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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Weisungen und Rechtsstreit zu anonymer Antragstellung

.I · Bundesministerium Abdruck des Innem, für Bau und Heimat Bundesministerium des lnnem, für Bau und Heimat, 11014 Berlln Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Herr Ulrich Kelber Husarenstraße 30 53117 Bann Hans-Georg Engelke Staatssekretär HAUSANSCHRIFT Alt-Moabit 140 10557 Berlin POSTANSCHRIFT 11014 Bertin TEL FAX +49(0)30 18 681-11109 +49(0)30 18 681-11135 .StE@bmi.bund.de www.bmi.bund.de Berlin, 1. Dezember 2019 Sehr geehrter Herr Kelber, ich danke Ihnen für die Gelegenheit, mich vor Ergehen einer von Ihnen beabsichtig- ten datenschutzrechtlichen Anweisung zu der zugrundeliegenden Rechtsfrage der Möglichkeit anonymer bzw. pseudonymer Antragstellung zu äußern. Die Durchführung eines individuellen Antragsverfahrens, wie es im lnformationsfrei- heitsgesetz (IFG) vorgesehen ist, lässt ein Rechtsverhältnis zwischen Antragsteller (ASt) und Behörde entstehen, das hinreichende Sicherheit über die Identität des ASt · voraussetzt. Anonyme bzw. pseudonyme Antragstellung sieht das IFG nicht vor. Dies gilt nicht nur, wenn ein Antragaufgrund des Bestehans von Ausschlussgründen ab- schlägig beschieden werden muss oder Verwaltungsgebühren erhoben werden müs- sen, sondern auch in jedem durch einen Antrag eingeleiteten Verwaltungsverfahren (§ 22 Satz 2 Nr. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Bund, VwVfG). Ich verweise insoweit auf die Stellungnahme meines Hauses auf Fachebene vom 27.08.2019 und meine Schreiben vom 12.08.2019 und vom 23.09.2019.
·. Seite 2 von 5 . : ' .~· Genausowenig wie eine anonyme Teilnahme an einer politischen Wahl möglich ist, kann die Leistungsverwaltung auf Personalisierung durch Identifizierung der sie in An- spruch nehmenden BOrger verzichten. Bei einer Wahl zerbricht andernfalls die demo- kratische Legitimation des Wahlergebnisses, bei einem IFG-Antrag wird die Verwal- tung möglicherweise mit Anliegen. ausgelastet, hinter denen keine berechtigten Inte- ressen existierender Bürger stehen, sondern von interessierter Seite gesteuerte Pseudo-Profile, Fake-Accounts und E-Mail-Postfächer, die eine Vielzahl natürlicher Personen nur vortäuschen. Die Tatsache, dass in § 7 IFG die Frage der Notwendigkeit einer Identifikation des ASt nicht explizit geregelt ist, schließt die ergänzende Heranziehung des VwVfG nicht aus. Ein Verdrängen des VwVfG unter Hinweis auf den Charakter des IFG als Spezi- algesatz könnte nur zulässig sein, soweit das IFG eine eigenständige materielle Re- gelung träfe. Dies istjedoch nicht der Fall. Das IFG regelt des Weiteren auch das Institut des Verwaltungsaktes nicht und erfordert auch hier die lOckenfüllende ergän- zende Heranziehung des VwVfG. Das zwischen Antragsteller und Verwaltung bestehende Rechtsverhältnis wirft im Üb- rigen auch weitere Fragen auf, die hur beantwortet werden können, wenn der ASt und seine (postalische) Erreichbarkeil feststehen. Das durch einen Antrag auf Informati- onszugang begründete Rechtsverhältnis zwischen dem ASt und der informationsver- pflichteten Behörde zwingt diese beispielsweise zur Prüfung, ob ihre Sachbearbeiter wegen Befangenheit (z.B. einem Verwandtschaftsverhältnis zum ASt) vom Verfahren ausgeschlossen sind. Für die Beurteilung der Sachentscheidungsvoraussetzung ist die Angabe einer postalischen .Adresse ein aussagekräftiges Indiz. DarOber hinaus erfordert der Einsatz begrenzter staatlich~r Ressourcen die Wahr- scheinlichkeit, dass der ASt eine natürliche Person ist und es sich nicht lediglich um das Erzeugnis eines Computerskripts handelt, das Interessierte auf Internetplattfor- men in die Welt gesetzt haben, um die Verwaltung durch massenhafte IFG-Antrag- stellung zur Veröffentlichung von Verwaltungsunterlagen im Internet zu zwingen. Die Möglichkeit zu derartigen Kampagnen besteht aufgrund der gesetzlichen Rege- lung im IFG, die die Verwaltung zu individueller Antragsbearbeitung verpflichtet. Seit 2010 existiert demgegenüber eine zivilgesellschaftliche lntemetplattform, die durch Aufsetzen von Internetseiten mit "Ein-Kiick-IFG-Antragstellungsmöglichkeit'' kampag- nenfähig ist und die Verwaltung durch Generieren massenhafter "individueller" IFG- Anträge in ihrem Sinne beeinflussen kann. Das individuelle Antragsverfahren war ursprünglich dafür konzipiert, eventuell b.este- hende Ausschlussgründe für den Informationszugang prüfen und berOcksichti~en zu
... _AbdrucK Seite 3 von 5 können. Es wird nunmehr dazu verwendet, die Verwaltung durch massenhafte An- tragstellung zum Einstellen von Verwaltungsunterlagen ins Internet unabhängig vom individuellen Antragsverfahren zu zwingen. Eine Verpflichtung zu proaktivem Einstel- len von Unterlagen ins Internet unabhängig von einem Antragsverfahren sieht das IFG jedoch nicht vor. Die Verwaltung kann im Rahmen eines rechtlich geregelten Verwaltungsverfahrens nicht grenzenlos skalierbarer Inanspruchnahme durch Personenkreise ausgesetzt werden, hinter denen möglicherweise keine natürlichen Personen stehen bzw. deren massenhafte Antragstellung möglicherweise den Tatbestand des Rechtsmissbrauchs erfüllt. Dem dient die Regelung des § 41 VwVfG, aufgrund der der Verwaltungsakt dem bekannt zu geben ist, für den er bestimmt ist. Dabei indiziert die Angabe einer postalischen Adresse, auf die das BMI dann meist schriftlich antwortet, dass es den ASt gibt. Nach Auffassung des BMI besteht deshalb erst nach Mitteilung von Klarnamen und zustellungsfähiger Postadresse eines IFG-Antragstellers ein Rechtsanspruch auf Be- antwortung. Dies ist u~abhängig von der Tatsache der Fall, dass sich ein solcher An- spruch verwaltungsgerichtlich nur durchsetzen lässt, wenn der ASt seine Identität und Erreichbarkeit zu erkennen gibt. Ein Antrag auf Informationszugang nach IFG setzt weiterhin voraus, dass sich der ASt eines Kommunikationsmittels bedient, das die Verwaltung rechtlich relevanter Kommunikation gewidmet hat. Dies ist nicht der Fall z.B. bei an die Allgemeinheit ge- richteten Massenkommunikationsmitteln wie Chats in Sozialen Netzwerken, Twitter- Tweets oder bei nur auf Mobiltelefonnummern empfangbaren SMS-Nachrichten, die in der Regel auf mobilen Empfangsgeräten nicht ausgedruckt und schriftlich doku- mentiert werden (können). ln der Verwaltung gilt das Schriftlichkeitsprinzip, nur am Telefon Gesagtes lässt sich in der Regel nicht beweiskräftig belegen und ist damit für ein nachvollziehbares und verwaltungsgerichtlich überprüfbares Verwaltungsverfah- ren nicht geeignet. Das BMI akzeptiert darüber hinaus nicht, dass IFG-Antragsteller einen Vertreter ohne nachgewiesene Vertretungsmacht wie die Internetplattform Frag-den-Staat.de (FdS) in die Kommunikation zwischen sich und dem BMI einbeziehen. Bescheide, die an eine solche zwischengeschaltete Stelle gesandt werden, sind nicht dem ASt bekannt- gegeben, sondern werden·von FdS lediglich für den ASt aufbewahrt und dieser vom Eingang einer Nachrjcht informiert. Diese digitale Kommunikation weist nicht die glei- che Zuverlässigkeit aufwie eine mitHilfe von Unternehmen, die ausschließlich E-Mai- Kommunikationsdienste anbieten. ln der Nachfrage nach einer individuellen Anschrift .ist damit auch zugleich konkludent die Zurot~kweisung der Einschaltung von FdS als
Seite 4 von 5 Vertreter ohne Vertretungsmacht oder Empfang·sboten analog § 174 Satz 1 Bürgerli- ches Gesetzbuch (BGB) zu sehen. Wie sich aus den in der Vergangenheit mit FdS gemachten Erfahrungen ergibt, kann FdS eingehende E-Mails an ASt in einer für das BMI nicht vorhersahbaren Form (z.B. durch vorgeschlagene selektive automatisierte Schwärzungen) verändern und ist darüber hinaus nicht neutral und vertrauenswurdig wie ein Postunternehmen. Schließlich handelt es sich bei FdS um eine lntemetplatt- form, die politische Ziele verfolgt und unter anderem das Ziel hat, das Stellen von IFG-Anträgen digital zu vereinfachen, anonyme und pseudonyme Antrag-stellung zu ermöglichen und auf IFG-Anträge hin herausgegebene Verwaltungsunterlagen Ober die gesetzliche Regelung des IFG· hinaus automatisch im Internet zu veröffentlichen. Nach Ansicht des BMI kann die Verwaltung einfache anonyme oder unter Pseudonym gestellte IFG-Anträge formlos beantworten, wenn sich dies aus verwaltungsprakti- schen Gründen anbietet und keinen wesentlichen Verwaltungsaufwand (d.h. mehr als 30 Minuten Arbeitszeit bei der Antragsbearbeitung) erfordert. Sie kann jedoch auch auf der Identifikation des ASt best7hen, die Angabe einer Postadresse verlangen und nur schriftlich antworten, um begrenzte Verwaltungsressourcen effektiv zu nutzen. Soweit Sie die Frage nach Klarnamen und Anschrift von ASt unter Hinweis auf die Datenschutz Grundverordnung (DS-GVO) für unberechtigt und die darauf folgende Verarbeitung von personenbezogen_en Daten mangels Freiwilligkeit der Namens- und Adressenangabe für rechtswidrig halten, teilt das BMI diese Rechtsansicht nicht. Aus den oben dargestellten Gründen ist die Identität von ASt für die Antrags-bearbeitung erforderlich und die zwingende Anerkennung anonymer oder unter Pseudonym erfol- . gender Antragstellung abzulehnen. Es steht dem Einzelnen frei, von einer Antragstel- lung abzusehen, einen Dritten (z.B. einen Rechtsanwalt) für das Stellen eines gleich- lautenden IFG-Antrages als eigenem Antrag zu gewinnen oder einen unter Pseudo- nym gestellten Antrag zurückzunehmen und damit eine Angabe von Namen und Ad- resse zu vermeiden. Im Gegensatz zu dem von Ihnen unter Ziffer II der Anhörung Angeführten ist zwi- schen einem Auftreten unter falscher Namensangabe ohne Identitätstäuschung und . einer zu befürchtenden ldentitätstäus9hung zu unterscheiden. Würde ein Künstler un- ter seinem Künstlernamen unter Angabe einer Postadresse einen IFG-Antrag stellen, würde ihn das BMI auch bearbeiten und bescheiden. ln den Fällen jedoch, in denen Personen mit Hilfe von FdS 9hne postalische Adressangabe lnfom'lationszugang zu Verwaltungsinformationen beantragen, ist zu befürchten, dass es die angeblichen Personen gar ~icht gibt oder es ihnen jedenfalls auf eine Identitätstäuschung an- kommt, um eine größere Anzahl von IFG-ASt (und damit statistische Relevanz) vor- zutäuschen und/oder sich Verwaltungsgebühren (z.B. bei einem Widerspruchsbe- scheid 30 Euro) zu entziehen.
! ... , Abdruck Seite 5 von 5 Diese Fallkonstellation ähnelt weniger dem von lhn!3n angeführten Fall einer Einbür- gerung unter falschem Namen als dem Stellen einer Vielzahl von Asylanträgen unter zahlreichen falschen ldentitäten. Ein derartiges Verhalten entspricht nicht dem Geset- zeszweck des IFG und hat mit einer Förderung von Transparenz nichts zu tun. Auf- grund der Ausgestaltung des Informationszugangsanspruchs als voraussetzungslo- sem Rechtsanspruch ist die Verwaltung verpflichtet, auch auf solche IFG-Anträge ein- zugehen und sie zu bescheiden. Sie kann jedoch wenigstens darauf bestehen, sich der Identität des ASt zu versichern, um knappe Verwaltungsressourcen auf ernsthafte Informationszugangsbegehren und existierende ASt zu begrenzen. Im Falle des Ergehens einer Anweisung nach Art. 58 Abs. 2 d) DSGVO regt das BMI an, nach der erstinstanzliehen gerichtlichen Entscheidung einvernehmlich eine Sprungrevision zum Bundesverwaltungsgericht statt der Berufungsinstanz durchzu- führen, um den für die Herbeiführung einer bundesgerichtliehen Grundsatzentschei- dung erforderlichen Zeitraum zu verkürzen. Mit freundlichen Grüßen Hans-Georg Engelke