UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes die durch die hausinterne Kommunikation auftretende Verzögerung zu 209 berücksichtigen. Bei den ausgewerteten 52 Gerichtsverfahren, die das UIG betrafen, wurde immerhin in 16 Fällen die Monatsfrist nicht eingehalten, was auch darauf hindeutet, dass es in der Praxis gerade auch bei heiklen oder auch streitigen Themen zur Verlängerung der Monatsfrist kommt. In eine ähnliche Richtung zielen Antworten der behördlichen Interviewpartner*innen, die erwarten, dass Antragsteller*innen nur Informationen erfragen, die auch innerhalb der Frist zu beantworten sind: „ Ich würde sagen, eine möglichst bestimmte Information nachzufragen, die für die Behörde auch zu beschaffen ist.“ Zwar gibt § 3 Abs. 1 UIG bereits den 210 Maßstab vor, indem nur die Umweltinformationen herausgegeben werden können, über die die informationspflichtigen Stellen „verfügen.“ Allerdings ist eine inhaltliche Begrenzung oder auch Kontingentierung der in der Verfügungsgewalt der informationspflichtigen Stellen vorhandenen Umweltinformationen gemäß UIG nicht vorgesehen. Der Gesetzgeber hat im UIG zudem normiert, dass selbst bei umfangreichen Anfragen maximal zwei Monate ausreichend sind, um Anfragen vollständig zu beantworten. Die gesetzliche Monatsfrist ist zur Beantwortung des überwiegenden Teils der UIG-Anfragen auf Bundesebene ausreichend. Sie stellt jedoch insbesondere bei anspruchsvollen, umfangreichen und komplexen Fragen ein enges Zeitfenster dar. Ein Ausweichen auf die in § 3 Abs. 3 Nr. 2 UIG mögliche Verlängerung der Frist auf zwei Monate ist dann unvermeidlich. Bei Drittbeteiligungsverfahren reicht aber auch die Zweimonatsfrist nicht immer aus, die Anfragen zu beantworten. 5.2.3 Gebühren 211 Die empirische Untersuchung von Schmillen aber auch neuere Stimmen in der 212 Literatur haben die Erhebung von Gebühren als problematisch bewertet. Mit den erhobenen empirischen Daten konnten diese Probleme im Bereich der Gebührentatbestände auf Bundesebene nicht entsprechend bestätigt werden. Dies resultiert wohl auch daraus, dass es in den 1990er Jahren zu den Gebühren einige gerichtliche Auseinandersetzungen gegeben hat. Allen voran die Klage der Europäischen Union gegen die Bundesrepublik Deutschland aus dem Jahr 213 1999 vor dem Europäischen Gerichtshof trug zur Klärung der Angemessenheit von zu erhebenden Gebühren und Auslagen aus der UIG-Richtlinie sowie der 214 Aarhus-Konvention bei. Die informationspflichtigen Stellen des Bundes erheben nach eigener Auskunft oftmals keine oder nur sehr geringe Gebühren. Gebührenbescheide, die die maximale Höchstgrenze von 500€ ausnutzen, kommen vor, sind aber nach Angaben der befragten informationspflichtigen Stellen selten. Das ist ein aus 209 siehe auch 5.2.5. 210 Interview 9. 211 Siehe Schmillen, S. 43f. 212 Siehe hierzu Schrader, Aarhus-Handbuch, 2. Auflage 2019, S. 116 sowie mwN. 213 EuGHE I 1999, 5087 (5117 f.) 214 Siehe ebenda S. 113 ff. 153

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Nutzer*innensicht durchaus erfreulicher Befund. Auch wenn sich an den diesbezüglichen Befragungen nur wenige informationspflichtige Stellen bzw. Nutzer*innen beteiligt haben, so spricht doch Vieles dafür, dass dies der allgemeinen Situation des UIG nahekommt. Hierfür spricht zum einen, dass die Antworten sowohl bei den informationspflichtigen Stellen, als auch bei den 215 Nutzer*innen sehr weit übereinstimmen. Denn auch die Nutzer*innen haben die Höhe der Gebühren überwiegend als angemessen bewertet, nur etwa ein 216 Viertel gab Unzufriedenheit bei der Höhe der verlangten Gebühren an. In den ausgewerteten 52 Gerichtsverfahren gab es kein einziges Verfahren, in denen ein übermäßiger Gebührentatbestand Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens 217 gewesen wäre. Es scheint sich also in der Praxis durchgesetzt zu haben, dass zumindest immer dann, wenn erkennbar ist, dass die Antragsteller*innen einfache Anfragen stellen oder aus altruistischen Motiven handeln bzw. einer gemeinnützigen Umweltorganisation entstammen, von der Erhebung von Gebühren allein schon aus diesen Gründen abgesehen wird. Dies würde der in der Gesetzesbegründung zum UIG vorgesehenen Verfahrensweise entsprechen, die 218 dies so anregte. In den Telefoninterviews wurde auch erwähnt, dass bei Anfragen, wo der Verwaltungsaufwand für das Gebührenmanagement innerhalb der Ministerialbürokratie höher wäre, als die zu erlangende Gebühr, nicht selten allein deshalb vom Erheben einer Gebühr Abstand genommen wird. Hinsichtlich der Geltendmachung von Gebühren und Auslagen im Zusammenhang mit der Nutzung des UIG gibt es aus der Sicht der Nutzer*innen keine erkennbaren Probleme, denn die informationspflichtigen Stellen des Bundes erheben häufig keine oder nur sehr geringe Gebühren. 5.2.4 Rechtsschutz Wie aus den Online-Befragungen hervorgeht, nutzen nur wenige 219 Antragsteller*innen anwaltliche Unterstützung bei UIG-Anfragen. Die allermeisten Antragsteller*innen gehen offensichtlich davon aus, dass die informationspflichtigen Stellen die beantragten Daten haben und ihnen auch entsprechend zur Verfügung stellen. Aus den Telefoninterviews mit den behördlichen informationspflichtigen Stellen wurde deutlich, dass Widerspruchsverfahren ihrem gesetzlichen Zweck Rechnung tragen, da sie nicht selten zur Klärung und Abhilfe eines Streits, insoweit also zur Herausgabe der Umweltinformationen führen. Das wurde von Interviewpartner*innen der informationspflichtigen Stellen häufig bestätigt. Obwohl keine Zahl von Widerspruchsverfahren aus den Telefoninterviews für den Zeitraum seit 2005 ermittelbar ist, lässt sich aus den Antworten zumindest rekonstruieren, dass gemessen an den publizierten 52 Fällen zum UIG im Zeitraum 2005 bis 2017 von deutlich mehr Widerspruchsverfahren in einem viel kürzeren Erhebungszeitraum berichtet wurde. 215 Vgl. Abbildungen 48, 49 und 50. 216 Vgl. Abbildung 50. 217 Siehe 3.4.9. 218 Siehe Gesetzesbegründung UIG, BR-Drs. 439/04 S.45. 219 Vgl. Abbildung 51. 154

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Das festgestellte Klageaufkommen mit den 52 UIG-Klagen gegenüber informationspflichtigen Stellen des Bundes im Zeitraum 2005 bis 2017 ist 220 insgesamt gesehen als überschaubar zu bewerten. Es zeigt aber, dass es in der Anwendung mit dem UIG regelmäßig Streitfälle gibt. Darüber hinaus wird deutlich, dass in den Bundesländern, wo der Vollzug des Umweltrechts eine größere Rolle spielt, es insgesamt gesehen auch zu einer größeren Anzahl von 221 UIG-Klagen gekommen ist. Weiterhin fällt auf, dass sich einige gerichtliche Verfahren durch alle Instanzen ziehen, was die Härte bestimmter Auseinandersetzungen verdeutlicht. So hat das Bundesverwaltungsgericht in neun Fällen gegen informationspflichtige Stellen des Bundes letztinstanzlich entschieden. Hinsichtlich der beklagten Normen ragen die §§ 8 und 9 UIG mit 37 von 52 streitigen Fällen deutlich heraus. Und hier wiederum sind nicht ganz zufällig die Normen zu den „nachteiligen Auswirkungen auf internationale Beziehungen, Verteidigung, öffentliche Sicherheit“ (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 UIG) und die „nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit von Beratungen“ (§ 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG) sowie der „Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen “ (§ 9 Abs. 1 Nr. 3 UIG) am häufigsten in den Verfahren streitgegenständlich. Auffallend ist, dass die Zahl beklagter informationspflichtiger Stellen des Bundes sehr groß ist und sich nicht nur auf wenige Stellen konzentriert. Und obgleich im Bereich privater informationspflichtiger Stellen noch wenig Streit vor Gerichten ausgetragen wurde, gab es auch hier fünf gerichtliche Verfahren 222 zwischen 2005 und 2017. Zum UIG wurden im Zeitraum 2005 bis 2017 in 52 Fällen gerichtliche Entscheidungen getroffen. Es gibt deutlich mehr Widerspruchsverfahren als Klageverfahren, was darauf hindeutet, dass Widerspruchsverfahren streitige Fälle lösen. Gemessen an den seit 2005 bis 2017 gestellten UIG- Anfragen insgesamt, sind nur eine verschwindend geringe Anzahl in Widerspruchs- und Klageverfahren gegangen. Obgleich die gerichtlich verhandelten Fälle im Kontext des UIG im Zeitraum 2005 bis 2017 überschaubar sind, dienten viele der Fälle der Rechtsfortentwicklung des UIG insgesamt.              223 5.2.5 Drittbeteiligungsverfahren 224 Das Drittbeteiligungsverfahren weist einige Fragen und Problembereiche auf, 225 die ausführlich auch bereits im Rechtsgutachten behandelt werden. Dass Dritte vor der Herausgabe von Daten gefragt werden müssen (Drittbeteiligung), kommt in der Praxis informationspflichtiger Stellen des Bundes nicht sehr 226 häufig, aber doch regelmäßig vor. 220 Die Statistik enthält die veröffentlichten Klagen bzw. Klagen, die zu einer Entscheidung geführt haben. Klagen die beispielsweise zurückgezogen wurden, oder die in den Datenbanken nicht veröffentlicht wurden, sind nicht enthalten. 221 Vgl. 3.4. 222 Siehe hierzu auch Rechtsgutachten unter 2.2.2.2 f. 223 Siehe hierzu das Rechtsgutachten in Anhang A. 224 Siehe 4.2.3. 225 Siehe Rechtsgutachten unter: 2.3.4.2.2; 2.6.2.1.3; 2.10.1.4; 2.10.2.7 bzw. 3.9.3. 226 Vgl. Abbildung 37 sowie Tabellen 9 und 10 unter 4.2.3.2. 155

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Eine zentrale Herausforderung bei einer notwendigen Einbeziehung eines Dritten stellt die Einhaltung der Monatsfrist dar. Nicht nur in der Online- Umfrage, auch in den Telefoninterviews und auf der Fachtagung im Februar 2018, in der in einem Programmpunkt ausschließlich Drittbeteiligungsverfahren diskutiert wurden, lief es schlussendlich auf die oftmalige Unmöglichkeit der Einhaltung der Monatsfrist bei derartigen Fällen hinaus. Eine gewisse Abhilfe schafft zwar die gesetzlich mögliche Ausdehnung der Beantwortung der Anfrage auf zwei Monate, sofern die Voraussetzung der Fristverlängerung vorliegen. Aber auch hier wurde, insbesondere bei ungünstiger kalendarischer Konstellation, geäußert, dass dies zeitlich sehr eng sei und nicht immer ausreiche. Als ganz schwierig gestaltet sich die Einhaltung der Fristen, wenn mehrere Dritte betroffen sind und dementsprechend ermittelt und angeschrieben werden müssen. Dies ist allerdings auch unter den Drittbeteiligungsverfahren ein äußerst seltener Fall, der im Zeitraum 2015 bis Juni 2017 bei den an der Online-Umfrage teilnehmenden Stellen daher auch nur einmal Erwähnung fand. Schwierigkeiten bereitet den informationspflichtigen Stellen darüber hinaus auch die Abwägung. Wie zum einen das öffentliche Interesse an der Herausgabe näher bestimmt wird, fällt den Mitarbeiter*innen der informationspflichtigen Stellen offenkundig schwer. Gründe für die Herausgabe der Umweltinformationen muss die Antragsteller*in regelmäßig nicht darlegen. Wie die Mitarbeiter*innen in den informationspflichtigen Stellen das öffentliche Interesse an der Herausgabe gewichten sollen, wurde daher von diesen vor allem in den Telefoninterviews problematisiert. Im Zweifel entscheiden sich die Stellen oftmals dafür, die Herausgabe eher zu verneinen und restriktiv mit derartigen Anfragen umzugehen, weil es sich beim privaten Interesse an der Zurückweisung der Herausgabe um grundrechtlich geschützte Positionen 227 handelt, die klar definiert sind. Es gibt noch weitere Gründe, warum derartige Anträge tendenziell eher abgelehnt werden. In den Telefoninterviews wurde deutlich, dass die Behördenvertreter*innen sich häufig gar nicht in der Lage sehen, zu beurteilen, ob im speziellen Fall Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse tangiert sind. Die Fallkonstellationen können sehr diffizil und technisch sehr anspruchsvoll sein. Die zuständigen Bearbeiter*innen müssen vor Ort entscheiden. Dass die Bearbeiter*innen in den informationspflichtigen Stellen nicht pauschal derartige Anträge der Öffentlichkeit ablehnen, ist da schon bemerkenswert. Dies wird 228 auch anhand der Ergebnisse der Online-Umfrage bestätigt. Es gibt informationspflichtige Stellen, die, obwohl die Dritten die Weitergabe der 229 Informationen ablehnen, sie dennoch an die Anfragenden herausgeben. Die Stichprobe bei dieser Frage war mit zwölf relativ klein, aber dennoch eindeutig. Wenn informationspflichtige Stellen Umweltinformationen herausgeben, obwohl Dritte die Herausgabe ablehnen, zieht das nicht selten gerichtliche Verfahren 230 nach sich. 227 insbesondere Art. 12 und Art. 14 GG, aber auch Art. 15 – 17 der EU-Grundrechtecharta, siehe darüber hinaus die Ausführungen im Rechtsgutachten unter 3.9.3 f. 228 Vgl. Abbildung 27. 229 Vgl. Abbildung 40. 230 Vgl. Abbildung 28 sowie 41; auch Tabelle 1. 156

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Drittbeteiligungsverfahren werden, weil sie aus der jeweiligen Perspektive sehr viele Schwierigkeiten verursachen, sowohl bei den informationspflichtigen Stellen, als auch bei den Antragsteller*innen und noch weniger bei der drittbetroffenen Wirtschaft als häufig kompliziert beschrieben. Daher überrascht es auch nicht, dass 31 % (bei einer Stichprobe von 36) 231 Veränderungsbedarf in den Drittbeteiligungsverfahren sehen. Immerhin 69 % sehen keinen Veränderungsbedarf. Möglicherweise ist bei dieser Gruppe die Einsicht vorherrschend, dass Drittbeteiligungsverfahren kaum anders ablaufen können und daher der Spielraum für substantielle Änderungen sehr gering ist. Die Vorschläge zur Veränderung der Drittbeteiligungsverfahren kommen mehrheitlich aus der Wirtschaft, die ein öffentliches Interesse bei den Antragsteller*innen häufig als nicht gegeben ansieht. Begründet wird die Nichtherausgabe von Umweltinformationen u.a. mit Kriminalitätsgefahren wie Spionage oder auch der Terrorismusgefahr. Ganz generell wird geltend gemacht, dass der Schutz wirtschaftlicher Belange höher gewichtet werden müsse, als zur Zeit der Entstehung des UIG. Angemerkt wird von den Wirtschaftsvertreter*innen auch hier, ähnlich wie in den Interviews mit den Behördenvertreter*innen, dass ohne einen konkreten sachlichen Grund vorzubringen, ein öffentliches Interesse der Antragsteller*innen gar nicht ermittelbar sei. Auch die auf der Fachtagung im Februar 2018 geäußerte Kritik am Drittbeteiligungsverfahren hinsichtlich der engen Fristen und am Aufwand des Verfahrens wurde klar artikuliert, jedoch wurden von den anwesenden Expert*innen aus der Wissenschaft und der Praxis keine Vorschläge unterbreitet, wie das Drittbeteiligungsverfahren ohne Aufgabe der dahinterstehenden Grundprinzipien effektiver ablaufen könnte. Drittbeteiligungsverfahren sind in der Praxis des UIG selten, kommen jedoch mehr als ausnahmsweise vor. Die Einhaltung der Monatsfrist bereitet vielen der informationspflichtigen Stellen Schwierigkeiten. Das Ausweichen auf die Zweimonatsfrist hilft häufig, aber nicht immer. Darüber hinaus bereitet die Abwägung Schwierigkeiten, wenn das öffentliche Interesse an der Herausgabe nicht untersetzt wird. Die Vertreter*innen der Wirtschaft plädieren dafür, den Schutz der Wirtschaft in der Abwägung generell höher zu gewichten als zur Zeit der Entstehung des UIG. 5.2.6 Unterstützung durch die informationspflichtige Stelle bzw. der informationspflichtigen Stelle sowie Weiterleitung Die Unterstützung der Antragsteller*innen durch die informationspflichtigen Stellen gemäß § 7 UIG erfolgt im Wesentlichen durch den Verweis auf Internetportale und die dort gegebenen Umweltinformationen sowie durch direkte Kontaktaufnahme mit den Antragsteller*innen, um Anträge beispielsweise zu konkretisieren. Dies wurde übereinstimmend in den Telefoninterviews von den Mitarbeiter*innen der informationspflichtigen Stellen geäußert. In die Kommunikation mit Antragsteller*innen zu treten, ist in der Regel eine Maßnahme, die auch den Mitarbeiter*innen informationspflichtiger Stellen hilft, da sie die Anträge eingrenzen und so aktiv die Weiterbearbeitung beeinflussen können. Beim Verweis aufs Internet gibt es, wie in den Interviews 231 Vgl. 4.2.3.3. 157

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes deutlich wurde, sehr unterschiedliche Handhabungen in den einzelnen informationspflichtigen Stellen des Bundes. Wie in der Online-Umfrage 232 dargelegt, ist der Unterschied zwischen dem weitest gehenden Angebot einer 233 informationspflichtigen Stelle und eher durchschnittlichen Internetangeboten zu Umweltinformationen beachtlich. Es gibt nach wie vor auch Fälle, in denen unbestimmte Anträge einfach zurückgewiesen und kein Kontakt mit den Antragsteller*innen gesucht wird. Wie groß dieses Problem in der Praxis tatsächlich ist, und wie häufig es auftritt, konnte mit der Untersuchung aufgrund der niedrigen Stichprobe nicht geklärt 234 werden. Umgekehrt erwarten die informationspflichtigen Stellen von den Antragsteller*innen gemäß § 4 Abs. 2 Satz 4 UIG Anfragen, die Antworten auch ermöglichen. Hier wurde deutlich, dass Fragen, die präzise und klargestellt und zudem an die richtige Stelle adressiert werden, die Beantwortung der Anfragen, erleichtern. Bei der Frage, was Behördenmitarbeiter*innen Bürger*innen empfehlen würden, bevor sie an die informationspflichtige Stelle herantreten, gab es daher auch entsprechend viele Antworten mit ähnlichen Aussagen: „ Er sollte möglichst konkret beschreiben, was er möchte .“; „Ich würde ihm raten, das Anliegen konkret vorzutragen und die gewünschten Informationen konkret zu benennen und anzugeben, in welcher Form er die Antwort/Dokumente erhalten möchte.; „Dass er seinen Informationsgegenstand möglichst präzise erfasst. UIG Anfragen sind manchmal eine Zeile. Das ist zu wenig. Ein bisschen mehr Inhalt braucht man, um das vernünftig zu beantworten .; „Er sollte nach Möglichkeit konkrete Fragen stellen.“ ; „Der Antrag sollte möglichst genau formuliert sein .; ; „Es ist wichtig, wenn es eine klare, auf ein Themengebiet begrenzte Anfrage ist .“ Je stärker die in Deutschland lange herrschende Arkantradition in den 235 Hintergrund tritt und die Unterschiede zwischen informationspflichtigen Stellen und Antragsteller*innen abgebaut werden, desto deutlicher rückt auch die Zweiseitigkeit des Verhältnisses zwischen Antragsteller*innen und Mitarbeiter*innen der informationspflichtigen Stellen in den Blickpunkt. Daher ist es auch wichtig, wie Antragsteller*innen den Mitarbeiter*innen von informationspflichtigen Stellen helfen, Antragsersuchen zielgerichtet zu erfassen zu können. Es lohnt darüber hinaus auch, über effektive Unterstützungsmaßnahmen durch die informationspflichtigen Stellen, die über die in der Praxis bereits häufig praktizierten Punkte, wie die Kontaktaufnahme und die Präzisierung der 236 Anfrage, hinausgehen, nachzudenken. Eine wirksame Unterstützung für die Antragsteller*innen gemäß § 7 UIG wäre jedenfalls die Möglichkeit, eine*n Beauftragte*n für Umweltinformationsfreiheit kontaktieren zu können. Besonders in Fällen, in denen es zu Streit über entsprechende Anfragen kommt, würde eine niederschwellige und effektive Schlichtungsstelle zu kontaktieren, 232 Siehe 4.2.2.2. 233 Informationen zum Zugang zu Umweltinformationen/Beschreibung des UIG-Verfahrens; den UIG- Gesetzestext; Hinweise und Erläuterungen für Antragsteller; Anfragemaske/Direct-Button für Anfragen; Kontakt-adresse/Ansprechpartner mit Zuständigkeiten, teilweise auch mit Kontaktdaten; Veröffentlichung des Aktenverzeichnisses/Aktenplan; Informationen über den Aufbau der Behörde, sieh auch 4.2.2.2 234 Vgl. Abbildung 32. 235 Bernhard W. Wegener, Der geheime Staat - Arkantradition und Informationsfreiheitsrecht, Morango, Göttingen, 2006. 236 Siehe 4.2.2.2. 158

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes helfen können. Nicht nur für die Antragsteller*innen wäre das hilfreich. Dies dürfte bei einigen Aspekten des UIG (u.a. Drittbeteiligungsverfahren, Ausnahmetatbestände, Gebühren) explizit im Interesse der informationspflichtigen Stellen selbst liegen, um sich mit Verwaltungsexpert*innen austauschen zu können und so schneller zu rechtssicheren Lösungen zu gelangen. Hierfür spricht auch, dass allein die Antragsvolumina von Umweltinformationsanfragen auf Bundesebene dies inzwischen rechtfertigen würde. Zudem würde es helfen, eine 237 bundeseinheitliche Rechtspraxis besser zu gewährleisten. Auf der rechtswissenschaftlichen Tagung zur Praxis des UIG im Februar 2018 wurde die Unterstützungsmaßnahme eines*einer Beauftragten für Umweltinformationsfreiheit in verschiedenen Kontexten diskutiert und die Einführung einer solchen Institution aus der Sicht der Wissenschaft als überfällig bezeichnet. Ein weiterer Aspekt, der in den Kontext der Unterstützung von Antragsteller*innen fällt, ist die Hilfe bei fehlerhaft adressierten Informationsanfragen durch entsprechende Weiterleitung der Anträge. Aus den zwölf Telefoninterviews mit den öffentlichen informationspflichtigen Stellen geht überwiegend hervor, dass die Weiterleitung gemäß § 4 Abs. 3 UIG in der Praxis kaum funktioniert. Dies deckt sich mit einem Befund aus der empirischen Studie des UfU aus dem Jahr 2012, die zu ähnlichen Ergebnissen hinsichtlich 238 der Weiterleitung gekommen ist. Das bedeutet, die angefragten informationspflichtigen Stellen erlassen bei fehlerhaft adressierten Anfragen in der Regel einen negativen Bescheid zu dem fraglichen Informationsbegehren. Nur in wenigen Fällen kommt es zu einem Hinweis auf die fachlich zuständige Stelle. Die Unterstützung von Antragssteller*innen erfolgt in der Praxis zumeist durch Verweis auf Portale im Internet oder durch direkte Kontaktaufnahme seitens der informationspflichtigen Stellen. Die Weiterleitung von Umweltinformationsanfragen bei fehlerhafter Adressierung wird hingegen kaum vorgenommen. 5.2.7 Ablehnungs- und Ausschlussgründe In der Online-Umfrage, aber auch in den Telefoninterviews wurde auch nach dem Umgang mit Ablehnungen bei Anfragen an informationspflichtige Stellen 239 gefragt. Da sich sowohl an der Beantwortung nur wenige informationspflichtige Stellen beteiligt haben, als auch der Rücklauf bei den Nutzer*innen sehr gering war, sind hier nur wenige Schlussfolgerungen ableitbar. Aus den empirischen Daten geht hervor, dass es auf Bundesebene ablehnende Bescheide mit Verweis auf die §§ 8 und 9 UIG gibt. Diese weisen aber aufgrund der vorliegenden Empirie keine Auffälligkeiten auf. Bei nur 17 an der Online-Umfrage teilnehmenden informationspflichtigen Stellen zu diesem Aspekt haben zehn geantwortet, bereits Anträge abgelehnt zu haben, während sieben alle Anfragen im Zeitraum der 30 Monate antragsgemäß 237 Siehe hierzu u.a. auch Schrader, Aarhus-Handbuch, 2. Auflage 2019, S. 118. 238 Siehe Zschiesche et. al, Die Praxis des Umweltinformationsrechts in Deutschland, UfU, Berlin, 2012. 239 Siehe 4.2.4 f. 159

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 240 beantwortet haben. Die Telefoninterviews bestätigen diese Aussagen. Hier wurde häufig geantwortet, dass man keinen Antrag ablehnen müsse. Eine einzige Stelle, die allerdings eine exakte Statistik führte, gab an, bis zu einem Drittel der Anträge ablehnen zu müssen. Stellt man die Auskünfte der informationspflichtigen Stellen denen der Nutzer*innen in dieser Frage gegenüber, dann scheinen die Nutzer*innen in der Praxis eine deutlich höhere 241 Quote an Ablehnungen zu erfahren. Nur etwa ein Drittel der Nutzer*innen gab an, alle Anträge beantwortet bekommen zu haben. Etwa zwei Drittel machten im Befragungszeitraum die Erfahrung, dass Anträge abgelehnt wurden. Mit diesen empirischen Aussagen aus den jeweiligen Perspektiven sind die unterschiedlichen Pole markiert, die bei Ablehnungen zu erwarten sind. Bei den Ablehnungstatbeständen ergibt sich aus den empirischen Ergebnissen keine Häufung bei einem der zahlreichen gesetzlich aufgeführten Ablehnungsmöglichkeiten. Das Antwortverhalten der Nutzer*innen in dieser Frage verdeutlicht eher, dass bis auf den Schutz der Umwelt (§ 8 Abs. 1 Nr. 4 UIG) alle anderen Tatbestände eine Rolle gespielt haben. Bei den Ablehnungsgründen sind abgelehnte Anträge wegen möglicher Verletzungen von Be-triebs- und Geschäftsgeheimnissen sowie aufgrund der Verletzung von Schutzgütern personen-bezogener Daten in der Praxis des UIG am häufigsten. Das ist plausibel und korreliert mit den Befunden zu den Drittbeteiligungsverfahren. Betrachtet man die Streitgegenstände bei den gerichtlichen Auseinandersetzungen zum UIG, dann wird deutlich, dass die mit Abstand 242 meisten Gerichtsverfahren zu Ablehnungsgründen geführt werden. Hier wiederum hat § 8 UIG mit 38 Gerichtsverfahren im Vergleich zu 18 Verfahren, wo § 9 UIG streitgegenständlich war, deutlich häufiger juristische Auseinandersetzungen nach sich gezogen. Gerichtlicher Streit zu Ablehnungen spielt also in der Praxis des UIG eine Rolle. Verwaltungsgerichte entscheiden im Einzelfall, inwieweit der Schutz öffentlicher oder sonstiger Belange betroffen sein kann und konkretisieren immer stärker die gesetzlichen Ablehnungsgründe 243 der §§ 8 und 9 UIG. In der Online-Umfrage wurde neben dem Umgang mit Ablehnungen auch die 244 allgemeine Auskunftsbereitschaft der informationspflichtigen Stellen erfragt. Wenig überraschend wurde bei allen Nutzer*innen-Gruppen eingeschätzt, dass die allgemeine Bereitschaft zu Auskünften verbesserungsbedürftig ist. Da die Frage sehr allgemein gestellt wurde und auch jeweils viele Nutzer*innen sich nicht in der Lage sahen, die Frage zu beantworten, kann dieser Befund nicht überbewertet werden. Er veranschaulicht jedoch eine Wahrnehmung, die den informationspflichtigen Stellen deutlich machen sollte, wie sensibel Nutzer*innen-Gruppen die Kommunikation mit den Stellen betrachten. Antragsteller*innen, die Anfragen stellen, wollen, dass Anträge umfassend und vollständig beantwortet werden. Hier hat das UfU in seiner Studie 2012 eher ernüchternde Befunde geliefert, allerdings bezogen auf Bundes- und 240 Vgl. 4.2.4.2. 241 Vgl. Abbildung 43. 242 Vgl. Tabelle 1. 243 Siehe hierzu auch Anhang A, Schomerus, Rechtsgutachten, S. 150 f. 244 Vgl. Abbildungen 34; 35; 36. 160

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 245 Landesbehörden. Auch wenn die Rückläufe zu dieser Frage gering waren, sind die Befunde aus der Online-Umfrage in der Tendenz ähnlich wie die der UfU Studie 2012. Mehr als 80 % der Antragsteller*innen der allgemeinen 246 Öffentlichkeit schätzten ein, dass die Antworten lückenhaft waren. Ablehnende Bescheide aufgrund der Ablehnungstatbestände der §§ 8 und 9 UIG weisen keine Auffälligkeiten auf. Die Mehrzahl der gestellten Anträge wird beantwortet. Über die Antwortqualität wurden in der Online-Umfrage keine neuen Erkenntnisse gewonnen. In den gerichtlichen Auseinandersetzungen sind Klagen zu Ablehnungsgründen gemäß der §§ 8 und 9 UIG die mit Abstand häufigste Ursache für gerichtliche Auseinandersetzungen. 5.2.8 Verhältnis gesetzlicher Anspruch und Ressourceneinsatz bei den informationspflichtigen Stellen Erstmals wurde in der vorliegenden Evaluation der Blick auf die Gegebenheiten der Anspruchserfüllung durch die informationspflichtigen Stellen gerichtet. Das ist insofern relevant, weil bislang keine empirischen Aussagen vorlagen, ob und inwieweit die informationspflichtigen Stellen ressourcenseitig die Anfragen sicherstellen können. In der Online-Umfrage wurde die Anzahl der UIG-Anfragen in Relation zu den 247 zur Verfügung stehenden Personalressourcen ermittelt. Obgleich die Beantwortung von UIG-Anfragen Pflichtaufgaben der behördlichen Tätigkeit sind, gab es nach 2005 in den behördlichen informationspflichtigen Stellen keine personellen Aufstockungen. Somit kamen die UIG-Anfragen zum 248 behördlichen Pflichtenkanon hinzu. Es wurde von Seiten des Gesetzgebers eingeschätzt, dass das erwartbare Anfragevolumen mit den zur Verfügung 249 stehenden Personalressourcen zu bewältigen ist. Die in der Online-Umfrage ermittelten Ergebnisse verdeutlichen, dass dies bei einem konstant niedrigen Anfragevolumen auch zutreffend ist (eine bis drei Anfragen in 30 Monaten). Allerdings wird deutlich, wie unterschiedlich die Herausforderung „Beantwortung von Umweltinformationsanfragen“ bei den Stellen selbst gesehen wird. In der Zusammenstellung der in Tabelle 11 gegenübergestellten Anzahl der UIG Anfragen in Relation zu den Bewertungen zu den zur Verfügung stehenden Personalressourcen und die nachteilige Beeinflussung der Bearbeitung originärer Verwaltungsaufgaben wurde deutlich, dass es Stellen gibt, die bereits bei fünf Anfragen im Zeitraum eine Beeinträchtigung der übrigen Verwaltungsaufgaben als gegeben sah. Zwar liegt keine Aussage vor, wie umfangreich die fünf Anfragen waren. Zwei weitere Stellen mit ebenfalls fünf Anfragen im Zeitraum sahen keine Schwierigkeiten, die übrigen Aufgaben weiterhin gut erfüllen zu können. Aber bei der weiteren Auflistung ab 50 Anfragen beginnen die Behörden vermehrt anzuzeigen, dass ihre originären Aufgaben negativ beeinflusst werden, wenn gleichzeitig die Anfragen nach dem UIG zu beantworten und sicherzustellen sind. Bei 2500 245 Siehe Zschiesche et. al, Die Praxis des Umweltinformationsrechts in Deutschland, UfU, Berlin, 2012. 246 Vgl. Abbildung 33. 247 siehe Tabelle 11. 248 Vgl. 4.4.3.1 249 Siehe Gesetzesbegründung UIG BT-Drs. 15/3406 S. 2. 161

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Anfragen und mehr im Zeitraum zeigten die Stellen Schwierigkeiten an, die anderen originären Aufgaben ohne nachteilige Beeinflussung erfüllen zu können. Erstaunlich ist, dass bei den 1878 und den 500 Anfragen eine nachteilige Beeinflussung der sonstigen originären Aufgaben nicht angenommen wurde. Die Stichprobe verdeutlicht zum einen, dass einzelne informationspflichtige Stellen schon heute ein äußerst hohes Anfragevolumen zu bewältigen haben. Sie verdeutlicht aber auch, wie unterschiedlich die Beeinträchtigungsschwelle in den informationspflichtigen Stellen gesehen wird. Erstaunlich ist, dass in einigen informationspflichtigen Stellen auch hohe Volumina als zu bewältigen angesehen werden, ohne die weiteren Aufgaben zu vernachlässigen, während dies bei anderen Behörden schon bei deutlich weniger Anfragen im Zeitraum als problematisch angesehen wird. Hier scheint es nicht nur Unterschiede in der subjektiven Beurteilung zum Umgang mit Anfragen zu geben, sondern auch Unterschiede, wie mit Anfragespitzen organisatorisch umgegangen wird. Dennoch bleibt, bei aller Notwendigkeit, sich in besonders einschlägigen informationspflichtigen Stellen auf mögliche Anfragespitzen entsprechend vorzubereiten, die Tatsache bestehen, dass es ab bestimmten Anfragevolumina zu Kollisionen mit der Erledigung der weiteren Geschäftstätigkeit in den Behörden kommt. Möglicherweise, dass müsste weiter beobachtet werden, nehmen sogar die heute schon großen Unterschiede in der Anzahl der Anfragen zwischen den informationspflichtigen Stellen in Zukunft noch weiter zu. Das würde für alle die Stellen, die viele Anfragen erhalten, eine weitere Belastung ihrer Ressourcen darstellen. Die gesetzgeberische Erwartung aus der UIG-Novelle 2005, der UIG-Vollzug benötige keine weiteren Ressourcen, um dem voraussetzungslosen Anspruch jederzeit gerecht zu werden, wird – zumindest bei einigen Stellen – auf absehbare Zeit so nicht mehr stimmen. Der voraussetzungslose Anspruch nach dem UIG erlaubt jedenfalls alle Szenarien aus Sicht der Antragsteller*innen. Die informationspflichtigen Stellen können sich lediglich wappnen, indem sie sich auf erhöhte, in der Regel kontinuierliche Anfragen einstellen und entsprechende Vorbereitungen treffen. Dass das Antragsvolumen insgesamt gesehen seit den 1990er leicht gestiegen ist und die verschiedenen Nutzer*innen von ihren Rechten kontinuierlicher und 250 selbstverständlicher Gebrauch machen, ist bereits deutlich gemacht worden. Sollten sich sowohl die Antragsspitzen als auch das permanente Volumen an Anfragen bei einschlägigen Stellen weiter erhöhen, wäre der überwiegende derzeitige Befund, dass die Anfragen mit den vorhandenen Personalressourcen im Wesentlichen zu schaffen sind, Makulatur. Ein weiteres Phänomen sind „Daueranfragensteller“. Dies wurde von einigen informationspflichtigen Stellen, auf der Fachtagung im Februar 2018 sowie in 251 der nachfolgenden Sitzung des wissenschaftlichen Beirats geschildert: Einige wenige Personen stellen - in kurzer Zeitabfolge - oftmals umfangreiche Anfragen. Der Tenor der Diskussionen war jeweils der, dass dieses Phänomen zwar nicht den eigentlichen Zielen des UIG entspreche, dass aber aufgrund des Umfangs und der Begrenztheit des Phänomens insbesondere die Bundesebene mit diesem Phänomen umgehen könne. Jedoch berge dieses Phänomen bei 250 Siehe 5.1.3. 251 Ebenda S.4. 162