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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Vorschriften zur Korruptionsprävention

Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Stand 9. Februar 2012
Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Inhaltsübersicht Empfehlung zu Nr. 1 der Richtlinie: Anwendungsbereich Empfehlung zu Nr. 2 der Richtlinie: Feststellen und Analysieren besonders korruptionsgefährdeter Arbeitsgebiete Empfehlung zu Nr. 3 der Richtlinie Mehr-Augen-Prinzip und Transparenz Empfehlung zu Nr. 4 der Richtlinie: Personal Empfehlung zu Nr. 5 der Richtlinie: Ansprechperson für Korruptionspräven- tion Empfehlung zu Nr. 6 der Richtlinie: Organisationseinheit zur Korruptions- prävention Empfehlung zu Nr. 7 der Richtlinie Sensibilisierung und Belehrung der Be- schäftigten Empfehlung zu Nr. 8 der Richtlinie: Aus- und Fortbildung Empfehlung zu Nr. 9 der Richtlinie: Konsequente Dienst- und Fachaufsicht Empfehlung zu Nr. 10 der Richtlinie: Unterrichtungen und Maßnahmen bei Korruptionsverdacht Empfehlung zu Nr. 11 der Richtlinie: Leitsätze für die Vergabe Empfehlung zu Nr. 12 der Richtlinie: Antikorruptionsklausel, Verpflichtung von Auftragnehmern oder Auftragneh- merinnen nach dem Verpflichtungsge- setz Empfehlung zu Nr. 14 der Richtlinie: Zuwendungsempfänger Empfehlung zu Nr. 15 der Richtlinie: Besondere Maßnahmen Anlagen 1. Aufzeichnungen über Beschaffungen 2. Niederschrift über die förmliche Verpflichtung 3. Sinngemäße Anwendung der Korruptionspräventionsrichtlinie (Musterklausel) 4. Verhaltensstandards zur Korruptionsprävention (Musterklausel und Anlage) O 4-013 001 - 1/3 Seite 2 von 19 Stand: 09.02.2012
Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Die nachfolgenden Empfehlungen sind eine – nicht verbindliche - Umset- zungshilfe zur Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung (Richtlinie). Zu Nr. 1 der Richtlinie: Anwendungsbereich Sinngemäß in Bezug auf Ziffer 1.2 bedeutet, dass die Richtlinie von den dort aufgeführten juristischen Personen des öffentlichen und des privaten Rechtes anzuwenden ist, soweit die abweichende Rechtsform dem nicht entgegen steht. Zu Nr. 2 der Richtlinie: Feststellen und Analysieren besonders korruptionsgefährdeter Ar- beitsgebiete 1. 1.1 Verfahren zur Feststellung besonders korruptionsgefährdeter Ar- beitsgebiete Zur Feststellung der besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsge- biete in einer Dienststelle werden alle Arbeitsgebiete auf ihre Kor- ruptionsgefährdung untersucht. Vor Beginn der Feststellung sollen alle vorhandenen Informationen über die verschiedenen Arbeits- plätze/Dienstposten und Tätigkeiten (z. B. Organisationspläne, Ge- schäftsverteilungspläne) ausgewertet werden, um einen möglichst umfassenden Überblick über den Untersuchungsbereich zu erhal- ten. Die Erhebung der für die Feststellung darüber hinaus erforder- lichen Informationen kann durch einen Fragebogen erfolgen. Die unten stehenden Merkmale für ein besonders korruptionsgefährde- tes Arbeitsgebiet (s. u. Nr. 2) können entweder arbeitsplatz- bzw. dienstpostenbezogen oder aufgabenbezogen abgefragt werden. Nach Zusammenführung aller vorhandenen Daten trifft die untersu- chende Organisationseinheit die abschließende Feststellung der besonderen Korruptionsgefährdung. Die Ergebnisse sollen für die gesamte Dienststelle zusammengestellt und dokumentiert werden (z.B. in einem Risikoatlas). O 4-013 001 - 1/3 Seite 3 von 19 Stand: 09.02.2012
Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Eine ausführliche Hilfestellung zur Durchführung des Verfahrens enthält die Handreichung zur Feststellung besonders korruptionsge- fährdeter Arbeitsgebiete vom 4. Januar 2012. 1.2 2. Die Feststellung kann in zwei Schritten erfolgen. In einem ersten Schritt werden die Arbeitsgebiete festgestellt, bei denen durch ent- scheidungserhebliches Verhalten von Beschäftigten Andere Vortei- le von bedeutendem Wert erhalten (korruptionsgefährdete Arbeits- gebiete). Ausgehend von den korruptionsgefährdeten Arbeitsgebie- ten werden in einem zweiten Schritt die besonders korruptionsge- fährdeten Arbeitsgebiete ermittelt. Besonders korruptionsgefährdete Arbeitsgebiete 2.1 Besonders korruptionsgefährdet ist in der Regel ein Arbeitsgebiet, a. bei dem durch entscheidungserhebliches Verhalten von Beschäf- tigten Andere bedeutende Vorteile erhalten können und b. das mit mindestens einer der folgenden Tätigkeiten verbunden ist: - Tätigkeiten, die mit häufigen Außenkontakten verbunden sind, vor allem durch Kontroll- und Aufsichtstätigkeiten, - Bewirtschaften von Haushaltsmitteln im größeren Umfang, Ver- gabe von öffentlichen Aufträgen, Subventionen, Fördermitteln oder sonstigen Zuwendungen, - Erteilen von Auflagen, Konzessionen, Genehmigungen, Erlaub- nissen und Ähnlichem, Festsetzen und Erheben von Gebühren, - Bearbeiten von Vorgängen mit behördeninternen Informationen, die für Andere nicht bestimmt sind. Die obige Bestimmung der besonders korruptionsgefährdeten Ar- beitsgebiete ist nicht abschließend. Auch bei Nichtvorliegen der Merkmale kann in besonders gelagerten Fällen eine besondere Kor- ruptionsgefahr gegeben sein. 2.2 Die vorstehenden Kriterien sind in der Handreichung zur Feststellung besonders korruptionsgefährdeter Arbeitsgebiete erläutert. 3. Risikoanalyse 3.1 Bei besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsgebieten soll - nach dem erstmaligen Feststellen der besonderen Korruptions- gefährdung, - nach organisatorischen oder verfahrensmäßigen Änderungen, - nach Änderungen der Aufgabeninhalte oder O 4-013 001 - 1/3 Seite 4 von 19 Stand: 09.02.2012
Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung - nach spätestens fünf Jahren geprüft werden, ob eine Risikoanalyse durchzuführen ist. Hierzu werden für das jeweilige besonders korruptionsgefährdete Arbeits- gebiet die vorhandenen Sicherungen erfasst und deren Wirksamkeit kursorisch geprüft. 3.2 Wird nach der kursorischen Prüfung ein Handlungsbedarf erkannt, wird eine Risikoanalyse durchgeführt. Hierzu werden für das jeweili- ge Arbeitsgebiet die einzelnen Arbeitsabläufe und Prozesse sowie die bestehenden Sicherungen im Hinblick auf das Korruptionsrisiko untersucht. Anschließend wird bewertet, ob für die Risiken in dem notwendigen Maße wirksame Sicherungen bestehen. Wird ein Hand- lungsbedarf festgestellt, ist zu prüfen, wie die Aufbau-, Ablauforgani- sation und/oder die Personalzuordnung zu ändern sind. In diesem Fall enthält die Risikoanalyse Vorschläge und/oder die Anordnung zusätzlicher Maßnahmen. Die für eine Risikoanalyse maßgeblichen Aspekte sind in Anlage 5 der Handreichung zur Feststellung besonders korruptionsgefährdeter Arbeitsgebiete aufgeführt. Zu Nr. 3 der Richtlinie: Mehr-Augen-Prinzip und Transparenz 1. Das Mehr-Augen-Prinzip als Maßnahme der Korruptionsprävention wird durch (Mit-) Prüfung und Kontrolle der Arbeitsergebnisse durch weitere Beschäftigte realisiert. 2. Das Mehr-Augen-Prinzip wird insbesondere durch Regelungen zur Mitzeichnung sichergestellt, die eine fachnahe Zweitprüfung vorse- hen. Hierfür bieten sich in geeigneten Arbeitsbereichen IT-gestützte Arbeitsabläufe mit einhergehender Rollenverteilung (Workflows) an. Eine Mitzeichnung unter anderen fachlichen Aspekten oder lediglich unter Teilaspekten genügt dagegen den Anforderungen des Mehr- Augen-Prinzips nicht. Die entscheidungsbegründenden Unterlagen müssen für mitzeichnende Beschäftigte eine verständliche und hin- reichende Informationsgrundlage für eine sachgerechte Prüfung bie- ten. 3. Sollte das Mehr-Augen-Prinzip ausnahmsweise nicht möglich sein, sollen geeignete und wirksame Ausgleichsmaßnahmen zur Korrupti- onsvorsorge (z. B. Verlagerung von Zuständigkeiten, besonders in- tensive Fach- und Dienstaufsicht) getroffen werden. O 4-013 001 - 1/3 Seite 5 von 19 Stand: 09.02.2012
Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Zu Nr. 4 der Richtlinie: Personal 1. Personalauswahl Die für Personalangelegenheiten zuständige Organisationseinheit und die an einer Personalentscheidung beteiligten Vorgesetzten tref- fen bei der Besetzung von besonders korruptionsgefährdeten Dienstposten und Arbeitsplätzen eine Prognose zum Grad der Kor- ruptionsgefährdung der betroffenen Personen. Die Prüfung ist in der Regel auf die Bewertung von bekannt gewordenen Auffälligkeiten beschränkt, z.B. - straf- oder disziplinarrechtliche Ermittlungen, - interne Ermittlungen wegen Korruptionsverdachts, - Verschuldung, nicht geordnete wirtschaftliche Verhältnisse, - soziale Probleme (z. B. Alkohol-, Drogen- oder Spielsucht), - auffällige Verhaltensweisen, die die Zuverlässigkeit in Frage stel- len. Soweit solche Umstände bekannt werden, scheidet eine Verwen- dung der sich bewerbenden Person auf einem besonders korrupti- onsgefährdeten Dienstposten oder Arbeitsplatz solange aus, wie entsprechende Verfahren zur Überprüfung andauern bzw. der Ver- dacht nicht ausgeräumt ist. 2. Begrenzung der Verwendungsdauer Die Umsetzung der Rotation erfordert, dass die Verwendungsdauer der Beschäftigten in besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsgebie- ten erfasst wird. Die Verwendungsdauer beginnt mit der tatsächli- chen Übertragung der besonders korruptionsgefährdeten Tätigkeit. 3. Umsetzung Rotation 3.1 Rotation kann sowohl durch den Wechsel der betroffenen Beschäf- tigten (Personalrotation) als auch durch den Wechsel der besonders korruptionsgefährdeten Aufgabe (Aufgabenrotation) auf einen bzw. zu einem anderen Arbeitsplatz/Dienstposten erfolgen. Die den Be- schäftigten neu zu übertragenden Aufgaben können - aus anderen Gründen - wiederum besonders korruptionsgefährdet sein. O 4-013 001 - 1/3 Seite 6 von 19 Stand: 09.02.2012
Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung 3.2 Sollte eine Rotation aus fachlichen oder (personal-)wirtschaftlichen Gründen (z. B. Mangel an Fachleuten) ausnahmsweise nicht möglich sein, sollen geeignete und wirksame Ausgleichsmaßnahmen zur Kor- ruptionsvorsorge (z. B. Erweiterung des Mehr-Augen-Prinzips, Ein- führung von Teamarbeit, Verlagerung von Zuständigkeiten, beson- ders intensive Fach- und Dienstaufsicht) getroffen werden. 4. Die Ansprechperson für Korruptionsprävention ist kontinuierlich zu beteiligen. Zu Nr. 5 der Richtlinie: Ansprechperson für Korruptionsprävention 1. Die Ansprechperson für Korruptionsprävention soll förmlich bestellt werden. Ihre Bestellung soll in ihrem Zuständigkeitsbereich bekannt gemacht werden. Für die Ansprechperson soll eine Stellvertreterin oder ein Stellvertreter in gleicher Weise bestellt werden. 2. Die Ansprechperson soll in Verdachtsfällen in der Regel keine eige- nen Ermittlungen anstellen. 3. Als Ansprechperson kommen auch anordnungsbefugte Beschäftigte in Betracht. 4. Zur Ansprechperson kann nicht bestellt werden, wer für Sicherheits- überprüfungen nach Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) zuständig ist. 5. Die Ansprechperson soll bei getrennter Aufgabenwahrnehmung mit den Beschäftigten der Inneren Revision und den für die Umsetzung der Richtlinie verantwortlichen Beschäftigten zusammenarbeiten. 6. Die Dienststelle unterstützt die Ansprechperson bei ihrer Aufgaben- wahrnehmung (z. B. Einrichtung gesonderter elektronischer Postfä- cher, Bereitstellen geeigneter Räumlichkeiten). 7. Richtet sich der Verdacht gegen Dienststellenleitungen des nachge- ordneten Geschäftsbereichs, informiert die angesprochene An- sprechperson die Ansprechperson der obersten Bundesbehörde. Dies kann auch in geeigneten anderen Fällen geschehen. O 4-013 001 - 1/3 Seite 7 von 19 Stand: 09.02.2012
Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Zu Nr. 6 der Richtlinie: Organisationseinheit zur Korruptionsprävention Nach jeder Prüfung sollen die wesentlichen Prüfergebnisse in einer Schlussbesprechung mit den geprüften Organisationseinheiten erörtert werden. Zu Nr. 7 der Richtlinie: Sensibilisierung und Belehrung der Beschäftigten 1. Die aktive, vorausschauende Personalführung und –kontrolle kann auch der Sensibilisierung der Beschäftigten dienen. 2. Die regelmäßige Sensibilisierung der Beschäftigten kann insbesonde- re bei besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsgebieten auch zum Bestandteil von Mitarbeitergesprächen werden. Zu Nr. 8 der Richtlinie: Aus- und Fortbildung Aus- und Fortbildungsmaßnahmen im Bereich der Korruptionsprävention sollen insbesondere darauf ausgerichtet werden, der dort genannten Ziel- gruppe die erforderlichen Kenntnisse - zur Wahrnehmung der Aufgaben nach den Nummern 2, 3, 5 bis 7 und 9 der Richtlinie und - für das Herstellen eines Praxisbezugs im Dienstalltag zu vermitteln. Dabei soll die Schulung der Vorgesetzten diese fachlich in die Lage ver- setzen, ihrer Vorbild- und Kontrollfunktion gerecht zu werden. Beschäftigte in besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsbereichen und deren Vorge- setzte sind zudem ebenengerecht mit den spezifischen Risiken der Kor- ruption vertraut zu machen. Hierzu erarbeiten die in den Ressorts zuständigen Stellen zeitliche, orga- nisatorische und inhaltliche Vorgaben für eine systematische und ebenengerechte Schulung in den Aus- und Fortbildungseinrichtungen. Dabei sollen die Verantwortlichkeiten der beteiligten Dienststellen eindeu- tig festgelegt und abgegrenzt werden. O 4-013 001 - 1/3 Seite 8 von 19 Stand: 09.02.2012
Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Zu Nr. 9 der Richtlinie: Konsequente Dienst- und Fachaufsicht 1. Tritt in besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsgebieten aus- nahmsweise eine Verwendungsdauer von mehr als fünf Jahren auf (vgl. hierzu Empfehlung zu Nr. 4), soll die Dienst- und Fachaufsicht besonders intensiv ausgeübt werden. Hierzu gehört die regelmäßige Thematisierung korruptionsrelevanter Aspekte der Tätigkeit zwischen Vorgesetzten und Beschäftigten und die vermehrte stichprobenartige Überprüfung von Vorgängen unter dem Blickwinkel der Korruptions- prävention. Bei Behörden des Geschäftsbereichs soll auch eine Überprüfung vor Ort stattfinden. Zusammen mit der Ansprechperson für Korruptionsprävention sollen zusätzliche Ausgleichsmaßnahmen erörtert und umgesetzt werden. 2. Juristische Personen des öffentlichen und privaten Rechts, für welche die Richtlinie sinngemäß gilt, sollen in den Informationsaustausch der Ministerien mit ihrem jeweiligen nachgeordneten Bereich in geeigne- ter Weise und geeignetem Umfang einbezogen werden. 3. Im Falle einer Aufgabenübertragung auf eine nachgeordnete Behörde erstreckt sich die Dienst- und Fachaufsicht durch die vorgesetzte Dienstbehörde auch auf die konsequente Durchführung von Maß- nahmen zur Korruptionsprävention. Hierbei sind die „Grundsätze zur Ausübung der Fachaufsicht der Bundesministerien über den Ge- schäftsbereich“ zu beachten. Zu Nr. 10 der Richtlinie: Unterrichtungen und Maßnahmen bei Korruptionsverdacht Wenn es nachvollziehbare Anhaltspunkte oder Hinweise für eine Korrupti- onsstraftat gibt, sollte frühzeitig Kontakt mit der Staatsanwaltschaft aufge- nommen werden, um zu klären, ob ein durch Tatsachen begründeter Ver- dacht besteht. Ggf. sollten in Abstimmung mit der Staatsanwaltschaft wei- tere behördeninterne Ermittlungen erfolgen. Der beteiligte Personenkreis ist dabei möglichst klein zu halten. O 4-013 001 - 1/3 Seite 9 von 19 Stand: 09.02.2012
Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Zu Nr. 11 der Richtlinie: Leitsätze für die Vergabe 1. Die Kontrolle der Vergabe öffentlicher Aufträge auf unzulässige Ein- flussfaktoren wird erheblich erleichtert, wenn – statt der vollständigen Vergabeakte – Aufzeichnungen geprüft werden können, die die we- sentlichen Elemente einer Vergabe einschließlich des zeitlichen Ab- laufs nach einem einheitlichen Schema wiedergeben. Daher sollten die Dienststellen - unabhängig von den Vorgaben des Vergaberechts - solche Aufzeichnungen führen (z.B. Muster - Anlage 1). Die Auf- zeichnung kann auch in elektronischer Form generiert werden. Die Dienststellen entscheiden, ab welchen Auftragswerten sie solche Aufzeichnungen führen. 2. Die Dienststelle sorgt dafür, dass die Gründe, die ein Abweichen vom Vorrang der öffentlichen Ausschreibung beziehungsweise des offenen Verfahrens rechtfertigen, in jedem Einzelfall aktenkundig gemacht werden. Zu Nr. 12 der Richtlinie: Antikorruptionsklausel, Verpflichtung von Auftragnehmern oder Auf- tragnehmerinnen nach dem Verpflichtungsgesetz 1. Wird eine Antikorruptionsklausel verwendet, sollten potenzielle Bieter bereits in den Ausschreibungsunterlagen deutlich darauf hingewie- sen werden, dass der Vertrag eine solche Klausel enthalten wird. 2. Eine Verpflichtung ist nur bei Personen erforderlich, die nicht bereits Amtsträger im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB sind. Beschäftigte von privatrechtlich organisierten Einrichtungen, die bei der Wahr- nehmung von Verwaltungsaufgaben derart staatlicher Steuerung un- terliegen, dass sie bei einer Gesamtbewertung der sie kennzeich- nenden Merkmale gleichsam als „verlängerter Arm“ des Staates an- gesehen werden können, sind Amtsträger nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c StGB. 3. Im Übrigen bestimmt sich eine „Mitwirkung privater Unternehmen bei der Ausführung von Aufgaben der öffentlichen Hand“ nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Verpflichtungsgesetzes. Ist unsicher, ob eine Person bereits Amtsträger ist oder verpflichtet werden kann, soll eine Ver- pflichtung (vorsorglich) erfolgen. O 4-013 001 - 1/3 Seite 10 von 19 Stand: 09.02.2012