Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 807 nicht an die Auswirkungen auf bestimmte Schutzgüter. Auch hier ist eine Einzelfallabwägung erforderlich, während keine Rückausnahme bzgl. der Informationen über Emissionen normiert wird. 2.9.1.3.1          Offensichtlich missbräuchliche Anträge Nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG ist ein Antrag, soweit er „offensichtlich missbräuchlich gestellt wurde,“ vorbehaltlich des Überwiegens des öffentlichen Interesses abzulehnen. Grundsätzlich ist ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen dann als missbräuchlich anzusehen, wenn er nicht auf die vom UIG verfolgten Ziele der Öffentlichkeit von 808 Umweltinformationen und damit des Umweltschutzes gerichtet ist. Der Gesetzgeber hat hierfür Beispielsfälle genannt: „Ein Antrag ist offensichtlich missbräuchlich, wenn z. B. der Antragsteller bereits über die beantragten Informationen verfügt oder der Antrag offensichtlich zum Zweck der Verzögerung von Verwaltungsverfahren gestellt wurde.“                      809 Als missbräuchlich wurde auch ein Antrag angesehen, der sich auf bereits in anderer 810 Form zugängliche bzw. öffentlich verfügbare Daten richtete. 811 Es kommt damit vor allem auf die Motivation des Antragstellers an,                               d. h. auf seine 812 subjektive Zwecksetzung. Neben der subjektiven wird für den Missbrauchstatbestand auch eine objektive Komponente verlangt: „Die Feststellung eines missbräuchlichen Verhaltens verlangt das Vorliegen eines objektiven und eines subjektiven Tatbestandsmerkmals … Was zum einen das objektive Tatbestandsmerkmal betrifft, muss sich aus einer Gesamtwürdigung der objektiven Umstände ergeben, dass trotz formaler Einhaltung der von der Unionsregelung vorgesehenen Bedingungen das Ziel dieser Regelung nicht erreicht wurde … Zum anderen erfordert eine solche Feststellung ein subjektives Tatbestandsmerkmal: Es muss aus einer Reihe objektiver Anhaltspunkte ersichtlich sein, dass wesentlicher Zweck der fraglichen Handlungen die Erlangung eines ungerechtfertigten Vorteils ist. Denn das Missbrauchsverbot greift nicht, wenn die fraglichen Handlungen eine andere Erklärung haben können als nur die Erlangung eines Vorteils…“                       813 In Literatur und Rechtsprechung wird zwischen einem behörden- und einem 814 verwendungsbezogenen Missbrauch unterschieden. Ersterer 807 Engel, in: Götze/Engel, UIG, 2017, § 8 Rn. 38. 808 Schrader, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, 2. Aufl. 2002, § 7 Rn. 31; Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 48; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 8 Rn. 54. 809 Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neugestaltung des UIG, BT-Drs. 15/3406 vom 21.06.2004, S. 19. 810 VGH Kassel, Beschluss vom 22.05.2019 – 9 A 1480/17.Z –, juris, Leitsatz 2. 811 OVG Koblenz, Urteil vom 30.01.2014 - 1 A 10999/13.OVG, BeckRS 2014, 50555. 812 Engel, in: Götze/Engel, UIG, 2017, § 8 Rn. 39. 813 EuGH, Urteil vom 28.07.2016 – C-423/15 –, juris, Rn. 38-40. 814 Dazu ausführlich: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 8 Rn. 55; s. insbesondere auch: BVerwG, Urteil vom 24.09.2009 - 7 C 2/09, NVwZ 2010, 189, 191, Rn. 35; ebenso VG Mainz, Urteil vom 30.04.2013 - 3 K 859/12.MZ, BeckRS 2013, 51191; dazu, dass diese Unterscheidung für das IFG nicht zutrifft, Schoch, Rechtsprechungsentwicklung – Das IFG-Verwaltungsverfahren, NVwZ 2019, 257, 258. 193

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „ist anzunehmen, wenn der Antragsteller ausschließlich das Ziel verfolgt, mit dem Informationsbegehren die Arbeitskraft der Behörde zu binden.“                       815 Dies trifft etwa für die vom Gesetzgeber genannten Fälle des Verfügens über die 816 Umweltinformationen oder der Verzögerungsabsicht zu. Nach einem Urteil des VG München von 1995 soll ein Informationsantrag auch dann offensichtlich missbräuchlich sein, „wenn sich der Ast. die Daten (Umweltinformationen, s. § 2 Absatz II UIG) unschwer und ohne unzumutbaren Aufwand auf andere Weise beschaffen kann. Es ist der um die Erteilung von Umweltinformationen angegangenen Behörde deshalb grundsätzlich nicht verwehrt, einen Ast., der Mitarbeiter einer im Bay. Landtag vertretenen Fraktion ist, auf die bereits vor der Antragstellung erfolgte Beantwortung einer schriftlichen Anfrage einer Landtagsabgeordneten zu verweisen, die Mitglied eben dieser Fraktion ist“. 817 Dagegen ist der mit einer Vielzahl von Anträgen und umfangreichen Bearbeitungen verbundene Arbeitsaufwand informationspflichtiger Stellen alleine kein Grund, einen 818 behördenbezogenen Missbrauch anzunehmen. Dazu hat das VG Mainz 2013 ausgeführt: „Soweit Beklagter und Beigeladene einen behördenbezogenen Missbrauch im Kern mit der Vielzahl der Anträge des Klägers (rund 1.300 Einzelanfragen) und dem damit verbundenen erheblichen und weit überdurchschnittlichen Verwaltungsaufwand bei der Behörde begründen, vermögen sie hiermit nicht durchzudringen. Insoweit übersehen sie, dass nach der Konzeption des Umweltinformationsrechts die Anzahl der Anträge bzw. der damit verbundene Arbeitsaufwand für sich genommen keinen Grund darstellen, der die Ablehnung eines Antrags als missbräuchlich rechtfertigt. Der Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen ist weit und umfassend ausgebildet mit der Folge, dass demgegenüber die Versagungsgründe eng auszulegen und zu definieren sind. Dies bedingt es, dass die informationspflichtige Stelle zur Erfüllung des gesetzlichen Auftrags der Gewährung des Zugangs zu bei ihr vorhandenen amtlichen Informationen das organisatorisch und personell Notwendige tun muss, um dem Auskunftsbegehren Rechnung zu tragen. Die Arbeitsbelastung ist - ebenso wie die mit dem Anspruch verbundenen Kosten […] - zwingende Folge der gesetzlichen Einräumung des Informationsrechts […]. Der Verwaltungsaufwand wird bei dem Zugang zu Umweltinformationen in zweierlei Hinsicht berücksichtigt: Zu einem kann die Behörde bei umfänglichen und komplexen Umweltinformationen die Frist zur Gewährung auf 2 Monate erstrecken (§ 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LUIG). Zum anderen wird es ihr ermöglicht, statt der vom Antragsteller begehrten Art des Informationszugangs den Zugang auf andere Art oder in einem anderen Format zu gewähren (§ 3 Abs. 2 Satz 2 LUIG); schon dies setzt jedoch einen deutlichen höheren Verwaltungsaufwand […]. Wenn das Merkmal des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwandes darüber hinaus den vollständigen Ausschluss vom Informationszugang rechtfertigen soll, bedarf es anderer und weitgehenderer Anforderungen. Der Versagungsgrund des § 8 Abs. 2 Nr. 1 LUIG stellt keinen Auffangtatbestand dar. 815 OVG Koblenz, Urteil vom 30.01.2014 - 1 A 10999/13.OVG, BeckRS 2014, 50555. 816 Dieser Fall war in der Vorfassung des UIG in § 7 Abs. 3 Satz 2 (Fassung vom 08.07.1994, BGBl. I S. 1490 in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.08.2001, BGBl. I S. 2218 ausdrücklich als Beispiel hervorgehoben worden: „Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Antragsteller über die begehrten Daten bereits verfügt. “ 817 VG München, Urteil vom 26.09.1995 - M 16 K 93.4444, NVwZ 1996, 410, 411. 818 Guckelberger, Ablehnung von Umweltinformationsanträgen zum Schutz öffentlicher Belange, NuR 2018,436, 441; auch Schnabel, Rechtsmissbrauch im Umwelt- und im allgemeinen Informationsrecht, ZUR 2019, 74, 76. 194

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes ...Insoweit ergeben sich weder aus der absoluten Anzahl von Anträgen bzw. Anfragen noch aus einem Vergleich zu der durchschnittlichen Anzahl von Anfragen bei einer Behörde bzw. innerhalb des Landes oder aus dem Umfang des Aktenbestandes hinreichend aussagefähige Kriterien für einen unzumutbaren Verwaltungsaufwand. Eine Behörde, die wie eine Immissionsschutzbehörde typischerweise auch mit umfangreicheren und inhaltlich schwierigeren Informationszugangsanträgen konfrontiert wird oder mit einer erheblichen Anzahl solcher Anträge rechnen muss, hat sich organisatorisch und personell auf die Bewältigung der Anträge einzustellen […]. Außerhalb des Zugangsgesuchs liegende Belastungen der Behörde, etwa deren Aus- oder Überbelastung mit schon vorliegenden Informationsgesuchen oder allgemeinen Aufgaben, sind grundsätzlich […]. Vor diesem Hintergrund könnte nur ein durch das Zugangsbegehren verursachter Verwaltungsaufwand als unzumutbar eingestuft werden, der so aus dem Rahmen des Üblichen fällt, dass er auch mit einer zumutbaren Ausstattung mit Personal und Sachmitteln und unter Ausschöpfung der zu Gebote stehenden organisatorischen und rechtlichen Möglichkeiten nicht oder nur unter unvertretbaren Kosten und/oder außergewöhnlich großem Personaleinsatz zu bewältigen wäre und die eigentliche Aufgabenerfüllung der Behörde erheblich behindern würde. Die Grenze zur Unverhältnismäßigkeit des Verwaltungsaufwands ist erst dann überschritten, wenn durch die Art des Informationszugangsbegehrens oder seinen Umfang ein Verwaltungsaufwand notwendig ist, der den bei üblichen Gesuchen an die Behörde verursachten Aufwand in solch deutlichem Maße übersteigt, dass die Behörde das Gesuch letztlich nur durch außergewöhnliche Maßnahmen, insbesondere durch eine nicht nur vorübergehende Zurückstellung ihrer Kernaufgaben, bewältigen könnte […]. Derartiges hat der Beklagte nicht in einer ausreichenden Art und Weise darlegen können. Der Hinweis darauf, dass Mitarbeiter aufgrund des mit den klägerischen Anträgen verbundenen Aufwandes ihren Kernaufgaben nicht mehr in dem erforderlichen Umfang hätten nachgehen und diese teilweise (in zwei genannten Fällen) nicht mehr fristgerecht hätten erledigen können, ist im Hinblick auf die vorstehenden strengen Voraussetzungen nicht ausreichend.“                     819 Ein verwendungsbezogener Missbrauch wird demgegenüber angenommen, wenn „der Antragsteller erlangte Daten ausschließlich für Zwecke nutzen will, die nicht die Förderung des Umweltschutzes zum Ziel haben.“                  820 Als problematisch können sich Fälle darstellen, in denen das Informationsbegehren von kommerziellen Interessen getrieben ist. Dies ist etwa der Fall, wenn Anträge von Konkurrenzunternehmen stammen, die ihre Mitbewerber ausspähen möchten, indem sie diese betreffenden Umweltdaten bei der zuständigen Genehmigungs- oder Aufsichtsbehörde erfragen. Der Fall eines ausschließlich von solchen kommerziellen Interessen bestimmten Antrags ist bisher gerichtlich nicht entschieden worden. Hier wird man in der Tat einen verwendungsbezogenen Missbrauch annehmen müssen, da ein solches Begehren in keinem Zusammenhang mit den Zielen des UIG und des Umweltschutzes steht. Anders ist es dagegen, wenn die Motivation des Antragstellers nur zum Teil auf die Ziele des UIG ausgerichtet ist, nebenbei aber auch kommerzielle Ziele verfolgt werden. Dann ist kein Missbrauch anzunehmen: 819 VG Mainz, Urteil vom 30.04.2013 - 3 K 859/12.MZ, BeckRS 2013, 51191. 820 OVG Koblenz, Urteil vom 30.01.2014 - 1 A 10999/13.OVG, BeckRS 2014, 50555; s. auch Schnabel, Rechtsmissbrauch im Umwelt- und im allgemeinen Informationsrecht, ZUR 2019, 74, 76. 195

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „Eine missbräuchliche Antragstellung setzt dementsprechend voraus, dass mit dem Antrag ausschließlich zweckfremde, nicht umweltbezogene eigene Interessen verfolgt werden...“   821 Dies hat auch das BVerwG in der Entscheidung betreffend das Treibhausgasemissionshandelsgesetz von 2009 angenommen: „§ 8 Absatz II Nr. 1 UIG will die informationspflichtige Stelle dagegen schützen, dass ihre Arbeitszeit und Arbeitskraft missbräuchlich in Anspruch genommen wird. [35] Das OVG will § 8 Absatz II Nr. 1 UIG auf die Fälle beschränken, in denen der Missbrauch des Antragsrechts nur Belange der informationspflichtigen Stelle, insbesondere deren Arbeitsfähigkeit und -effektivität beeinträchtigt. Ein Antrag soll daher nicht nach dieser Vorschrift abgelehnt werden dürfen, wenn durch den möglichen Missbrauch des Antragsrechts zugleich auch anderweit geschützte Belange privater Dritter berührt werden, der Ast. etwa die erbetenen Informationen nicht für die Förderung des Umweltschutzes, sondern ausschließlich für Zwecke verwenden will, für die der Informationsanspruch nicht eingeräumt ist, etwa dafür, einen Konkurrenten im wirtschaftlichen Wettbewerb auszuspähen. [36] Ob Fälle eines in diesem Sinne „verwendungsbezogenen” Missbrauchs von § 8 Absatz II Nr. 1 UIG nicht erfasst werden, erscheint zweifelhaft. Die Arbeitskraft einer Behörde wird auch dann in missbräuchlicher Weise beansprucht, wenn ein Antrag zu Zwecken gestellt wird, die vom Gesetz nicht gedeckt sind. Der „verwendungsbezogene” Missbrauch kann sich deshalb zugleich als „beördenbezogener” Missbrauch darstellen. [37] Das bedarf indes keiner Vertiefung. Denn das OVG ist ausdrücklich davon ausgegangen, es lasse sich nicht mit der erforderlichen Gewissheit feststellen, dass das Auskunftsbegehren der Kl. allein dem Versuch der Industriespionage dient und mit ihm ausschließlich zweckfremde, nicht umweltbezogene Eigeninteressen verfolgt werden. .... An diese tatsächliche Feststellung ist der Senat gem. § 137 Absatz II VwGO gebunden.“     822 In gleicher Weise entschied das OVG Berlin-Brandenburg unter Berufung auf das vorgenannte Urteil des BVerwG: „Soweit der Kläger darauf verweist, dass die Bekanntgabe der Lage der Ersatzflächen nach Flur und Flurstück eine Kontrolle des ordnungsgemäßen Vollzugs der einschlägigen waldgesetzlichen Bestimmungen sowie der tatsächlichen Durchführung von Ersatzmaßnahmen ermögliche, lässt sich nicht feststellen, dass er mit seinem Auskunftsantrag ausschließlich zweckfremde, nicht umweltbezogene Eigeninteressen verfolgt […]. Dass er selbst Eigentümer von Grundstücksflächen ist, die er gegen Entgelt für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zur Verfügung stellt, und damit möglicherweise auch ein privates Interesse an der Erteilung der begehrten Informationen hat, reicht für die Annahme einer offensichtlich missbräuchlichen Antragstellung nicht aus.“        823 Nach dem VGH Mannheim ist allein eine kritische Haltung eines Antragstellers gegenüber der informationspflichtigen Stelle kein Grund, einen Missbrauch anzunehmen: 821 OVG Koblenz, Urteil vom 30.01.2014 - 1 A 10999/13.OVG, BeckRS 2014, 50555. 822 BVerwG, Urteil vom 24.09.2009 - 7 C 2/09, NVwZ 2010, 189, 191, Rn. 34 ff. 823 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.02.2015 – OVG 12 B 13.12, juris, Rn. 33. 196

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „Dass die Zementindustrie unter kritischer Beobachtung der Öffentlichkeit stehen mag, ist in diesem Zusammenhang rechtlich unbeachtlich. Denn aus einer kritischen Haltung gegenüber (der Behörde oder) dem betroffenen Unternehmen kann nicht auf eine missbräuchliche Antragstellung geschlossen werden, weil es gerade die Funktion des Umweltinformationsrechts ist, mögliche Defizite von (Behörden oder) Unternehmen aufzudecken und damit zu einer Verbesserung des Umweltschutzes beizutragen…“          824 Zutreffend hat das OVG Mainz in diesem Zusammenhang bemerkt: „Auch allein aus einer in der Öffentlichkeit geäußerten kritischen Haltung gegenüber der Behörde oder dem Unternehmen, auf das sich die Informationen beziehen, vermag eine missbräuchliche Antragstellung nicht abgeleitet zu werden. Vielmehr ist es gerade Aufgabe des Umweltinformationsrechtes, mögliche Defizite von Behörden oder Unternehmen mit umweltrelevanter Tätigkeit aufzudecken und damit zu einer Verbesserung des Umweltschutzes beizutragen. Eine kritische Einstellung wird daher vom Umweltinformationsrecht geradezu vorausgesetzt.“                         825 826 Der Ausnahmetatbestand ist nach den allgemeinen Regeln eng auszulegen. Daher ist seitens der informationspflichtigen Stelle immer eine genaue Prüfung durchzuführen, ob ein Missbrauch tatsächlich anzunehmen ist. In einem bayerischen Fall zeigte sich bei einer solchen Nachprüfung durch das Verwaltungsgericht, dass letztlich kein Missbrauch festgestellt werden konnte, weil die begehrten Informationen beim Antragsteller doch nicht, zumindest nicht vollständig, vorhanden waren: „Zwar wird ein Informationsbegehren ... offensichtlich mißbräuchlich..., wenn sich der Ast. die Daten (Umweltinformationen, s. § 2 Absatz II UIG) unschwer und ohne unzumutbaren Aufwand auf andere Weise beschaffen kann. ...Im vorliegenden Verfahren zeigt jedoch ein näherer Vergleich des Fragenkatalogs der Abgeordneten Frau L und der Antwort des Bay. Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 18. 12./30. 12. 1992 (LT-Dr 12/9563) mit den vom Kl. angefragten Daten, daß insoweit lediglich in Teilkomplexen Überschneidungen bestehen, hingegen beispielsweise die vom Kl. begehrten Informationen über Sicherheitsbetrachtungen, Brandschutzpläne und Katastrophenschutzpläne der Landtagsdrucksache nicht entnommen werden können....“.                  827 In einem weiteren bayerischen Fall betreffend den Zugang zu Informationen über Staatsforste ging es um die Frage, ob die Besorgnis, dass aufgrund der erlangten Daten Straftaten begangen würden, einen Missbrauch begründen kann: „Andererseits könnte ein „offensichtlich missbräuchliches“ Auskunftsbegehren auch bereits deshalb bejaht werden, weil die erstrebten Daten nach der Würdigung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs auch die Begehung erneuter Straftaten und die Vornahme sonstiger rechtswidriger Handlungen gegen die Beklagte erleichtern und mit erheblicher Wahrscheinlichkeit hierzu verwendet würden. Es handelt sich dabei zwar nicht um den Hauptzweck des Informationsverlangens, jedoch um einen für den Beklagten besonders belastenden Nebenzweck. Für diese Auslegung des 824 VGH Mannheim, Urteil vom 21.03.2017 – 10 S 413/15 –, juris, Rn. 65. 825 OVG Mainz, Urteil vom 30.01.2014 – 1 A 10999/13 –, juris, Rn. 69. 826 Guckelberger, Ablehnung von Umweltinformationsanträgen zum Schutz öffentlicher Belange, NuR 2018, 436, 440; aber: BVerwG, Urteil vom 28.07.2016 – 7 C 7/14, juris, Rn. 20 ff., dazu unten in diesem Abschnitt; s. auch oben unter 2.8.1.5. 827 VG München, Urteil vom 26.09.1995 - M 16 K 93.4444, NVwZ 1996, 410, 411. 197

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Ausnahmetatbestands könnte sprechen, dass es für den Betroffenen, dessen Rechtsgüter durch die Begehung rechtswidriger und teilweise auch strafbarer Handlungen geschädigt werden, unerheblich ist, ob die Verwendung der begehrten Informationen zur Tatbegehung das Hauptziel des Auskunftsverlangens oder nur dessen Nebenzweck darstellt. Der Rechtsgüterschutz, dem der Ausnahmetatbestand insoweit dient, könnte es in beiden Fällen gleichermaßen erfordern, die Informationsherausgabe zu verweigern. Auch stellt die Ablehnung der Informationsherausgabe die einzig effektive Möglichkeit dar, eine künftige Tatbegehung deutlich zu erschweren. Ohne die begehrten Information ist der Kläger z.B. nicht gleichermaßen in der Lage, Aktionen zu planen, mit denen gezielt die Fällung von Buchen einer bestimmten Altersgruppe in rechtswidriger Weise verhindert wird. Für die Annahme einer „offensichtlichen“ Missbräuchlichkeit könnte zudem sprechen, dass sich die Verwendung der begehrten Informationen zur Begehung rechtswidriger und teilweise auch strafbarer Taten gegen die informationspflichtige Stelle selbst richten würde. Die Ermächtigung der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung des Ablehnungsgrundes nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2003/4/ EG könnte gerade dazu dienen, den Schutz vor der Begehung rechtswidriger und strafbarer Handlungen zu gewährleisten…“                828 Dem wurde entgegengehalten, dass „man sich auf den Standpunkt stellen [könne], dass die staatlichen Stellen über ausreichende Möglichkeiten verfügen, um mit ihren herkömmlichen Mitteln gegen solche Taten vorzugehen, und sich das Merkmal des Missbrauchs nach dem Gesetzestext auf den Antrag, also nicht die Verwendung der Umweltinformation bezieht“.   829 § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG verlangt die Offensichtlichkeit des Missbrauchs. Problematisch ist, dass die Motivationslage des Antragstellers angesichts der Voraussetzungslosigkeit des Anspruchs nach § 3 Abs. 1 UIG nicht bekannt sein muss 830 und in vielen Fällen auch nicht bekannt sein wird. Gefordert wird, dass der Missbrauch „einem objektiven Dritten ohne nennenswerten Zweifel ins Auge springen“ 831 muss. Dabei ist immer auf den Einzelfall abzustellen. So wurde angeführt, dass nicht einmal ein Antrag auf Zugang zu den eigenen Daten eines Unternehmens 832 missbräuchlich sein muss, außer das Unternehmen verfügt bereits darüber. Ebenso wenig ist ein und derselbe Antrag, der bei zwei informationspflichtigen Stellen gleichzeitig gestellt wird, in jedem Fall missbräuchlich. Dies ist zwar möglich, aber nicht zwingend, wie das OVG Schleswig bereits 1996 ausgeführt hat: „Offensichtlich mißbräuchlich i.S.v. § 7 Abs. 3 UIG wäre ein Antrag nur dann, wenn der Kläger bereits über die entsprechenden Daten verfügte. Dies ist nicht allein deswegen der Fall, weil er einen entsprechenden Antrag bei der Stadt gleichzeitig mit dem hier streitigen gestellt hat. § 7 Abs. 3 UIG verbietet es nicht, einen Antrag auf Übersendung von Informationen gleichzeitig an zwei Behörden zu stellen, wenn diese Informationen bei beiden Behörden vorhanden sind. Eine Ablehnung eines dieser Anträge als 828 BayVGH, Beschluss vom 08.02.2017 – 22 B 14.2304 –, juris, Rn. 64. 829 Guckelberger, Ablehnung von Umweltinformationsanträgen zum Schutz öffentlicher Belange, NuR 2018, 436, 442. 830 Vgl. Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 50. 831 Engel, in: Götze/Engel, UIG, 2017, § 8 Rn. 41. 832 Schrader, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, 2. Aufl. 2002, § 7 Rn. 31. 198

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes rechtsmißbräuchlich kommt nur dann in Betracht, wenn - ggf. aufgrund eines Erfolges des anderen - der Antragsteller über die begehrten Daten bereits vor Entscheidung über diesen Antrag verfügt.“         833 Das BVerwG hat 2016 in einem Rechtsstreit bzgl. der Einsicht in sicherheitstechnische Unterlagen eines Pharmaunternehmens weitere grundsätzliche Anmerkungen zur Auslegung des Missbrauchstatbestands anhand des rheinland- pfälzischen Landesrechts getroffen. Hintergrund waren Unterschiede zwischen dem 834 vorhergehenden § 8 Abs. 2 Nr. 1 Landesumweltinformationsgesetz und dem 835 nachfolgenden § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 des Landestransparenzgesetzes. Das Gericht sah hiernach zwar auch eine weite Auslegung des Missbrauchstatbestands als möglich an, hielt diese aber nicht für geboten, und begründet dies unter Verweis auf die verschiedenen Sprachfassungen der UIRL und das den Mitgliedstaaten eingeräumte gesetzgeberische Ermessen: „20 Es spricht viel dafür, dass eine weite Auslegung des Missbrauchstatbestandes nicht im Widerspruch zur Richtlinie steht. Nach der deutschen Sprachfassung des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b UIRL können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abgelehnt wird, wenn der Antrag offensichtlich missbräuchlich ist; der Begriff "missbräuchlich" ist u.a. durch ein subjektives, auf die Zielsetzung der Antragstellung abhebendes Element gekennzeichnet. Auch die französische Fassung enthält einen entsprechenden Tatbestand ("abusive"). In der englischen Sprachfassung ist demgegenüber nicht von einer missbräuchlichen, sondern von einer unzumutbaren oder unangemessenen Antragstellung die Rede ("unreasonable"); ein subjektives Element enthält dieses Merkmal nicht. Entsprechende Begriffe enthalten die italienische, spanische und niederländische Sprachfassung. Die Umweltinformationsrichtlinie geht auf das Übereinkommen vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen <AK>, Gesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl. II S. 1251) zurück. Dort werden die unterschiedlichen Begriffe ebenfalls verwendet. Nach Art. 4 Abs. 3 Buchst. b der Aarhus-Konvention kann ein Informationsantrag u.a. dann abgelehnt werden, wenn der Antrag - nach den verbindlichen englischen und französischen Sprachfassungen (Art. 22) - "manifestly unreasonable" oder "manifestement abusive" ist. 21 Auch wenn hiernach eine weitere Auslegung von der Umweltinformationsrichtlinie gedeckt sein sollte, als sie das Berufungsgericht für den Versagungsgrund alten Rechts zugrunde gelegt hat, wird ein solches Verständnis von der Richtlinie gleichwohl nicht gefordert. ... 22 Zudem geht die Wahlmöglichkeit des nationalen Gesetzgebers nicht allein dahin, den Ablehnungsgrund in seiner Gesamtheit zu übernehmen oder darauf zu verzichten. Vielmehr kann er den Versagungsgrund, selbst wenn Art. 4 Abs. 1 Buchst. b UIRL gemäß der englischen Sprachfassung weit zu verstehen sein und generell unzumutbare Zugangsbegehren umfassen sollte, auch in einem engen Verständnis als Missbrauchstatbestand normieren und damit im Sinne einer Teilmenge des Merkmals "unangemessen oder unzumutbar" im Sinne von "unreasonable". Außerdem ist der Gesetzgeber frei, den Ausnahmetatbestand so auszugestalten, dass er nicht nur die 833 OVG für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 10.07.1996 – 4 L 222/95, juris, Rn. 35. 834 Landesumweltinformationsgesetz (LUIG RP) i.d.F. der Bekanntmachung vom 19.10.2005 (GVBl. 2005, 484). 835 Landestransparenzgesetz (LTranspG) vom 27.11.2015, GVBl. 2015, 383. 199

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes ausschließliche, sondern - jedenfalls - auch die weit überwiegende Verfolgung sachfremder, also den Zielen der Umweltinformationsrichtlinie zuwiderlaufender Intentionen umfasst. Dass ausschließlich sachfremde Zwecke verfolgt werden, wird sich so gut wie nie belegen lassen. Es liegt deshalb auf der Hand, dass der Richtliniengeber die den Mitgliedstaaten eröffnete Gestaltungsmöglichkeit nicht derart einschränken wollte.“      836 Die Darlegungslast für die offensichtliche Missbräuchlichkeit liegt bei der informationspflichtigen Stelle, denn die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Ausnahmetatbestandes müssen von der Stelle nachgewiesen werden, die sich darauf 837 beruft. Dies entspricht auch dem Untersuchungsgrundsatz nach § 24 VwVfG. Auch wenn der Ablehnungsgrund vorliegt, hat noch eine Abwägung mit dem 838 öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe zu erfolgen. 2.9.1.3.2          Interne Mitteilungen Nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG ist ein Antrag grundsätzlich auch dann abzulehnen, wenn er „sich auf interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 2 Absatz 1 bezieht.“ Schutzgut dieses Ausnahmetatbestands ist der interne Datenaustausch und die 839 Effektivität der Arbeitsabläufe innerhalb einer informationspflichtigen Stelle. Erfasst werden nicht nur informationspflichtige Stellen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG (Behörden), sondern auch entsprechende Personen des Privatrechts nach § 2 840 Abs. 1 Nr. 2 UIG. Der Begriff der internen Mitteilungen ist eng auszulegen. Das OVG Münster hat daher in einer Entscheidung aus 2016, der ein Antrag eines Betreibers von Kernkraftwerken an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit im Hinblick auf Unterlagen über das Zustandekommen der Änderung des Atomgesetzes im Jahr 2011 zugrunde lag, richtigerweise die Auffassung vertreten, dass keine Fakten, sondern Verwaltungs- und Organisationsabläufe, politische Bewertungen, Abwägungen und Einschätzungen 841 davon erfasst seien: „Interne Mitteilungen in diesem Sinne sind solche Verwaltungsinterna (Unterlagen, Vermerke etc.), die entweder Verwaltungs- oder Organisationsabläufe betreffen oder solche Dokumente, bei denen es nicht um Fakten, sondern um politische Bewertungen, Abwägungen und Einschätzungen - allerdings lediglich bezogen auf die Dauer eines behördlichen Entscheidungsprozesses - geht. […] Dieses Verständnis der Norm trägt der europarechtlichen Vorgabe einer engen Auslegung der Ausnahmevorschriften Rechnung. Auch wird der von der Aarhus- Konvention vorgenommene Zusammenhang mit dem Ablehnungsgrund des "material in the 836 BVerwG, Urteil vom 28.07.2016 – 7 C 7/14, juris, Rn. 20 ff. 837 Schrader, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, 2. Aufl. 2002, § 7 Rn. 32; Engel, in: Götze/Engel, UIG, 2017, § 8 Rn. 41. 838 Dazu s. oben unter 2.8.1.3. 839 Engel, in: Götze/Engel, UIG, 2017, § 8 Rn. 42. 840 So wohl auch Guckelberger, Ablehnung von Umweltinformationsanträgen zum Schutz öffentlicher Belange, NuR 2018, 436, 437; insoweit ungenau: Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 51. 841 S. auch: Guckelberger, Das Umweltinformationsrecht in Deutschland: Stand und offene Fragen, Thesenpapier, Berlin 23.02.2018. 200

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes course of completion" (vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 4 UIG: Material, das gerade vervollständigt wird, noch nicht abgeschlossene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete Daten) berücksichtigt: Es geht um den Schutz des internen Diskussionsprozesses bis zur abschließenden Entscheidung. Die Ablehnungsgründe nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 UIG bezwecken beide die Aufrechterhaltung eines geschützten Innenkreises der Verwaltung, damit diese störungsfrei und ohne Unterbrechungen ihre Entscheidungen vorbereiten, überdenken und ohne äußeren Rechtfertigungsdruck ändern kann. Damit ergibt sich zwangsläufig eine weitere Überschneidung mit dem Ablehnungsgrund der Vertraulichkeit der Beratung von Behörden, der - wie oben dargelegt - einen ähnlichen Schutzzweck, nämlich die Sicherstellung einer effektiven und neutralen Entscheidungsfindung der Behörde verfolgt. Eine trennscharfe Abgrenzung ist insoweit nicht möglich. […] Ausgehend davon handelt es sich bei dem Dokument IV.15 nicht um eine schützenswerte interne Mitteilung i.S.d. § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG. Zum einen ist die Kurzzusammenfassung der Ergebnisse der Bundesratsausschusssitzungen am 9. Juni 2011 nicht dem Binnenbereich einer informationspflichtigen Behörde - hier etwa dem BMU - zuzurechnen. Zum anderen ist der Entscheidungsprozess, bei dem das Dokument erstellt wurde - die Verabschiedung der 13. AtG-Novelle - bereits beendet, so dass dieser Ablehnungsgrund auch deswegen nicht mehr zum Tragen kommen kann.“    842 Weiter werden im Sinne einer engen Auslegung als intern nur Mitteilungen innerhalb einer informationspflichtigen Stelle verstanden, nicht dagegen z. B. Korrespondenzen 843 zwischen unterschiedlichen Behörden. Dies hat das BVerwG in der Entscheidung von 2012 zu den Treibhausgas-Emissionsberechtigungen klargestellt: „Der Gesetzeswortlaut ist mit der Verwendung des Plurals („Stellen“) zwar offen für ein weites Verständnis, das die Mitteilungen zwischen mehreren selbstständigen Behörden mit umfasst. Eindeutiges lässt sich dem Wortlaut allerdings nicht entnehmen. Denn mit dem Wort „Stellen“ wird angesichts des nachfolgenden Zusatzes „i. S. des § 2 Absatz I “ jedenfalls auch dem Umstand Rechnung getragen, dass in § 2 Absatz I UIG mehrere informationspflichtige Stellen aufgeführt und definiert werden. Aus der Entstehungsgeschichte folgt indessen ein enger Anwendungsbereich. Die Begründung des Gesetzentwurfs könnte zwar zunächst für das Gegenteil sprechen, weil der Ablehnungsgrund der Sicherung der Effektivität interner Arbeitsabläufe und des Zusammenwirkens von informationspflichtigen Stellen dienen soll (BT-Dr 15/3406, S. 19). Allerdings wurde ein Vorschlag des Bundesrats, das Gesetz so zu fassen, dass auch Mitteilungen etwa im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung zwischen einer Landesbehörde und einem Bundesministerium als interne Mitteilungen geschützt werden, im Gesetzgebungsverfahren nicht aufgegriffen. Die Bundesregierung hat in ihrer Gegenäußerung erklärt, dass sonst dieser Ausnahmegrund abweichend vom Wortlaut des Art. 4 I Unterabs. 1 lit. e Umweltinformations-Richtlinie auf externe Mitteilungen zwischen unabhängigen Behörden erweitert würde (BT-Dr 15/3680, S. 8). Folglich sind nach dem Willen des Gesetzgebers interne Mitteilungen i. S. von G § 8 Absatz II Nr. 2 UIG ausschließlich solche, die den Binnenbereich einer informationspflichtigen Stelle nicht verlassen..“                      844 842 OVG Münster, Urteil vom 30.08.2016 – 15 A 2024/13, juris, Rn. 98 ff. 843 Guckelberger, Ablehnung von Umweltinformationsanträgen zum Schutz öffentlicher Belange, NuR 2018, 436, 442. 844 BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 – 7 C 7/12, NVwZ 2012, 1619, 1622, Rn. 35. 201

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Streitig ist, ob nur solche Mitteilungen sind als intern zu verstehen sind, die für die jeweilige informationspflichtige Stelle selbst, aber nicht für Dritte bestimmt sind. 845 Vertreten wird, dass, sobald sie nach außen gelangen, sie nicht mehr intern seien. Streitig ist, ob bzw. wie weit der Ausnahmetatbestand der internen Mitteilungen nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG zeitlich begrenzt ist. Diese Frage ist noch nicht höchstrichterlich geklärt. Näheres zur zeitlichen Begrenzung des Ausnahmetatbestands der internen Mitteilungen findet sich unten unter 2.9.2.10. 2.9.1.3.3          Fehlende Verfügung über die begehrte Information Nach § 8 Abs. 2 Nr. 3 UIG ist ein Antrag abzulehnen, der „bei einer Stelle, die nicht über die Umweltinformationen verfügt, gestellt wird, sofern er nicht nach § 4 Absatz 3 weitergeleitet werden kann.“ Eine informationspflichtige Stelle kann rein faktisch einen Antrag nicht positiv bescheiden, wenn sie über die Information nicht verfügt, so dass sie, wenn der Antrag aufrechterhalten wird, diesen ablehnen muss. Insofern drückt dieser 846 Ablehnungsgrund nur eine Selbstverständlichkeit aus. Der Ablehnungsgrund korrespondiert mit § 4 Abs. 3 Satz 1 UIG, wonach eine nicht über die begehrte Information verfügende Stelle den Antrag an eine andere Stelle weiterzuleiten hat, die darüber verfügt. Richtigerweise liegt hierin keine Ablehnung des Antrags, so dass § 8 Abs. 2 Nr. 3 UIG dann nicht einschlägig ist. Eine Ablehnung 847 ist nur dann erforderlich, wenn eine Weiterleitung ausgeschlossen ist. Die informationspflichtige Stelle kann den Antragsteller nach § 4 Abs. 3 Satz 2 UIG aber auch auf andere ihr bekannte informationspflichtige, über die Daten verfügende 848 Stellen hinweisen. § 8 Abs. 2 Nr. 3 UIG erfasst diesen Fall nicht ausdrücklich. Allerdings wird man hier wie im Fall der Weiterleitung auch von einer Ablehnung absehen müssen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Antragsteller den Hinweis als 849 ausreichend akzeptiert. Auch wenn dies nicht ausdrücklich im Gesetzestext gesagt wird, liegt es auf der Hand, dass die dem Wortlaut nach geltende Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Veröffentlichung der Information angesichts des Nicht-Verfügens 850 darüber hier keine Rolle spielen kann. Insoweit ist § 8 Abs. 2 Nr. 3 UIG teleologisch 851 zu reduzieren. 2.9.1.3.4 Zu vervollständigendes Material, nicht abgeschlossene Schriftstücke und nicht aufbereitete Daten Nach § 8 Abs. 2 Nr. 4 UIG ist ein Antrag grundsätzlich auch dann abzulehnen, wenn er „sich auf die Zugänglichmachung von Material, das gerade vervollständigt wird, noch nicht abgeschlossener Schriftstücke oder noch nicht aufbereiteter Daten bezieht.“ 845 Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 221; s. auch: VG Köln, Urteil vom 22.11.2007 – 13 K 4113/06, ZUR 2008, 215 Rn. 22. 846 Vgl. Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 8 Rn. 61. 847 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 53. 848 Dazu oben unter 2.4.1. 849 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 8 Rn. 63. 850 So auch: Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 53. 851 S. auch unten unter 2.9.1.3.5. 202