Verfassungsbeschwerde FragDenStaat

MMR | MÜLLER MÜLLER RÖSSNER | Mauerstr. 66 | 10117 Berlin                                                     CARL CHRISTIAN MÜLLER, LL.M. Rechtsanwalt Bundesverfassungsgericht                                                                                      Fachanwalt für Urheber- und Medienrecht Schlossbezirk 3 THOMAS G. MÜLLER, LL.M. 76131 Karlsruhe                                                                                               Rechtsanwalt SÖREN RÖSSNER, LL.M. Rechtsanwalt vorab per Telefax: 07219101-382 Verfassungsbeschwerde Berlin, den 20.12.2016 03-0977.16ccmMMR 1.     Open Knowledge Foundation Deutschland e.V., Singerstraße 109, 10179 Berlin, vertre- ten durch den Vorstand, Herrn Prof. Dr. Sören Auer, ebenda Beschwerdeführer zu 1., 2.     Herr Arne Semsrott, c/o Open Knowledge Foundation Deutschland e.V., Singerstraße 109, 10179 Berlin Beschwerdeführer zu 2., Verfahrensbevollmächtigte: 1.     Rechtsanwalt Carl Christian Müller, LL.M., in Sozietät MMR Müller Müller Rößner Rechtsanwälte Partnerschaft, Mauerstraße 66, 10117 Berlin 2.     Rechtsanwalt Sören Rößner, LL.M., in Sozietät MMR Müller Müller Rößner Rechtsanwälte Partnerschaft, Mauerstraße 66, 10117 Berlin Kanzlei Berlin | Mauerstr. 66 | 10117 Berlin | Telefon: 030.206 436 810 | Telefax: 030.206 436 811 Zweigstelle Mainz | Christofsstr. 5 | 55116 Mainz | Telefon 06131.211 35 0| Telefax: 06131.211 35 29 E-Mail: info@mueller-roessner.net | Internet: www.mueller-roessner.net Deutsche Kreditbank | Kto.: 101 657 5217 | Blz.: 120 300 00 | IBAN: DE35 1203 0000 1016 5752 17 | BIC: BYLADEM1001 USt-IdNr.: DE281527011 | Finanzamt Berlin Mitte/Tiergarten Eingetragen in das Partnerschaftsregister Amtsgericht Berlin (Charlottenburg), PR 930
Für sämtliche Beschwerdeführer erheben wir Verfassungsbeschwerde gegen das Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz (LTranspG) vom 27. November 2015 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz Jahrgang 2015 Nr. 14, ausge- geben zu Mainz, am 04. Dezember 2015, S. 383 ff.) insbesondere gegen § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG sowie § 16 Abs. 3 Hs. 2 LTranspG in der Fassung des vorgenannten Gesetzes. Unter Bezugnahme auf die diesem Antrag beigefügten Vollmachten beantragen wir namens und im Auftrag sämtlicher Beschwerdeführer, § 11 Abs. 2 Satz 1 sowie § 16 Abs. 3 Hs. 2 LTranspG in der Fassung des vorgenannten Gesetzes für unvereinbar mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Var. sowie Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG zu erklären. Gerügt wird ein Verstoß gegen     Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Var. GG, Informationsfreiheit     Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, informationelle Selbstbestimmung. | Seite 2 von 81
Begründung: A.     Gegenstand des Verfahrens ................................................................................................... 5 I.        Landestransparenzgesetz .............................................................................................. 5 II.       Die Beschwerdeführer .................................................................................................... 7 a)    Beschwerdeführer zu 1. – Betreiber der Plattform FragDenStaat.de..................... 7 b)    Beschwerdeführer zu 2. ............................................................................................. 8 III.      Die angegriffenen Regelungen im Einzelnen .............................................................. 10 1.)      § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG ..................................................................................... 10 a)    Regelungsgehalt ....................................................................................................... 10 b)    Hintergründe – Anonyme Anfragen über FragDenStaat ........................................ 11 2.)      § 16 Abs. 3 Hs. 2 LTranspG ....................................................................................... 17 a)    Regelungsgehalt ....................................................................................................... 17 b)    Hintergründe – Drittmittelgeber Boehringer Ingelheim Stiftung .......................... 18 B.     Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde .......................................................................... 21 I.        Zuständigkeit des BVerfG gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG..................................................................................................................................... 21 II.       Beschwerdefähigkeit .................................................................................................... 21 1.)      Beschwerdeführer zu 1.) .......................................................................................... 21 2.)      Beschwerdeführer zu 2.) .......................................................................................... 22 III.      Beschwerdegegenstand ............................................................................................... 22 IV.       Subsidiarität .................................................................................................................. 22 1.)      Grundsatz .................................................................................................................. 22 2.)      Fachgerichtlicher Rechtsschutz nicht zumutbar .................................................... 26 (1)    § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG ............................................................................... 27 (2)    § 16 Abs. 3 Hs. 2 LTranspG ................................................................................. 28 3.)      Ergebnis ..................................................................................................................... 29 V.        Vorabentscheidung: Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung ............. 30 1.)      Allgemeine Bedeutung im Anwendungsbereich der angegriffenen Normen ....... 30 a)    § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG ..................................................................................... 30 | Seite 3 von 81
b)    § 16 Abs. 3 Hs. 2 LTranspG ....................................................................................... 31 2.)      Allgemeine Bedeutung über den Anwendungsbereich der angegriffenen Normen hinaus 31 a)    § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG: Preisgabe der Identität des Antragstellers............. 31 (1)     Informationszugangsrecht sonstiger Länder .................................................... 32 (2)     Allgemeine Bedeutung für die Behördenpraxis in ganz Deutschland ............. 34 b)    § 16 Abs. 3 Hs. 2 LTranspG: Bereichsausnahme Wissenschaft, Forschung und Lehre ................................................................................................................................. 41 (1)     Informationszugangsrecht sonstiger Länder .................................................... 42 (2)     Allgemeine Bedeutung für die Behördenpraxis in ganz Deutschland ............. 44 VI.       Frist ................................................................................................................................ 44 C.     Begründetheit der Verfassungsbeschwerde ...................................................................... 44 I.        Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Var. GG, Informationsfreiheit .................................................. 44 1.)      Schutzbereich ............................................................................................................ 45 2.)      Eingriff durch § 11 Abs. 2 S. 1 und § 16 Abs. 3 Hs. 2 LTranspG ............................. 50 3.)      Verfassungsrechtliche Rechtfertigung .................................................................... 52 a)    § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG ..................................................................................... 53 b)    § 16 Abs. 3 Hs. 2 LTranspG ....................................................................................... 67 II.       Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, informationelle Selbstbestimmung ............ 75 1.)      Schutzbereich ............................................................................................................ 75 2.)      Eingriff in den Schutzbereich durch § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG ......................... 77 3.)      Verfassungsrechtliche Rechtfertigung .................................................................... 78 D.     Ergebnis ................................................................................................................................ 81 | Seite 4 von 81
A.   Gegenstand des Verfahrens Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen §§ 11 Abs. 2 S. 1 und 16 Abs. 3 HS. 2 des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalz (LTranspG). I.   Landestransparenzgesetz Die meisten deutschen Länder wie auch der Bund haben sich seit 19981 Informations- freiheitsgesetze gegeben, nach denen Jedermann einen vorbehaltlosen und begrün- dungsfreien Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen der öffentlichen Hand hat. Im Land Rheinland-Pfalz bestand mit dem Inkrafttreten des dortigen Informations- freiheitsgesetzes ein entsprechender Anspruch seit dem 01.01.2009. In ihrer ersten Re- gierungserklärung am 30.01.2013 kündigte die Ministerpräsidentin des Landes Rhein- land-Pfalz, Malu Dreyer, an, als erstes Flächenland das Landesinformationsfreiheits- gesetz in Rheinland-Pfalz durch ein Landestransparenzgesetz ersetzen zu wollen. Wörtlich führte sie aus: „Wir werden im Laufe der Legislaturperiode unser Informationsfreiheitsgesetz aus dem Jahre 2008 novellieren und mit dem Umweltinformationsgesetz verbinden. Während das Informationsfreiheitsgesetz vorsieht, dass Bürger Informationen er- halten, wenn sie nachfragen, regelt das neue Transparenzgesetz, dass die Verwal- tung ihre Informationen in den genannten Grenzen zur Verfügung stellt, so dass der Bürger jederzeit Zugriff hat. Die vorgesehenen Änderungen sind also nicht nur technischer Natur. Sie sollen einen Kulturwandel im Staat, speziell der Verwal- tung, bewirken.“2 Hervorhebung nur hier Entsprechende gesetzliche Regelungen, nach denen die Verwaltung proaktiv verpflich- tet ist, bestimmte amtliche Informationen auf einer sogenannten Transparenzplattform 1 Das erste Informationsfreiheitsgesetz trat 1998 in Brandenburg in Kraft. 1999 folgte Berlin, 2000 Schleswig- Holstein, 2002 Nordrhein-Westfalen. Auf Bundesebene wurde das Informationsfreiheitsgesetz im Jahre 2006 erlassen. 2 Regierungserklärung von Ministerpräsidentin Malu Dreyer vom 30.01.2013, zuletzt abgerufen unter https://www.rlp.de/fileadmin/rlp-stk/pdf- Dateien/Ministerpraesidentin/Regierungserklaerung_Malu_Dreyer_300113-1.pdf am 30.11.2016. | Seite 5 von 81
einzustellen, gab es zuvor nur in Hamburg3 und Bremen.4 Der am 23.06.2016 vom Mi- nisterrat der Landesregierung in das Gesetzgebungsverfahren eingebrachte Geset- zesentwurf wurde am 15.11.2015 vom Landtag beschlossen und trat am 01.01.2016 in Kraft. Ziel des Gesetzes ist es, gegenüber den bisher bestehenden gesetzlichen Regelungen die Transparenz der Verwaltung zu vergrößern und die Kontrolle derselben zu verbes- sern.5 Die mit dieser Verfassungsbeschwerde angegriffenen Vorschriften lauten: § 11 Antrag (1) ... (2) Der Antrag muss die Identität der Antragstellerin oder des Antragstellers und zudem erkennen lassen, zu welchen Informationen Zugang gewünscht wird. … § 16 Entgegenstehende andere Belange (1) … (2) … (3) Die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre ist zu gewährleisten; der Anspruch auf Informationszugang und die Transparenzpflichten im Bereich von Wissenschaft, Forschung und Lehre beziehen sich ausschließlich auf Informatio- nen über den Namen von Drittmittelgebern, die Höhe der Drittmittel und die Lauf- zeit der mit Drittmitteln finanzierten abgeschlossenen Forschungsvorhaben, wo- bei die Schutzinteressen gemäß den §§ 14 bis 16 zu beachten sind. Der konkrete Beschwerdegegenstand ist jeweils hervorgehoben. 3 Hamburgisches Transparenzgesetz (HmbTG) vom 19.06.2012. 4 Bremer Informationsfreiheitsgesetz (BremIFG) vom 16.05.2006. 5 Gesetzentwurf der Landesregierung vom 23.06.2016, Drucksache 16/5173, abgerufen unter http://www.landtag.rlp.de/landtag/drucksachen/5173-16.pdf am 30.11.2016. | Seite 6 von 81
II. Die Beschwerdeführer Zu den Beschwerdeführern im Einzelnen: Die Verfassungsbeschwerde wird von dem Open Knowledge Foundation Deutschland e.V., Beschwerdeführer zu 1., sowie Herrn Arne Semsrott, Beschwerdeführer zu 2., er- hoben. a)  Beschwerdeführer zu 1. – Betreiber der Plattform FragDenStaat.de. Die Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. (OKF) ist ein gemeinnütziger Verein mit Sitz in Berlin, der sich seit seiner Gründung 2011 für offenes Wissen, offene Daten, Transparenz und Beteiligung einsetzt. Als Teil eines überregionalen und internationa- len Netzwerks entwickelt die Community der OKF Anwendungen zur Verwendung offe- ner Daten, darunter Haushaltsvisualisierungen und Werkzeuge zur regionalen Mitbe- stimmung und Transparenz politischer Prozesse. Die Website des Vereins mit weiteren Informationen ist abrufbar unter der URL https://www.okfn.de/. Unter anderem betreibt der Verein auch die Plattform FragDenStaat.de, abrufbar unter https://fragdenstaat.de/. Auf FragDenStaat.de können Anträge nach den Informations- freiheitsgesetzen (IFG) von Bund und Ländern, den Umweltinformationsgesetzen (UIG) von Bund und Ländern und dem Bundes-Verbraucherinformationsgesetz (VIG) gestellt werden. Diese Plattform ermöglicht es Nutzern, mit wenigen Mausklicks namentliche, anonyme oder pseudonyme Anträge auf Informationszugang zu stellen. Ziel der Plattform ist es, den Anfrageprozess für IFG-Anträge einfacher und transpa- renter zu gestalten. Auf der Plattform sind nicht nur alle über FragDenStaat.de gestell- ten Anfragen, sondern auch die Antworten der öffentlichen Stellen sowie die hierzu ge- führte Korrespondenz zu sehen. FragDenStaat.de stellt insoweit nicht nur eine kosten- lose Zugangshilfe zu amtlichen Informationen, sondern auch ein jederzeit und frei zu- gängliches Archiv bisher gestellter Zugangsanträge und Antworten dar. Nach den Er- fahrungen des Beschwerdeführers zu 1. sind die gesetzlich normierten Informations- freiheitsrechte nach wie vor kaum bekannt. Infolgedessen wird bei Anfragen an Behör- den nicht darauf Bezug genommen; umgekehrt sind sich auch viele Behörden nach wie vor der Geltung von Informationszugangsrechten nicht bewusst und beantworten An- fragen vermeintlich „freiwillig“, im Rahmen der „Öffentlichkeitsarbeit“, verspätet, ver- | Seite 7 von 81
kürzt oder unzureichend. Die Plattform soll es Nutzerinnen und Nutzern ermöglichen, Informationsfreiheitsrecht auch ohne dezidierte Rechtskenntnisse in diesem Bereich durchzusetzen. Die transparente Darstellung aller Anfragen auf der Plattform hat dazu geführt, dass Nutzerinnen und Nutzer voneinander lernen und die dort gemachten Er- fahrungen teilen können. Anfragen können damit effizienter gestellt werden. Zudem ist festzustellen, dass FragDenStaat.de die Antwortrate und Antwortqualität der Behörden merklich verbessert hat. Auch übernimmt die Plattform eine Überwachungsfunktion dergestalt, dass etwa überhöhte Gebührenforderungen auf der Plattform dokumentiert und von der Nutzer-Community thematisiert werden. Somit hat sich FragDenStaat.de zu einem wirksamen Instrument einer stärkeren Durchsetzung von Informationsfrei- heitsrechte entwickelt. Mehr als die Hälfte aller IFG-Anträge in Deutschland werden über die Plattform gestellt – in den vergangenen fünf Jahren stellten mehr als 8.000 Nutzerinnen und Nutzer mehr als 19.000 IFG-Anfragen. Die Anfragen werden dabei in der Regel in anonymisierter bzw. pseudonymisierter Form gestellt. Die Antragsteller haben aber auch die Möglichkeit, ihre Identität der Behörde gegenüber zu offenbaren. Die Antworten der öffentlichen Stellen werden online veröffentlicht. FragDenStaat.de versteht sich insofern als Unterstützungsangebot für informationssuchende Bürgerin- nen und Bürger. FragDenStaat.de kooperiert dabei auch mit zahlreichen Landesbeauf- tragten für die Informationsfreiheit und wird in seiner Arbeit durch diese unterstützt. Durch FragDenStaat.de soll den Informationssuchenden die Stellung eines Antrages auf Informationszugang erleichtert und eine etwaige „Schwellenangst“ genommen werden. Ziel ist es, mehr Personen zur AntragsteIlung zu ermutigen. Gleichzeitig wird den informationspflichtigen Stellen durch die transparente und öffentliche Form der Antragstellung das öffentliche Interesse an der rechtskonformen Gewährung von In- formationszugang und eine damit verbundene öffentliche Kontrolle signalisiert. FragDenStaat.de wurde 2016 mit dem Otto Brenner Preis für kritische Medienpublizis- tik ausgezeichnet und 2015 für den Grimme Online Award nominiert. Weitere Informationen über die Plattform FragDenStaat.de sind abrufbar unter https://fragdenstaat.de/. b) Beschwerdeführer zu 2. Der Beschwerdeführer zu 2., Herr Arne Semsrott, ist Projektleiter von der von dem Be- schwerdeführer zu 1. betriebenen Plattform „FragDenStaat.de“. Er ist Politikwissen- schaftler, leitet die Arbeitsgruppe Wissenschaft bei Transparency International | Seite 8 von 81
Deutschland und ist Beiratsmitglied des Whistleblower-Netzwerks. Er hat das Projekt Hochschulwatch.de aufgebaut, das Einflüsse von Unternehmen auf die Wissenschafts- freiheit an deutschen Hochschulen dokumentiert. Der Beschwerdeführer setzt sich seit Jahren für mehr staatliche Transparenz ein. Der Beschwerdeführer ist davon überzeugt, dass die Arbeit für FragDenStaat.de von besonderer Bedeutung ist, weil sie ein effektives Mittel gegen den Vertrauensverlust in Politik und Verwaltung darstellt. Wenn der Staat sich öffnet, kann er Vorurteilen entge- genwirken, Sachverhalte transparent machen und sich dem erstarkenden Populismus entgegenstellen. Informationsfreiheitsrechte sind kein Luxusgut für bessere Zeiten. Misstraut der Staat den Bürgerinnen und Bürgern, erntet er selbst Misstrauen. Eine an Gesetz und Recht gebundene Verwaltung hat nichts zu verbergen. Die Motivation des Beschwerdeführers, gegen die mit dieser Verfassungsbeschwerde angegriffenen Regelungen vorzugehen, gründet sich auf dessen Überzeugung, dass die angegriffenen Regelungen, statt auf Vertrauen und transparente Kommunikation zwi- schen Staat und Bürgern, auf Misstrauen und Abschreckung setzen. Die Erfahrung aus fünf Jahren Arbeit mit FragDenStaat.de zeigt aber, dass im Gegenteil ein offenes und freundliches Aufeinanderzugehen von Bürgerinnen und Bürgern einerseits und Verwal- tung andererseits, wie dies in Hamburg mit Einführung des Transparenzgesetzes ge- schehen ist, zielführender ist. Es lässt sich anhand der Antworten auf den Hamburger Seiten von FragDenStaat.de feststellen, dass das Ernstnehmen der Anliegen von Bür- gerinnen und Bürgern ein stärkeres Vertrauen in die Behörden zur Folge hat. Der Beschwerdeführer zu 2. hat in der Vergangenheit zahlreiche Informationszugangs- anträge selbst über FragDenStaat.de gestellt. Dabei verfolgte er nicht nur eigene In- formationsinteressen, sondern stellt Anfragen auch für solche Nutzerinnen und Nutzer von FragDenStaat.de, die aus persönlichen Gründen nicht selbst – auch nicht anonym – als Antragsteller auftreten wollten. Der Beschwerdeführer zu 2. beabsichtigt auch in Zukunft eigene und ggf. anonyme oder pseudonyme Zugangsanträge für sich und ande- re zu stellen. | Seite 9 von 81
III. Die angegriffenen Regelungen im Einzelnen 1.) § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG a)   Regelungsgehalt Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 LTranspG haben natürliche wie juristische Personen des Privat- rechts sowie nicht rechtsfähige Vereinigungen Anspruch auf Bereitstellung und Veröf- fentlichung der Informationen, für die eine Veröffentlichungspflicht gesetzlich vorge- schrieben ist, auf der Transparenz-Plattform sowie einen Anspruch auf Zugang zu den auf der Transparenz-Plattform veröffentlichten Informationen. Darüber gewährt § 2 Abs. 2 LTranspG den vorgenannten Personen und nicht rechtsfä- higen Vereinigungen einen Anspruch auf Zugang zu Informationen, der durch Antrag geltend zu machen ist. Dieser Anspruch war in Rheinland-Pfalz bereits in dem seit dem 01.01.2009 geltenden Landesinformationsfreiheitsgesetz so vorgesehen, vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 LIFG. Mit Blick auf die Form der Antragstellung war in § 5 Abs. 1 Satz 2 LIFG ge- regelt, dass der Antrag schriftlich, mündlich, zur Niederschrift oder in elektronischer Form bei der Behörde gestellt werden konnte, die über die begehrten amtlichen Infor- mationen verfügt. Hieran hat sich mit dem Inkrafttreten des Landestransparenzgeset- zes nichts geändert; § 11 Abs. 1 Satz 1 LTranspG ist insofern gleichlautend ausgestal- tet. Allerdings – und insofern ist eine entscheidende Schlechterstellung der jeweiligen Antragstellerinnen und Antragsteller in das Gesetz aufgenommen worden – muss der Antrag nach § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG nunmehr die Identität der Antragstellerin oder des Antragstellers erkennen lassen. § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG lautet: Der Antrag muss die Identität der Antragstellerin oder des Antragstellers und zu- dem erkennen lassen, zu welchen Informationen Zugang gewünscht wird. Die Verpflichtung des Antragsstellers, seine Identität zu offenbaren, bestand nach dem bis zum 01.01.2016 geltenden Landesinformationsfreiheitsgesetz nicht. Erst mit Erlass des Transparenzgesetzes, das doch eine „neue Verwaltungskultur“ befördern und den Zugang der Bürgerinnen und Bürger zu amtlichen Informationen in Rheinland-Pfalz wesentlich verbessern sollte, wurde eine obrigkeitsstaatliche „Identifizierungspflicht“ | Seite 10 von 81