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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Protokolle des Klimakabinetts

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Neue Promenade 5
Bundeskanzleramt 10178 Berlin

11012 Berlin Dr. Miriam Vollmer
Rechtsanwältin |
Fachanwältin für
Verwaltungsrecht

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Per Fax vorab: +49 3018 400-2357 Fax: 030 403 643 62-3

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Unser Zeichen: 57/19

01.11.2019
Semsrott ./. Bundesrepublik Deutschland

Ihr Az.: 13 IFG - 02814 - In 2019 / NA 241
Hier: Widerspruch

Sehr geehrter Herr Venzke,
sehr geehrte Damen und Herren,

hiermit zeigen wir an, dass Herr Arne Semsrott uns mit der Wahrnehmung seiner rechtlichen
Interessen beauftragt hat. Hinreichende Bevollmächtigung wird anwaltlich versichert.

Namens und in Vollmacht unseres Mandanten legen wir form- wie fristgerecht
Widerspruch

gegen den Bescheid vom 25.10.2019, unserer Mandantschaft zugegangen am 30.10.2019,
ein und beantragen

1. dem Antrag vom 20.09.2019 unter Aufhebung des Bescheides vom 25.10.2019
stattzugeben und Herrn Semsrott die Teilnehmerlisten und Protokolle des
Klimakabinetts zuzusenden, und

2. die Beauftragung eines Verfahrensbevollmächtigten im Widerspruchsverfahren
für erforderlich zu erklären.

Gleichzeitig beantragen wir die Akteneinsicht nach $ 29 Abs. 1 VwVfG durch Übersendung
der Verfahrensakten vorzugsweise elektronisch oder durch Übersendung der Akte in unsere

Kanzleiräume.

re| Rechtsanwälte :: Dr. Miriam Vollmer, Rechtsanwältin und Fachanwältin für Verwaltungsrecht :: Dr. Olaf
Dilling, Rechtsanwalt

USt.-ID Nr.: DE317956439 :: Deutsche Bank Privat- und Geschäftskunden AG :: IBAN DEO2 7007 0010 0014 1804 00 :: BIC DEUTDEMMXXX
Begründung
l. Sachverhalt
1. Der Widerspruchsführer

Herr Semsrott lebt und arbeitet in Berlin. Er ist Journalist und Projektleiter der Open
Knowledge Foundation Deutschland e. V., die sich für Transparenz einsetzt und unter
anderem die Seite www.fragdenstaat.de betreibt, die der Widerspruchsführer verantwortet.

2. Die Umweltinformation

Der Widerspruchsführer verlangt die Herausgabe der Protokolle und Teilnahmelisten der
Sitzungen des sog. „Klimakabinetts“. Bei diesem handelt es sich bekanntlich um einen am
20.03.2019 eingesetzten Ausschuss der Bundesregierung. Mitglieder dieses Ausschusses
unter Vorsitz der Bundeskanzlerin sind die Bundesminister Svenja Schulze, Olaf Scholz, Peter
Altmaier, Horst Seehofer, Andreas Scheuer und Julia Klöckner. Zusätzliche Mitglieder sind
der Leiter der Behörde Helge Braun und der Regierungssprecher Steffen Seibert, wie die
Bundesregierung in ihrem Online-Angebot veröffentlicht hat.

Das Klimakabinett hat, wie Presseberichten zu entnehmen ist, wohl mindestens viermal
getagt, nämlich im April, Mai, Juni und September. Protokolle und Teilnahmelisten wurden
bisher nicht veröffentlicht. Gemündet ist die Tätigkeit des Klimakabinetts offenbar in dem
sog. „Klimaschutzprogramm 2030“ vom 09.10.2019. Dieses liegt der Öffentlichkeit vor.

3. Der Informationsantrag

Der Widerspruchsführer hat am 20.09.2019 per E-Mail die Herausgabe der Information
geltend gemacht.

4. Ablehnung des Informationsantrags

Mit Bescheid vom 25.10.2019, zugegangen am 30.10.2019, wurde der Antrag unter Verweis
auf den Schutz des Gesetzgebungsprozesses nach & 2 Abs. 1 Nr. 1 S. 2a) Umwelt-
Informationsgesetz (UIG) und den Vertraulichkeitsschutz von Beratungen nach 8 8 Abs. 1
UIG abgelehnt. Hiergegen wendet sich der Widerspruch des Widerspruchsführers.

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Der Widerspruch ist zulässig und begründet: Das Bundeskanzleramt ist auch in Hinblick auf

ll. Rechtliche Würdigung

das Klimakabinett eine auskunftsverpflichtete Stelle (Punkt 1.). Die Protokolle und
Teilnehmerlisten sind Umweltinformationen (Punkt 2.). Ablehnungsgründe stehen der
Herausgabe der Information nicht entgegen, insbesondere nicht die im Ablehnungsbeschied
erwähnte Vertraulichkeit der Beratung (Punkt 3.).

Hinzuweisen ist auf die Eilbedürftigkeit der Angelegenheit (Punkt 4.).
1. Bundeskanzleramt als auskunftsverpflichtete Stelle

Das Bundeskanzleramt ist als Teil der Regierung informationsverpflichtete Stelle im Sinne
von 82 Abs. 1Nr.1S.1UIG.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass es im Rahmen der Gesetzgebung tätig
würde und deswegen vom Anwendungsbereich ausgenommen wäre. Das
Gesetzgebungsverfahren beginnt laut Art. 76 Abs. 1 Grundgesetz (GG) erst mit der
Einbringung. Funktionell erweitert die Rechtsprechung die so definierte
Gesetzgebungsphase zwar auch auf die Erarbeitung von Gesetzesentwürfen durch die
federführenden Ministerien (BVerwG, Urt. v. 12.8.2012 - 7 C 7.12, NVwZ 2012, Rdnr. 20).
Das Klimakabinett erarbeitet aber keine konkreten Gesetzesentwürfe. Seine Tätigkeit ist
damit gerade nicht Teil der eigentlichen Gesetzgebung. Entsprechend sind im
„Klimaschutzprogramm“ zwar eine ganze Reihe von Gesetzgebungsvorhaben angekündigt,
das Programm enthält aber keine Gesetzesentwürfe; es handelt sich „nur“ um ein politisches
Konzept.

Dass Konzepte wie das Klimaschutzprogramm inklusive ihrer Erarbeitung kein Teil der vom
Anwendungsbereich des UlG ausgenommenen Gesetzgebungstätigkeit sind, stützt der
Wortlaut der Norm: Der nach $ 2 Abs. 1 Nr. 1 S. 1 UlG ausgenommene Bereich ist hiernach
zeitlich begrenzt. Dies ergibt sich aus der Formulierung „soweit und solange“. Anerkannt ist
aufgrund dessen, dass das Gesetzgebungsverfahren nach seiner Beendigung nicht mehr
geschützt ist (EUGH, Urt. v. 14.2.2012 — Rs. C-204/09, NVwZ 2012, 491 Rdnr. 52 ff.; BVerwG,
Urt. v. 02.08.2012 - BVerwG 7 C 7.12, Rdnr. 21). Dies muss aber auch vor seiner Eröffnung
gelten, denn es liegt in der Natur eines Verfahren, dass es nur enden kann, wenn es einmal
begonnen hat. Hierdurch entsteht auch keine Schutzlücke, denn ob ein Kernbereich
geschützter exekutiver Eigenverantwortung berührt ist, ist im Rahmen der

Ablehnungsgründe zu prüfen (und generell wie speziell zu verneinen, vgl. Punkt I11.3.).

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Doch selbst wenn das Klimakabinett über das ohnehin nicht als Teil des
Gesetzgebungsverfahren zu qualifizierende Klimaschutzkonzept vom 09.10.2019 hinaus in
einzelne konkrete Vorbereitungen von Gesetzen eingebunden wäre, ist anzunehmen, dass
dies nicht die gesamte Tätigkeit des Klimakabinetts ausmacht:

" Sofern und soweit das untergesetzliche Regelwerk wie etwa die im Kontext des
Klimaschutzes zuletzt viel diskutierte Straßenverkehrsordnung, angesprochen wird,
gilt die Bereichsausnahme zugunsten der Gesetzgebung ohnehin nicht (vgl. EuGH,
Urt. v. 18.7.2013 — Rs. C-515/11, NVwZ 2013, 1069 Rdnr. 18ff.), so dass der
Anwendungsbereich des UIG hierfür in jedem Falle eröffnet ist.

" Dies trifft ebenfalls auf eventuelle Mitwirkungsakte (bzw. deren Vorbereitung) an der
EU-Rechtssetzung zu, vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 29.3.2019 - 12 B 13.18,
juris Rn. 36ff.). Da der maßgebliche Rechtsrahmen für Art und Maß des
Klimaschutzes in Deutschland auf Gemeinschaftsrecht fußt, insbesondere auf dem
„Effort-Sharing“-Beschluss Nr. 406/2009/EG (ABl. L 140/136), ist anzunehmen, dass
die EU-Rechtssetzung und die deutsche Beteiligung daran keinen kleinen Anteil an
den Beratungen des Klimakabinetts ausmachen. Schließlich muss die Frage, ob die
Bundesrepublik es vorzieht, Treibhausgasemissionen selbst zu mindern oder von
anderen Mitgliedstaaten nach Art. 3 Abs. 4 und 5 des erwähnten „Effort-Sharing“-
Beschlusses Emissionszuweisungen von anderen Mitgliedstaaten erwirbt, geklärt
werden, bevor konkrete Maßnahmen zur Emissionsminderung ergriffen werden.
Denn ohne eine solche Zielbestimmung steht nicht einmal fest, ob und in welchem
Maße die Emissionen der bisher nicht resultierten Sektoren Verkehr und Gebäude
überhaupt reguliert werden sollen.

Im Ergebnis wäre selbst dann, wenn das Klimakabinett konkret dargetan an
Gesetzgebungstätigkeiten mitwirken würde, nur der Teil der Protokolle zu schwärzen, der
konkrete Gesetzgebungstätigkeit enthält. Für die Teilnehmerlisten kommt dies ohnehin nicht
in Betracht.

2. Protokolle und Teilnehmerlisten als Umweltinformation

Bei den Protokollen und Teilnehmerlisten des Klimakabinetts handelt es sich um
Umweltinformationen. Dieser Begriff ist weit auszulegen (BVerwG, Urt. v. 21.02.2008,
BVerwG 4 C 13.07, 1. Leitsatz). Er umfasst auch politische Konzepte, Pläne und Programme
(OVG Münster, Urt. v. 30.08.2016, 15 A 2024/13, Rdnr. 42). Dies umfasst in jedem Fall die
Protokolle, die vermutlich solche politischen Konzepte und Pläne enthalten. Aber auch die
Teilnehmerlisten sind Umweltinformationen. Denn nach 8 2 Abs. 3 Nr. 3 lit. b UIG sind alle
Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten mit Umweltbezug Umweltinformationen, was

auch die Frage umfasst, wer an diesen Plänen und Konzepten mitgewirkt hat.

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Anders als im Ablehnungsbeschied behauptet, liegt kein Ablehnungsgrund nach 8 8 Abs. 1

3. Kein Ablehnungsgrund nach $ 8 Abs. 1 UIG

UIG vor. Nach 8 8 Abs. 1 UIG ist der Antrag nur abzulehnen, soweit das Bekanntgeben der
Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von
informationspflichtigen Stellen im Sinne des $ 2 Abs. 1 UIG hat, es sei denn, das öffentliche
Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Hier sind die Voraussetzungen einer Ablehnung in
gleich mehrfacher Hinsicht nicht gegeben. Weder drohen konkrete negative Folgen (Punkt
1.). Noch kann sich das Bundeskanzleramt hier auf einen Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung stützen (Punkt 2.).

a. Keine konkreten negativen Folgen

Die Herausgabe der Information darf nur dann abgelehnt werden, wenn die Bekanntgabe
konkrete negative Folgen haben würde, und dies auch hinreichend wahrscheinlich ist
(BVerwG, Beschl. v. 18.07.2011, 7 B 14.11, Rdnr. 11; OVG Münster, Urt. vom 03.08.2010, 8 A
283.08, Rdnr. 46). Dies ist hier nicht der Fall.

Das Schutzgut der Vertraulichkeit der Beratung ist die Ermöglichung eines „unbefangenen
und freien Meinungsaustausches“ innerhalb der Behörde, um über eine offene
Meinungsbildung eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu
gewährleisten, wie das BVerwG, Urt. v. 02.08.2012, 7 C 7.12, Rdnr. 26 unterstreicht. Dieser
offene Meinungsaustausch ist hier nicht gefährdet. Das BVerwG weist in der soeben zitierten
Entscheidung darauf hin, dass bei abgeschlossenen Beratungsprozessen im Rahmen einer
Einzelfallentscheidung zu hinterfragen ist, ob der Schutz der Vertraulichkeit weiterhin eine
Offenlegung der Beratungsinterna verbietet. Dabei abstrahiert der Senat vom individuellen
Beratungsvorgang und stellt darauf ab, „ob die geschützten innerbehördlichen Beratungen
wegen des Wissens um eine - auch nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens erfolgende -
Offenlegung etwa der einzelnen Beiträge und Meinungsbekundungen im Beratungsprozess
beeinträchtigt werden können“ (BVerwG Urt. v. 02.08.2012, 7 C 7.12, Rdnr. 29). Mit anderen
Worten: Ob es die Behörde lähmen würde, wenn die Mitarbeiter wüssten, dass die
Öffentlichkeit erfährt, wie genau der Entscheidungsfindungsprozess verlaufen ist.

Dies ist in diesem Einzelfall aber nicht ersichtlich. In dem von dem BVerwG entschiedenen
Fall ging es um interne Vermerke, E-Mails und Stellungnahmen von Beamten des
Bundesumweltministeriums und der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt), die mit der
rechtstechnischen Umsetzung der Zuteilungsregeln im Emissionshandel betraut waren.

Beamte stehen normalerweise nicht persönlich im Fokus der Öffentlichkeit. Es gehört zu den

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Charakteristika ihres beruflichen Alltags, dass ihre Person hinter der Behörde verschwindet,
für die sie tätig sind. Entsprechend heißt es in der Presse nicht, dass beispielsweise „die
Referatsleiterin Schulze und ihr Referent Özkul“ eine Entscheidung getroffen hätten,
sondern die Öffentlichkeit schreibt die Entscheidung entweder abstrakt dem

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Bundesministerium für ...“ zu, in dem beide tätig sind, oder spricht die getroffene
Entscheidung dem „Bundesminister Schmidt“ zu, auch wenn jedermann weiß, dass Schmidt
die Entscheidung nicht selbst getroffen hat. Er verkörpert in und mit seiner Person die

Verwaltungstätigkeit seines Hauses.

Ausgehend von diesem Berufsverständnis ist es verständlich, dass es —- um im Beispiel zu
bleiben — Frau Schulzes und Herrn Özkuls Beratungsverhalten ändern kann, wenn sie damit
rechnen müssen, dass die Öffentlichkeit hiervon erfährt und ihre Positionen in solchen
Beratungen mit ihnen persönlich identifiziert. Bei Minister Schmidt allerdings verhält es sich
anders. Er rechnet nicht nur damit, dass er als Person und nicht „nur“ als Funktionsträger
wahrgenommen wird. Als Politiker gehört gerade dies zu seinem Beruf. Ist die Öffentlichkeit
seines Handelns damit ein selbstverständlicher Teil seiner Tätigkeit, kann sie ihn nicht

gleichzeitig in dem Sinne lähmen, wie das BVerwG es für eine Ablehnung voraussetzt.
b. Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung nicht berührt

Das Bundeskanzleramt kann sich auch nicht darauf berufen, dass die Protokolle und
Teilnehmerlisten einem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zuzuordnen wären, in
den der Anspruch des 8 3 Abs. 1 UIG generell nicht hineinreichen würde.

Zunächst kann die „exekutive Eigenverantwortung“ einem Anspruch nach $ 3 Abs. 1 UIG
schon per se nicht entgegengehalten werden. Denn die exekutive Eigenverantwortung ist im
Wortlaut von 8 8 Abs. 1 UIG nicht angelegt, der als Ausnahmenorm zudem eng auszulegen
ist. Es kann sich aber auch nicht um einen ungeschriebenen, verfassungsrechtlich
begründeten Ausnahmetatbestand handeln (vgl. OVG Münster, Urt. v. 30.08.2016, 15 A
2024/13, Rdnr. 59). Denn eine solche verfassungsrechtlich begründete Ausnahme müsste
aus normhierarchischen Gründen mit der Umweltinformationsrichtlinie konform sein. Diese
sieht in Art. 4 aber keinen absoluten Vertraulichkeitsschutz vor, sondern lediglich eine
Berücksichtigung des Vertraulichkeitsbelangs im Rahmen von Einzelfallentscheidungen wie
soeben Punkt Ill.2a. Insoweit verbietet sich hier ein Rückgriff auf das deutsche
Verfassungsrecht, wie das BVerwG, Urt. v. 03.11.2011, 7 C 3.11, Rdnr. 31, ihn im
Anwendungsbereich des IFG noch bejaht. Die Versuche, die hergebrachte Figur des „stillen
Raums“ im Zentrum der Gubernative über eine richtlinienkonforme Auslegung des UIG in die
Praxis der Umweltinformationsansprüche hinüberzuretten, verkennt insoweit den

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Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts: Dieses beeinflusst die zutreffende Auslegung
des deutschen Rechts, nicht umgekehrt.

€: Vorsorglich: Informationsinteresse der Öffentlichkeit überwiegt

Doch selbst wenn hier konkrete negative Folgen für die Vertraulichkeit der Beratung drohen
würden bzw. der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung berührt wäre, stünde dies
einer Bekanntgabe nicht entgegen. So betont das VG Berlin in seiner - vom OVG Berlin-
Brandenburg bestätigten - Entscheidung vom 18.12.2013 zu den Unterlagen zur 13. Novelle
de AtG (2 K 249.12):

„Je weiter ein Informationsbegehren in den innersten Bereich der Willensbildung der
Regierung eindringt, desto gewichtiger muss das Informationsbegehren sein, um sich
gegen ein von der Regierung geltend gemachtes Interesse an Vertraulichkeit
durchsetzen zu können (vgl. BVerfGE 110, 199 [221 f.]). Die vorgelagerten Beratungs-
und Entscheidungsabläufe sind demgegenüber einem Informationsbegehren in einem
geringeren Maße entzogen. Besonders hohes Gewicht kommt dabei dem
Informationsinteresse zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und
vergleichbarer Missstände innerhalb der Regierung geht (vgl. BVerfGE 67, 100 [130];
110, 199 [222]).”

In diesem Falle existiert ein überaus gewichtiges Informationsbegehren der Öffentlichkeit an
der Frage, ob und wie die Bundesregierung ihren völkerrechtlichen und
gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen zur Verringerung der Treibhausgas-Emissionen
nachkommen wird, oder ob Rechtsverstöße drohen, die im Ergebnis sogar zu
Vertragsverletzungsverfahren führen könnten. Laut der „Umweltbewusstsein in
Deutschland“, die das Bundesumweltministerium mit dem Umweltbundesamt alle zwei
Jahre durchführen lässt, hielten schon im vergangenen Jahr 64% der Befragten Umwelt- und
Klimaschutz für einen wichtigen Belang. Nur Bildung (69%) und soziale Gerechtigkeit (65%)
rangieren im Bewusstsein der Deutschen noch höher. Es ist anzunehmen, dass seit
Durchführung dieser Studie insbesondere die internationale Klimabewegung „Fridays for
Future“ diesen Wert noch gesteigert haben dürfte.

4. Eilbedürftigkeit der Sache

Die Angelegenheit ist eilbedürftig. Umfangreiche Pläne rund um den Klimaschutz sollen in
den nächsten zwei Jahren bis zur Bundestagswahl umgesetzt werden. Die Begleitung dieser
Gesetzgebung durch die Öffentlichkeit setzt schnelle Transparenz zwingend voraus. Die in
Art. 6 5. 2 der Umweltinformationsrichtlinie vorgesehene „zügige“ Überprüfung darf daher

zu keiner relevanten Verzögerung der ohnehin schon überschrittenen Monatsfrist des $ 3

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Abs. 3 UIG seit Antragstellung führen. Wir haben uns deswegen in analoger Anwendung des
8 3 Abs. 3 5. 2 Nr. 2 UIG eine Frist für den Erlass eines Widerspruchsbescheids bis zum
20.11.2019 notiert.

Der Antrag zu 2) beruht auf der rechtlichen Komplexität der Angelegenheit.

Mit freundlichen Grüßen

=——— I <

Dr. Miriam le
Rechtsanwältin | Fachanwältin für Verwaltungsrecht

 

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