Professor Dr. Frank Bayreuther Universität Passau Rechtsgutachten Identifizierung von rechtlichem Umsetzungs- und/oder Änderungsbedarf im deutschen Recht in Nachfolge des EuGH-Urteils vom 14. Mai 2019 (Rs. C-55/18, CCOO) erstellt im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales 1

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I. Einleitung Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat am 14. Mai 2019 aufgrund eines Vorabentscheidungsersuchens des Nationalen Gerichtshofs Spaniens entschieden, dass die Mitgliedstaaten die Arbeitgeber verpflichten müssen, ein objektives, verlässliches und zugängliches System einzurichten, mit dem die von einem jeden Beschäftigten geleistete 1 tägliche Arbeitszeit gemessen werden kann. Nach diesem Urteil (im Weiteren auch kurz: „CCOO-Entscheidung“, „CCOO-Urteil“ oder nur „Urteil des EuGH“) obliegt es den Mitgliedstaaten, die konkreten Modalitäten zur Umsetzung eines Systems der Arbeitszeiterfassung zu bestimmen. Der EuGH erinnert daran, dass das Recht der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf eine Begrenzung der Höchstarbeitszeit und auf tägliche und wöchentliche Ruhezeiten nicht nur eine besonders wichtige Regel des Sozialrechts der Union ist, sondern auch ausdrücklich in Artikel 31 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) verankert ist, in dessen Licht die Arbeitszeitrichtlinie 2003/88/EG auszulegen ist. Das nachfolgende Rechtsgutachten setzt sich mit der Frage auseinander, ob sich daraus Umsetzungs- bzw. Änderungsbedarf für das deutsche Recht ergibt und wenn ja, welcher. Dabei wird insbesondere gefragt, ob eine Anpassung des deutschen Rechts schon auf Basis des geltenden Arbeitszeitrechts möglich ist, etwa durch eine unionsrechtskonforme Auslegung des geltenden Rechts oder ob es einer Novellierung des ArbZG bedarf. Q EuGH 14.5.2019, C-55/18, CCOO, NZA 2019, 683 (687) Rn. 71 = NJW 2019, 1861 = EuZW 2019, 476 = BeckRS 2019, 8402 = ECLI:EU:C:2019:402. 4

II. Keine Unionrechtskonformität des nationalen Rechts Im deutschen Arbeitsrecht besteht derzeit keine grundständige Pflicht, die sich an alle Arbeitgeber richtet, die gesamte Arbeitszeit ihrer Beschäftigten aufzuzeichnen. Allerdings findet sich eine große Vielzahl von spezifischen Regelungen, die Arbeitgeber in bestimmten Konstellationen und in unterschiedlichem Umfang aufgeben, die Arbeitszeiten der für sie tätigen Beschäftigten aufzuzeichnen. 1. § 16 ArbZG a) Regelungsinhalt Die Kernregelung des deutschen Arbeitszeitrechts zur Aufzeichnung von Arbeitszeiten ist § 16 Abs. 2 ArbZG. Danach ist der Arbeitgeber verpflichtet, „die über die werktägliche Arbeitszeit des § 3 Satz 1 hinausgehende Arbeitszeit der Arbeitnehmer aufzuzeichnen“. Die entsprechenden Nachweise sind mindestens zwei Jahre aufzubewahren. Die zuständigen Aufsichtsbehörden können die Einhaltung dieser Verpflichtung kontrollieren und ggf. mit Verwaltungszwang durchsetzen. Verstöße sind bußgeldbewehrt (§ 22 Abs. 1 Nr. 9 ArbZG). Ausweislich des Wortlauts der Regelung ist aber eine Dokumentationsverpflichtung hinsichtlich der Arbeitszeit, die das werktägliche Arbeitszeitvolumen nach § 3 ArbZG nicht 2 überschreitet, nicht erforderlich. Das ist in der Literatur nahezu einhellige Ansicht. Dazu, dass die Norm keine weitere Auslegung hergibt, wird anlässlich der Diskussion, ob sich die Regelung unionrechtskonform auslegen lässt, nochmals ausführlich einzugehen sein, s. III.1. Lediglich Buschmann/Ulber lassen an einer Stelle ihrer Kommentierung anklingen, dass die Aufzeichnungspflicht „alle geleisteten Arbeitszeitstunden“ umfasse. Wenige Randnummern später ist in der Kommentierung dann aber ebenfalls nur davon die Rede, dass sich die Erfassung auf Arbeitszeiten über die 8-Stunden-Grenze des § 3 ArbZG hinaus bezieht. Vor allem lässt der Kontext der fraglichen Passage erkennen, dass mit ihr wohl nur gemeint sein soll, dass die gesamte Arbeitszeit dann zu dokumentieren ist, wenn die werktägliche 3 Arbeitszeit überschritten wird. 2 Hahn/Pfeiffer/Schubert/Sitzenfrei, 2. Auflage 2018, § 16 Rn. 17f. ErfK/Wank, 19. Auflage 2019, § 16 ArbZG Rn. 4; Anzinger/Koberski, 3. Auflage 2009, § 16 Rn. 10f.; Schliemann, 3. Auflage 2017, § 16 Rn. 5; Neumann/Biebl, 16. Auflage 2013, § 16 Rn. 5; Baeck/Deutsch, 3. Auflage 2014, § 16 Rn. 21 ff.; HK/Ernst/Bartl, 4. Auflage 2017, § 16 ArbZG Rn. 5; HWK/Gäntgen, 8. Auflage 2018, § 16 ArbZG Rn. 5; Riechert/Nimmerjahn, 2. Auflage 2017, § 17 Rn. 39. S. auch Erlass Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales NRW v. 30.12.2013, II 2 – 8312 § 16 Ziff. 1. Im Ergebnis auch: BAG 21.12.2016, 5 AZR 362/16, NZA-RR 2017, 233, Rn. 27. 3 Vgl. einerseits Buschmann/Ulber, 8. Auflage 2015, § 16 Rn. 7 und andererseits ebda. Rn. 19. 5

Darüber hinaus werden in der Literatur lediglich Randfragen der Arbeitszeitdokumentation diskutiert. So ist etwa umstritten, ob geringfügige Überschreitungen von der Erfassungspflicht ausgenommen werden können, ob auch festzuhalten ist, dass bzw. wann der nach §§ 3, 6 4 Abs. 1 und 11 Abs. 2 ArbZG erforderliche Zeitausgleich gewährt wurde , ob für Arbeiten an 5 Sonn- und Feiertagen eine vollständige Erfassungspflicht besteht, so dass an diesen Tagen auch die Grundarbeitszeit zu dokumentieren ist, und eben, ob der Arbeitgeber, wenn tatsächlich Arbeit außerhalb der Grundarbeitszeit vorliegt, nur diese oder die gesamte Arbeitsleistung an diesem Tag einzubuchen hat. 6 b) Regelungsdefizit im Vergleich zu CCOO Ginge man von der nach derzeitigem Erkenntnisstand weitmöglichsten Auslegung des § 16 Abs. 2 ArbZG aus, wären folgende Arbeiten dokumentationspflichtig: - Arbeiten, die über die grundständige Höchstarbeitszeit von 8 Stunden pro Werktag (im Weiteren: „Grundarbeitszeit“) hinausgehen (im Weiteren kurz: „Mehrarbeit“), - einschließlich der Grundarbeitszeit an einem Tag mit Mehrarbeit sowie - sämtliche Arbeitszeiten an Sonn- und Feiertagen (also: Grundarbeitszeit einschließlich einer etwaigen Mehrarbeit). Soweit eine Pflicht zur Erfassung besteht, ist nur die geleistete Zeit insgesamt, nicht aber ihre 7 Lage zu dokumentieren. Das ist indes nicht völlig unstrittig; insoweit gibt es auch Forderungen in der Literatur nach einer Aufzeichnung zumindest des Beginns und des Endes 8 der Mehrarbeit. Eine Einschränkung findet dies aber wiederum dadurch, dass wenn Arbeitszeiten einzelner Beschäftigter gleich sind – etwa, weil nach einem im Voraus festgelegten Schichtplan gearbeitet wird – es ausreichend ist, wenn die Arbeitszeit der Gruppe erfasst wird. 9 4 Dafür: Schliemann, Fn. 2, § 16 Rn. 7. HWK/Gäntgen, Fn. 2, § 16 ArbZG Rn. 6; dagegen: ErfK/Wank, Fn. 2, § 16 ArbZG Rn. 4. Baeck/Deutsch, Fn. 2, § 16 Rn. 24. Hahn/Pfeiffer/Schubert/Sitzenfrei, Fn. 2, § 16 Rn. 21. 5 Überwiegende Ansicht, s. nur: Hahn/Pfeiffer/Schubert/Sitzenfrei, Fn. 2, § 16 Rn. 20; Baeck/Deutsch, Fn. 2, § 16 Rn. 23; Neumann/Biebl, Fn. 2, § 16 Rn. 5; ErfK/Wank, Fn. 2, § 16 ArbZG Rn. 4; Ignor/Rixen/Schlottfeld, Handbuch Arbeitsstrafrecht, 2. Auflage 2008, § 9 Rn. 137; Anzinger/Koberski, Fn. 2, § 16 Rn. 11; Schliemann, Fn. 2, § 16 Rn. 6; aA Roggendorff, C § 16 Rn. 7, der auch an Sonn- und Feiertagen Arbeit nur dann für aufzeichnungspflichtig hält, wenn sie länger als 8 Stunden andauert. V Überwiegende Ansicht, s. nur: Baeck/Deutsch, Fn. 2, § 16 Rn. 21; HK/Ernst/Bartl, Fn. 2, § 16 ArbZG Rn. 5; Buschmann/Ulber, Fn. 3, § 16 Rn. 7 u. 19. 7 ErfK/Wank, Fn. 2, § 16 ArbZG Rn. 3-5. Baeck/Deutsch, Fn. 2, § 16, Rn. 21- 24. Schliemann, Fn. 2, § 16 Rn. 5- 9. 8 HK-ArbR/Ernst/Bartl, Fn. 2, § 16 ArbZG Rn. 5. Buschmann/Ulber, Fn. 3, § 16 Rn. 7. 9 Hahn/Pfeiffer/Schubert/Sitzenfrei, Fn. 2, § 16 Rn. 15. 6

Dementgegen fordert der EuGH, dass „die Zahl der vom Arbeitnehmer tatsächlich geleisteten Arbeitsstunden sowie ihre zeitliche Lage, (sowie) die über die gewöhnliche Arbeitszeit hinausgehende, als Überstunden geleistete Arbeitszeit objektiv und verlässlich ermittelt werden (können muss).“ 10 Selbst wenn man einmal unterstellt, dass der EuGH mit dem Begriff „Überstunden“ nicht 11 bereits schon Tätigkeiten meint, die über die vertragliche Regelarbeitszeit hinausgehen, sondern „nur“ Arbeitszeiten, die jenseits der unionsrechtlichen 48 Wochenstundengrenze liegen, macht der EuGH mit dieser im Urteil immer wieder, ja fast redundant gebrauchten, Formel 12 klar, dass der Arbeitgeber die gesamte Arbeitszeit eines Beschäftigten aufzuzeichnen hat. Mithin liegt auf der Hand, dass den Anforderungen des EuGH mit § 16 Abs. 2 ArbZG nicht Genüge getan wird. Das wird nicht zuletzt dadurch unterstrichen, dass der EuGH die spanische Rechtslage, wie sie sich ihm zum Zeitpunkt der CCOO-Entscheidung präsentiert hat, für unzureichend befindet. Art 35 des Arbeitnehmerstatuts (Estatuto de los Trabajadores, im weiteren kurz: ET) 13 lautete in der bis zum 13.5.2019 geltenden Fassung: „Für die Berechnung der Überstunden wird die Arbeitszeit jedes Arbeitnehmers täglich aufgezeichnet und zum für die Zahlung der Vergütung festgelegten Zeitpunkt zusammengezählt, wobei dem Arbeitnehmer eine Kopie der Aufstellung im Beleg zur entsprechenden Zahlung übermittelt wird.“ Überstunden in der Lesart des spanischen Rechts sind dabei im weitesten Sinn mit der Mehrarbeit des § 3 ArbZG vergleichbar. Die spanischen Gerichte legten diese Vorschrift so aus, dass nur die Aufzeichnung der von Beschäftigten geleisteten Mehrarbeit verpflichtend ist. Ihre Begründung ist dabei kaum anders, als die hM zu § 16 Abs. 2 ArbZG argumentiert: In Art. 35 ET ist nur von einer Auflistung von Überstunden die Rede. Nicht angesprochen ist dagegen die „gewöhnliche Arbeitszeit“, wie sie im vorangehenden Art. 34 ET definiert ist. Darunter versteht das spanische Recht die Arbeitszeit, die die Höchstarbeitszeit nicht überschreitet. Von dieser war in Art. 35 Abs. 5 ET aF nicht die Rede und deshalb ist diese auch nicht zu dokumentieren. Weiter finden sich auch im spanischen Recht nicht wenige spezielle Regelungen, die für ausgewählte Fallgestaltungen eine volle Aufzeichnungspflicht vorsehen. Daraus wird ex contrario geschlossen, dass eine solche für die Grundarbeitszeit nicht besteht. 10 EuGH, Fn. 1 Rn. 47. 11 Was indes wohl der Fall ist, vgl. Rn. 39, 52. 12 Sie findet sich in den Rn. 29, 46, 47, 51, 54, 56, 57, 58, 60, 62, 65, 67, 71 sowie im Tenor. 13 EuGH, Fn. 1, Rn. 17, 49, 52. 7

Schließlich wird der Verstoß gegen die Aufzeichnungspflicht bußgeldrechtlich sanktioniert. Da Bußgelder aber nur dann verhängt werden können, wenn der Sanktionstatbestand im Gesetz hinreichend genau beschrieben ist, darf Art. 35 Abs. 5 ET nicht erweiternd ausgelegt werden. Alles in allem lagen die Dinge in Spanien also kaum anders, als sie sich gegenwärtig in Deutschland präsentieren. Es kommt hinzu, dass die gegenwärtige Regelung auch dem Telos der EuGH-Entscheidung nicht gerecht wird. Der EuGH hält eine Arbeitszeiterfassung für erforderlich, damit sich feststellen lässt „ob zum einen die wöchentliche Höchstarbeitszeit (Art. 6 RiL 2003/88) (…) beachtet wurde, und ob zum anderen die in (…) Art. 5 (RiL 2003/88) festgelegten täglichen oder wöchentlichen Mindestruhezeiten, was die tägliche Ruhezeit betrifft, in jedem 24-Stunden- Zeitraum oder, was die wöchentliche Ruhezeit betrifft, im Bezugszeitraum nach Art. 16 Buchst. a (der) Richtlinie eingehalten wurden.“ 14 Das lässt sich mit § 16 Abs. 2 ArbZG nicht leisten. Aus der Dokumentation von Mehrarbeit lässt sich nicht entnehmen, ob tägliche oder wöchentliche Ruhezeiten eingehalten wurden. Dazu muss die Lage der Arbeitszeit einschließlich der Grundarbeitszeit festgehalten werden. Aber auch die Einhaltung der wöchentlichen Höchstarbeitszeit (48 Stunden, s. Art. 6 RiL 2003/88/EG) lässt sich über diese Regelung nicht bewerkstelligen. Dagegen kann auch nicht argumentiert werden, dass sich dies mittelbar ergeben würde, weil man aus dem Umstand, dass keine Mehrarbeit aufgezeichnet wurde, schließen könne, dass maximal 48 Stunden in der Woche gearbeitet worden seien. Das setzt nämlich voraus, dass sich der Arbeitgeber rechtstreu verhält, was mit den Aufzeichnungen aber gerade überprüft werden soll. Auch lässt sich nicht behaupten, dass wenn der Arbeitgeber Mehrarbeit erfassen muss, er dazu notwendigerweise wissen muss, wann bzw. dass die Grundarbeitszeit der betreffenden 15 Arbeitnehmerin bzw. des betreffenden Arbeitnehmers erschöpft ist. Denn es ist bereits denkbar, dass die Grundarbeitszeit überschritten wird, der Arbeitgeber aber argumentiert, dass die Arbeitszeit an den Tagen zuvor oder hinter der Regelarbeitszeit zurückgeblieben ist. Beispiel: Bei einer 6-Tage-Woche wird für Montag und Dienstag eine Überschreitung von 2 Stunden festgehalten. Damit steht nur fest, dass der Arbeitnehmer in einem Sieben-Tages- Zeitraum jedenfalls 20 Stunden gearbeitet hat. Hätte der Arbeitnehmer an den verbleibenden 14 EuGH, Fn. 1, Rn. 49. 15 So offenbar: Zumkeller, BB 2019, Heft 25, Umschlagteil, I. 8

Tagen jeweils 8 Stunden gearbeitet – was ja nicht zu dokumentieren ist – ergäbe sich eine Wochenarbeitszeit von 52 Stunden. Trägt der Arbeitgeber nun vor, dass der Arbeitnehmer von Mittwoch bis Samstag jeweils nur 7 Stunden gearbeitet habe, wäre die Wochenarbeitszeit zwar eingehalten. Das geht aus der Dokumentation aber nicht hervor. Anderes würde nur gelten, wenn die Arbeitszeit des Arbeitnehmers an den fraglichen Tagen herabgesenkt worden wäre, um ihm den nach § 3 S. 2 ArbZG erforderlichen Zeitausgleich zu gewähren und daher auch diese dokumentiert worden wäre. Aber auch ansonsten geht die (Nicht-)Einhaltung der Höchstarbeitszeit aus der Dokumentation allenfalls dann hervor, wenn die Grundarbeitszeit Beschäftigten bekannt ist, etwa weil diese in fixen, im Voraus festgelegten Schichtplänen arbeiten und diese auch tatsächlich eingehalten werden, wenn die Grundarbeitszeit der Beschäftigten aus sonstigen Unterlagen irgendwie ersichtlich wird oder der Arbeitgeber sie „freiwillig“ dokumentiert. Darauf kommt es letztlich aber gar nicht an. Der EuGH verlangt ja nach einer objektiven, verlässlichen und zugänglichen Zeitaufzeichnung, die es den Beschäftigten, aber auch Dritten, wie etwa Aufsichtsbehörden, ermöglicht, ohne weitere Nachforschungen festzustellen, ob die Höchstarbeitszeit erreicht bzw. gar überschritten wurde. Das bedingt aber die Aufzeichnung auch der Grundarbeitszeit oder in den Worten des EuGH: Die verlässliche Einstufung von Arbeitszeit „als „Überstunden“ setzt (…) voraus, dass die Dauer der von dem jeweiligen Arbeitnehmer geleisteten Arbeitszeit bekannt ist und somit zuvor gemessen wurde.“ 16 Sicher ist es richtig, dass angesichts der fast flächendeckenden Einführung der 5-Tage-Woche und des verbreiteten 8-Stunden-Tages, Überschreitungen des 48-Stunden-Rahmens wohl kein Massenphänomen sind. In Produktions- und „klassischen“ Bürounternehmen arbeiten die meisten Beschäftigten ohnehin in Schichtsystemen. Dass Tarifverträge (Stichwort: 35 bzw. 38,5 Stundenwoche) und Betriebsräte Arbeitszeitexzessen hier einen Riegel vorschieben, tut 17 ein Übriges hinzu. Dessen ungeachtet ist es aber nicht so, dass es überhaupt keine Missstände geben würde und die Vorgaben der Richtlinie überall und durchweg beachtet würden. Davon völlig abgesehen, ist die Zeiterfassung aber so oder so im Unionsrecht vorgegeben. 16 EuGH, Fn. 1, Rn. 52. 17 S. Bayreuther, EuZW 2019, 446, 448. 9

2. Weitere Regelungen im Arbeitszeitrecht a) Arbeitszeitrecht ieS Für einige ausgewählte Sachverhalte ordnet das Arbeitszeitrecht die Aufzeichnung der gesamten Arbeitszeit an. Dies tritt zu auf: - Beschäftigte im Straßentransport, § 21a Abs. 7 ArbZG (Aufzeichnung „der Arbeitszeit“: Aufbewahrungspflicht mindestens zwei Jahre, keine gesetzlichen Vorgaben zur Aufzeichnungsfrequenz. Aufzuzeichnen ist die gesamte, nicht nur die über 8 Stunden hinausgehende Arbeitszeit und nicht nur die Lenkzeiten. - 18 Besatzungsmitglieder in der Seeschifffahrt, § 50 Abs. 2 und 3 SeeArbG iVm § 3 See- ArbZNV: Aufzeichnung der täglichen Arbeits- und Ruhezeiten, der gewährten Ruhepausen, Begründung etwaiger Abweichungen von normalerweise geltenden Arbeits- und Ruhezeiten. Verpflichtet ist der Kapitän. Dieser kann einen Schiffsoffizier oder einen anderen Vorgesetzten mit der Aufzeichnung beauftragen. Den Besatzungsmitgliedern ist eine Mitteilungspflicht auferlegt, die inhaltlich in einer Anlage zur Aufzeichnungsverordnung konkretisiert wird. - § 8 OffshoreArbZV: Aufzeichnungspflicht des Arbeitgebers über die gesamte Arbeitszeit sowie den Ausgleich einer Mehrarbeit über acht Stunden und die Ersatzruhetage für Sonntags- und Feiertagsbeschäftigung. Es ist täglich aufzuzeichnen. Die Verpflichtung ist bußgeldbewehrt: § 18 Nr. 5 OffshoreArbZV. - § 10 Abs. 2 Nr. 6 BinSchArbZV: Der Arbeitgeber ist verpflichtet, Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeiten bzw. der täglichen Ruhezeiten aufzuzeichnen. Die Aufzeichnungen sind in geeigneten Zeitabständen, spätestens bis zum Ende des auf die Arbeitsleistung folgenden Monats, gemeinsam vom Arbeitgeber oder einer von ihm beauftragten Person und vom Arbeitnehmer oder von der Arbeitnehmerin auf Richtigkeit zu prüfen und zu bestätigen (§ 10 Abs. 3 BinSchArbZV). Werden Jugendliche beschäftigt, sind die Aufzeichnungen in geeigneten Zeitabständen, spätestens bis zum nächsten Monatsende, gemeinsam vom Arbeitgeber oder seinem Vertreter und vom Jugendlichen zu prüfen und zu bestätigen: § 20 Abs. 2 JArbSchG. - § 21 Abs. 1 Nr. 2 LadSchlG: Der Arbeitgeber hat ein Verzeichnis über Namen, Tag, Beschäftigungsart und -dauer der an Sonn- und Feiertagen beschäftigten 18 Baeck/Deutsch, Fn. 2, § 21a Rn. 33. Schliemann, Fn. 2, § 16 Rn. 5,7, § 21a Rn. 39. Hahn/Pfeiffer/Schubert/Sitzenfrei, Fn. 2, § 21a Rn. 16. Anzinger/Koberski, Fn. 2, § 21a Rn. 29. HWK/Gäntgen, Fn. 2, § 21a ArbZG Rn. 10. Neumann/Biebl, Fn. 2, § 21a Rn. 19. 10