den Kabelnetzbetreibern wird je-
denfalls nicht dadurch entscheidend gestärkt, dass erstere die Einspeisung und angemesse-
ne Einspeisebedingungen unter Berufung auf medienrechtliche Ansprüche durchsetzen
könnten.221
Nicht zu verkennen ist allerdings, dass ein Kabelnetzbetreiber diejenigen Programme, für die
medienrechtliche Must-Carry-Regelungen gelten, in aller Regel auch in sein Kabelnetz wird
einspeisen müssen.222 Medienrechtlich nicht geklärt ist jedoch, zu welchen Konditionen dies
zu geschehen hat.223 In den §§ 52 und 53 RStV sind lediglich einige Aspekte der Leistungs-
beziehung geregelt. Eine umfassende Aufsicht über die Einspeisung findet hingegen me-
dienrechtlich nicht statt.224 Entsprechend verweist UM darauf, dass insbesondere die Ent-
geltaufsicht bislang vom Telekommunikationsrecht geleistet worden sei.225
Darüber hinaus gelten Must-Carry-Regelungen nur für bestimmte Programme, die einen Bei-
trag zur Vielfaltssicherung leisten. Hinsichtlich der großen Zahl sonstiger Programme werden
dem Kabelnetzbetreiber jedoch beträchtliche Freiräume überlassen. Dies gilt auch für Pro-
gramme der großen Inhalteanbieter. So genießen von der Vielzahl öffentlich-rechtlicher Pro-
gramme im analogen Bereich pro Bundesland nur 7 oder 8 Programme Must-Carry-
Schutz.226 Ebenso wenig verfügen etwa die Programme „9Live“ der Pro7Sat1-Gruppe oder
der „RTL-Shop“ über einen solchen Schutz. Die entsprechenden Programme stellen die „A-
chillesferse“ der großen Inhalteanbieter dar (dazu näher unten). Außerdem werden Must-
Carry-Regelungen insbesondere im digitalen Bereich abgebaut. So bestehen etwa in den
Bundesländern Sachsen und Baden-Württemberg nur noch in sehr geringem Umfang Must-
Carry-Verpflichtungen.
Medienrechtliche Ansprüche können deshalb den begünstigten Inhalteanbietern nur in be-
grenztem Umfang Schutz gewähren. Schon aus diesem Grund verhelfen sie letzteren nicht
zu beträchtlicher Nachfragemacht. Im vorliegenden Zusammenhang kommt allerdings noch
hinzu, dass medienrechtliche Regelungen aus grundsätzlichen Erwägungen heraus beträcht-
liche Marktmacht nicht beseitigen können. Must-Carry-Regelungen setzen implizit voraus,
dass selbst Programme, die bei den Zuschauer besonders beliebt sind, nicht in jedem Fall
von den Kabelnetzbetreibern freiwillig eingespeist würden. Andernfalls hätte es nämlich der
Must-Carry-Regelungen nicht bedurft. Dieser Wertung würde es aber widersprechen, sollte
nunmehr gerade wegen dieser Regelungen festgestellt werden, dass die Kabelnetzbetreiber
einer sich aus dem Wettbewerb ergebenden Kontrolle unterliegen.227
221
Die Lage in Deutschland unterscheidet sich damit namentlich von derjenigen im Vereinigten König-
reich, wo das Zusammenwirken mehrerer Faktoren dazu geführt hat, dass die Märkte für Kabelein-
speisungen nicht reguliert werden. Vgl. Ofcom, Broadcasting transmission services: A review of the
market, 2004, Rz. 3.24 und 3.25: Die Kabelunternehmen verlangten keine Übertragungsgebühren,
könnten “must-carry”-Verpflichtungen unterworfen werden und hätten, nachdem schon 2001 eine be-
trächtliche Marktmacht auf dem Endkundenmarkt nicht festgestellt werden konnte, seitdem noch wei-
ter an Marktanteilen verloren. Deshalb sehe Ofcom von einer tiefergehenden Marktuntersuchung ab.
Vgl. auch KommAustria/RTR, Marktabgrenzung Rundfunk, 2003, Rz. 4.2.
222
Vgl. die Stellungnahmen der KBW vom 22.03.2006, S. 12 ff., der UM vom 22.03.0606, S. 13 ff.,
und der KDG vom 05.04.2006, S. 19 ff.
223
[BuGG...]
224
Vgl. die Interviews „Premiere ist nur das erste Opfer“ in der FAZ vom 18.02.2006 und „Ein neues
Wunder“ in der taz vom 31.03.2006.
225
Stellungnahme der Unity Media vom 22.03.2006, S. 13 ff.
226
Vgl. das Schreiben von ARD/ZDF vom 18.05.2006, S. 3 f.
227
So auch die Ansicht von ARD/ZDF, Schreiben vom 18.05.2006, S. 1 f.
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Festlegung
Die in § 52 Abs. 3 Nr. 5 und der Begründung zu § 53 RStV228 enthaltenen Verweise auf Vor-
schriften des Telekommunikationsrechts bestätigen schließlich diese Überlegungen, setzen
sie doch die parallele Anwendbarkeit des TKG neben dem Medienrecht voraus.
3. Förderung alternativer Empfangswege
Den Inhalteanbietern steht als relevantes Gegenmittel gegen die Marktmacht der Netzbetrei-
ber auch nicht die Drohung zur Verfügung, alternative Empfangswege zu fördern und so die
Endkundenbasis der Kabelnetzbetreiber anzugreifen.229 Zwar hat insbesondere Premiere in
der Vergangenheit versucht, über subventionierte Satelliten-STB und SatZF-Anlagen sowie
über einen Digitalisierungsfonds Endkunden zum Wechsel vom Kabel- hin zum Satelliten-
empfang zu bewegen. Diese Bemühungen sind aber ohne sichtbaren Erfolg geblieben.230
Letztendlich liegt es nicht in der Hand der Inhalteanbieter, ob sich der Endkunde für einen
Kabelanschluss, einen Satellitenanschluss oder – zukünftig – einen xDSL-Anschluss ent-
scheidet.
4. Verlangen „überhöhter“ Weitersendeentgelte
Ebenfalls als Druckmittel ungeeignet ist ein Verlangen „überhöhter“ Weitersendeentgelte
durch die Inhalteanbieter.231 Gemäß § 87 Abs. 5 UrhG ist die Weitersendung von den Inhal-
teanbietern zu „angemessenen Bedingungen“ zu ermöglichen. Diese Bedingungen unterlie-
gen einer Überprüfung durch Schiedsstellen bzw. ordentliche Gerichte.232 Den Inhalteanbie-
tern ist es deshalb nicht möglich, das „Ob“ und „Wie“ einer Einspeiseleistung mit Hilfe der
von ihnen verlangten Weitersendeentgelte maßgeblich zu beeinflussen. Im Übrigen scheitert
eine einseitige Festsetzung von Lizenzgebühren auch an der Tatsache, dass im Urheber-
recht Gesamtverträge und Globalverträge – an denen auch alle großen Kabelnetzbetreiber
einschließlich der KDG beteiligt sind – üblich und angesichts der Vielfalt der Nutzer bzw. Ur-
heber auch nötig sind. Ein bzw. mehrere Globalverträge stehen einseitigen Festlegungen
durch einen Sender entgegen. Denn sie setzen die Koordinierung aller Interessen voraus,
weil mehrere Interessengruppen – einschließlich der Verwertungsgesellschaften – Parteien
dieser Verträge sind.
5. Verweigerung von Weitersenderechten
Schließlich stellt sich auch die Verweigerung von Weitersenderechten nicht als taugliches
Mittel der Inhalteanbieter dar, um der Angebotsmacht der Regionalgesellschaften zu begeg-
nen. Dabei kann dahin stehen, inwieweit bereits die Regelungen zur Zwangslizenz in § 87
Abs. 5 i.V.m. § 20b UrhG den Entscheidungsspielraum der Inhalteanbieter begrenzen. Je-
denfalls erlauben es die tatsächlichen Umstände den Inhalteanbietern nicht, den Regional-
gesellschaften die Rechte für die Weitersendung ihrer Programme zu verweigern. Die aus
einer solchen Verweigerung resultierenden Nachteile wären für die Inhalteanbieter zu groß,
als dass sie dieses Instrument einsetzen könnten.
Es ist allerdings nicht zu übersehen, dass zwar nicht eine Verweigerung von Weitersen-
derechten kleinerer Inhalteanbieter (die sind untereinander austauschbar, allein SES Astra
verbreitete Anfang 2006 für den deutschsprachigen Markt 316 Fernseh- und 360 Radiopro-
gramme), wohl aber eine Verweigerung eines der drei großen Fernsehinhalteanbieter
228
Begründung zum Achten Rundfunkstaatsänderungsvertrag, S. 11; siehe auch König/Kösling, ZUM
2005, S. 289 (296).
229
So aber die KDG, Schreiben vom 05.04.2006, S. 14.
230
Vgl. das Schreiben von Premiere vom 20.04.2006, S. 3.
231
So jedoch UM, Schreiben vom 22.03.2006, S. 12 f., und KDG, Schreiben vom 05.04.2006, S. 22.
232
[BuGG...]
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