UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Der BMU-Leitfaden ist mit einem sehr umfangreichen Rechtsgutachten zum UIG verlinkt worden, so dass hier der Anwender*in kostenfrei vertiefende Ausführungen zum Stand der Rechtsprechung angeboten werden. Andere Ressorts können diesen Leitfaden ebenso nutzen. Entsprechende ressorteigene Standards sind leicht einzupassen. Neben dem ressortübergreifenden Leitfaden sollten dann auch innerhalb der Ressorts die Zuständigkeiten und die Frage zentraler Auskunftspersonen geklärt werden. Darüber hinaus lohnt sich auch der Blick über die Ländergrenzen. Es gibt Staaten in Europa mit selbstverständlicheren Traditionen im Umgang mit Freiheitsrechten. Großbritannien und die skandinavischen Staaten sind hier beispielhaft zu nennen. Die Policy Studie der vorliegenden Evaluation hat auch gezeigt, dass Österreich sein Verhältnis zu Transparenzvorschriften und 276 insgesamt zu Open-Government deutlich verändert hat. Es gibt darüber hinaus Best-Practice-Beispiele, die schon 2010 in einem Gutachten für das BMU und das BfS vorgestellt wurden und noch immer für 277 einige Ministerien als Vorbild dienen können. So zeichnet sich das britische System durch eine enge Verknüpfung von allgemeinem Informationsfreiheits- und speziellem Umweltinformationsgesetz aus, die auch in den Guidances einheitlich behandelt wurden: „In Großbritannien findet sich eine mit dem deutschen Informationsfreiheitsrecht vergleichbare Struktur mit einem allgemeinen Informationsfreiheitsgesetz (Freedom of Information Act – FOIA) und einem Umweltinformationsgesetz (Environmental Information Regulations – EIR). Für Schottland gelten eigene Gesetze (schottisches FOIA und EIR). Zu diesen Gesetzen wurden Anwendungshinweise zum FOIA und zu den EIR mit einer großen Breite, Vielfalt und Detailtiefe erlassen. Die Hinweise sind transparent, d. h. sie werden sämtlich im Internet bekanntgemacht, unabhängig davon, ob sie an die Antragsteller oder die Anwender in den öffentlichen Stellen gerichtet sind. Insgesamt ergibt sich damit der Eindruck eines weitestgehend konsistenten Systems. Hierzu trägt bei, dass der dem deutschen Beauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit vergleichbare Information Commissioner anders als in Deutschland eine umfassende, auch das Umweltinformationsrecht abdeckende Zuständigkeit hat. Aus dem britischen Vorbild lassen sich wertvolle Anregungen für eine Weiterentwicklung des deutschen Informationsfreiheitsrechts gewinnen, insbesondere im Hinblick auf die Unterstützung durch Informationen über die Informationsrechte. Dazu zählt u.a., dass eine Informationsfreiheits-Strategie formuliert werden sollte. Grundsätzlich sollten sämtliche Hinweise im Internet veröffentlicht werden.“    278 Neben dem praktischen Erfahrungsaustausch über die Ressortgrenzen hinweg, ist auch die Entwicklung eines gewissen behördeninternen Monitorings für die Entwicklung einer entsprechenden Transparenzkultur von Belang. Dies muss nicht zeitlich aufwendig sein. Es sollte aber regelmäßig stattfinden in Form 276 Vgl. 2.3.3 Anhang B: Policy Transfer-Studie. 277 Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010. 278 Ebenda S. 28. 168

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes eines Abgleichs zum Umgang mit Anfragen und sonstigen Fragen im Kontext des UIG innerhalb eines Ressorts. 6.1.3 Wer unterstützt und klärt in Streitfällen – Plädoyer für eine*n Beauftragte*n für das UIG Die Herausforderungen in der praktischen Anwendung des UIG wachsen. Das trifft auf die informationspflichtigen Stellen ebenso zu wie auf die Öffentlichkeit. Das wird durch die Empirie in Kapitel 4 und die daraus resultierenden vielfältigen Fragen, die in Kapitel 5 dieser Evaluation aufgegriffen wurden, hinlänglich deutlich. Täglich sind von den Mitarbeiter*innen der privaten und öffentlichen informationspflichtigen Stellen teilweise komplizierte Abwägungsentscheidungen zu treffen. Antragsteller*innen mit Fragen im Vorfeld von Anfragen oder nach dem Eintreffen der Antworten der Stellen, die eher mehr Fragen aufwerfen als Antworten geben, wissen häufig nicht, an wen sie sich wenden können. Der umfangreiche BMU-Leitfaden beantwortet standardisiert Fragen zum Umgang mit Anfragen. Er ist mit dem beigefügten Rechtsgutachten allein mehrere hundert Seiten stark und verdeutlicht, in welch verschiedene Bereiche und Fragen die nur 14 Paragraphen des UIG zerfallen. Er kann aber ein direktes Gespräch, eine Beratungsfunktion, ausgeführt durch eine 279 offizielle Stelle, nicht ersetzen, sondern nur sinnvoll flankieren. Für die Öffentlichkeit und die Zivilgesellschaft unterstützt bereits das Informationsportal fragdenstaat.de Antragsteller*innen in vielfältiger Weise 280 auch im Bereich der Umweltinformationsrechte. Allerdings fehlt derzeit im Bereich des UIG ein*e Bundesbeauftragte*r für Umweltinformationsfreiheit, an den sich ähnlich wie an den Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit niederschwellig und bürgernah jede Person aus der Öffentlichkeit wenden kann, falls es zu Streitfällen im Umgang mit UIG- Anträgen kommt. Im Bereich des IFG wurde die Aufgabe eines Informationsfreiheitsbeauftragten an den Bundesbeauftragten für Datenschutz übertragen, welcher seitdem offiziell die Bezeichnung „Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit – BfDI“ trägt. Mit dieser Institution besteht auf Bundesebene eine Einrichtung, die als Ombudsstelle umfassend für die Gewährleistung der Transparenzvorschrift des IFG verantwortlich ist. Auch in den Bundesländern mit Ausnahme von Bayern, Sachsen und Niedersachsen, die selbst über keine Landes-IFG verfügen, sind für die jeweiligen Landes-IFG die Landesdatenschutzbeauftragten zuständig. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ist also eine Einrichtung, die auch für die Überwachung des Umweltinformationsrechts in Frage kommt. Der Aufgabenkatalog des § 12 IFG kann sinngemäß auf das Umweltinformationsrecht übertragen werden. Neben dem Effizienzeffekt hätte dieser Schritt auch die Konsequenz, dass die Vereinheitlichung der Transparenzvorschriften zumindest über die Kontrolle einer Stelle des Bundes abgesichert sein würde. Die gesetzliche Übertragung von Überwachungsaufgaben des UIG auf den BfDI wurde nicht nur auf der Fachtagung von Rechtswissenschaftler*innen im 279 Siehe auch 5.2.6. 280 Vgl. https://fragdenstaat.de/ (letzter Zugriff am 30.10.2019). 169

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Februar 2018 formuliert, auch in den Interviews mit den öffentlichen informationspflichtigen Stellen brachten Vertreter*innen der informationspflichtigen Stellen die Übertragung auf den BfDI ins Spiel. Würde das UIG auch unter die Zuständigkeit des Bundesbeauftragen für die Informationsfreiheit fallen, könnten darüber hinaus für alle informationspflichtigen Stellen des Bundes einheitliche unterstützende Anwendungshinweise veröffentlicht werden. Eine Normierung zur Erstellung solcher Anwendungshinweise könnte über § 7 UIG erfolgen. Zumindest könnten in § 7 Abs. 2 UIG derartige Leitfäden als Ergänzung des Katalogs zur Unterstützung des Informationszugangs aufgenommen werden. Eine weitere Unsicherheit, die derzeit in der Anwendung des UIG besteht, sind mögliche Widerspruchsverfahren bei privaten informationspflichtigen Stellen 281 gemäß § 6 Abs. 3 Satz 2 UIG. Die Antragsteller*in soll ein Widerspruchsverfahren bei der privaten Stelle durchführen, ist aber nicht gehindert, Klage zu erheben ohne das Ergebnis der Überprüfung abzuwarten. Sie kann also beide Rechtsmittel gleichzeitig einlegen. Wie aber steht es in einem solchen Fall mit dem Rechtschutzbedürfnis? Wie im Rechtsgutachten ausgeführt, wird man dies wohl verneinen müssen. Die Konsequenz ist, dass Bürger*innen die Entscheidung der privaten informationspflichtigen Stelle erst einmal abwarten müssen, bevor sie Klage erheben. Hier könnte eine generelle Übertragung auf den BfDI erfolgen, wodurch letztlich auch den Anforderungen der Aarhus-Konvention nach einem effektiven außergerichtlichen 282 Überprüfungsmechanismus entsprochen würde. 6.1.4 Ausbau des aktiven Informationsangebotes Als das UIG auf Grundlage der UIG-Richtlinie konzipiert und kodifiziert wurde, waren die technologischen Entwicklungen, die im Ergebnis zu einer medialen, ubiquitär vernetzen Gesellschaft geführt haben, noch nicht abzusehen. Die für Bürger*innen jederzeit, insbesondere internetbasiert verfügbare Informationsfülle und die dort angebotenen verschiedenen Informationsquellen sind enorm gewachsen und werden weiter wachsen. Dieser technologische Wandel wird durch das UIG in seiner aktuellen Ausgestaltung nicht genügend reflektiert. Denn das Gesetz ist vor allem auf den passiven Zugang zu Informationen auf Antrag gerichtet. Die aktive Verbreitung von Informationen ist dagegen inhaltlich deutlich weniger tiefgehend und verbindlich ausgestaltet. Das liegt zuallererst daran, dass 1998, als die Aarhus-Konvention verabschiedet wurde und auch 2003, als die entsprechende UIG-Richtlinie erlassen wurde, sich das Internet gerade erst entwickelte. Inzwischen spricht man nicht nur generell von den Herausforderungen des digitalen Zeitalters, die alle gesellschaftlichen Bereiche umfassen. Die Art der Kommunikation insgesamt unterliegt mannigfachen Änderungen. Aber auch die Geschwindigkeit der Änderungen selbst wirkt ständig beschleunigt. Gleichzeitig werden immer mehr Daten und Informationen seitens der Behörden und Ministerien des Bundes erarbeitet und erstellt, was sich in einer Fülle an Angeboten, Informationen und Daten manifestiert. Die strukturierte und gut aufbereitete Veröffentlichung und Verbreitung von Umweltinformationen erfährt daher allein aufgrund der Fülle an Daten enorm große Herausforderungen. 281 Siehe hierzu 2.6.2.4 des Rechtsgutachtens in Anhang A. 282 Siehe Ebenda unter 2.6.2.7. 170

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Durch die internetbasierte Datenrecherche ist mittlerweile die direkte Informationserlangung für einen großen Teil, insbesondere der jüngeren Generation selbstverständlich. Die nur auf Antrag ermöglichte Informationsgewinnung mit der an das deutsche Verwaltungsrecht angepassten Struktur unter Einordnung als Verwaltungsakt wirkt vor diesem Hintergrund zunehmend unattraktiver für einen Teil der Nutzer*innen. Zudem sind in einer ubiquitär vernetzen Gesellschaft die Türen für unsolide und zielgerichtet veröffentlichte falsche Informationen – „fake news“ – geöffnet worden. Die Verlässlichkeit von verfügbaren Informationen ist für die Bürger*innen zunehmend schwerer zu beurteilen. Vor diesem Hintergrund kommt allen Transparenzvorschriften und eben auch dem UIG die besondere Bedeutung zu, der breiten Öffentlichkeit Zugang zu weitgehend verlässlichen Daten zu gewährleisten: Zwar besteht nach dem UIG kein Anspruch auf die Richtigkeit der begehrten Informationen. In § 7 Abs. 3 UIG wird lediglich eine vage Anforderung an die Zusammenstellung der Umweltinformationen hinsichtlich Exaktheit, Vergleichbarkeit und dem gegenwärtigen Stand formuliert („soweit möglich“). In den Anwendungsbereich des UIG wie in alle Transparenzvorschriften fällt nicht die Informationsgewinnung und –erzeugung. Gleichwohl sollten die durch das Gesetz verpflichteten Behörden und anderen informationspflichtigen Stellen, zumal in einem Rechtsstaat, ihre Maßnahmen und Entscheidungen auf sachgerechte, objektiv und neutral ermittelte und den Erkenntnissen der Wissenschaft basierende Grundlagen stützen. Betrachtet man die dringlichen Erfordernisse aus der empirischen Befragung dieser Evaluation, so steht als erste Empfehlung die konsequentere 283 Aufbereitung und Umsetzung der in § 10 Abs. 2 genannten Tatbestände an. Wie aus den empirischen Befunden deutlich wurde, sollten hier die informationspflichtigen Stellen ihre dort normierten Verpflichtungen zunächst einmal erfüllen. Der Leitfaden des BMU stellt im Wesentlichen auf den passiven 284 Zugang zu Umweltinformationen ab. Der aktive Zugang zu Umweltinformationen und die sich ergebenden Verpflichtungen der informationspflichtigen Stellen werden so noch nicht hinreichend verdeutlicht. Sinnvoll wäre daher, auch für den aktiven Zugang zu Umweltinformationen einen Praxisleitfaden zu erstellen, der den Mindestumfang an zu veröffentlichenden Umweltinformationen erläutert und weitere Anforderungen aus § 10 UIG praxistauglich und ausführlicher als derzeit aufarbeitet. Darüber hinaus ist an eine moderate Ausweitung der expliziten Verbreitungspflichten von Umweltinformationen im Gesetz zu denken. Dies kann über eine Ausweitung des Mindestumfangs des § 10 Abs. 2 UIG geschehen. Hierzu könnten beispielsweise weitere konkrete Inhalte, die in der Öffentlichkeit eine hohe Relevanz haben, wie die Zulassungsberichte von Pflanzenschutzmitteln, in die Liste der zu veröffentlichten Tatbestände 285 aufgenommen werden. Man könnte aber auch daran denken, dass die Veröffentlichungspflichten mit abstrakteren Tatbeständen ergänzt werden, beispielsweise sämtliche in den informationspflichtigen Stellen erarbeitete und herausgegebene Studien mit Umweltbezug. In einigen Ressorts ist dies auch 283 Vgl. Diskussion der empirischen Ergebnisse unter 5.1.4. 284 Siehe Gliederung BMU-Leitfaden Fassung v. 24.01.2020. 285 Vgl. 4.5.4. 171

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes heute schon gängige, wenn gleich freiwillig geübte Praxis, in anderen aber nicht. Neben der inhaltlichen Verbesserung der Bereitstellung von Umweltinformationen ist Augenmerk auch auf eine Verbesserung von strukturellen Aspekten der Verbreitung zu legen. Dies hat auch die Empirie 286 ergeben. Zwar nutzen nahezu alle Internetbesucher*innen Suchmaschinen mit ihren Algorithmen, um Informationen zu finden. Jedoch hat auch der Staat die Aufgabe, die Möglichkeiten der Informationstechnik mit den gesetzlichen Anforderungen immer besser in Übereinstimmung zu bringen. Das bedeutet, die ständige Vervollkommnung der technischen Ausstattung und der Datenorganisation kann im Internetzeitalter nur der Staat mit seinen Einrichtungen sicherstellen, um die jeweiligen Umweltinformationen auch auffindbar zu machen. Es muss also sichergestellt sein, dass Umweltinformationen in den gängigen Suchmaschinen leicht zu finden sind. Das funktioniert nur, wenn die staatlichen Behörden entsprechend immer technologisch auf einem hohen Niveau agieren. Außerdem ist es bei der aktiven Verbreitung von Umweltinformationen notwendig, künftig eine einheitlichere Bereitstellung von Umweltinformationen sicherzustellen. Nur dadurch kann ein Mindestmaß an verlässlichen Umweltinformationen leicht gefunden werden und entsprechend einer vertrauenswürdigen Quelle zugeordnet werden. Die Schaffung eines zentralen Internetportals für Umweltinformationen des Bundes und der Länder mit entsprechenden Möglichkeiten für kommunale und auch private informationspflichtige Stellen würde eine solche Maßnahme darstellen. Die bisherige Praxis des Bundesumweltministeriums, aber auch des Umweltbundesamtes, häufig spezialisierte kleinere Plattformen zu Umweltinformationen einzurichten, führt zu einer unübersichtlichen Zahl von Angeboten im Umweltinformationsbereich. Allein das Umweltbundesamt betrieb zum Zeitpunkt der Evaluation neben seiner zentralen Internetseite mehr als 20 weitere Plattformen zu Projekten und Umweltinformationen. Wichtig wären daher stärkere Bestrebungen, Plattformen zu bündeln und Umweltinformationen zu verlinken und so Übersichtlichkeit herstellen. Es sollte dadurch künftig einfacher als heute möglich sein, über entsprechende Verlinkungen zu allen relevanten Umweltseiten der Ressorts zu gelangen. Darüber hinaus ist die Verlinkung mit dem Portal GovData sicherzustellen, denn nur so wird eine aus der Sicht übergreifende Plattform für alle Verwaltungsdaten aus Bund. Ländern und Kommunen geschaffen. Da es bislang keine ressortübergreifenden Standards, aber zum Teil auch in den einzelnen Ministerien keine Regelungen zum Umgang mit der Einspeisung von Umweltdaten in derartige Portale gibt, wachsen Angebote und dadurch die Unübersichtlichkeit weiterhin. In die notwendige Kategorie zu bündelnder Maßnahmen zur Verbreitung von Umweltinformationen gehört auch die Veröffentlichung sämtlicher angefragter Umweltinformationen auf einer Seite, um ein effektives und lernendes System zu schaffen, das eine hohe Servicefunktion bereitstellt und Doppelarbeit vermeiden hilft. Dies kann nach informationspflichtigen Stellen erfolgen, eine Verlinkung dieser Plattformen ist dann ebenso sinnvoll wie notwendig. 286 Vgl. Ebenda. 172

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Ansatzweise gibt es hierfür aus den letzten Jahren bereits Beispiele, wie man bündelnde Portale zu Umweltinformationen für die Öffentlichkeit schaffen kann. So musste man bis 2018 sehr viele Veröffentlichungsportale von Genehmigungsbehörden oder auch Tageszeitungen bzw. Veröffentlichungsblätter der Behörden beziehen, um sicher zu gehen, von allen Zulassungsverfahren in Deutschland Kenntnis zu erlangen. Seit 2018 ist dies 287 nun ansatzweise bundesweit vereinheitlicht. Ansatzweise deshalb, weil auch dieses Projekt unter dem Mangel leidet, dass sich die Bundesländer nicht auf eine einheitliche, bundesweite Plattform, die alle Informationen aller 288 Bundesländer beinhaltet, einigen konnten. 6.2 Handlungsempfehlungen zu rechtlichen Fragen des UIG Das UIG hat sich im Wesentlichen bewährt. Dennoch gibt es auch im Gesetz selbst Bereiche, in denen Formulierungen klarer formuliert oder Regelungen überdacht werden können. Diese sind in 6.2.2 zusammengefasst und dem Rechtsgutachten entnommen. Darüber hinaus gibt es Bedarf, das UIG besser mit den weiteren Freiheitsgesetzen zu verzahnen. Hierzu sind einige Empfehlungen in 6.2.1 zusammengetragen worden. 6.2.1 Verknüpfung der bestehenden Informationsfreiheitsgesetze Die Freiheitsgesetze in Deutschland sind vielfältig zersplittert. Es gibt unterschiedliche Regelungen von Freiheitsgesetzen in Bund und Ländern (UIG, IFG) oder es gibt Regelungen nur auf Bundesebene (VFG, GeoZG). Es gibt sektorale Regelungen beispielsweise im Umwelt- und Lebensmittelbereich, 289 darüber hinaus ein allgemeines Informationsfreiheitsgesetz. Für Nutzer*innen kann nur der Eindruck eines Flickenteppichs entstehen. Es braucht viel Expertise und Spezialwissen, um sich in allen Freiheitsmaterien durchnavigieren zu können. Die Idee eines Informationsgesetzbuchs, welches alle Informationsrechte bündelt und Nutzer*innen einen Anspruch aus einem Guss ermöglicht, scheitert gegenwärtig bereits an unterschiedlichen 290 unionsrechtlichen Voraussetzungen. Die Idee eines Informationsgesetzbuchs unter Vereinheitlichung der Ansprüche aller Rechtsmaterien im Bereich Freiheitsrechte ist daher derzeit kaum realistisch. Dennoch ist die 291 Parallelexistenz von UIG, IFG und VIG rechtspraktisch wenig befriedigend. Ein einheitliches, übergreifendes Transparenzgesetz würde die Bekanntheit, die Anwenderfreundlichkeit und die Durchsetzungskraft aller Informationszugangsgesetze erhöhen. Der Gestaltungsansatz läge aber nicht in der Vereinheitlichung, sondern eher in der Harmonisierung der Rechtsmaterien. Erst wenn europarechtlich entsprechende Richtlinien für Verbraucherschutz und Informationsfreiheit, möglicherweise auch für Open Data geschaffen sind, 287 www.uvp-portal.de. 288 Siehe auch www.uvp-portal.de/de für Bundesvorhaben bzw. www.uvp.niedersachsen.de/portal/ und www.uvp-verbund.de für weitere 15 Bundesländer. 289 Vgl. Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts und allgemeine Anspruchsvoraussetzungen, Natur und Recht (NuR) 2018, S. 378 f. 290 Siehe hierzu ausführlich Schrader, Aarhus-Handbuch, 2019, S. 182 f. 291 Siehe auch Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ, 2015, 609 f. 173

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes wäre der Weg für ein einheitliches Informationsgesetzbuch in Deutschland 292 frei. Eine Initiative zumindest zur Harmonisierung der Rechtsmaterien IFG, VFG und UIG wurde in der Evaluation mehrfach sowohl von Mitarbeiter*innen informationspflichtiger Stellen, als auch von Akteursgruppen der Nutzer*innen gefordert bzw. angemahnt. Die Tatsache, dass es häufig einen überlappenden Anwendungsbereich bei Anfragen zwischen IFG, VFG und UIG gibt und häufig mindestens ein Anspruch in der Regel auch durchgreift, kommt in der Evaluation auch dadurch zum Ausdruck, dass die informationspflichtigen Stellen der Online-Umfrage in etwa 40 % aller Fälle gar nicht prüfen, nach welchem Freiheitsanspruch das Begehren gewährt werden soll. Hier haben sich offensichtlich, zumindest im Vollzug des UIG, die drei Materien in der Praxis teilweise aufeinander zubewegt. Auch auf der Fachtagung zum Evaluationsprojekt im Februar 2018 wurde überwiegend – hier vor allem aus der Rechtswissenschaft – dafür plädiert, die drei Freiheitsmaterien stärker als bislang gesetzlich miteinander zu verknüpfen. Denn dass nach wie vor das gilt, was bereits vor zwölf Jahren zu den drei wesentlichen Informationszugangsgesetzen IFG, UIG und VIG geschrieben wurde, hat leider nichts von seiner damaligen Aktualität eingebüßt. Es wirft zudem einen Blick auf die Prioritätensetzung beim Bundesgesetzgeber und bei den Regierungsparteien im Deutschen Bundestag seit 2007: „Angesichts der Ähnlichkeiten im Gesetzeszweck, in der Gesetzesstruktur, hinsichtlich der Informationsbegriffe, der Anspruchsgegner und insbesondere der Verfahrensvorschriften wäre es vorzuziehen gewesen, eine einheitliche Regelung in einem Informationszugangsgesetz zu schaffen. Als rahmengebendes Gesetz erscheint das IFG geeignet. Unvermeidliche Sonderregelungen ließen sich in einzelnen Abschnitten unterbringen. Dies würde es nicht nur dem informationsinteressierten Bürger, sondern auch den betroffenen Behörden erheblich erleichtern, Zugang zu Informationen zu erhalten bzw. zu gewähren. Zudem wären Regelungen zu Anspruchskonkurrenzen überflüssig. Derartige Überlegungen sind lediglich in der Begründung zum IFG zu finden, nach der die Zusammenführung des Informationszugangsrechts auf Bundesebene zukünftig zu prüfen sei. Offenbar ist ein Beweggrund für das künftige Nebeneinander dreier Informationszugangsgesetze auch in dem Ressortegoismus der zuständigen Ministerien zu suchen, nach dem Motto: drei Ressorts - drei Informationsgesetze. Im Sinne der Deregulierung, der Anwenderfreundlichkeit oder der Förderung der Informationsfreiheit ist dies nicht.“          293 Neben der Aufgabe einer Harmonisierung zwischen UIG, VFG und IFG besteht auch die Aufgabe, die Zersplittertheit im UIG selbst, nämlich zwischen den Regelungen in den Ländern und dem Bund anzugehen. Gemäß Föderalismusreform ist dem Bund die Vollkompetenz im Umweltbereich nicht erteilt worden. Dennoch wäre es wünschenswert, dass sich der Bund und die Länder stärker aufeinander zubewegen würden durch Harmonisierung der rechtlichen Regelungen in bestimmten Bereichen des UIG. Denkbar wäre auch 294 eine Simultangesetzgebung ähnlich wie beim VwVfG. 292 Vgl. auch Schrader, Aarhus-Handbuch, 2019, S. 182. 293 Schomerus/Tolkmitt, Informationsfreiheit durch Zugangsvielfalt? – Ein Vergleich der Informationszugangsrechte nach IFG, UIG und VIG, DÖV 2007, 985, 994. 294 So auch Schrader, Aarhus-Handbuch, 2019, S. 182. 174

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 6.2.2 Vorschläge zu speziellen rechtlichen Fragen zum UIG Im Rechtsgutachten sind eine Reihe von Vorschlägen sowie Klarstellungen in Details ausgeführt worden, die hier zusammenfassend wiedergegeben 295 werden. § 1 UIG besteht aus zwei eigenständigen Regelungen, der Zweckbestimmung in Absatz 1 und dem Anwendungsbereich in Absatz 2. Nach der Regelung des § 1 Abs. 2 UIG über den Anwendungsbereich gilt das Gesetz für informationspflichtige Stellen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Informationspflichtige Stellen der Länder werden aufgrund einer engeren Interpretation der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes nach der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG seit der UIG-Novelle von 2005 nicht mehr erfasst. Dies trägt zur Rechtszersplitterung im Informationsfreiheitsrecht bei. Im Rahmen einer wiederaufzunehmenden Diskussion eines umfassenden Informationsgesetzbuchs (IGB) könnte diese Interpretation überdacht werden. Der Anwendungsbereich des UIG beschränkt sich nicht auf die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit, sondern deckt auch die fiskalische Tätigkeit von Behörden mit ab. Dass die privaten informationspflichtigen Stellen in § 1 Abs. 2 UIG nicht aufgeführt sind, ist als Versehen des Gesetzgebers zu werten. In § 2 UIG fehlt eine Legaldefinition der Gremien. Da das unionsrechtliche und das nationale Verständnis dieses Begriffs nicht einheitlich sind, wäre eine Legaldefinition zur Klarstellung hilfreich. Das Problemfeld der Informationspflicht von natürlichen oder juristischen Personen des privaten Rechts nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 UIG stellt eine offene Flanke des Gesetzes dar, die bisher durch Rechtsprechung und Literatur nur unzureichend geklärt ist. Dies liegt insbesondere an der Unklarheit der Definition dieser informationspflichtigen Stellen. Letztliche Klarheit kann nur anhand der jeweiligen Einzelfälle gewonnen werden. Hierzu bedarf es einer größeren Zahl an Anträgen und der Bereitschaft, Streitfragen gerichtlich klären zu lassen. Dass das Interesse der möglicherweise betroffenen natürlichen und juristischen Personen des privaten Rechts daran wenig ausgeprägt sein dürfte, liegt auf der Hand. Ein Beitrag zur inhaltlichen Klärung könnte durch den Informationsfreiheitsbeauftragten mit Zuständigkeit auch für das UIG geleistet werden. Die in § 3 geregelten Tatbestände betreffen Antragsberechtigung (Abs.1), Zugangsgewährung (Abs.2) sowie Fristen (Abs.3). Problematisch ist die Fristenregelung für Drittbeteiligungsverfahren. Praktisch kaum möglich ist in vielen Fällen die Einhaltung der Fristen in Drittbeteiligungsfällen. § 9 Abs. 1 UIG schreibt bei der Betroffenheit von Datenschutzbelangen und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ein Anhörungsverfahren vor. Es ist praktisch so gut wie unmöglich, dieses in einem Monat durchzuführen. Die Durchführung der Drittbeteiligungsverfahren unter Wahrung der Zweimonatsfrist stellt derzeit die einzige Option dar, wenngleich sie in manchen Fällen auch nicht ausreicht. Eine Lösung dieses strukturellen Defizits des Gesetzes ist de lege lata nicht in Sicht. Allenfalls werden dessen praktische Folgen durch die weitgehende Sanktionslosigkeit von Fristverstößen gemildert. 295 Siehe Schomerus, Rechtsgutachten, Anhang A, S. 311f. 175

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes § 4 UIG normiert Anforderungen an den Antrag auf Umweltinformationen und das Verfahren. Eine für die Praxis wesentliche Rechtsfrage liegt darin, wie angesichts des Fehlens einer „Mengen-schwelle“ im UIG mit sog. Ausforschungsanträgen, die eine Vielzahl von Daten umfassen, umgegangen werden soll. Derartige Anträge können, aber müssen nicht unbestimmt sein. Die Bitte um Präzisierung nach § 4 Abs. 2 UIG setzt aber die Feststellung der Unbestimmtheit voraus. Diese Anträge sind nur dann als missbräuchlich im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG anzusehen, wenn eindeutig ist, dass das „Lahmlegen“ der informationspflichtigen Stelle bezweckt wird. Ebenso wenig ist die Erhebung von Gebühren und Auslagen nach § 12 UIG als mögliches Korrektiv geeignet, die notwendige Arbeitslast der informationspflichtigen Stellen zu reduzieren. Ob Antragsteller*innen Namen und Anschrift nennen müssen, oder ob auch anonyme Anträge bearbeitet werden müssen, gibt das UIG nicht vor. Angesichts dessen, dass die Antragsteller*in nach § 3 Abs. 1 UIG kein eigenes Interesse an dem Informationsbegehren kundtun muss, kommt es nicht darauf an, wer genau einen solchen Antrag stellt. In Zeiten neuer Kommunikationsmedien ist es vielfach üblich geworden, anonym oder unter Pseudonym aufzutreten. Dies mag in „normalen“ Verwaltungsverfahren wie etwa bei der Beantragung einer Baugenehmigung undenkbar sein. Nach dem UIG tritt aber die Antragsteller*in als Repräsentant*in der Öffentlichkeit auf, für die ein generelles Interesse an dem Bekanntwerden von Umweltdaten vorausgesetzt wird. Daher ist, soweit dies verwaltungsmäßig machbar und auch eine eventuelle Gebührenerhebung durchführbar ist, eine Pflicht zur Bearbeitung anonymer Anträge 296 anzunehmen. § 5 UIG enthält spezielle Regelungen für die Ablehnung von Anträgen auf Informationszugang. Ungewöhnlich ist die Rechtsbehelfsbelehrung bei ablehnenden Bescheiden von informationspflichtigen privaten Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG, da hier kein Widerspruchsverfahren, sondern nach § 6 Abs. 3 UIG ein Überprüfungsverfahren sui generis vorgesehen ist. Die Belehrung muss sich auch darauf erstrecken. In der Belehrung muss die genaue Klageart (hier: allgemeine Leistungsklage) nicht bezeichnet werden, so dass es ausreicht, wenn allgemein die Möglichkeit der Klageerhebung erwähnt wird. § 5 Abs. 4 UIG geht insofern fehl, als hier als notwendiger Inhalt der Belehrung auch eine Information über die Rechtsschutzfrist bezeichnet wird. Jedoch ist für die allgemeine Leistungsklage keine Frist vorgeschrieben. Eine analoge Anwendung der Monatsfrist nach § 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 VwGO verbietet sich hier, weil die Antragsteller*in benachteiligt würde. § 6 UIG regelt den Rechtsschutz bei Streitigkeiten über den Informationszugang. Rechtsfragen des Rechtsschutzes stellen sich vor allem im Hinblick auf den Schutz Drittbetroffener, insbesondere von Unternehmen. Die Grundkonstellation besteht aus einem Dreiecksverhältnis aus Antragsteller*in, einer informationspflichtigen Stelle und dem Dritten, der die Herausgabe der Daten an die Antragsteller*in verhindern möchte. Zwar sieht § 9 Abs. 1 UIG einige Vorschriften für die informationspflichtigen Stellen wie eine Anhörungspflicht vor, der Rechtsschutz ist aber nicht näher geregelt. Aus § 6 Abs. 1 und 2 UIG ergibt sich lediglich, dass immer die Verwaltungsgerichte 296 Vgl. Ausführungen S. 66. 176

UBA-Texte: Evaluation des Umweltinformationsgesetzes zuständig sind und dass, soweit es um öffentliche Stellen geht, immer ein Widerspruchsverfahren durchzuführen ist. Diese gilt auch für den Drittschutz. Nicht geregelt ist z.B., wie zu verfahren ist, wenn die informationspflichtige Stelle entschieden hat, die Information nach dessen Anhörung gemäß § 9 Abs. 1 UIG gegen den Willen des Dritten herauszugeben. Aus dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG wird gefolgert, dass vor der tatsächlichen Übermittlung der Informationen an die Antragsteller*in eine Anhörung des Dritten erfolgen muss. Damit wird dem Dritten ermöglicht, über einen Drittwiderspruch nach § 6 Abs. 2 UIG, bzw., im Falle von privaten informationspflichtigen Stellen, über ein Überprüfungsverfahren nach § 6 Abs. 3 UIG und/oder eine Klage, ggf. auch im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes, gegen die beabsichtigte Herausgabe vorzugehen. Bei informationspflichtigen privaten Stellen fehlt für den Fall, dass ein Dritter gegen eine Herausgabe der Information durch die Stelle vorgehen möchte, eine Regelung wie in § 6 Abs. 3 UIG über ein Überprüfungsverfahren. Rechtsschutz ist hier durch eine Leistungsklage in Form einer Unterlassungsklage beim Verwaltungsgericht möglich. Will ein betroffener Dritter die Herausgabe der Information verhindern, muss er mangels aufschiebender Wirkung der Klage einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO stellen. Eine Frist für die Bescheidung des Widerspruchs ist in § 6 Abs. 2 UIG anders als bei privaten informationspflichtigen Stellen im Rahmen des Überprüfungsverfahrens gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 UIG (Frist für die Übermittlung des Ergebnisses eine Frist von einem Monat) nicht vorgesehen. Daher ist anzudenken, auch im Widerspruchsverfahren eine Monatsfrist vorzugeben. Vergleichbar ist auch für die allgemeine Leistungsklage (bzw. die Unterlassungsklage) gegen Entscheidungen privater informationspflichtiger Stellen keine Frist vorgesehen. Aus Gründen der Rechtsklarheit wird insoweit eine entsprechende Befristung gefordert. Das In-Camera-Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO dient dazu, eine vorzeitige Erledigung der Hauptsache durch Bekanntgabe der begehrten Informationen, die wegen der Vorlagepflicht nach § 99 Abs. 1 VwGO und des Akteneinsichtsrechts nach § 100 VwGO ansonsten eintreten würde, zu vermeiden. Jedoch sind die Regelungen für das In-Camera-Verfahren nicht auf alle Beteiligten des § 2 Abs. 1 UIG anwendbar. So fehlt eine Aufsichtsbehörde über die Regierung, und auch für Organe privatrechtlich organisierter Rechtsträger gibt es keine oberste Aufsichtsbehörde. Vorgeschlagen wird, das UIG um eine Regelung zu ergänzen, nach der ein In-Camera-Verfahren vor dem Gericht der Hauptsache durchgeführt werden kann. § 6 Abs. 3 Satz 3 UIG schließt im Falle der Ablehnung durch eine private informationspflichtige Stelle eine Klage der Antragsteller*in gegen die Aufsichtsbehörde nach § 13 Abs. 1 UIG, d. h. die Behörde, die für die Kontrolle nach § 2 Abs. 2 UIG zuständig ist, aus. Es ist nicht ersichtlich, warum die ansonsten übliche Möglichkeit des Vorgehens gegenüber der Aufsichtsbehörde kategorisch ausgeschlossen werden muss. Eine eindeutige Begründung hierzu findet sich weder in der Literatur noch in den Gesetzesmaterialien. 177