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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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bestehenden Teil der hybriden Teilnehmeranschlussleitung den Zugang, so erscheint es wie
bei einer Teilnehmeranschlussleitung rein auf Basis von Kupferkabeln grundsätzlich tech-
nisch möglich und sachlich gerechtfertigt einen entbündelten Zugang ohne Nutzung vorge-
schalteter Übertragungs- und Vermittlungstechnik zu gewähren. Begehrt der Nachfrager erst
an einem aus Kupferkabel bestehenden Teil der hybriden Teilnehmeranschlussleitung den
Zugang, gilt also das in Bezug auf den Zugang zu einer Teilnehmeranschlussleitung rein in
Form der Kupferdoppelader Gesagte entsprechend.
Die soeben dargestellten, nur aufgrund der besonderen Situation der Bundesrepublik
Deutschland so weit verbreiteten hybriden Teilnehmeranschlussleitungen haben mit moder-
nen breitbandigen Glasfasernetzen, wie sie in ganz Europa auf vorgeschalteten Übertra-
gungsstrecken oder bei besonderen Marktnischen zur Deckung eines nur vereinzelt anzu-
treffenden hohen Übertragungsbedarfs bestimmter Kunden angeboten werden, kaum etwas
gemeinsam. Zur Bereitstellung größerer Übertragungskapazitäten wird nämlich – auch sei-
tens der DT AG, T-Com – zusätzlich punktuell bedarfsorientiert ein Glasfasernetz ausgebaut.
Unter Wireless Local Loop (WLL) ist der drahtlose Teilnehmeranschluss an ein Verbindungs-
netz zu verstehen.39 Realisiert wird diese Möglichkeit der Teilnehmeranbindung durch Richt-
funktechnik als Punkt- zu Mehrpunkt-Anwendung.40 Sie spielt bislang in der Praxis keine
ausschlaggebende Rolle und es ist auch nicht erkennbar, dass sich dies in absehbarer Zeit
ändern wird.
Unter „Powerline Communication (PLC)“ versteht man eine Übertragungstechnik für das
Stromnetz, welches als Zugangsnetz zum Endkunden genutzt wird.41 Auch bezogen auf die-
se denkbare Alternative zur Teilnehmeranschlussleitung ist keine erhebliche praktische Re-
levanz erkennbar, so dass sich nähere Ausführungen erübrigen.
Auch über Kabelfernsehnetze ist bei rückkanalfähigem Ausbau grundsätzlich ein Zugang zu
breitbandigen Dienstleistungen per Kabelmodem möglich.42
C. Gang der Ermittlungen
Zur Aufklärung des Sachverhalts wurde mit Schreiben vom 26.11.2003 an 17 Unternehmen
ein formelles Auskunftsersuchen gemäß § 72 Absatz 1 Nr. 1 des TKG-alt i. V. m. der Rah-
menrichtlinie, insbesondere Artikel 5, 14 bis 16 (richtlinienkonforme Auslegung) mit Frist bis
zum 23.01.2004 gesandt. Die Auswahl der adressierten Unternehmen erfolgte folgenderma-
ßen:
Im Bereich der Teilnehmeranschlussleitung waren zunächst keine Informationen im Hinblick
darauf verfügbar, welche Unternehmen – neben der DT AG, T-Com – ebenfalls als Anbieter
von Teilnehmeranschlussleitungen tätig sind. Daher wurde in einem dreistufigen Verfahren
versucht, mögliche Anbieter von Teilnehmeranschlussleitungen zu ermitteln. Aufgrund der
regelmäßig erhobenen Marktstrukturdaten lagen Informationen darüber vor, welche Unter-
nehmen Teilnehmeranschlussleitungen nicht nur bei der DT AG, T-Com sondern auch bei
anderen Unternehmen nachfragen. Diese Nachfrager wurden im Hinblick auf ihre Anbieter
befragt. Zum zweiten kamen als potenzielle Anbieter von Teilnehmeranschlussleitungen
große Teilnehmernetzbetreiber mit eigener Infrastruktur in Betracht, die ebenfalls befragt
wurden. Die DT AG, T-Com hatte schließlich in der Vergangenheit angedeutet, selbst bei
anderen Unternehmen Teilnehmeranschlussleitungen angemietet zu haben. An dritter Stelle
39
Reg TP, Ortsnetzwettbewerb 2000, S. 8.
40
Reg TP, Ortsnetzwettbewerb 2000, S. 8.
41
Reg TP, Ortsnetzwettbewerb 2000, S. 11.
42
Vgl. Reg TP, Jahresbericht 2003, S. 23.
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wurde folglich die DT AG, T-Com um Auskunft gebeten, um welche Unternehmen es sich
hierbei handelt.
Es wurden somit folgende Quellen herangezogen:
(1) Die durch die Erhebung von Marktstrukturdaten, die für den Tätigkeitsbericht 2002/2003
erfolgte, gewonnenen Informationen über diejenigen Unternehmen, die von anderen Un-
ternehmen als der DT AG, T-Com den Zugang zu Teilnehmeranschlussleitungen bezo-
gen haben, wurden zu Grunde gelegt. Die Nachfrager von Teilnehmeranschlussleitun-
gen, die dabei angegeben haben, dass sie nicht nur mit der DT AG, T-Com sondern auch
mit anderen Unternehmen Verträge abgeschlossen haben, wurden telefonisch nach An-
bietern befragt.
(2) Im nächsten Schritt wurden potenzielle Anbieter von Teilnehmeranschlussleitungen in
Hinblick auf eventuelle Angebote befragt. Hierbei handelt es sich um Unternehmen, die
nach damaligem Kenntnisstand über eigene Infrastruktur verfügen und diese möglicher-
weise anderen Unternehmen anbieten.
(3) Schlussendlich erfolgte eine schriftliche Befragung der DT AG. Nach deren Auskunft
wurden der DT AG bislang von insgesamt 16 Carriern der Zugang zu Teilnehmeran-
schlussleitungen angeboten. Der DT AG ist darüber hinaus nicht bekannt, dass weitere
Unternehmen als Anbieter des Zugangs zu Teilnehmeranschlussleitungen tätig sind.
Der Inhalt des Fragebogens lässt sich wie folgt beschreiben:
Die im ersten Teil des Auskunftsersuchens (Fragen 1 bis 10) enthaltenen Fragen beziehen
sich allgemein auf das Angebot des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung, eine etwaige
Differenzierung des Angebotes in geografischer Hinsicht und nach bestimmten Anschluss-
arten (Kupferdoppelader, Glasfaser, WLL), den Gesamtumsatz des Unternehmens und ggf.
des Konzerns in den Jahren 2001 und 2002, gesellschaftsrechtliche Verbundenheiten, Au-
ßen- und Innenumsatzerlöse für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung allgemein und
getrennt nach den oben genannten Anschlussarten (2001, 2002, 1. Halbjahr 2003), die ex-
tern bzw. intern abgesetzten Zugänge der Teilnehmeranschlussleitung (2001, 2002, 1.
Halbjahr 2003), die jeweiligen Preise mit Stand vom 31.12.2001, 31.12.2002 und
31.12.2003, sowie jeweils den Anteil der Zugänge zur Teilnehmeranschlussleitung, der über
eigene bzw. fremde Infrastruktur realisiert wird.
Die Beantwortung der übrigen Fragen (11 bis 16) wurde den Unternehmen anheim gestellt.
Diese Fragen betreffen die etwaigen Auswirkungen der Kosten des Aufbaus eigener Infra-
struktur auf den Marktzutritt, etwaige Barrieren hinsichtlich des Anbieterwechsels aus Sicht
der Nachfrager, das Tätigsein der Unternehmen in anderen Bereichen der Telekommunika-
tion, die Existenz von Marktzutrittsschranken, Expansionshemmnissen und Behinderungs-
strategien sowie allgemein die wettbewerblichen Verhältnisse auf dem genannten Markt un-
ter besonderer Berücksichtigung des technischen Fortschritts.
Alle 17 Auskunftsersuchen wurden erfolgreich zugestellt. Alle angeschriebenen Unterneh-
men haben das Auskunftsersuchen beantwortet. Aus verschiedenen Gründen wie etwa
missverständlichen oder lückenhaften Angaben waren jedoch mehrfach Nachfragen und
Fristverlängerungen erforderlich. Nur in einem Fall war trotz mehrfachen Nachfragens die
Durchführung einer Schätzung erforderlich (vgl. Anhang 6, Tabelle 6).
Eine Zusammenfassung des Ergebnisses der Ermittlungen ist Anhang 6 zu entnehmen.
Vereinzelt wird Kritik in der Weise vorgetragen, im Rahmen der Marktanalyse werde einseitig
auf die Anbieterseite abgestellt. Gesichtspunkte der Nachfrage würden vernachlässigt. Diese
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Beurteilung erweist sich als unzutreffend, denn sie verkennt, dass zwar in der Phase der
Datenerhebung Angebotsaspekte dominieren, im Verlauf der nationalen Konsultation jedoch
bei zahlreichen Gelegenheiten Nachfrageüberlegungen angemessene Berücksichtigung fin-
den.
Im Übrigen entspricht es einer - auch im allgemeinen Kartellrecht - üblichen Vorgehenswei-
se, Nachfragerbefragungen nur in Ausnahmefällen durchzuführen, da im Allgemeinen opera-
tionalisierbare Daten - wenn überhaupt – nur mittels eines unverhältnismäßigen Aufwands
erlangt werden können. Auf derartige Befragungen verzichtet daher auch die Reg TP in aller
Regel im Hinblick auf einen möglichst zügigen Abschluss der ohnehin schon komplexen
Verfahren. Dieses Vorgehen nach dem Grundsatz der Verfahrensökonomie liegt im Interes-
se des Marktes und insbesondere auch der Nachfrager an einer möglichst raschen adäqua-
ten Regulierung.
D. Vorbringen der Parteien
I. Vorbringen der ...
...
Die Investition in den Aufbau eigener Infrastruktur wird von ... als nicht lohnenswert einge-
schätzt. Auch hinsichtlich des Anbieterwechsels gebe es mit wenigen Ausnahmen keine Al-
ternative zur ....
Eine flächendeckende Versorgung mit TAL sei aus wirtschaftlichen Gründen insbesondere
für Kupferanschlüsse nicht zu leisten. Eine Ausnahme bildeten hier individuelle Einzelzugän-
ge über Glasfaser für Projekte.
... vertritt ferner die Auffassung, dass aufgrund der Regulierung kein Markt im eigentlichen
Sinn vorhanden sei. Mit wenigen Ausnahmen gebe es zur Zeit keine wirtschaftlich und tech-
nische verfügbare Alternative zur TAL. Auch mittelfristig sei keine grundsätzlich neue Tech-
nik absehbar.
Auch die ... vertritt die Meinung, dass Investitionen in eigene Netzinfrastrukturen nicht loh-
nenswert seien.
Da im Einzugsbereich der ... kein alternativer Anbieter der Leistung „Zugang zu Teilnehme-
ranschlussleitungen“ existiere, gebe es auch keine Möglichkeit, den Anbieter zu wechseln.
Der Bezug dieser Leistung von der ... bilde die Grundlage des wirtschaftlichen Handelns.
Die ... merkt an, dass die Beschaffung von Vorleistungen von den Kosten des Aufbaus eige-
ner Netzinfrastruktur generell abhänge, die Realisierung eigener Infrastruktur nach wirt-
schaftlichen Gesichtspunkten jedoch nur projektabhängig und bei entsprechenden optimalen
Voraussetzungen möglich sei.
Ein Wechsel des Anbieters, so die ..., sei mangels alternativer Angebote nicht möglich.
Aus Sicht der ... lassen sich die Kosten nur durch das Angebot eigener Dienstleistungen refi-
nanzieren.
Bestätigung findet die Abhängigkeit der Beschaffung der zuvor genannten Vorleistung von
den Kosten des Aufbaus eigener Netzinfrastruktur auch durch die .... Zudem wird unterstri-
chen, dass die Qualität der Verbindungen und die Dauer der Bereitstellung wichtige Faktoren
seien.
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Nach Meinung der ... besitzt die ... eine hohe Dominanz in diesem Markt. Sie sei zudem al-
leiniger Marktführer. Behinderungsstrategien anderer auf dem Markt tätiger Unternehmen
existierten jedoch nicht.
Es besteht nach Auffassung der ... keine Möglichkeit auf diesem Markt neu tätig zu werden.
Regulatorische Zutrittsschranken bestünden nicht. Ausschlaggebend sei vielmehr, dass es
nur regional begrenzte Alternativnetze gebe und diese für Netzbetreiber gegenüber dem
bundesweiten flächendeckenden ...-Netz wesentlich uninteressanter seien.
Im eigenen Lizenzgebiet, wo die ... eigene Netze erstelle, sei es auffällig, dass z. B. in Neu-
baugebieten eher ein zweites Netz vom Wettbewerber aufgebaut werde, bevor über eine
TAL-Lösung nachgedacht werde. Mehrere Initiativen auf lokaler Ebene seien bisher ge-
scheitert.
Die ... vertritt die Meinung, dass sich der technische Fortschritt in diesem Markt nicht be-
merkbar machen würde. Die Hauptkosten entstünden nicht beim Kupfer- oder Glasfaserka-
bel sondern beim Tiefbau. Hier konnte nach Ansicht der ... in den letzten Jahren mit den
technischen Verbesserungen in der Verlegetechnik nur die Lohnkostensteigerung ausgegli-
chen werden.
II. Vorbringen der ...
...
Die ... vertritt die Auffassung, dass das Auskunftsersuchen den Zugang zum Medium Glasfa-
ser und das Cluster „gebündelter Zugang“ hätte unberücksichtigt lassen müssen, weil die
Empfehlung der Europäischen Kommission vom 11.02.2003 über relevante Produkt- und
Dienstemärkte des elektronischen Kommunikationssektors sie nicht erfasse.
Bereits in ihrer Marktdefinition lege die Empfehlung den entbündelten Großkunden-Zugang
zu Drahtleitungen und Teilleitungen (englisch: „metallic loops und sub-loops“) fest, so dass
der Zugang zum Medium Glasfaser damit ausscheide, da es sich bei den Glasfaser-
Angeboten nicht um „metallic loops“ handele. Der Zugang über Glasfaser werde in der Be-
gründung zur Empfehlung der Europäischen Kommission außerdem nur im Rahmen von
Bandbreiten-Bedarf ab 2 Mbit/s gesehen und dem Markt „wholesale dedicated capacity“ zu-
gerechnet (Commission Recommendation – Explanatory Memorandum, Seite 24 oben), für
den dann nur Mietleitungen mit definierten Schnittstellen und nicht das Medium Glasfaser
selbst empfohlen werde.
Auch der regulatorische Zusammenhang lässt nach Meinung der ... keine andere Schluss-
folgerung zu. Die Empfehlung der Kommission basiere auf der Vorschrift in Article 15 Fra-
mework Directive, wonach die Märkte des bislang bestehenden Regulierungsrahmens in der
ersten Kommissions-Empfehlung enthalten sein müssten. Diese Märkte seien in Annex I
Framework Directive aufgelistet. Der ULL-Markt fuße dabei auf der Regulation
2887/2000/EC, mit der ab Anfang 2001 in allen EU-Mitgliedstaaten ein ULL-Angebot existie-
ren müsste. In dieser „Regulation“ werde „local loop“ in Article 2 (c) wie folgt definiert: ´local
loop´ means the physical twisted metallic pair circuit connecting the network termination point
at the subscriber`s premises to the main distribution frame or equivalent facility in the fixed
public telephone network. Die Empfehlung zu relevanten Märkten der EU formuliere ent-
sprechend “unbundled access to metallic loops“. Damit seien die Cluster „gebündelter Zu-
gang“ und „Glasfaser“ nicht von der Empfehlung erfasst.
In der Benennung des Marktes durch die Kommissions-Empfehlung, so die ... weiter, sei
auch der Zweck der Produkte genannt, nämlich „for purpose of providing broadband and
voice services“. In der Begründung zur Empfehlung des Marktes würde der Markt auch nur
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im Rahmen der Datendienste diskutiert und empfohlen. Dass die Produkte im obigen Cluster
„gebündelter Zugang“ keine Vorprodukte für breitbandigen Datenzugang seien, sondern
Vorleistungen für Telefonanschlüsse darstellten, sei ein zusätzlicher Beleg dafür, dass die-
ses Cluster von der Empfehlung des Marktes für entbündelten Zugang nicht erfasst sei.
Eine Zurechnung der Cluster „gebündelter Zugang“ und „Glasfaser“ zum vorliegend zu unter-
suchenden Markt sei also von der EU-Empfehlung nicht vorgesehen und wäre der Reg TP
nur möglich, wenn die Substitutionseffekte zwischen den Clustern – etwa nach dem hypo-
thetischen Monopolistentest – als so stark anzusehen wären, dass sie einen gemeinsamen
Markt bildeten.
Nach Ansicht der ... ist dies jedoch nicht der Fall. Das Cluster „gebündelter Zugang“ könne
den eigentlichen Zweck der Regulation 2887/2000/EC nicht erfüllen, dem alternativen Carrier
das Frequenzspektrum der Anschlussleitung zur freien Ausgestaltung einer Übertragungs-
technik anzubieten. Glasfaser im Anschlussnetz biete dem alternativen Carrier zwar die
Möglichkeit zur Realisierung eigener Übertragungsverfahren, sei aber für Bandbreiten ab 2
Mbit/s und damit für Geschäftskunden vorgesehen und hätte wesentlich höhere Investitions-
kosten, die nach Logik des hypothetischen Monopolistentest mit einer 10%igen Preiserhö-
hung ausgehend vom Kostenniveau keinen gemeinsamen Markt erlaubten.
Da die ... davon ausgeht, dass der Zugang zum Medium Glasfaser und das Cluster „gebün-
delter Zugang“ schon nicht der Empfehlung der Kommission vom 11.02.2003 unterlägen,
erfolgten die Angaben der ... zu Absätzen und Umsätzen daher nur nachrichtlich.
Hinsichtlich der Fragestellung, inwiefern die Beschaffung der zuvor genannten Vorleistung
von den Kosten des Aufbaus eigener Netzstruktur abhängt, ist die ... der Meinung, dass die
Beschaffung von Wettbewerberanschlussleitungen teilweise auf Kostengründen beruhe. In
Gebieten, die von Kommunen mit deren eigenen Versorgern oder auch von Bauträgern be-
reits ausgebaut sind, sei ein eigener Ausbau seitens der ... in der Regel nicht mehr wirt-
schaftlich, so dass in solchen Fällen eine Anmietung über Dritte erfolge. Zum Teil beruhe die
Anmietung der Infrastruktur bei Dritten aber auch auf der Tatsache, dass ein eigener Ausbau
der ... nicht möglich sei. In Fällen, in denen Neubaugebiete schon vor der Widmung zum
öffentlichen Weg mit der erforderlichen Infrastruktur ausgestattet werden, komme ein Ei-
genausbau durch die ... nicht mehr in Betracht. Während der Bauphase bestünde noch keine
Berechtigung, den Weg zu nutzen und zum Zeitpunkt der Widmung sei die Versorgung be-
reits abgeschlossen; ein Verlegen eigener Infrastruktur wäre dann nicht mehr möglich.
Nach Angaben der ... sind keine Barrieren für den Wechsel des Anbieters existent. Durch die
für eine Bereitstellung der TAL erforderlichen Anfangsinvestitionen würden keine Barrieren
aufgebaut; dies seien Investitionen, die auch seitens der ... erforderlich wären. Die Tatsache,
dass auf Seiten der ... mehr Anschlüsse verloren gegangen seien als TAL vermietet wurden,
deute darauf hin, dass mittlerweile alternative Technologien genutzt würden, um Zugang
zum Kunden herzustellen.
In weiteren befragten Bereichen der Telekommunikation biete die ... ein umfassendes Pro-
duktportfolio sowohl auf dem Vorleistungs- als auch auf dem Endkundenmarkt an.
Es bestünden keine Marktzutrittsschranken oder Expansionshemmnisse. Die ... verweist in
diesem Zusammenhang auch auf Folgendes:
Aufgrund der weitreichenden und tiefgreifenden Regulierung stehe den Wettbewerbern seit
dem 01.01.1998 der flächendeckende, vollständig entbündelte Zugang zur Teilnehmeran-
schlussleitung zur Verfügung. Hinzu kämen weitere Entbündelungsformen wie der gemein-
same Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, der Zugang zur Endleitung sowie der Zugang
zum Kabelverzweiger. Somit existierten für die Wettbewerber keine Barrieren, um in den
Markt für Telefonanschlüsse einzutreten. Sie seien hierdurch vielmehr in der Lage, den End-
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kunden bundesweit ein umfassendes Produktportfolio anzubieten. Ein Zeichen dafür, dass
sich der Wettbewerb ungehindert entwickeln könne, zeige sich durch die mittlerweile 1,35
Mio. entbündelten TAL, die bislang durch alternative Teilnehmernetzbetreiber bei der ... an-
gemietet würden. Vergleiche man dies mit der Wettbewerbssituation in den restlichen EU-
Mitgliedstaaten, in denen insgesamt lediglich 300.000 entbündelte TAL nachgefragt würden,
so zeige sich doch sehr deutlich, dass sich in Deutschland aufgrund sehr guter Wettbe-
werbsbedingungen funktionierender Wettbewerb entwickelt habe.
Die Entwicklungen der letzten Jahre, so die ..., zeigen jedoch, dass sich der Wettbewerb auf
Basis der Teilnehmeranschlussleitungen regional unterschiedlich entwickelt habe. So existie-
ren in Deutschland trotz bundesweit identischer Entgelte große Unterschiede bzgl. der lokal
bzw. regional vorfindbaren Wettbewerbsintensität. Aufgrund der freien Wahl, örtlich tätig zu
werden, könne festgestellt werden, dass sich Wettbewerber primär in Ballungsgebieten posi-
tionierten, da diese die profitabelsten Gebiete darstellten. In Städten wie Köln, Hamburg und
Oldenburg hätten sie beispielsweise bereits Marktanteile über 20% erreicht, was die Intensi-
vierung des Wettbewerbes deutlich zeige. Dagegen fragten die Wettbewerber in ländlichen,
kostenintensiven und folglich unprofitablen Regionen in vernachlässigbar geringem Ausmaß
bzw. überhaupt nicht nach.
Eine weitere differenzierende Betrachtung zeige neben den regionalen Unterschieden eben-
so Unterschiede mit Blick auf Produkte und Kundengruppen. Der Fokus der Wettbewerber
liege dabei vor allem auf umsatzstarken Kunden, also primär auf Geschäftskunden und Pri-
vatkunden mit ISDN- und DSL-Anschlüssen.
Zusätzlich zur Anmietung der TAL von der ... könne außerdem festgestellt werden, dass die
alternativen Teilnehmernetzbetreiber z.B. in Neubaugebieten sowohl gewerbliche als auch
private Endkunden durch selbst verlegte Teilnehmeranschlussleitungen anschlössen.
Laut Ausführungen der ... ist der Wettbewerb im Anschlussbereich durch alternative Tech-
nologien, wie z.B. über Breitbandkabel, WLL oder Powerline bislang noch nicht hinreichend
entwickelt.
Ein Grund hierfür seien die niedrigen TAL-Entgelte. Höhere TAL Entgelte könnten dazu füh-
ren, dass Investitionen von Wettbewerbern in eigene und insbesondere alternative bzw. in-
novative Infrastruktur wirtschaftlich würden. Nichtsdestotrotz deute die Tatsache, dass auf
Seiten der ... mehr Anschlüsse verloren gegangen seien als TAL vermietet würden, darauf-
hin, dass mittlerweile alternative Technologien genutzt würden, um den Zugang zum Kunden
herzustellen.
Bei Glasfaseranschlüssen gebe es seit einigen Jahren Wettbewerber, die insbesondere Ge-
schäftskunden entsprechende Anschlüsse bereitstellten.
E. Nationale Konsultation
Zum Zweck der erstmaligen Durchführung einer nationalen Konsultation im Sinne des § 12
Absatz 1 TKG hat die Reg TP am 11.08.2004 einen Entwurf zur Marktdefinition und -analyse
im Bereich des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung im Amtsblatt Nr. 16 der Regulie-
rungsbehörde für Telekommunikation und Post als Mitteilung Nr. 245/2004 und auf den In-
ternetseiten der Reg TP veröffentlicht. Damit wurde interessierten Parteien Gelegenheit zur
Stellungnahme bis zum 13.09.2004 gegeben. Innerhalb dieser Frist sind elf Stellungnahmen
eingegangen; Fristverlängerungen wurden keine beantragt.
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Post als Mitteilung Nr. 307/2004 und auf den Internetseiten der Reg TP veröffentlicht wor-
den.
Bei beiden Veröffentlichungen sind Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nach § 12 Absatz 1
Satz 3 TKG geschwärzt worden.
In Anhang 4 werden die Stellungnahmen interessierter Parteien wie veröffentlicht wiederge-
geben.
F. Einvernehmen des Bundeskartellamtes gemäß § 123 Absatz 1 TKG
Mit Schreiben vom 11. November 2004 wurde das Bundeskartellamt um die Herstellung des
Einvernehmens nach § 123 Absatz 1 TKG gebeten. Die 7. Beschlussabteilung des Bundes-
kartellamtes hat das Einvernehmen mit Schreiben vom 15. November 2004 erteilt.
G. Europäisches Konsolidierungsverfahren
Am 1. Dezember 2004 wurde das europäische Konsolidierungsverfahren im Sinne von § 12
Absatz 2 Nr. 1 TKG eingeleitet. In dessen Rahmen hat zwar keine der nationalen Regulie-
rungsbehörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union, wohl aber die Europäische
Kommission Stellung genommen. Diese Stellungnahme vom 22. Dezember 2004, welcher
nach § 12 Absatz 2 Nr. 2 Satz 1 TKG Rechnung getragen worden ist, wird in Anhang 5 wie-
dergegeben.43
H. Die Marktabgrenzung
Die jeweils relevanten Märkte sind, wie aus § 10 Absatz 1 TKG, der insoweit Artikel 15 Ab-
satz 3 Rahmenrichtlinie umsetzt, hervorgeht, von den nationalen Regulierungsbehörden ab-
zugrenzen. § 10 Absatz 2 des TKG verpflichtet die Reg TP bei der Festlegung der Märkte
weitestgehend die Märkte-Empfehlung zu berücksichtigen.
Maßstab der danach durchzuführenden Marktabgrenzung ist also zunächst die in Anhang 1
dargestellte Märkte-Empfehlung. Ihre Bedeutung liegt einmal darin, dass sie hinsichtlich be-
stimmter Märkte eine Art „Anfangsverdacht“44 für die Abwesenheit von wirksamem Wettbe-
werb darstellt. Derart wird sowohl der Reg TP als nationaler Regulierungsbehörde der Eintritt
in die Marktanalyse erleichtert als auch eine gemeinschaftsweit koordinierte Aufnahme der
Marktanalyse gewährleistet.
Darüber hinaus gibt die Märkte-Empfehlung der Reg TP aber vor allem eine Orientierung für
die inhaltliche Prüfung der Marktabgrenzung.
Zwar konnte die Europäische Kommission eine „Vorabdefinition“ von Märkten nur auf Grund
summarischer Kriterien vornehmen.45 Deshalb haben im Ergebnis „die NRB [...] im Rahmen
der Marktanalyse sowohl das Recht als auch die Pflicht, die ‚relevanten’ Märkte in Abwei-
chung von der Märkte-Empfehlung festzulegen, wenn die Anwendung von EU-Wettbewerbs-
recht dies auf Grund der spezifischen nationalen Gegebenheiten erfordert.“46 Dennoch ist
43
Die Wiedergabe in Anhang 5 beschränkt sich auf die eigentliche Stellungnahme der Europäischen
Kommission. Das Original-Dokument ist außerdem über das Internet öffentlich zugänglich
(http://forum.europa.eu.int/Public/irc/infso/ecctf/library).
44
Elkettani, K & R Beilage 1 (2004) S. 11, 13.
45
Elkettani, a. a. O., S. 13.
46
Elkettani, a. a. O., S. 14.
DATEINAME
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von ausschlaggebender Bedeutung, dass die Europäische Kommission die in der Empfeh-
lung genannten Märkte gemäß Artikel 15 Absatz. 1, 1. Unterabsatz Satz 3 der Rahmenricht-
linie im Einklang mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts definiert hat. Infolgedessen
geht die Europäische Kommission auch davon aus, dass die Aufgabe der nationalen Regu-
lierungsbehörde in der Regel darin bestehen wird, die geografische Tragweite der relevanten
Märkte zu bestimmen47 (und damit nicht darin, das Verfahren der sachlichen Marktabgren-
zung jedes Mal erneut vollständig nachzuvollziehen). Nur wenn besondere nationale Gege-
benheiten vorliegen, welche eine Abweichung von den von der Europäischen Kommission
festgestellten Märkten rechtfertigen könnten, ist daher von der Reg TP eine eigenständige
sachliche Marktabgrenzung durchzuführen. Die Europäische Kommission hat die hierbei zu
beachtenden „Grundsätze des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts“ in den im Anhang
dargestellten Leitlinien zusammengefasst. Schließlich ist bei der Vornahme der Marktab-
grenzung der Normzweck entscheidend zu berücksichtigen (Stichwort: Relativität der
Marktabgrenzung).48 Bei der Untersuchung der nationalen Gegebenheiten auf den von der
Europäischen Kommission empfohlenen Märkten ist deshalb im Auge zu behalten, dass „es
bei der sektorspezifischen Regulierung und Deregulierung nicht nur um den einzelnen Markt,
sondern auch um das Gesamtsystem und die Kohärenz des Ordnungsrahmens für die
Branche insgesamt gehen muss“.49
Im Folgenden wird nunmehr der sachlich und räumlich relevante Markt untersucht (für eine
Darstellung der Marktabgrenzungskriterien siehe Anhang 2).
I. Sachliche Marktabgrenzung
Vorliegend ergibt sich unter weitestgehender Berücksichtigung der Märkte-Empfehlung für
die Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes Folgendes:
1. Gegenstand von Markt Nr. 11 der Märkte-Empfehlung
In der Empfehlung der Europäischen Kommission ist unter Nummer 11 folgender Markt ge-
nannt:
„Entbündelter Großkunden50-Zugang (einschließlich des gemeinsamen Zugangs) zu Draht-
leitungen und Teilleitungen für die Erbringung von Breitband- und Sprachdiensten.“51
Der Markt betrifft also den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung. Unter „Drahtleitungen“
sind dabei Kupferleitungen zu verstehen, die der Erbringung von Breitband- und Sprachdien-
sten dienen.
Dieser empfohlene Markt beinhaltet – bezogen auf die Umstände in der Bundesrepublik
Deutschland – zum einen den entbündelten52 Zugang zu einer Teilnehmeranschlussleitung in
Form der reinen Kupferdoppelader. Dabei kann dieser auch an einem näher an der TAE des
47
Leitlinien, Rn. 36.
48
Vergleiche Möschel in: Immenga/Mestmäcker, EG-Wettbewerbsrecht, Band I, Art. 86 EGV Rn. 39 ff.
49
Monopolkommission, „Zur Reform des Telekommunikationsgesetzes“, 40. Sondergutachten der
Monopolkommission vom 17. Februar 2004, S. 13.
50
Die deutsche Übersetzung des Begriffs „Wholesale“ mit dem Begriff „Großkunde“ stellt den Abneh-
merkreis missverständlich dar. Unter dem Begriff „Wholesale“ ist vielmehr die „Vorleistungsebene“ zu
verstehen.
51
Nach dem englischen Text der oben genannten Empfehlung: Wholesale unbundled access (includ-
ing shared access) to metallic loops and sub-loops for the purpose of providing broadband and voice
services.
52
Zur Erläuterung dieses und anderer Begriffe siehe auch Anhang 3.
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Endkunden gelegenen Punkt als dem Hauptverteiler53, insbesondere dem Kabelverzweiger,
erfolgen. Von der Märkte-Empfehlung erfasst werden nämlich neben den Drahtleitungen
auch Teilleitungen. Es sind keine Umstände ersichtlich aufgrund derer insoweit eine Abwei-
chung von der Empfehlung erforderlich wäre.
Ferner beinhaltet der empfohlene Markt den gebündelten Zugang, da dieser – wie bereits
unter B. dargestellt – nur dann erfolgt, wenn ein entbündelter Zugang ausnahmsweise nicht
möglich bzw. nicht sachlich gerechtfertigt ist. Die Erfassung dieser Art des Zugangs (und ggf.
die Notwendigkeit seiner Regulierung) ergibt sich also im Wege eines sog. Erst-Recht-
Schlusses.
Der insoweit seitens der DT AG, T-Com im Rahmen der nationalen Konsultation geäußerten
Kritik, die Marktabgrenzung werde an dieser Stelle unzulässigerweise am gewünschten Er-
gebnis ausgerichtet, anstatt sie analytisch auf Basis des Bedarfsmarktkonzeptes durchzufüh-
ren (vgl. dazu Anhang 4 unter III.), ist entgegen zu halten, dass es sich bei dieser Frage ge-
rade nicht um die selbständige Anwendung des Bedarfsmarktkonzeptes durch die Reg TP,
sondern um die Auslegung des in der Empfehlung aufgeführten Marktes Nr. 11 und die Sub-
sumption der tatsächlichen nationalen Gegebenheiten unter diese Empfehlung handelt.
Ob der vorliegende Erst-Recht-Schluss bedeutet, dass damit zumindest die Produkte „Carri-
er Customer Access Basic mit Zwischengenerator“ und „Carrier Customer Access-Primary“
in Zukunft der freien Disposition der Vertragsparteien unterliegen, wie die DT AG, T-Com
folgert, braucht an dieser Stelle nicht entschieden zu werden. Im Rahmen der Prüfung der
Marktabgrenzung geht die Reg TP bewusst nicht auf spezielle Produkte der DT AG, T-Com
ein, sondern führt eine allgemeine Definition des gesamten sachlich relevanten Marktes
durch. Anhand dieser Definition sind die dem Markt unterfallenden Produkte anhand ihrer
konkreten Gestaltung im Einzelfall hinreichend bestimmbar.
Woraus die DT AG, T-Com schließt, dass der empfohlene Markt nur die Erbringung breit-
bandiger Dienste bezweckende Vorleistungen umfassen könne, ist bereits insofern nicht er-
sichtlich, als der Wortlaut der Empfehlung ausdrücklich Sprachdienste umfasst.
Der in der Empfehlung genannte Markt Nr. 11 beinhaltet außerdem den gemeinsamen Zu-
gang, das sog. Line-Sharing. Auch insoweit ergibt sich nicht die Erforderlichkeit einer Abwei-
chung von der Märkte-Empfehlung.
2. Nicht von Markt Nr. 11 der Kommissions-Empfehlung erfasste Leistungen
Der empfohlene Markt beinhaltet allerdings erkennbar nicht drahtlose Teilnehmeranschlüsse
(WLL), aufgerüstete Kabelfernsehnetze, Powerline sowie den Zugang zu Teilnehmeran-
schlussleitungen in Form von reinen Glasfaserleitungen. Es besteht keine erkennbare Not-
wendigkeit von dieser seitens der Europäischen Kommission auf wettbewerbsrechtlicher
Grundlage für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union vorgenommenen Bewertung ab-
zuweichen.
Wie auch die Europäische Kommission54 anerkennt, ist das Kupferkabel, welches den End-
nutzer mit den nächstgelegenen Verteilern verbindet, als Ortsanschlussnetz des etablierten
53
Zur Erläuterung dieses und anderer Begriffe siehe auch Anhang 3.
54
Mitteilung der Kommission – Entbündelter Zugang zum Teilnehmeranschluss: Wettbewerbsorien-
tierte Bereitstellung einer vollständigen Palette von elektronischen Kommunikationsdiensten ein-
schließlich multimedialer Breitband- und schneller Internet-Dienste, veröffentlicht im Amtsblatt der
Europäischen Gemeinschaften Nr. C 272 vom 23. September 2000, S. 55, 57; siehe dazu auch die
Entscheidung der Kommission vom 21. Mai 2003 – Deutsche Telekom AG, veröffentlicht im Amtsblatt
der Europäischen Union vom 14. Oktober 2003, S 263, S. 9, 21.
Bonn, 20. April 2005
620 A Amtsblatt der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post
– Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Regulierungsbehörde – |
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Betreibers eigentlich nicht die einzige technische Infrastruktur, die die Bereitstellung von
Diensten für Endnutzer gestattet. Die grundsätzlich anerkannten Alternativen sind Glasfaser-
netze, drahtlose Teilnehmeranschlüsse, Powerline und/oder aufgerüstete Kabelfernsehnet-
ze. Fraglich ist indes, ob eine oder mehrere dieser Alternativen als der Kupferdoppelader
gleichwertig anzusehen sind. In ihrer soeben zitierten Mitteilung kommt die Europäische
Kommission zu dem Schluss, dass Alternativen zum öffentlichen Telefonnetz für Hochge-
schwindigkeits-Dienstleistungen an bestimmte Endkunden zwar existierten (Glasfasernetze,
drahtlose Teilnehmeranschlüsse oder aufgerüstete Kabelfernsehnetze), aber dennoch kei-
nen Ersatz für das Ortsnetz bieten.55 Wie auch die Ergebnisse der in Anhang 4 dargestellten
Ermittlungen zeigen, spielen drahtlose Teilnehmeranschlüsse (WLL), aufgerüstete Kabel-
fernsehnetze und Powerline tatsächlich auch in der Bundesrepublik Deutschland keine aus-
schlaggebende Rolle.
a) Drahtlose Teilnehmeranschlüsse (WLL)
In Bezug auf drahtlose Teilnehmeranschlüsse führt die Europäische Kommission in oben
genannter Mitteilung zudem – auch bezogen auf die derzeitigen Umstände in der Bundes-
republik Deutschland - zutreffend aus, dass diese jedenfalls unwirtschaftlich sind, wenn es
um die große Mehrheit der Endkunden geht.
b) Powerline und aufgerüstete Kabelfernsehnetze
Auch hinsichtlich der Nutzung von Elektrizitätsnetzen wird der Europäischen Kommission
darin zugestimmt, dass diese derzeit keine erkennbare technisch oder wirtschaftlich tragfähi-
ge Alternative darstellt.56 Nach hiesigen Erkenntnissen trifft dies in Hinblick auf das tatsäch-
liche Maß der Aufrüstung bezogen auf die Verhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland
auch auf aufgerüstete Kabelfernsehnetze zu.57
c) Reine Glasfaserleitungen
Hinsichtlich reiner Glasfaserleitungen geht die Europäische Kommission in mehreren ihrer
offiziellen Dokumente davon aus, dass diese nur auf vorgeschalteten Übertragungsstrecken
und beim Verteilnetz für bestimmte Endverbraucher in speziellen Marktlücken oder eng ab-
gegrenzten geografischen Gebieten wettbewerbsfähig sind.58
Nach eingehender Befassung mit der tatsächlichen Situation in der Bundesrepublik
Deutschland ist die Reg TP zu dem Schluss gelangt, dass dem die hiesigen Erkenntnisse
über den punktuellen Ausbau von Glasfasernetzen genau entsprechen. Zur Bereitstellung
größerer Übertragungskapazitäten wird nämlich – auch seitens der ... – zusätzlich zu den
gewöhnlichen Teilnehmeranschlussnetzen punktuell bedarfsorientiert ein Glasfasernetz aus-
gebaut. Der üblichen Anbindung von Endkunden, wie sie in aller Regel über reine Kupferlei-
55
So auch die Entscheidung der Kommission vom 21. Mai 2003 – Deutsche Telekom AG, veröffent-
licht im Amtsblatt der Europäischen Union vom 14. Oktober 2003, S 263, S. 9, 21.
56
Mitteilung der Kommission – Entbündelter Zugang zum Teilnehmeranschluss: Wettbewerbsorien-
tierte Bereitstellung einer vollständigen Palette von elektronischen Kommunikationsdiensten ein-
schließlich multimedialer Breitband- und schneller Internet-Dienste, veröffentlicht im Amtsblatt der
Europäischen Gemeinschaften Nr. C 272 vom 23. September 2000, S. 55, 57.
57
Siehe in diesem Zusammenhang auch das COCOM-Arbeitspapier Nr. 04-20 vom 03. März 2004,
Broadband Access in the EU, S. 20.
58
Leitlinien, Fußnote 67; Mitteilung der Kommission – Entbündelter Zugang zum Teilnehmeran-
schluss: Wettbewerbsorientierte Bereitstellung einer vollständigen Palette von elektronischen Kom-
munikationsdiensten einschließlich multimedialer Breitband- und schneller Internet-Dienste, veröffent-
licht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 272 vom 23. September 2000, S. 55, 57.
Bonn, 20. April 2005
