ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS AEUV          Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV oder AEU- Vertrag) AH-LGebG      Allgemeinen Hinweise des Finanzministeriums zum Landesgebührengesetz AnO Schrift-  Gemeinsame Anordnung der Ministerien über die Verwaltung des Schrift- gut           guts der Behörden, Dienststellen und sonstigen Einrichtungen des Landes AO            Abgabenordnung BauGB         Baugesetzbuch BGB           Bürgerliches Gesetzbuch BImSchG       Bundes-Immissionsschutzgesetz BSI Gesetz    Gesetz über das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik BVerwG        Bundesverwaltungsgericht DSchG         Denkmalschutzgesetz EGMR          Europäische Gerichtshof für Menschenrechte EGV           Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag, kurz EGV oder EG) E-GovG        Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung EvaluationsVO Verordnung des Kultusministeriums über die Evaluation von Schulen GemO          Gemeindeordnung GeschGehG     Geschäftsgeheimnisgesetz GFF           Gesellschaft für Freiheitsrechte GG            Grundgesetz GuAVO         Gutachterausschussverordnung GWB           Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen GPAG          Gemeindeprüfungsanstaltsgesetz InsO          Insolvenzordnung h.M.          Nach herrschender Meinung i.V.m         In Verbindung mit JAPrO         Juristenausbildungs- und Prüfungsordnung KAG           Kommunalabgabengesetz LArchG        Landesarchivgesetz LBG           Landesbeamtengesetz LDSG          Landesdatenschutzgesetz LfDI          Landesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit LGebG         Landesgebührengesetz LGeoZG        Landesgeodatenzugangsgesetz LHG           Landeshochschulgesetz LHO           Landeshaushaltsordnung LKrO          Landkreisordnung LTranspG RP   Landestransparenzgesetz Rheinland Pfalz LVwVfG        Landesverwaltungsverfahrensgesetzes MarkenG       Markengesetz OLG           Oberlandesgericht OVG           Oberverwaltungsgericht OWiG          Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten SGB           Sozialgesetzbuch StGB          Strafgesetzbuch StPO          Strafprozessordnung StVG          Straßenverkehrsgesetz

SchG     Schulgesetzes für Baden-Württemberg TV-L     Tarifvertrag UWG      Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb UrheberG Urhebergesetz UVwG     Umweltverwaltungsgesetz VermG    Vermessungsgesetz VG       Verwaltungsgericht VwGO     Verwaltungsgerichtsordnung VGH      Verwaltungsgerichtshof VIG      Verbraucherinformationsgesetz

DER LANGE WEG ZUR INFORMATIONSFREIHEIT Die Vorgeschichte der Informationsfreiheit ist nur in Deutschland eine kurze. Andere Länder verfügen über eine echte Tradition von Informationszugangs- und Akteneinsichtsrechten der Bürgerinnen und Bürger gegenüber staatlichen Stellen. So verfügt Schweden bereits seit 1766 über einen gesetzlich geregelten Informationszugang zu Verwaltungsvorgängen, unab- hängig von der Betroffenheit und dem Ziel der Einsichtnahme von Seiten der Antragstellen- den. Hintergrund dieses Gesetzes war eine bis dato strikte Geheimhaltung durch staatliche Behörden sowie eine strenge Pressezensur, mit der bereits im 18. Jahrhundert gründlich aufgeräumt wurde. Der Freedom of Information Act gilt in den Vereinigten Staaten von Amerika bereits seit 1967. Die Bürgerrechts- und Demokratiebewegung der 60er Jahre in den USA hat sich be- sonders für die Informationsfreiheit eingesetzt. Der Kongress erkannte, dass die Bürger ein „right to know“ haben, um von ihren Bürgerrechten effektiv Gebrauch machen zu können. Daraufhin erließ der Kongress 1966 das bahnbrechende Informationsfreiheitsgesetz der USA, den „Freedom of Information Act“ (FOIA). Der FOIA verpflichtet, ähnlich wie das LIFG, staat- liche Verwaltungsstellen allen Bürgern den Zugang zu vorhandenen Informationen zu ge- währen. Dabei kennt die amerikanische Regelung, wie das LIFG, Schutzvorschriften, bei de- ren Vorliegen ein Anspruch auf Informationszugang abzulehnen ist. Neben der Möglichkeit bei Ablehnung des Informationszugangs Widerspruch einzulegen und zu klagen, sieht der FOIA zudem Strafen für eine vorsätzliche ungerechtfertigte Vereitelung eines Informations- zugangs vor. Der FOIA ist weltweit bekannt geworden, weil auf seiner Grundlage immer wie- der wichtige Informationen über das Handeln amerikanischer Behörden an die Öffentlichkeit 4 gelangt sind, die zum Teil heftige öffentliche Debatten auslösten . Dänemark und Norwegen entwickelten 1970 eigene Gesetze zur Informationsfreiheit, in Frankreich gibt es seit 1978 ein Aktenzugangsgesetz, in Griechenland seit 1986 und in Belgi- 5 en seit 1994. Großbritannien hat seit 2005 seinen Freedom of Information Act . 4 Vgl. hierzu https://www.foia.gov/ 5 Vgl. hierzu https://ico.org.uk/ 2

In den 1990er Jahren nahm sich auch die Europäische Union des Themas an. Grundlage ist der Verhaltungskodex für den Zugang der Öffentlichkeit zu Kommissions- und Ratsdokumen- ten (93/730/EG). Neben dem allgemeinen Transparenzgebot (Art. 1 Abs. 2) ist die primär- rechtliche Verankerung des allgemeinen Informationszugangsrechts (Art. 255 EGV/heute 6 Art. 15 AEUV) der zentrale Angelpunkt . Art. 15 Abs. 3 AEUV besagt: „Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat hat das Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe, Einrichtun- gen und sonstigen Stellen der Union.“ Weitere fachspezifische Zugangsansprüche folgten auf EU-Ebene: die Umweltinformations- richtlinie von 1990 (90/313/EG), die 2003 novelliert wurde (2003/4/EG), sowie als weiteres Beispiel die Informationsverwendungsrichtlinie aus dem Jahre 2003 (2003/98/EG). Letztere regelt die erleichterte Weiterverwendung von Dokumenten, die im Besitz öffentlicher Stel- len der Mitgliedstaaten sind. Ein Grund für die vergleichsweise späte Einführung der Informationsfreiheitsgesetze in Deutschland auf Bundes- und Landesebene ist sicherlich darin zu sehen, dass das Amtsge- heimnis im deutschen Verwaltungsrecht eine lange Tradition von großer Prägewirkung hat(te). Das Prinzip der Geheimhaltung von Herrschaftswissen rührt vom Absolutismus her, der eine strikte Trennung von Staat und Gesellschaft voraussetzte. Der Staat bewahrte sich seine Distanz zur Gesellschaft, indem er seine Akten vor dieser geheim hielt – und diese Ar- kantradition hat gerade in Deutschland tiefe Spuren im Amts- und Verwaltungsverständnis hinterlassen. Bis heute … Der Grundsatz der Aktenöffentlichkeit wurde erst mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz von 1977 in dessen §§ 29 und 30 festgeschrieben. Vorausgesetzt wurde für den Aktenzugang jedoch die Geltendmachung oder Verteidigung rechtlicher Interessen. Eingeschränkt wurde (und wird) dieses Akteneinsichtsrecht dadurch, dass am Verfahren selbst nicht unmittelbar beteiligte Dritte vom Informationszugang ausgeschlossen sind und dieser selbst für Beteiligte auf die Dauer des Verwaltungsverfahrens begrenzt ist. Das erste Informationsfreiheitsgesetz auf Bundesebene war das Umweltinformationsgesetz von 1994, welches in Umsetzung der europäischen Umweltinformationsrichtlinie erfolgte. Der Widerwille des deutschen Gesetzgebers zu einem fachgesetzlichen Informationszu- gangsrecht fand seinen Ausdruck in hohen Gebühren, die das Einsichtsrecht begrenzen soll- ten und es faktisch behinderten. Dieses Zurückfallen hinter dem Maßstab der Richtlinie führ- te 1999 zu einem Vertragsverletzungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, wonach die Bundesrepublik Deutschland verurteilt wurde, grundlegende Anpassungen vorzuneh- men. Ergebnis war das überarbeitete Umweltinformationsgesetz von 2001. Die deutschen Länder folgten mit eigenen Landesumweltinformationsgesetzen, Baden- Württemberg etwa im Jahre 2005. Vor dem im Jahre 2006 in Kraft getretenen Bundesinfor- mationsfreiheitsgesetz hatten schon einige andere Deutsche Länder eigene Informations- freiheitsgesetze erlassen (Brandenburg 1998, Berlin 1999, Schleswig-Holstein 2000, Nord- rhein-Westfalen 2001). Damit ist im deutschen Verwaltungsrecht ein wahrhafter System- wechsel vollzogen worden: Der umfassende und voraussetzungslose Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen bei öffentlichen Stellen ist ein bewusster Abschied vom bisherigen Grundsatz der Amtsverschwiegenheit. Baden-Württemberg ließ sich damit immerhin noch ein gutes Jahrzehnt Zeit, aber 2015 war es dann endlich soweit: Am 30. Dezember trat das baden-württembergische Landesinforma- 6 Vgl. hierzu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT 3

tionsfreiheitsgesetz in Kraft. Warum das so lange gedauert hat, lässt sich nur erahnen … - aber letztlich hat sich auch im Südwesten die Erkenntnis durchgesetzt, dass der freie und voraussetzungslose Zugang der Bürgerinnen und Bürger zu Akten, Unterlagen und Informa- tionen der Verwaltung eine wichtige Voraussetzung für die Teilhabe am demokratischen Prozess und für die Kontrolle der öffentlichen Verwaltung darstellt. Die Transparenz staatli- chen und kommunalen Handelns festigt das Vertrauen der Menschen in die Exekutive, in- dem es Entscheidungsprozesse nachvollziehbar und damit verständlich macht. Ein langer Weg also bis zur Informationsfreiheit in Baden-Württemberg – aber der Blick auf die Tradition dieses Bürgerrechts zeigt, dass er nicht nur folgerichtig war, sondern auch un- umkehrbar ist. 4

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GRUNDSÄTZE - § 1 (1) Zweck dieses Gesetzes ist es, unter Wahrung des Schutzes personenbezogener Da- ten und sonstiger berechtigter Interessen durch ein umfassendes Informationsrecht den freien Zugang zu amtlichen Informationen sowie die Verbreitung dieser Infor- mationen zu gewährleisten, um die Transparenz der Verwaltung zu vergrößern und damit die demokratische Meinungs- und Willensbildung zu fördern. (2) Antragsberechtigte haben nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den informati- onspflichtigen Stellen einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. (3) Sofern der Zugang zu amtlichen Informationen in anderen Rechtsvorschriften ab- schließend geregelt ist, gehen diese mit Ausnahme des § 29 des Landesverwaltungs- verfahrensgesetzes (LVwVfG) und des § 25 des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch vor. SINN & ZWECK - § 1 ABSATZ 1 Eine umfassende Informationskultur ist ein Paradigmenwechsel vom Prinzip der beschränk- ten Aktenöffentlichkeit zur Informationspflicht der Verwaltung und Zeichen einer modernen bürgerfreundlichen Demokratie. Der Gesetzgeber hat mit dem LIFG eine neue Informations- quelle geschaffen, die in den Schutzbereich der verfassungsrechtlichen Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 2. Fall GG fällt. Zugang zu behördlichen Informationen bedeutet, dass an bei Behörden vorhandenen Akten- und Datenbeständen kein allgemeines Amtsge- heimnis besteht. Informationspflichtige Stellen sind gehalten, vorhandene Informationen zur Verfügung       zu     stellen      und      damit    eine     Verbreitung      in      diesem Sinne sicherzustellen. Der Gesetzgeber stellt jedoch auch klar, dass der Zugang nicht schrankenlos ist: Grenzen sind da zu finden, wo öffentliche Belange (§§ 4, 6 LIFG) oder private Belange (§§ 5, 6, 8 LIFG) ent- gegenstehen. Die Gewährung des verfahrensunabhängigen Informationszugangs trägt auch nach der Er- fahrung des LfDI zu einem deutlichen Zugewinn an Transparenz in den Verwaltungen und zugleich zu einer Förderung des Interesses der Bürgerinnen und Bürger an dem, was in „ih- rer“ Verwaltung geschieht, bei. Unter diesem Vorzeichen sollte die weitere Entwicklung so- wie bereits jetzt die Auslegung der Vorschriften gesehen werden. GRUNDREGEL- § 1 ABSATZ 2 Bereits in der Gesetzesbegründung zum LIFG wird ausgeführt, dass ein umfassender Zugang zu amtlichen Informationen ermöglicht werden soll, der nicht an Bedingungen, wie die Betei- ligung an einem Verwaltungsverfahren (z. B. § 29 Landeverwaltungsverfahrensgesetz), Wohnsitz oder Nationalität oder an besondere Formvorschriften geknüpft ist. Liegt kein Ab- lehnungsgrund vor, ist die informationspflichtige Stelle zur Gewährung des Informationszu- gangs verpflichtet, ohne dass ihr dabei ein Ermessen eingeräumt ist. 1

Das bedeutet, dass ein Antrag: 1. formlos gestellt werden kann                                   Antragstellung:    formlos 2. keine Begründung angegeben werden muss                            keine Begründung    Infos weiterver- 3. die Informationen weiterverwendet werden dürfen (ggf.              wendbar unter Beachtung anderer gesetzlicher Regelungen, z. B. In- formationsweiterverwendungsgesetz, EU-DSGVO). Das Innenministerium weist in seinen Anwendungshinweisen zum LIFG darauf hin, dass es für sämtliche o.g. Stellen empfiehlt, innerorganisatorische Regeln und Zuständigkeiten fest- zulegen. Dieser Empfehlung schließt der LfDI sich ausdrücklich an: Alle informationspflichtige Stellen haben die im LIFG angelegte, implizite Verpflichtung, sich durch organisatorische Maßnahmen dazu in die Lage zu versetzen, ihren Verpflichtungen aus dem LIFG auch tat- sächlich nachkommen zu können. Dazu zählt etwa die Pflicht, sich eine Aktenordnung zu geben, welche die Pflichten zur ak- tenmäßigen Erfassung von Verwaltungsvorgängen eindeutig regeln und ihnen das Auffinden und Erschließen auch bereits abgelegter Akten ermöglicht. Ferner besteht die Verpflichtung, technische Mittel (PC, Kopiergeräte etc.) vorzuhalten, um den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit zu geben, zugangspflichtige Inhalte zur Kenntnis zu nehmen und ggf. auch mit- nehmen zu können. Zur Unterstützung dieser organisatorischen Fähigkeiten ist die Einführung von behördlichen Informationsfreiheitsbeauftragten ausdrücklich zu befürworten. Sie unterstützen die amtli- che Stelle bei der Wahrnehmung ihrer Pflichten nach dem LIFG und sorgen dafür, dass die mit Zugangsanträgen befassten Bereiche diese umfassend, bürgerfreundlich und vor allem auch fristgemäß beantworten. An welcher Stelle ein behördlicher Informationsfreiheitsbe- auftragter installiert wird und ob es sich aus Gründen der Synergie empfiehlt, diese Aufgabe ebenfalls dem behördlichen Datenschutzbeauftragten zuzuordnen, entscheidet die öffentli- che Stelle im Rahmen ihrer Organisationshoheit. Fest steht: Innerorganisatorische Probleme dürfen nicht zur Nichteinhaltung der gesetzlichen Fristen führen. 2

VERHÄLTNIS ZU ANDEREN RECHTSVORSCHRIFTEN - § 1 ABSATZ 3 Das LIFG verdrängt keine spezialgesetzlichen Informationszugangsregelungen. Es tritt zurück, soweit abschließende besondere Rechtsvorschriften bestehen, so beispiels- weise für Geodaten, Archivgut sowie Statistiken und Evaluationen im Schulbereich. Eine spezialgesetzliche Informationszugangsregelung muss sowohl (1) einen abstrakt identi- schen sachlichen Regelungsgegenstand wie das LIFG als auch (2) einen abschließenden Cha- rakter haben. Beide Voraussetzungen müssten kumulativ vorliegen, damit das Informations- zugangsrecht dahinter zurücktritt. Dies ist im Einzelfall zu prüfen. Weitere Ausführungen finden Sie: OVG NRW, Urteil v. 02.06.2015 – 15 A 1997/12 und OVG NRW, Beschluss vom 28.07.2008 – 8 A 1548/07. Neben dem LIFG bleiben allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Ansprüche nach § 29 Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG) und § 25 Sozialgesetzbuch10 ( SGB X) an- wendbar. Datenschutzrechtliche Ansprüche bleiben aufgrund ihrer anderen Zielrichtungen und als Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ebenso neben dem LIFG an- wendbar - beispielsweise der individuelle Auskunftsanspruch. VERHÄLTNIS ZUM PRESSERECHT Informationsfreiheit und Presserecht stehen nebeneinander. Die Presse nimmt als Informa- tionsmedium eine wichtige Kontrollfunktion nach Art. 5 Abs. 3 Grundgesetz (GG) an. Auf- grund des LIFG haben Bürger aber daneben die Möglichkeit, sich ohne die Filterfunktion der Medien Informationen selbst zu verschaffen und sich ein eigenes Bild zu machen. Die Ergän- zung durch das LIFG steht dabei sowohl Bürgern als auch Journalisten selbst offen. BUNDESRECHTLICHE ZUGANGSREGELUNGEN OHNE SPERRWIRKUNG SOZIALRECHT Das Zehnte Buch des Sozialgesetzbuchs (SGB X) regelt das Akteneinsichtsrecht von Sozialhil- feverfahrens-Beteiligten (§ 25) sowie das allgemeine Auskunftsrecht über die zur Person gespeicherten Sozialdaten (§ 83). Diese Zugangsregelungen verdrängen aber nicht den An- spruch nach LIFG, weil sie nur für bestimmte Personen bzw. Situationen ein Auskunftsrecht 7 einräumen. Parallele Auskunftsansprüche nach LIFG sind also möglich, da die persönlichen Belange durch die Schutzgründe des LIFG ausreichend geschützt werden. BAURECHT Auch die Zugangsregelungen des Baugesetzbuchs (BauGB) schließen das Auskunftsrecht nach LIFG nicht aus. Rechtsvorschriften sind nur dann vorrangig, wenn sie denselben Le- 8 benssachverhalt abschließend regeln. Das BauGB regelt ein Verfahren über die öffentliche Auslegung von Unterlagen und Bebauungsplänen (§§ 3 Abs. 1 und 10 Abs. 3). Diese Einsicht- nahme wird jedoch nur an einem Ort, zu einer bestimmten Zeit und von bestimmten Perso- nen vorgenommen. Zweck der baurechtlichen Öffentlichkeitsbeteiligung ist die Ermittlung der von der Planung direkt berührten Belange und kein allgemeiner Zugang zu amtlichen Informationen. Der Zugang nach LIFG dient genau von der anderen Seite aus betrachtet der 7 VG Potsdam, Urteil vom 24.10.2012, Az. 9 K 445/10. 8 OVG NRW, Beschluss vom 19.06.2002, Az. 21 B 589/02. 3

Kontrolle der Verwaltung. Die Zielrichtungen sind also eine andere, sodass die Ansprüche sich nicht gegenseitig ausschließen. INSOLVENZRECHT Der Bereich des Insolvenzrechts enthält ebenfalls spezielle Auskunftsrechte (§§ 20, 97 Insol- venzordnung (InsO) oder §§ 242, 810 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB). Diese blockieren aber nicht den Informationsanspruch eines Insolvenzverwalters beispielsweise gegen einen Sozi- 9 alversicherungsträger, da die insolvenzrechtlichen Vorschriften weder ausschließlich noch 10 typischerweise Zugang zu amtlichen Informationen bei einer Behörde gewähren. BUNDESRECHTLICHE ZUGANGSREGELUNGEN MIT SPERRWIRKUNG STRAßENVERKEHRSRECHT Nach § 39 Straßenverkehrsgesetz (StVG) kann jede Person eine einfache Auskunft über die Daten einer Fahrzeughalterin oder eines Fahrzeughalters erhalten. Aufgrund der Schutzbe- dürftigkeit personenbezogene Daten wird die Auskunft jedoch nur bei vorliegendem rechtli- chem Interesse im Zusammenhang mit einem straßenverkehrsrechtlichen Vorgang zweckge- bunden gewährt. Das StVG beschränkt also den Zugang zu Informationen weitergehend als das LIFG und verfolgt einen anderen Regelungszweck. Diese weitergehende Beschränkung stellt eine abschließende Regelung dar. Dasselbe gilt für die Zugangsregelungen zu Auskünf- ten aus dem Verkehrszentralregister (§ 30 StVG) und dem Fahrerlaubnisregister (§§ 48 ff. 11 StVG). ORDNUNGSWIDRIGKEITENRECHT Gem. § 49 Abs. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) kann Einsichtnahme in Verfahrensakten zu Ermittlungen gegen die eigene Person verlangt werden. Nicht betroffene Personen können Informationszugang nach § 46 Abs. 1 und § 49b OWiG i.V.m. § 475 Straf- prozessordnung (StPO) erlangen, allerdings nur bei berechtigtem Interesse. Diese Einschrän- kung und der unterschiedliche Regelungszweck lassen erkennen, dass es sich beim Informa- 12 tionszugang nach OWiG um einen abschließenden handelt. WETTBEWERBSRECHT Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) trifft für öffentliche Auftragsverga- beverfahren in § 97 ff. GWB abschließende und eingeschränkte Regelungen über den Zugang zu den damit in Zusammenhang stehenden Informationen aufgrund des Gebots der vertrau- lichen Behandlung der im Ausschreibungsverfahren vorgelegten Bewerbungsunterlagen. Nach § 111 GWB kann außerdem von Verfahrensbeteiligten Akteneinsicht im Rahmen eines Vergabenachprüfungsverfahrens beantragt werden. Soweit GWB und Vergabeverordnung (z.B. aufgrund der Unterschreitung von Schwellenwer- ten) nicht für die Erteilung eines Auftrags angewendet werden müssen, entfalten sie auch keine Ausschlusswirkung gegenüber dem LIFG. Bis zur Ausschreibung ist außerdem grundsätzlich ein Informationszugang zu den Vergabe- unterlagen (Auftragsplanung und -beschreibung) nach LIFG möglich. So muss etwa offenge- 9 so OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. Februar 2010, Az.: 10 A 11156/09 zum Transparenzgesetz Rheinland- Pfalz. 10 VG Hamburg, Urteil vom 23.04.2009, Az.: 19 K 4199/07. 11 so auch LDI NRW: https://www.ldi.nrw.de/mainmenu_Informationsfreiheit/index.php. 12 BGH, Beschluss vom 5. April 2006, Az.: 5 StR 589/05. 4