Eckpunkte des Senats für ein Berliner Transparenzgesetz

A. Anlass und Zielsetzung Nach den Richtlinien der Regierungspolitik ist die Weiterentwicklung des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) in Richtung eines Transparenzgesetzes mit dem Ziel vorgesehen, dass nicht schützenswerte Daten in der Regel in das Berliner Datenportal eingestellt werden sollen. Bereits im Jahr 1999 hat das Land Berlin als eines der ersten Länder ein Informationsfreiheitsgesetz eingeführt. Mit § 13 des Berliner E-Government- Gesetzes (EGovG Bln) wurde im Mai 2016 das zentrale Datenportal zur Bereitstellung von Informationen in maschinenlesbaren Formaten verankert. Mit dem Berliner Transparenzgesetz sollen nunmehr auf der Grundlage eines rechtsverbindlichen Katalogs veröffentlichungspflichtige Informationen geregelt werden. Im Zusammenhang mit der Erarbeitung eines konkreten Gesetzentwurfs für ein Berliner Transparenzgesetz werden auch die bisherigen Erfahrungen der Haupt- und Bezirksverwaltung mit dem derzeit geltenden Informationsfreiheitsgesetz Berücksichtigung finden. B. Gesetzgebungskompetenz Die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin ergibt sich aus Artikel 70 Absatz 1 GG. C. Eckpunkte für ein Berliner Transparenzgesetz Die Weiterentwicklung des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes in Richtung eines Transparenzgesetzes orientiert sich in inhaltlicher Hinsicht an anderen, bereits bestehenden Transparenzgesetzen, insbesondere die Bestimmungen des Hamburgischen Transparenzgesetzes vom 19. Juni 2012, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 2019, werden hierfür in den Blick genommen. Das derzeit geltende Informationsfreiheitsgesetz wird vollständig durch ein Berliner Transparenzgesetz abgelöst. Die aktuell nach dem Informationsfreiheitsgesetz bestehenden Ansprüche auf Akteneinsicht oder Aktenauskunft gehen – ggf. angepasst – in einem eigenen Abschnitt eines Berliner Transparenzgesetzes auf. 1. Anwendungsbereich eines Berliner Transparenzgesetzes Kernstück und wesentlicher Unterschied zur bisherigen Rechtslage nach dem Informationsfreiheitsgesetz ist die Einführung eines Katalogs von in einem Informationsregister zu veröffentlichenden Informationen. Das Berliner Transparenzgesetz normiert – in Anknüpfung an die Bestimmungen des Hamburgischen Transparenzgesetzes und des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalz – ein subjektives, einklagbares Recht auf die Bereitstellung und Veröffentlichung von Informationen, für die eine Veröffentlichungspflicht vorgesehen ist, sowie auf Zugang zu Informationen auf Antrag. 1
Im Unterschied zum Informationsfreiheitsgesetz wird der Anwendungsbereich eines Berliner Transparenzgesetzes wie folgt erweitert: ·  Vom Anwendungsbereich umfasst sind sämtliche Behörden und sonstige öffentliche Stellen der unmittelbaren und mittelbaren Berliner Verwaltung, soweit für sie nicht eine Bereichsausnahme (weder Auskunfts-, noch Veröffentlichungspflicht) besteht. ·  Unter dem Vorbehalt einer abschließenden Prüfung, dass die privatrechtlichen Beteiligungsunternehmen des Landes Berlin dem Anwendungsbereich eines Berliner Transparenzgesetzes unterfallen, insbesondere dass der Landesgesetzgeber die kompetenzrechtlichen Befugnisse dazu hat, wird eine Regelung im Hinblick auf Auskunfts- und Veröffentlichungspflichten von natürlichen oder juristischen Personen in privater Rechtsform getroffen, soweit diese öffentliche Aufgaben, insbesondere solche der Daseinsvorsorge, wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und dabei der Kontrolle des Landes Berlin unterliegen (Beteiligungsgesellschaften des Landes Berlin wie bspw. Wohnungsbaugesellschaften, Berliner Stadtwerke). Dasselbe gilt für die in einem solchen Gesetz geregelten Veröffentlichungspflichten für Verträge der Daseinsvorsorge und für Verträge, an denen ein öffentliches Interesse besteht, denen in vielen Fällen Geheimhaltungspflichten gegenüber Dritten entgegenstehen können (dieser Prüfvorbehalt betrifft konkret die unten genannten Spiegelpunkte zu den Themen: Einbeziehung von Gemeinschaftsunternehmen in den Anwendungsbereich eines Berliner Transparenzgesetzes; Veröffentlichungspflicht für die wesentlichen Unternehmensdaten städtischer Beteiligungen einschließlich einer Darstellung der jährlichen Vergütungen und Nebenleistungen für die Leitungsebene; Veröffentlichungspflichten für Verträge der Daseinsvorsorge mit einem Gegenstandswert ab 100.000 Euro sowie von Verträgen, an denen ein öffentliches Interesse besteht, soweit dadurch nicht wirtschaftliche Interessen des Landes Berlin erheblich beeinträchtigt werden). ·  Ebenfalls aufgenommen wird eine Bestimmung zu Mehr-Länder-Behörden, Gemeinschaftsunternehmen und ggf. anderen gemeinsamen Einrichtungen. ·  In ein Berliner Transparenzgesetz werden insbesondere die nachfolgend genannten Bereichsausnahmen aufgenommen. Keine Informationspflichten (weder Auskunfts-, noch proaktive Veröffentlichungspflicht) bestehen für: ·   den Verfassungsschutz; ·   Gerichte, Strafverfolgungs- und Strafvollstreckungsbehörden, soweit sie als Organe der Rechtspflege oder aufgrund besonderer Rechtsvorschriften in richterlicher Unabhängigkeit tätig geworden sind, und für die für Justiz zuständige Senatsverwaltung, soweit sie als Fachaufsichtsbehörde über die Staatsanwaltschaften oder in Gnadenangelegenheiten tätig ist sowie für Vergabekammern; 2
·   den Rechnungshof von Berlin, soweit er in richterlicher Unabhängigkeit tätig geworden ist; dies gilt nicht für seine Berichte; ·   Vorgänge der Steuerfestsetzung und Steuererhebung; ·   öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Bezug auf journalistisch- redaktionelle Informationen; ·   Universitätskliniken, Wissenschafts- und Forschungseinrichtungen, Hochschulen, Schulen sowie für Bildungs- und Prüfungseinrichtungen, es sei denn, es sind Informationen über den Namen von Drittmittelgebern, die Höhe der Drittmittel und die Laufzeit der mit Drittmitteln finanzierten abgeschlossenen Forschungsvorhaben betroffen; ·   Schulen, Schulbehörden und Schulaufsichtsbehörden in Bezug auf Informationen, die die Erstellung einer Rangliste ermöglichen und somit geeignet sind, die Verwirklichung der Bildungs- und Erziehungsziele zu gefährden. · Insbesondere folgende Informationen sollen der Pflicht zur Veröffentlichung in einem Informationsregister unterliegen: ·   Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften des Landes Berlin sowie das Amtsblatt von Berlin; ·   in öffentlicher Sitzung gefasste Beschlüsse nebst den zugehörigen Protokollen und Anlagen; ·   Gutachten und Studien, soweit sie von Behörden in Auftrag gegeben wurden und in die Entscheidung einer Behörde einfließen oder ihrer Vorbereitung dienen sowie vom wissenschaftlichen Dienst des Abgeordnetenhauses von Berlin erstellte Gutachten und Studien; ·   die wesentlichen Regelungen erteilter Baugenehmigungen und - vorbescheide mit Ausnahme von Fällen reiner Wohnbebauung mit maximal fünf Wohneinheiten; ·   Subventions- und Zuwendungsvergaben an juristische Personen ab einem Wert von 100 Euro und an sonstige teilrechtsfähige und natürliche Personen, ab einem Wert von 1.000 Euro; ·   die wesentlichen Unternehmensdaten städtischer Beteiligungen einschließlich einer Darstellung der jährlichen Vergütungen und Nebenleistungen für die Leitungsebene; besondere Rechtsvorschriften über die Veröffentlichung von Unternehmensdaten bleiben unberührt; ·   anknüpfend an die bisherige Regelung des § 17 Absatz 3 IFG Verträge der Daseinsvorsorge mit einem Gegenstandswert ab 100.000 Euro; darüber hinaus sollen Verträge veröffentlicht werden, 3
an denen ein öffentliches Interesse besteht, soweit dadurch nicht wirtschaftliche Interessen des Landes Berlin erheblich beeinträchtigt werden; ·  Geodaten; ·  Ergebnisse der Landesstatistik und zur Veröffentlichung bestimmte Tätigkeitsberichte (z.B. Tätigkeitsberichte der oder des Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, der Berliner Feuerwehr, des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten oder der Tätigkeitsbericht der oder des Berliner Beauftragten zur Aufarbeitung der SED-Diktatur); ·  öffentliche Pläne, insbesondere Bauleit- und Landschaftspläne; ·  bereits bislang nach § 17 Absatz 1, 2 und 5 des IFG zu veröffentlichende bzw. allgemein zugänglich zu machende Informationen; ·  bereits bislang nach § 18a Absatz 1 IFG in Verbindung mit § 10 des Umweltinformationsgesetzes zu veröffentlichende Umweltinformationen; ·  Vorlagen des Senats zur Beschlussfassung und zur Kenntnisnahme sowie Mitteilungen zur Kenntnisnahme des Senats oder einer Senatsverwaltung an das Abgeordnetenhaus von Berlin mit Ausnahme solcher Dokumente, die vertraulich zu behandeln sind; ·  Entscheidungen der Gerichte des Landes Berlin und des Verfassungsgerichtshofes des Landes Berlin, an deren Veröffentlichung die Öffentlichkeit ein Interesse hat oder haben kann; ·  Veröffentlichungspflichtige Stellen können darüber hinaus weitere Informationen im Informationsregister bereitstellen. ·  Veröffentlichungspflichtige Informationen sind in das Informationsregister einzupflegen, sobald die hierfür notwendigen technischen Voraussetzungen gegeben sind. ·  Die (proaktive) Veröffentlichung von Informationen im Informationsregister, die vor dem Inkrafttreten eines Berliner Transparenzgesetzes entstanden sind, liegt im Ermessen der jeweiligen veröffentlichungspflichtigen Stelle. Bereits bestehende Informationsangebote (Bsp.: Vorschrifteninformationssystem des Landes Berlin, die Entscheidungsdatenbank der Gerichte der Länder Berlin und Brandenburg oder der FIS Broker im Geoportal Berlin) können – bspw. durch eine Ein-Portal-Lösung, Verlinkungen o.Ä. – zur Vermeidung unnötiger Parallel- und Doppelstrukturen und vorbehaltlich entgegenstehender Versagungsgründe in das Informationsregister integriert werden bzw. in diesem aufgehen. 4
Der letztlich abschließende Katalog der in einem zentral zu führenden Informationsregister zu veröffentlichenden Informationen wird mit allen Senatsverwaltungen abgestimmt. Für diesen Abstimmungsprozess werden die Strukturen der im Jahr 2018 seitens der Senatsverwaltung für Inneres und Sport auf Landesebene eingesetzten verwaltungsübergreifenden Arbeitsgruppe zum Transparenzgesetz genutzt. 2. Versagungsgründe – Entgegenstehende öffentliche und private Belange Die Versagungsgründe nach einem Berliner Transparenzgesetz orientieren sich im Wesentlichen an den bisherigen Ausnahmetatbeständen nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Sie konkretisieren diese im Interesse einer möglichst effizienten und besseren Handhabbarkeit, um den betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Berliner Verwaltung bei der Erfüllung der Auskunfts- und Veröffentlichungspflichten eine taugliche Hilfestellung zu bieten. Keine Informationspflichten (weder Auskunfts-, noch proaktive Veröffentlichungspflicht) bestehen, soweit und solange ·    das Bekanntwerden der Information die öffentliche Sicherheit, insbesondere die Tätigkeit der Polizei, der sonstigen für die Gefahrenabwehr zuständigen Stellen, der Staatsanwaltschaft oder der Behörden des Justiz- und Maßregelvollzugs einschließlich ihrer Aufsichtsbehörden beeinträchtigen würde; ·    die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch eine Anweisung zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen (VSA Bln) geregelten Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitspflichten oder einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegt; ·    Prognosen, Gutachten, Wertermittlungen, Bewertungen, Stellungnahmen und / oder Schriftsätze, Empfehlungen oder Anweisungen im Zusammenhang mit der gerichtlichen oder außergerichtlichen Geltendmachung oder Abwehr von Ansprüchen oder der vorsorglichen Dokumentation zur Abwehr von Ansprüchen betroffen sind; ·    das Bekanntwerden der Informationen der IKT-Sicherheit oder der IKT- Architektur schaden könnte; ·    der verfassungsrechtlich geschützte Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betroffen ist; ·    es sich um Entwürfe zu Entscheidungen oder um Arbeiten zur unmittelbaren Vorbereitung einer Entscheidung handelt, bis zum Abschluss eines Verwaltungsverfahrens; ·    die Veröffentlichung nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen hätte; 5
·  durch die Bekanntgabe von Informationen ein Verfahren zur Leistungsbeurteilung und Prüfung beeinträchtigt würde; ·  Rechte am geistigen Eigentum oder nach Abwägung überwiegend schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse verletzt würden; ·  durch Bekanntwerden der Informationen nach Abwägung überwiegend schützenswerte personenbezogene Daten offenbart würden; ·  das Bekanntwerden der Information dem Wohle des Bundes oder eines deutschen Landes schwerwiegende Nachteile bereiten oder zu einer schwerwiegenden Gefährdung des Gemeinwohls führen würde; ·  die Bekanntgabe der Information nachteilige Auswirkungen haben kann auf die fiskalischen Interessen der informationspflichtigen Stellen im Wirtschaftsverkehr; ·  das Bekanntwerden der Information nachteilige Auswirkungen auf die Kontroll- und Aufsichtsaufgaben der Finanzbehörden haben kann; Auskunfts- und Veröffentlichungspflichten betreffen nur vorhandene Informationen, Ansprüche auf die Ermittlung oder die gesonderte Zusammenstellung von Informationen werden nicht vorgesehen. Ist ein Antrag auf Auskunft über Informationen gestellt worden und besteht der Anspruch nur zum Teil, ist dem Antrag in dem Umfang stattzugeben, in dem der Informationszugang ohne Preisgabe der geheimhaltungsbedürftigen Informationen oder ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand möglich ist. Wie bereits bislang nach dem geltenden Berliner Informationsfreiheitsgesetz fallen Protokolle der Sitzungen des Senats von Berlin, der Staatssekretärskonferenz und des Rats der Bürgermeister, Senatsbeschlüsse und Beschlüsse des Rats der Bürgermeister sowie Senatsvorlagen und Besprechungsunterlagen für den Senat, die Staatssekretärskonferenz und Besprechungsunterlagen für den Rat der Bürgermeister jeweils ganz oder teilweise unter die zuvor genannten Versagungsgründe: ·  der verfassungsrechtlich geschützte Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung ist betroffen, ·  es handelt sich um Entwürfe zu Entscheidungen oder Arbeiten zur unmittelbaren Vorbereitung einer Entscheidung im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens ·  die Veröffentlichung hätte nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit von Beratungen von informationspflichtigen Stellen. 6
3. Aufnahme von Begriffsbestimmungen ·   Einführung klarer Begriffsbestimmungen, welche für die (verwaltungs-) praktische Gesetzesanwendung insbesondere mit Blick auf die Veröffentlichungspflichten besonders relevant sind. 4. Verfahrensfragen ·   Ein Antrag auf Zugang zu Informationen muss die Identität der Antragstellerin oder des Antragstellers erkennen lassen. Die anonyme Zugangsmöglichkeit zum Informationsregister bleibt hiervon unberührt. ·   Kann die begehrte Information in zumutbarer Weise aus allgemein zugänglichen Quellen, insbesondere dem Informationsregister, beschafft werden, kann sich die informationspflichtige Stelle auf deren Angabe beschränken. ·   Fristen für die Bearbeitung und Bescheidung von Anträgen auf Akteneinsicht oder -auskunft orientieren sich im Wesentlichen an denen des bisherigen Informationsfreiheitsgesetzes bzw. allgemeinen verwaltungsrechtlichen Vorgaben. ·   Veröffentlichungspflichtige Informationen werden in das Informationsregister eingestellt, sobald die notwendigen technischen Voraussetzungen gegeben sind – es werden möglichst einfache und automatisierte Geschäftsprozesse angestrebt. ·   Verzicht auf Gebührenerhebung bei Erteilung einfacher mündlicher und schriftlicher Auskünfte oder im Falle der Übersendung von Kopien und Dateien bei geringem Umfang und/oder bei geringem Aufwand. 5. Übergangsfristen ·   Der Gesetzentwurf für ein Berliner Transparenzgesetz soll angemessene – ggf. abgestufte – Übergangsfristen v.a. im Hinblick auf die technische Einführung und Umsetzung vorsehen. 7