2020-03-06-Gutachten-Länderkompetenzen-humanitäre-Aufnahme-Griechenland-fin.pdf

Aufnahme von Flüchtenden aus den Lagern auf den griechischen Inseln durch die deutschen Bundesländer - Rechtliche Voraussetzungen und Grenzen - - Rechtliche Stellungnahme - Erstattet durch: Dr. Ulrich Karpenstein Dr. Roya Sangi, M.A. Berlin, 05.März 2020
2 INHALTSVERZEICHNIS A. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse ............................................................ 3 B. Sachverhalt und Fragestellung ......................................................................................... 4 C. Rechtliche Würdigung .................................................................................................... 10 I. Eigenstaatlichkeit der Länder als verfassungsrechtliche Grundlage für die Aufnahme von Flüchtenden durch die Bundesländer .............................................. 11 II. Die Aufnahme von Flüchtenden durch die Bundesländer als innerstaatliche Maßnahme ................................................................................................................ 12 1. Verfassungsrechtlicher Rahmen .......................................................................... 12 2. Die Anordnung der Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nach § 23 Abs. 1 AufenthG ............................................................................................................. 14 a) Die Rechtsnatur der Anordnung der Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nach § 23 Abs. 1 AufenthG..................................... 15 b) Das Vorliegen eines humanitären Grundes .................................................... 16 aa) Die Situation vulnerabler Personen auf den griechischen Inseln ............. 17 bb) Die Situation vulnerabler Personen an der griechisch-türkischen Grenze ...................................................................................................... 18 c) Das Erfordernis des Einvernehmens des Bundesministeriums des Innern nach § 23 Abs. 1 S. 3 AufenthG ..................................................................... 18 aa) Keine wirksame Anordnung der Länder ohne Einvernehmen ................. 18 bb) Inhaltlich beschränktes Einvernehmenserfordernis des Bundesinnenministeriums ........................................................................ 19 cc) Verschärfte Anforderungen an ein verweigertes Einvernehmen kraft verfassungsrechtlicher Erforderlichkeitsklausel ...................................... 20 d) Beispiele für ein Tätigwerden der Länder nach § 23 Abs. 1 AufenthG ......... 22 III. Der Grundsatz der Bundestreue als allgemeine Beschränkung der Kompetenzausübung ................................................................................................ 23 IV. Die Vereinbarkeit mit Unionsrecht .......................................................................... 24 1. Die Aufnahme von Flüchtenden durch die Bundesländer als Ausdruck des unionsrechtlichen Grundsatzes der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten ... 24 2. Keine Sperrwirkung durch Dublin III ................................................................. 27
3 A. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse (1) Sowohl das Grundgesetz als auch das einfache Recht gewähren den deutschen Bundesländern substantiellen Spielraum, Maßnahmen zur Aufnahme von Flüchtenden aus humanitären Notla- gen zu ergreifen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die humanitäre Notlage innerhalb oder außerhalb der Europäischen Union besteht. (2) Ausgangspunkt dieses Spielraumes ist die im Grundgesetz verankerte Eigenstaatlichkeit der Bundesländer. Auch in außen- und europapolitischen sowie in humanitären Angelegenheiten verleiht sie den Ländern weitreichende Befugnisse, soweit das Grundgesetz ausnahmsweise nichts anderes bestimmt. (3) Soweit das Aufenthaltsrecht es den obersten Landesbehörden insbesondere freistellt, „aus völ- kerrechtlichen und humanitären Gründen an[zuordnen], dass […] bestimmten Ausländergrup- pen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird“ (§ 23 Abs. 1 AufenthG), entspricht es deshalb der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung, dass die Aufnahme von Flüchtenden aus den überfüllten Lagern auf den griechischen Inseln von der Bundesregierung nicht verweigert wer- den darf. (4) Bei der Ausübung dieser Kompetenzen müssen die Länder den Grundsatz der Bundestreue be- achten. Insbesondere dürfen sie die Außen- und Europapolitik der Bundesregierung nicht kon- terkarieren. (5) Auch das Unionsrecht steht einer Aufnahme von Flüchtenden durch ein deutsches Bundesland nicht entgegen. Vielmehr streitet der Grundsatz der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten, der insbesondere für den Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung gilt (Art. 80 AEUV), dafür, dass die deutschen Bundesländer, das Einverständnis Griechenlands vorausge- setzt, Flüchtende aus den Lagern auf den dortigen Inseln aufnehmen können. (6) Vor diesem Hintergrund steht den Bundesländern jedenfalls das Recht zu, besonders vulnerable Personen, wie etwa Kinder und ihre Mütter oder unbegleitete Minderjährige, aus den Lagern auf den griechischen Inseln aufzunehmen.
4 B. Sachverhalt und Fragestellung (7) Laut Bericht des Hochkommissariats der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) er- reichten im Jahr 2019 insgesamt 74.600 Flüchtende, insbesondere Familien mit Kindern aus Afghanistan und Syrien, das griechische Staatsgebiet. Dies bedeutet einen Anstieg gegenüber dem Jahr 2018 um 50%. Der Großteil der Flüchtenden kam auf den griechischen Inseln an. Diese Entwicklung setzt sich auch 2020 fort. In der Folge sind die Aufnahmelager auf den Inseln dramatisch überfüllt: 36.200 Personen teilen sich den Platz, der für 5.400 vorgesehen ist. UNHCR, Factsheet Greece January 2020, veröffentlicht am 20.02.2020: https://data2.unhcr.org/en/documents/details/74134; UNHCR, Factsheet Greece December 2019, veröffentlicht am 27.01.2020: https://data2.unhcr.org/en/documents/details/73592; nach griechischen Angaben befinden sich gar über 40.000 Migranten auf den griechischen Inseln (Stand 08.12.2019): Bundesregierung, BT- Drs. 19/16109, S. 6; zu den steigenden Flüchtlingszahlen 2019 und dem permanenten Druck auf die ägäischen Inseln auch Europäische Kommission, COM(2019) 126 final, S. 4. (8) Nach den Feststellungen der Europäischen Kommission reichen angesichts dieser Zahlen die Rückführungen aufgrund der Erklärung EU-Türkei vom 18.03.2016, welche die Situation auf den ägäischen Inseln zwischenzeitlich entspannt hatten, längst nicht mehr aus, um den Druck auf die Inseln nachhaltig zu lindern. Europäische Kommission, COM(2019) 126 final, S. 4, 7. (9) Auch die Bundesregierung räumte schon 2018 ein, dass die Lage in den Aufnahmelagern auf den griechischen Inseln, insbesondere auf Lesbos und Samos, angesichts der Überbelegung un- befriedigend und verbesserungsbedürftig sei, verwies insofern aber auf die Verantwortung der griechischen Regierung. BT-Drs. 19/6608, S. 4 f., 7, 16. (10) Seitdem der türkische Staatspräsident am 28.02.2020 – in seinen eigenen Worten – die türkische Grenze nach Griechenland „öffnete“, hat sich die Situation noch einmal verschärft. Die grie- chische Regierung reagierte mit einer „Aussetzung“ ihres Asylrechtssystems für zunächst einen Monat.
5 Zur Unionsrechtswidrigkeit Lehnert, Die Herrschaft des Rechts an der EU-Außengrenze?, VerfBlog 04.03.2020: https://verfassungs- blog.de/die-herrschaft-des-rechts-an-der-eu-aussengrenze/. Zahlreiche Medien berichten zudem, dass griechische Sicherheitskräfte an der Landgrenze zur Türkei Tränengas und Wasserwerfer gegen Flüchtende einsetzen, unter ihnen auch gegen Frauen und (deren) Kinder. „Greek guards fire tear gas as migrants mass on Turkish border”, FT 02.03.2020: https://www.ft.com/content/c434b3ba-5c9b-11ea-b0ab- 339c2307bcd4; „Over 13.000 migrants gather on Turkey-Greece bor- der“, dw 29.02.2020: https://www.dw.com/en/over-13000-migrants- gather-on-turkey-greece-border/a-52593052; zum absoluten Willen der griechischen Regierung, die Grenze zu schützen s. auch das State- ment des Premierministers nach dem Besuch der griechisch-türki- schen Grenze, 03.03.2020: https://primeminis- ter.gr/en/2020/03/03/23458. (11) Zugleich haben laut UNHCR allein in den ersten beiden Tagen des Monats März 1.200 Men- schen die Inseln Lesbos, Chios und Samos erreicht. UNHCR, Statement on the situation at the Turkex-EU border, 02.03.2020: https://www.unhcr.org/news/press/2020/3/5e5d08ad4/un- hcr-statement-situation-turkey-eu-border.html. (12) Bereits vor der jüngsten Eskalation überstieg laut UNHCR die Zahl der Flüchtenden die dort verfügbaren Wohnraum- und Versorgungskapazitäten um das Neun- bis Zehnfache. Die meis- ten schlafen in Zelten und haben kaum Zugang zu sanitären Einrichtungen, sauberem Wasser und medizinischer Versorgung. UNHCR, Factsheet Greece December 2019, aaO.; UNHCR, Greece must act to end dangerous overcrowding in island reception centres, EU support crucial, 01.10.2019: https://www.unhcr.org/news/brief- ing/2019/10/5d930c194/greece-must-act-end-dangerous-overcrowd- ing-island-reception-centres-eu.html. Die Überbelegung führt zu kritischen hygienischen Bedingungen, in deren Folge viele Flüch- tende erkranken.
6 Médecins Sans Frontières (MSF), Greece: https://msf.org.au/country- region/greece; MSF, Children trapped in greek island camps attempt- ing suicide and self-harm, 18.09.2018: https://msf.org.au/article/state- ments-opinion/children-trapped-greek-island-camps-attempting-sui- cide-and-self-harm. Weiterhin kommt es in ihrer Folge zum Ausbruch von Bränden sowie zu Spannungen und Ge- walt unter den Flüchtenden, wovon v.a. besonders vulnerable Personen, namentlich allein rei- sende Frauen und Kinder betroffen sind. Refugees International, Seeking Asylum in Greece: Women and unac- companied children struggle to survive, veröffentlicht am 27.02.2020: https://reliefweb.int/report/greece/seeking-asylum-greece-women-and- unaccompanied-children-struggle-survive; UNHCR, Greece must act to end dangerous overcrowding in island reception centres, EU sup- port crucial, 01.10.2019, aaO.; UNHCR, Desperate Journeys: Refugee and Migrant Children arriving in Europe and how to Strengthen their Protection, January to September 2019, veröffentlicht am 13.10.2019: https://data2.unhcr.org/en/documents/details/71703; s.a. schon UNHCR, Refugee women and children face heightened risk of sexual violence amid tensions and overcrowding at reception facilities on Greek islands, 09.02.2018, https://www.unhcr.org/news/brief- ing/2018/2/5a7d67c4b/refugee-women-children-face-heightened-risk- sexual-violence-amid-tensions.html#tar- getText=In%202017%2C%20UNHCR%20received%20reports,SGB V%20after%20arriving%20in%20Greece. (13) Besonders dramatisch ist laut EU-Kommission, UNHCR und Nichtregierungsorganisationen die Situation von Kleinkindern und (sonstigen) unbegleiteten Minderjährigen, darauf verweisend bereits Europäische Kommission, COM(2019) 126 final, S. 8; s.a. Refugees International, Seeking Asylum in Greece: Women and unaccompanied children struggle to survive, aaO., S. 25 ff. Im Jahr 2019 kamen 3.500 unbegleitete Minderjährige als Flüchtende nach Griechenland, was einem Anstieg von nahezu 50% im Vergleich zum Vorjahr entspricht.
7 UNHCR, Factsheet Greece December 2019, aaO. Über 1.600 unbegleitete minderjährige Flüchtende leben in den Aufnahmelagern auf den grie- chischen Inseln, etwa 1.000 allein im Lager „Moria“ auf Lesbos. UNHCR, Lone children face insecurity on Greek island, 14.10.2019, https://www.unhcr.org/news/stories/2019/10/5da059144/lone-chil- dren-face-insecurity-greek-island.html; Human Rights Watch, Greece: Unaccompanied Children at Risk, 18.12.2019, https://www.hrw.org/news/2019/12/18/greece-unaccompanied-chil- dren-risk. Dort sind ausweislich mehrerer übereinstimmender Berichte die Mädchen und Jungen einem großen Risiko ausgesetzt, Opfer von Menschenhandel, Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch zu werden. Refugees International, Seeking Asylum in Greece: Women and unac- companied children struggle to survive, aa.O; UNHCR, Factsheet Greece December 2019, aaO.; UNHCR, Greece must act to end dan- gerous overcrowding in island reception centres, EU support crucial, 01.10.2019, aaO.; s.a. Council of Europe - European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CoE-CPT), Report to the Greek Government on the visit to Greece from 10 to 19 April 2018, CPT/Inf (2019) 4, S.54 ff.; Eu- ropäische Kommission, COM(2017) 211 final; Europäische Kommis- sion, COM(2016), 267 final, S. 9. Als Folge der schwierigen Lebensbedingungen erkranken viele Kinder auch psychisch. CoE-CPT, CPT/Inf (2019) 4, S. 54; MSF, Greek and EU authorities deliberately neglecting people trapped on islands, 05.09.2019: https://www.msf.org/deliberate-neglect-greek-and-eu-authorities-to- wards-those-trapped-islands?component=image-272646; s.a. MSF, Children trapped in greek island camps attempting suicide and self- harm, 18.09.2018, aaO.; zum besonderen Risiko psychischer Erkrankungen von minderjährigen Migranten infolge von Inhafti- erungspraktiken s. Europarat, A study of immigration detention prac- tices and the use of alternatives to immigration detention of children,
8 Oktober 2017, S. 11 f.; s.a. Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), The alternatives to immigration detention of children, Doc. 13597, 15.09.2014. (14) Die große Anzahl an Flüchtlingen führt zunehmend auch zu Spannungen mit der lokalen Insel- bevölkerung. „Hier werden Tote in Kauf genommen“, Tagesspiegel vom 03.03.2020: https://www.tagesspiegel.de/politik/fluechtlinge-an-tuer- kisch-griechischer-grenze-hier-werden-tote-in-kauf-genom- men/25603406.html; „‘It’s a powder keg ready to explode‘: In Greek village, tensions simmer between refugees and locals, CNBC, 0103.2020: https://www.cnbc.com/2020/03/01/refugee-crisis-in-gre- ece-tensions-soar-between-migrants-and-locals.html. (15) Vor diesem Hintergrund haben zahlreiche Nichtregierungsorganisationen die europäischen Staaten wiederholt dazu aufgerufen, Solidarität mit Griechenland zu üben und unbegleitete minderjährige Flüchtlinge prioritär und beschleunigt aufzunehmen. Zuletzt etwa Urgent Call to Action: EU Member States Should Com- mit to the Emergency Relocation of Unaccompanied Children from the Greek Islands, 04.03.2020: https://www.hrw.org/news/2020/03/04/ngos-urgent-call-action-eu- member-states-should-commit-emergency-relocation. (16) Auch die griechische Regierung hat einen entsprechenden Appell an die anderen EU- Mitgliedstaaten gerichtet. „Migrantenzustrom: Athen ruft EU zur Aufnahme von Kindern auf“, SZ.de 08.09.2019: https://www.sueddeutsche.de/politik/fluechtlinge- migrantenzustrom-athen-ruft-eu-zur-aufnahme-von-kindern-auf- dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-190908-99-789651; „Greece re- news calls for assistance from EU partners“, Infomigrants, 16.12.2019: https://www.infomigrants.net/en/post/21558/greece-re- news-calls-for-assistance-from-eu-partners.
9 (17) In Reaktion darauf ermutigte der Bundesvorsitzende von Bündnis 90/Die Grünen, Robert Ha- beck, schon im Dezember letzten Jahres die deutschen Bundesländer dazu, eigeninitiativ be- drohte Kinder aus den griechischen Flüchtlingslagern aufzunehmen. Schuller, „Man darf mit Trump nicht bangbüxig sein“. Interview mit Robert Habeck, FAZ.net 21.12.2019: https://www.faz.net/aktuell/poli- tik/inland/robert-habeck-im-interview-man-darf-mit-trump-nicht- bangbuexig-sein-16547451.html. (18) Zuvor hatten sich die Integrations- und Ausländerbeauftragten von acht Bundesländern in einer gemeinsamen Erklärung an die Innenministerkonferenz gewandt und die Bundesrepublik auf- gefordert, umgehend unbegleitete Minderjährige aus den Flüchtlingslagern auf den griechi- schen Inseln aufzunehmen. Gemeinsame Erklärung an die Innenministerkonferenz die Integrati- ons- und Ausländerbeauftragten der Länder Berlin, Brandenburg, Bre- men, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig- Holstein und Thüringen, Erfurt, 03.12.2019: https://www.thuerin- gen.de/th10/ab/medieninformationen/data/111146/index.aspx. (19) Angesichts der aktuellen Eskalation an der griechisch-türkischen Grenze haben nunmehr auch mehrere Kommunen und Bundesländer ein sofortiges Handeln der Bundesregierung gefordert und zugleich ihre Bereitschaft erklärt, besonders schutzbedürftige Flüchtende aus Griechen- land, insbesondere unbegleitete Kinder bzw. Kinder und ihre Mütter, aus den Lagern auf den griechischen Inseln, aufzunehmen. Vgl. Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport, Pressein- formation v. 04.03.2020: https://www.mi.niedersachsen.de/start- seite/aktuelles/presseinformationen/pistorius-begrusst-bereitschaft- von-bundesinnenminister-seehofer-zur-aufnahme-von-unbegleiteten- minderjahrigen-fluchtlingen-aus-griechenland-185688.html; „Kiel will minderjährige Flüchtlinge aufnehmen“, Spiegel.de 04.03.2020: https://www.spiegel.de/politik/deutschland/griechenland-kiel-will- minderjaehrige-fluechtlinge-aufnehmen-a-ba50fed5-2a54-458c-807a- e70de4d98f33; „Potsdamer OB auf Lesbos: Muss sofort gehandelt werden“, SZ.de 29.02.2020: https://www.sueddeutsche.de/poli- tik/fluechtlinge-potsdam-potsdamer-ob-auf-lesbos-muss-sofort-gehan- delt-werden-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-200229-99-129097.
10 (20) Obwohl sich die Bundesregierung in der Vergangenheit mehrfach bereit erklärte, durch private Seenotrettungsschiffe gerettete Flüchtende aufzunehmen, und die Bereitschaft einzelner Kom- munen zur Aufnahme von aus Seenot geretteten Menschen ausdrücklich begrüßte, Bundesregierung, BT-Drs. 19/7257, S. 5, lehnte sie in Hinblick auf die griechischen Flüchtlingskinder einen nationalen Alleingang bis- lang ab. Zwar zeigte sich der Bundesinnenminister angesichts der aktuellen Eskalation offen für die Aufnahme von Kindern aus griechischen Flüchtlingslagern, macht dies aber von einer europäischen Lösung abhängig. BMI, 03.03.2020: https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/kurzmeldun- gen/DE/2020/03/statement-grc.html; “Seehofer will Kinder nach Eu- ropa holen”, SZ.de 03.03.2020: https://www.sueddeutsche.de/poli- tik/seehofer-griechenland-fluechtlinge-hilfe-1.4830051. Insofern bleibt die Bundesregierung dabei, „einen ganzheitlichen Ansatz in enger Abstimmung mit den betroffe- nen Ländern und im Schulterschluss mit der EU“ (Bundesregierung, BT-Drs. 19/16109, S. 2). zu verfolgen. (21) Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwieweit die deutschen Bundesländer gesetzlich und verfassungsrechtlich dazu ermächtigt sind, eigenständig die Initiative zur Aufnahme von besonders vulnerablen Flüchtenden – insbesondere von unbegleiteten Kindern bzw. Kindern und ihren Müttern – zu ergreifen. C. Rechtliche Würdigung (22) Das Grundgesetz gewährt den Ländern einen substantiellen Spielraum, Maßnahmen zur huma- nitären Hilfe von Flüchtenden zu ergreifen. Nach dem Grundgesetz verfügen die Bundesländer über eine eigene Staatlichkeit, die den Ländern derartige Maßnahmen nur verwehrt, soweit Ver- fassungsvorschriften diese abschließend dem Bund zuweisen (I.). In wichtigen Teilen ist eine