Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Beurteilungsspielraum ist verfassungsrechtlich zulässig; er lässt sich - wie es Art. 19 Abs. 4 GG gebietet […] - aus der gesetzlichen Vorschrift hinreichend deutlich ermitteln und beruht auf einem hinreichend gewichtigen Sachgrund. … Das Grundgesetz räumt der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Spielraum eigener Gestaltung im Bereich des Auswärtigen ein, innerhalb dessen die Bundesregierung die Ziele und die zu ihrer Erreichung verfolgte Strategie bestimmt. Welche Ziele mit welcher Strategie verfolgt werden, entzieht sich mangels hierfür bestehender rechtlicher Kriterien weithin einer gerichtlichen Kontrolle. Gleiches gilt für die Frage, wann und unter welchen Umständen ein Nachteil für diese Ziele und Strategien eintritt […].“        899 Letzterer Auffassung ist zuzustimmen, denn eine Prognoseentscheidung birgt regelmäßig die Notwedigkeit einer eigenständigen, mit Unsicherheit behafteten 900 Beurteilung durch die jeweilige informationspflichtige Stelle. 2.9.2.2            Begriff der nachteiligen Auswirkungen Im Hinblick auf den Begriff der nachteiligen Auswirkungen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 UIG besteht Uneinigkeit darüber, ob insoweit eine „erhebliche Gefährdung“ der dort genannten Schutzgüter gegeben sein muss. So hat das BVerwG in der im vorherigen Abschnitt zitierten Entscheidung zu § 3 Nr. 1a IFG keine erhebliche Beeinträchtigung gefordert, sondern herausgestellt: „Nachteil ist, was den außenpolitischen Zielen und der zu ihrer Erreichung verfolgten außenpolitischen Strategie abträglich ist.“               901 Hieraus wurde gefolgert, „dass die betroffenen Schutzgüter in irgendeiner Weise ungünstig beeinflusst werden müssen.“          902 Auch das VG Mainz forderte für die Annahme nachteiliger Auswirkungen nicht das Vorliegen einer „erheblichen Gefahr“: „Hierbei ist zum einen zu berücksichtigen, dass bei der Gefahr besonders großer Schäden an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts geringere Anforderungen gestellt werden können und daher die entfernte Möglichkeit eines Schadenseintritts zur Annahme einer konkreten Gefahr ausreicht […]. Zum anderen verlangt § 8 I Satz 1 Nr. 1 LUIG gerade nicht das Vorliegen einer „gegenwärtigen erheblichen Gefahr“ was voraussetzen würde, dass die Einwirkung des schädigenden Ereignisses bereits begonnen hat oder dass die Einwirkung unmittelbar oder in allernächster Zeit mit einer an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit […].“                      903 Andererseits werden dagegen erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 8 Abs. 1 Satz 1 UIG verlangt. Dies lässt sich der nachgehenden Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz entnehmen: 899 BVerwG, Urteil vom 29.10.2009 - 7 C 22/08, NVwZ 2010, 321, Rn. 13 und 20; so auch: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 8 Rn. 78; Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 22. 900 Vgl. auch Leidinger, Informationsinteresse der Öffentlichkeit versus staatliches Geheimhaltungsinteresse im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren und vor Gericht, NVwZ 2019, 270, 275 901 BVerwG, Urteil vom 29.10.2009 - 7 C 22/08, NVwZ 2010, 321, 322, Rn. 15. 902 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 8 Rn. 5. 903 VG Mainz, Urteil vom 24.04.2007 - 3 K 618/06.MZ, 3 K 618/06, BeckRS 2007, 23952. 209

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „29 aa) § 8 Abs. 1 Nr. 1 LUIG fordert in der durch europarechtliche Bestimmungen gebotenen engen Auslegung eine ernsthafte, konkrete Gefährdung der in der Vorschrift geschützten […] 30 Bereits die Entstehungsgeschichte des Landesumweltinformationsgesetzes macht deutlich, dass ein möglichst umfassender Zugang zu Umweltinformationen der Verbesserung des Umweltschutzes dienen sollte. ... Zur Verwirklichung des Ziels der zugrunde liegenden Richtlinie, Transparenz im Verhältnis Behörde – Bürger zu schaffen (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 12/7138) sah das Umweltinformationsgesetz von 1994 in § 4 Abs. 1 UIG a.F. für jedermann einen Anspruch auf freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, die bei einer Behörde oder einer Person des Privatrechts nach § 2 Nr. 2 UIG a.F. vorhanden sind, vor. § 7 Abs. 1 Nr. 1 UIG a.F. schloss den Anspruch aus, soweit das Bekanntwerden der Informationen (u.a.) eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit verursachen konnte. Die Vorschrift ging damit nur scheinbar über den Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 90/313/EWG hinaus; denn anders als im deutschen Polizei- und Ordnungsrecht, wo bereits jeder Verstoß gegen eine Rechtsnorm die „öffentliche Sicherheit“ berührt, verlangt das EG-Recht eine schwere tatsächliche Gefährdung der Grundinteressen der Gesellschaft […]. Die Vorgängervorschriften des heutigen Landesumweltinformationsgesetzes maßen nach alledem der Unterrichtung der Öffentlichkeit unter dem Gesichtspunkt angestrebter größerer Verwaltungstransparenz hohe Bedeutung bei und sahen eine verbesserte Umweltinformation als Element zum Schutz von Menschen und Umwelt durch bessere Anwendung von Vorschriften, Entwicklung erforderlicher Umweltschutzmaßnahmen und deren Akzeptanz durch die Öffentlichkeit an […]. 31 Das in Umsetzung der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 (ABl. L Nr. 41, S. 26) erlassene Landesumweltinformationsgesetz vom 19. Oktober 2005 und das – bis auf die unterschiedlichen informationspflichtigen Stellen – weitgehend deckungsgleiche Umweltinformationsgesetz des Bundes vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3704; - UIG -) gehen nunmehr diesen Weg weiter. Dass […] nunmehr die Bekanntgabe der Informationen nach dem Wortlaut des § 8 Abs. 1 Nr. 1 LUIG zu verweigern ist, wenn diese nachteiligen Auswirkungen auf bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit hätte, während § 7 Abs. 1 Nr. 1 UIG a.F. eine erhebliche Gefahr forderte, hat lediglich redaktionelle Gründe, wie sich dem Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT- Drucks. 12/3407) entnehmen lässt. Die aus Art. 10 EGV folgende Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung des LUIG und des UIG des Bundes lässt im Übrigen eine Ausdehnung des Ausschlussgrundes auf Auswirkungen auf Schutzgüter unterhalb der Schwelle der erheblichen Gefährdung nicht zu. Zum einen verbietet sich dies mit Blick auf das in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie ausdrücklich ausgesprochene Gebot, die Ablehnungsgründe eng auszulegen; zum anderen versteht das EG-Recht, wie bereits angesprochen, unter negativen Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit immer eine schwere tatsächliche Gefährdung von Grundinteressen der Gesellschaft. Dem entspricht im deutschen Recht der Begriff „erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit“ […].“         904 904 OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20.02.2008 – 1 A 10886/07, juris, Rn. 29 ff.; vgl. auch: Schrader, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, § 7, Rn. 6, 11. 210

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 905 Letztlich wird im Sinne der gebotenen engen Auslegung der Ablehnungsgründe eine gewisse Erheblichkeit der nachteiligen Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 8 Abs. 1 Satz 1 UIG verlangt werden müssen, wobei keine abstrakte, sondern nur eine auf den jeweiligen Einzelfall bezogene, individuelle und konkrete Einschätzung 906 erforderlich ist. 2.9.2.3            Zugang zu Informationen aus Vertragsverletzungsverfahren Kritisiert wurde, dass der Zugang zu Informationen über Vertragsverletzungsverfahren, die noch nicht beim EuGH anhängig waren, unter Berufung auf den Ausnahmetatbestand des Schutzes internationaler Beziehungen 907 abgelehnt wurde. Für die Frage des Zugangs zu Dokumenten über Vertragsverletzungsverfahren (hier das Aufforderungsschreiben der EU-Kommission) kommt es wesentlich darauf an, ob auch die Beziehungen Deutschlands zur Europäischen Union davon umfasst sind. Das BVerwG hatte in dem oben zitierten Urteil unter den internationalen Beziehungen nicht nur solche zwischen Staaten, sondern auch zu völkerrechtlichen 908 Organisationen verstanden. Dabei ging es um die Klage eines Umweltverbands, der Zugang zu einer Stellungnahme der Kommission im Hinblick auf die Festlegung von Flugrouten für den geplanten Flughafen Berlin-Brandenburg begehrte. Auch das vorhergehende OVG Berlin-Brandenburg hatte in den Begriff der internationalen Beziehungen" i. S. d. § 8 Abs. 1 S 1 Nr. 1 UIG „die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu zwischenstaatlichen bzw. überstaatlichen Organisationen wie der Europäischen Union“ 909 eingeschlossen.            Dort wurde der Begriff der internationalen Beziehungen ebenfalls weit ausgelegt: „32 a) ... umfasst der Begriff „internationale Beziehungen“ nach seinem Wortsinn ... auch die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Organisationen wie den Vereinten Nationen oder der Europäischen Union. Die Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass bereits die vom Kläger vorgelegte Definition des Begriffs „international“ im „Duden“ (www.duden.de/rechtschreibung/international) neben der Bedeutung „zwischen mehreren Staaten bestehend; zwischenstaatlich“ auch die Bedeutung „über den Rahmen eines Staates hinausgehend, nicht national begrenzt, überstaatlich, weltweit“ vorsieht. Selbst wenn die Europäische Union als solche treffender mit dem Begriff „supranationale Organisation“ bezeichnet wäre als mit dem Begriff „internationale“ Organisation […], erlaubt dies nicht die Annahme, die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union seien vom Begriff der „internationalen Beziehungen“ i. S. d. § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG nicht erfasst. Der Begriff stimmt mit dem entsprechenden Begriff „internationale Beziehungen“ bzw. „international relations“ in Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 1 Buchstabe b UIRL überein. ... Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, 905 Dazu oben unter 2.8.1.5. 906 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 22. 907 Insbesondere von: Wegener, Licht und Schatten in der (Umwelt-)Informationsfreiheit, ZUR 2016, 153, 155; s. auch: Leipert, Kein Recht auf Informationszugang zu Aufforderungsschreiben, ZUR 2017, 25; s. auch die kurze Übersicht des Streitstands bei: Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 25- 25a. 908 BVerwG, Urteil vom 29.06.2016 – 7 C 32/15, juris, Rn. 9 ff.; dazu oben unter 2.9.1.2.1.12.9.1.2.1.1. 909 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10.09.2015 – OVG 12 B 11.14, juris, Leitsatz 1. 211

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes ist ... davon auszugehen, dass die Vertragsparteien des Aarhus-Übereinkommens den Begriff in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht, dem „international law“ […], verstanden wissen wollten […] und er daher auch die Beziehungen zu „supranationalen“ Völkerrechtssubjekten wie der Europäischen Union erfasst.Dieses Begriffsverständnis steht auch in Einklang mit der Verwendung des Begriffs „Internationale Beziehungen“ in der Politikwissenschaft, um deren Teildisziplin es sich hierbei handelt […] und deren Forschungsgegenstand etwa auch die Beziehungen zur Europäischen Union sind (vgl. etwa den Studiengang Internationale Beziehungen der Universität Potsdam, www.uni-potsdam.de). 34 b) Auch die Genese des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG erlaubt nicht, den Anwendungsbereich der Norm auf die Beziehungen zwischen einzelnen Staaten zu beschränken. Dem Verwaltungsgericht ist darin beizupflichten, dass die Begründung des Gesetzentwurfs zu § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG in seiner ursprünglichen Fassung vom 8. Juli 1994 (BGBl. I S. 1490) bereits nicht erkennen lässt, dass der Ablehnungsgrund auf die Beziehungen der Bundesrepublik zu einzelnen Staaten begrenzt sein sollte (BT-Drucks. 12/7138 S. 13). ... 35 c) Vor diesem Hintergrund streitet auch die systematische Auslegung des Gesetzes dafür, den identischen Begriffen in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG und § 3 Nr. 1 Buchstabe a IFG den gleichen Inhalt beizumessen. 36 d) Nicht zuletzt gebieten Sinn und Zweck des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG, unter den Begriff der internationalen Beziehungen auch diejenigen zu zwischen- oder überstaatlichen Einrichtungen wie der Europäischen Union und ihren Organen zu fassen […]. Es ist nichts dafür ersichtlich, weshalb diese Beziehungen als weniger schutzwürdig zu bewerten sein sollten als die Beziehungen der Bundesrepublik zu fremden Staaten. Ausmaß und Intensität der Verflechtungen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten, die der Kläger bereits als „innenpolitisch“ bezeichnet […], rechtfertigen die Annahme einer geringeren Schutzbedürftigkeit dieser Beziehungen nicht.“              910 911 Zusammenfassend stützen das OVG Berlin-Brandenburg und das BVerwG demnach ihre weite Auslegung des Begriffs der internationalen Beziehungen auf den Wortlaut, der nicht nur völkerrechtliche, sondern auch supranationale Organisationen wie die Europäische Union einbeziehe. Weiter wird auf die Gesetzgebungsgeschichte und Systematik des UIG Bezug genommen. Da die EU ein Objekt des Völkerrechts sei, seien auch die Beziehungen Deutschlands hierzu als internationale Beziehungen anzusehen. Dass in den Gesetzgebungsmaterialien nur von fremden Staaten die Rede sei, stehe dem nicht entgegen, denn § 3 Nr. 1a IFG erfasse ausdrücklich die Beziehungen zu „zwischen- sowie überstaatlichen Organisationen, etwa der Europäischen Union oder den Vereinten Nationen“. Weiter wird auf die Verwendung des Begriffs der internationalen Beziehungen in der 912 EU-Transparenzverordnung (EG) Nr. 1049/2001 eingegangen. Art. 4 Abs. 1a Spiegelstrich 3 dieser Verordnung lautet: 910 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10.09.2015 – OVG 12 B 11.14, juris, Rn. 32 ff. 911 Die Darstellung folgt im Wesentlichen der Anmerkung von Leipert zum Urteil des BVerwG vom 29.06.2016: Leipert, Kein Recht auf Informationszugang zu Aufforderungsschreiben, ZUR 2017, 25. 912 Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vom 30.05.2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, ABl. EG L 145/43 vom 31.05.2001. 212

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde: (…) die internationalen Beziehungen“ Das EuG hatte allerdings ausgeführt, dass die Kommunikation zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Union im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren nicht hierunter fällt: „62 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass der Begriff der „internationalen Beziehungen“ in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ein Begriff des Unionsrechts ist und folglich nicht davon abhängen kann, welchen Inhalt er nach den nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten hat. ... 63 Sodann ist mit der Kommission darauf hinzuweisen, dass die Gründungsverträge der Union im Unterschied zu gewöhnlichen internationalen Verträgen eine über eigene Organe verfügende neue Rechtsordnung geschaffen haben, zu deren Gunsten die Staaten in immer weiteren Bereichen ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben und deren Rechtssubjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch deren Bürger sind […]. Damit die Ziele der Union in den von dieser erfassten Bereichen erreicht werden, fallen die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Organen der Union unter die Verfassung, die durch die Verträge festgelegt worden ist. 64 Das gilt insbesondere für die Kommunikation zwischen einem Mitgliedstaat und der Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens, das eingeleitet wurde, um sicherzustellen, dass ein Mitgliedstaat seine Verpflichtungen aus den Verträgen erfüllt. 65 Schließlich ist zu beachten, dass die Auffassung der Bundesrepublik Deutschland, die Kommunikation zwischen ihr und den Organen der Union falle unter den Begriff der „internationalen Beziehungen“ in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, zur Folge hätte, dass zugelassen würde, dass ein Großteil der in den Tätigkeitsbereichen der Union verwendeten Dokumente dem Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu den Dokumenten der Organe entzogen wäre. ... 66 Die Kommission hat daher zu Recht festgestellt, dass der von der Bundesrepublik Deutschland angeführte Grund des Schutzes der internationalen Beziehungen gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 prima facie nicht stichhaltig sei. 913 Das BVerwG ist dem nicht gefolgt, sondern fasste die Beziehungen zur Europäischen Union unter den Begriff der internationalen Beziehungen. Es gehe darum, laufende Untersuchungs- und Inspektionstätigkeiten, wie sie in Vertragsverletzungsverfahren anfallen würden, zu schützen. Hierfür spricht, dass die EU letztlich ein Subjekt des 914 Völkerrechts ist. Zum näheren Verständnis des Falls ist ein Blick auf den Hintergrund des Verfahrens geboten. Gegenstand des Verfahrens vor dem BVerwG war ein im Besitz deutscher Behörden befindliches Dokument der EU. Art. 5 S. 1 der EU-TransparenzVO 1049/2001 sieht in einem solchen Fall ein Konsultationsverfahren vor: 913 EuG, Urteil vom 14.02.2012, T-59/09, Celex-Nr. 62009TJ0059, Rn. 62 ff. 914 Guckelberger, Ablehnung von Umweltinformationsanträgen zum Schutz öffentlicher Belange, NuR 2018, 436, 438. 213

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „Dokumente in den Mitgliedstaaten Geht einem Mitgliedstaat ein Antrag auf ein in seinem Besitz befindliches Dokument zu, das von einem Organ stammt, so konsultiert der Mitgliedstaat - es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf - das betreffende Organ, um eine Entscheidung zu treffen, die die Verwirklichung der Ziele dieser Verordnung nicht beeinträchtigt.“ Hier hatte die Bundesrepublik die EU-Kommission konsultiert, worauf diese der Herausgabe des Dokuments nicht zustimmte. Dies wiederum bot den Anlass, sich auf den Schutz der internationalen Beziehungen nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 UIG zu berufen, wie auch das BVerwG klarstellte: „Gebietet das Unionsrecht, den Zugang zu einem Aufforderungsschreiben während eines laufendenden Vertragsverletzungsverfahrens im Regelfall zu verweigern, um den Zweck dieses Verfahrens nicht zu beeinträchtigen, muss sich die Interpretation des nationalen Rechts an diesen Vorgaben orientieren. Dies gilt umso mehr, als auch Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 das nationale Recht und das Unionsrecht miteinander verknüpft. Geht einem Mitgliedstaat ein Antrag auf ein in seinem Besitz befindliches Dokument zu, das von einem Organ der Union stammt, so ist grundsätzlich das in der Vorschrift vorgesehene Konsultationsverfahren zwischen dem Mitgliedstaat und der Union durchzuführen, um eine Entscheidung zu ermöglichen, die die Verwirklichung der Ziele der Verordnung nicht beeinträchtigt. Im Bereich des Umweltinformationsgesetzes kann eine derartige Beeinträchtigung nur durch eine mit dem Unionsrecht harmonisierte Auslegung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG vermieden werden, da das Umweltinformationsgesetz, die Richtlinie 2003/4/EG und die Aarhus-Konvention den in Art. 4 Abs. 2 Spiegelstrich 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausschlussgrund des Schutzes von Untersuchungstätigkeiten nicht kennen. Dieses Verständnis steht angesichts der unionsrechtlichen Prägung des Begriffs der internationalen Beziehungen mit dem Gebot der engen Auslegung der Ausnahmegründe (Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 und 16. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4/EG) im Einklang, welches eine an der Systematik des Unionsrechts orientierte Auslegung nicht hindert. … Das dargestellte Verständnis des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG entspricht schließlich auch dem Sinn der Vorschrift, deren Schutzziele die Belange der Bundesrepublik Deutschland sowie das Vertrauensverhältnis zu anderen Völkerrechtssubjekten […]. Dieses Vertrauensverhältnis würde gestört, wenn Informationen entgegen dem ausdrücklichen Willen der Europäischen Kommission oder eines anderen Organs der Union weiterzugeben wären. Die Berücksichtigung der Haltung des betroffenen Organs der Union führt auch nicht zu dem von der Revision befürchteten faktischen "Vetorecht", da die von § 8 Abs. 1 Satz 1 a.E. UIG vorgeschriebene Abwägung mit dem Bekanntmachungsinteresse Raum für die Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls lässt.“ EuGH und EuG stützten dagegen die Zulässigkeit der Verweigerung der Herausgabe von Dokumenten über Vertragsverletzungsverfahren nicht auf den Schutz internationaler Beziehungen, sondern auf den Schutz einer des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten nach Art. 4 Abs. 2 3. Spiegelstrich der VO (EG) Nr. 1049/2001 und des Schutzes von Gerichtsverfahren gemäß Art. 4 915 Abs. 2 2. Spiegelstrich dieser Verordnung. 915 EuGH, Urteil vom 21.09.2010 – C-514, 528 und 532/07 P, Rn. 68-102; s. auch: EuGH, Urteil vom 14.11.2013 – C- 514 und 605/11 P, Rn. 54 ff.; EuG, Urteil vom 09.09.2011 – T-29/08; EuG, Urteil vom 11.12.2001 – T-191/99, Slg. 2001 II-3677, Rn. 65 ff., sowie EuG, Urteil vom 02.09.2014, T-538/13, Verein Natura Havel und Hans-Peter Vierhaus. 214

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Damit haben das BVerwG und vorhergehend das OVG Berlin-Brandenburg den Ausnahmetatbestand der internationalen Beziehungen genutzt, um Belastungen im Verhältnis zwischen der Kommission und der Bundesrepublik aus dem Wege zu gehen. Nach dem in der Transparenz-Verordnung vorgesehenen Verfahren hat die informationspflichtige Stelle das Einverständnis des betroffenen EU-Organs zur Herausgabe der Dokumente einzuholen. Dieses wurde jedoch nicht erteilt. In dem Fall war ein Gerichtsverfahren vor dem EuGH noch nicht anhängig, und ein Ausnahmetatbestand des Schutzes von Inspektions-, Untersuchungs- und 916 Audittätigkeiten ist im UIG nicht vorhanden. Die vom OVG Berlin-Brandenburg und vom BVerwG vertretene Begriffsauslegung führt daher im Ergebnis zu einem Einklang mit den Auffassungen anderer Institutionen wie Kommission, EuGH und 917 EuG, aber nicht in der Begründung. Wegener kritisiert dies mit folgenden Gründen: „Weil im konkret zu entscheidenden Fall ein Gerichtsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof noch nicht anhängig war und ein Ausnahmetatbestand der Untersuchungstätigkeit im UIG und in der UIRL nicht vorhanden ist, hatte die Bundesregierung die Verweigerung des Informationszugangs auf § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG gestützt. Die Regelung schütze mit dem Tatbestandsmerkmal „internationale Beziehungen“ auch die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zur Europäischen Union. Über diese Interpretation kann man mit guten Gründen geteilter Meinung sein. Wortlaut und Teleologie der Umweltinformationsrichtlinie sprechen sicher eher für eine engere Auslegung, die den Ausnahmetatbestand auf tatsächlich „zwischenstaatliche“ Beziehungen beschränkte. Mit dem Kläger wird man argumentieren können, dass die Beziehung zwischen den Mitgliedstaaten und der Union mittlerweile eher einen innerstaatlichen Charakter gewonnen haben, der vergleichbare Schutz- und Geheimhaltungsnotwendigkeiten, wie sie in echten internationalen Beziehungen bestehen mögen, nicht erkennen lässt. Das gilt umso mehr, als auch in der Sache ein Geheimhaltungsbedürfnis für die Mahnschreiben der Kommission in Vertragsverletzungsverfahren nicht anzuerkennen ist. Schon die Praxis der Unionsorgane und der Mitgliedstaaten spricht gegen eine solche Anerkennung. Regelmäßig kursieren die entsprechenden Mahnschreiben in einer breiten Halböffentlichkeit. Ihr Inhalt ist ebenso regelmäßig Gegenstand offizieller Stellungnahmen informationell privilegierter Verbände und Einzelpersonen… Dass die Bundesregierung im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht auf diesen Einwand mit dem Hinweis auf ihre praktisch vergeblichen Geheimhaltungsbemühungen verwies, vermag, anders als das Oberverwaltungsgericht meint, angesichts der eklatant abweichenden tatsächlichen Situation nicht verfangen. Aber auch rechtlich überzeugt die Argumentation der Behörden und der Gerichte hinsichtlich der Geheimhaltungsbedürftigkeit der Mahnschreiben nicht…. Die hierfür angeführten Gründe der „Natur“ und des „Ablaufs“ des einer 916 So: Wegener, Licht und Schatten in der (Umwelt-)Informationsfreiheit, ZUR 2016, 153, 155; zu fragen wäre allerdings, warum Art. 4 der Transparenz-Verordnung eine Berufung auf den Ablehnungsgrund des Schutzes des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten überhaupt vorsieht, zumal dieser in der Aarhus- Konvention nicht vorgegeben ist. 917 Letztlich die Auslegung des BVerwG unterstützend: Keller, Informationszugang zu Unterlagen aus einem Vertragsverletzungsverfahren, jurisPR-BVerwG 23/2016, Anm. 1; Leipert, Kein Recht auf Informationszugang zu Aufforderungsschreiben, ZUR 2017, 25, 28; kritisch insoweit: Richter, Anmerkung zum BVerwG, Urteil vom 29.06.2016 – 7 C 32/15, NVwZ 2016, 1566, 1570 f. 215

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Vertragsverletzungsklage vorangehenden Verfahrens… überzeugen nicht. Die vertrauliche „Natur“ des Vorverfahrens als solche stellt unter den Maßgaben des jedenfalls in der Grundrechtecharta normierten demokratischen Grundrechts der Informationsfreiheit… ohnehin keinen Eigenwert dar. Auch die These, wonach die regelmäßige Öffentlichkeit der entsprechenden Schriftsätze es „noch schwieriger“ machen „könnte, einen Verhandlungsprozess in Gang zu setzen und zu einem die gerügte Vertragsverletzung beendenden Einvernehmen zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat zu kommen“,… erscheint pauschal, hypothetisch und insgesamt wenig plausibel. Mit mindestens eben solcher Wahrscheinlichkeit ließe sich das Gegenteil vermuten: soweit sich die Öffentlichkeit für Vertragsverletzungsverfahren überhaupt interessiert, sind diese bereits heute Gegenstand lebhafter rechtspolitischer Debatten. Eine gesteigerte öffentliche Aufmerksamkeit, eine informierte öffentliche Debatte und ein möglicherweise gesteigerter Druck, zu einer Lösung in der einen oder anderen Richtung zu kommen, könnten dem Prozess als solchen eher zuträglich sein, als ihm spürbaren Schaden zuzufügen. Zudem sind jedenfalls die hier behandelten Mahnschreiben, die begründeten Stellungnahmen und die mitgliedstaatlichen Antwortschreiben von einem viel zu sehr förmlichen Charakter, als dass insoweit von einer Gefährdung eines interpersonellen Verhandlungsgeschehens ausgegangen werden müsste. Der Sache nach geht es denn auch erkennbar nicht um den Schutz des Verhandlungsprozesses, sondern allein um die weitere Sicherung der Möglichkeit einer nur selektiven Information der Öffentlichkeit und damit um die Wahrung einer Option zum strategischen Umgang mit administrativem Herrschaftswissen im schon von Max Weber… treffend kritisierten Sinne. Die europäischen wie die nationalen Gerichte sollten dem zukünftig die Anerkennung verweigern.“     918 Wegener weist hier zu recht auf die schwierige Entscheidungssituation hin, vor der die deutschen Behörden und Gerichte standen. Die Auslegung des BVerwG, einen Ablehnungsgrund – Schutz internationaler Beziehungen – heranzuziehen und diesen dann entgegen der allgemeinen Regel weit auszulegen, beruht auf einer pragmatischen, den Schutz des Vertrauensverhältnisses zur Europäischen Union berücksichtigenden weiten Auslegung. Das österreichische BVerwG hat in einem vergleichbaren Fall ausdrücklich auf die Notwendigkeit des Konsulatationsverfahrens verwiesen und verlangt, dass vor der Verweigerung der Herausgabe von Informationen bzgl. Vertragsverletzungsverfahren 919 ein Konsultationsverfahren durchgeführt werden muss: "Im verfahrensgegenständlichen Fall hätte die belangte Behörde sohin entweder eine Anfrage an die Europäische Kommission stellen müssen, ob das Aufforderungsschreiben der Europäischen Kommission an die Republik Österreich verbreitet werden darf, oder die diesbezügliche Anfrage an die Europäische Kommission weiterleiten müssen.Da die belangte Behörde weder die Europäische Kommission konsultiert hat noch das verfahrensgegenständliche Begehren an diese weitergeleitet hat, erweist sich der angefochtene Bescheid als rechtswidrig. Die belangte Behörde hat daher im weiteren Verfahren hinsichtlich der Dokumente der Europäischen Kommission wie beschrieben vorzugehen, wobei auch 918 Wegener, Licht und Schatten in der (Umwelt-)Informationsfreiheit, ZUR 2016, 153, 155 f.; s. auch: Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 613 f. 919 BVwG, Beschluss vom 10.11.2016, W127 2007978-1, https://rdb.manz.at/document/ris.bvwg.BVWGT_20161110_W127_2007978_1_00 (letzter Zugriff am 10.08.2018). 216

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes die anonymisierte Beschwerdeschrift einzubeziehen ist, zumal Artikel 4 Abs. 4 der TransparenzVO vorsieht, dass die Europäische Kommission bezüglich Dokumente Dritter diese zu konsultieren hat. Es verbleibt anzumerken, dass Artikel 5 TransparenzVO sowohl hinsichtlich bereits abgeschlossener als auch noch offener Verfahren Geltung hat.      920 In der Sache folgt das österreichische BVerwG demnach grundsätzlich dem 921 BVerwG. . 2.9.2.4           Notwendigkeit der ausdrücklichen gesetzlichen Normierung der Vertraulichkeit von Beratungen informationspflichtiger Stellen? Der Begriff der Vertraulichkeit der Beratungen ist gesetzlich nicht näher definiert. Dagegen verlangt Art 4 Abs. 2 UIRL ausdrücklich eine gesetzliche Umsetzung: „Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abgelehnt wird, wenn die Bekanntgabe negative Auswirkungen hätte auf: a) die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden, sofern eine derartige Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen ist;“ Der EuGH hat sich daher im Flachglas Torgau-Fall mit der Frage beschäftigt, ob die Vertraulichkeit der Beratungen informationspflichtiger Stellen einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung bedarf und darauf eine differenzierte Antwort gefunden: „mit der Klarstellung in Artikel 4 Absatz II Unterabs. 1 lit. a der Richtlinie 2003/4, dass die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden „gesetzlich vorgesehen“ sein muss – eine Voraussetzung, die dem in Art. 4 Absatz IV des Übereinkommens von Aarhus vorgesehenen Erfordernis, dass die Vertraulichkeit der Beratungen „nach innerstaatlichem Recht“ vorgesehen sein muss, entspricht –, hat der Unionsgesetzgeber ... offensichtlich gewollt, dass es im nationalen Recht eine ausdrückliche Regel, deren Anwendungsbereich genau bestimmt ist, und nicht lediglich einen allgemeinen rechtlichen Kontext gibt. [62]Diese Klarstellung kann hingegen nicht so ausgelegt werden, dass es erforderlich ist, dass sämtliche Bedingungen für die Anwendung dieses Grundes für die Ablehnung des Zugangs zu Umweltinformationen im Detail festgelegt sind, da die in diesem Bereich zu treffenden Entscheidungen schon auf Grund ihrer Eigenart eng von dem konkreten Kontext abhängen, in dem sie erlassen werden, und eine Berücksichtigung der Art der in Rede stehenden Dokumente sowie des Verfahrensabschnitts, in dem der Zugangsantrag gestellt wird, erfordern […]. Unter diesen Bedingungen ist auf die Fragen 2 a und 2 b zu antworten, dass Art. 4 II Unterabs. 1 lit. a der Richtlinie 2003/4/EG dahin auszulegen ist, dass die dort vorgesehene Voraussetzung, dass die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden gesetzlich vorgesehen sein muss, als erfüllt angesehen werden kann, wenn es im nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaats eine Regel gibt, die allgemein bestimmt, dass die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden einen Grund für die Ablehnung des Zugangs zu Umweltinformationen, die bei diesen Behörden vorhanden 920 921 S. auch Guckelberger, Ablehnung von Umweltinformationsanträgen zum Schutz öffentlicher Belange, NuR 2018, 436, 438. 217

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes sind, darstellt, sofern das nationale Recht den Begriff der Beratungen klar bestimmt, was von den nationalen Gerichten zu prüfen ist.“               922 Erforderlich ist danach eine ausdrückliche rechtliche Regel. Ein allgemeiner Kontext, aus dem heraus sich der Begriff erschließen lässt, reicht nicht aus. Hieraus wird gefolgert, dass eine eindeutige gesetzliche Bestimmung des Begriffs gegeben sein müsse: „Zwar müssen die Mitgliedstaaten... nicht sämtliche Bedingungen für den Anspruchsausschluss im Detail per Gesetz regeln. Zumindest der Begriff „Beratungen“ müsse im nationalen Recht klar festgelegt sein, damit es nicht einseitig in der Hand der auskunftspflichtigen Behörde liege, festzulegen, über welche Vorgänge sie keine Informationen zu erteilen braucht. Der EuGH verlangt damit eine eindeutige nationalrechtliche Umgrenzung der behördlichen Vorgänge, die als vertraulich qualifiziert werden können; ob eine entsprechende klare und eindeutige Regelung im deutschen Recht existiere, müssten die nationalen Gerichte prüfen. Dem Schweigen des EuGH zu der Frage, wo diese Vorschrift enthalten sein muss – im UIG oder in einer anderen Regelung –, kann man entnehmen, dass dies nach Auffassung des Gerichtshofs unerheblich ist. … Auch mit Blick auf den Ablehnungsgrund der Vertraulichkeit stellt der EuGH zu Gunsten des Bürgers klar, dass das nationale Recht eindeutig normieren müsse, welche Beratungsvorgänge vertraulich sein sollen, damit Behörden nicht einseitig darüber bestimmen können, ob ein Informationsanspruch besteht oder nicht.“    923 Jedoch hat der EuGH, auch wenn dies auf den ersten Blick angesichts der eindeutigen Formulierung in der UIRL widersprüchlich klingt, die Formulierung des Ausnahmetatbestands der Vertraulichkeit der Beratungen in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG letztlich nicht beanstandet. Das BVerwG hat daraufhin eine detaillierte und umfangreiche Bestimmung des Begriffs der Vertraulichkeit der Beratungen 924 vorgenommen. Eine Neuformulierung mit einer genauen Definition des Ausnahmetatbestands ist daher nicht geboten. Es könnte aber zu einer höheren Anwenderfreundlichkeit beitragen, wenn nicht nur auf die komplexe Rechtsprechung zurückgegriffen werden müsste. 2.9.2.5            Vorrangige Regelung der Vertraulichkeit in einer Geschäftsordnung? Fraglich ist, ob eine Sonderregelung zur Vertraulichkeit der Beratung in der Geschäftsordnung einer informationspflichtigen Stelle im Sinne einer Bereichsausnahme Vorrang gegenüber der allgemeinen Auslegung des Begriffs nach Maßgabe der Rechtsprechung genießt. Die Frage wurde in mehreren Entscheidungen im Hinblick auf den Schutz der behördlichen Beratungen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG sowie § 3 Nr. 3b IFG thematisiert. In einer Entscheidung zum UIG argumentiert das OVG Münster, dass die Geschäftsordnungsregelung des Bundesrats, die die Vertraulichkeit von Protokollen o.ä. vorsehen, keine Bereichsausnahme darstellen: 922 EuGH, Urteil vom 14.02.2012 − C-204/09, EuZW 2012, 459, Rn. 61 ff.; dazu Hellriegel, Akteneinsicht statt Amtsgeheimnis – Anspruch auf Umweltinformationen gegen am Gesetzgebungsverfahren beteiligte Behörden, EuZW 2012, 456, 458; s. auch unten unter 2.9.2.4. 923 Hellriegel, Akteneinsicht statt Amtsgeheimnis – Anspruch auf Umweltinformationen gegen am Gesetzgebungsverfahren beteiligte Behörden, EuZW 2012, 456, 458. 924 BVerwG, Urteil vom 02.08.2012 – 7 C 7/12 –, juris, Rn. 22 ff. 218