Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet. bb) Die "Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit" betrifft unmittelbar institutionelle Voraussetzungen des Bundesstaats und erst mittelbar die Lebensverhältnisse der Bürger. Eine Gesetzesvielfalt auf Länderebene erfüllt die Voraussetzungen des Art 72 Abs. 2 GG erst dann, wenn sie eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen darstellt, die im Interesse sowohl des Bundes als auch der Länder nicht hingenommen werden kann. cc) Die "Wahrung der Wirtschaftseinheit" liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht. Der Erlass von Bundesgesetzen zur Wahrung der Wirtschaftseinheit steht dann im gesamtstaatlichen, also im gemeinsamen Interesse von Bund und Ländern, wenn Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich bringen.“                 70 Die durch die insgesamt 17 Umweltinformationsgesetze bewirkte 71 Rechtszersplitterung im Umweltinformationsrecht wird wohl im Sinne des Altenpflege-Urteils als nicht so problematisch angenommen werden können, dass sie nicht mehr hinnehmbar ist. Anders könnte dies zu beurteilen sein, wenn man die Stellung des UIG im System des Informationsfreiheitsrechts und die gesamte Rechtslandschaft des Informationsfreiheitsrechts betrachtet. Zu den Umweltinformationsgesetzen des Bundes und der Länder treten dann die Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und von 12 Ländern, ein Verbraucherinformationsgesetz des Bundes, das Geodatenzugangsgesetz, das Stasi-Unterlagengesetz und noch weitere Gesetze 72 hinzu. Insgesamt ergibt sich dann eine Zahl von mindestens über 30 Gesetzen des Bundes und der Länder. Für Informationssuchende kann hierdurch der Eindruck 73 einer Zerfaserung hervorgerufen werden . Wenn so viele Gesetze für den Zugang zu Informationen gelten, kann es potentiellen Antragstellern schwerfallen, das jeweils für ihren Einzelfall anzuwendende Gesetz zu ermitteln. Ein übergreifendes 74 Informationszugangsgesetz könnte daher anwenderfreundlicher sein. Ansätze für ein alle Zugangsgesetze umfassendes Informationsgesetzbuch (IGB), die etwa bis 75 2005 ernsthaft diskutiert wurden, sind seitdem zum großen Teil verstummt. Der Entwurf eines „Gesetzes zu Stärkung von Informationsfreiheit und Transparenz unter Einschluss von Verbraucher- und Umweltinformationen – Informationsfreiheits - und 70 BVerfG, Urteil vom 24.10.2002 - 2 BvF 1/01, NJW 2003, 41, Leitsatz 2. 71 Weiterführend Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Aarhus-Handbuch, 2. Aufl. 2019, § 1 Rn. 66 ff. 72 Vgl. Schomerus/Tolkmitt, Informationsfreiheit durch Zugangsvielfalt? – Ein Vergleich der Informationszugangsrechte nach IFG, UIG und VIG, DÖV 2007, 985. 73 Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 380. 74 So Schomerus/Tolkmitt, Informationsfreiheit durch Zugangsvielfalt? – Ein Vergleich der Informationszugangsrechte nach IFG, UIG und VIG, DÖV 2007, 985, 994. 75 Dazu Sydow, Informationsgesetzbuch häppchenweise, NVwZ 2008, 481; Kloepfer, Informationsgesetzbuch - Zukunftsvision?, K&R 1999, 241; Kloepfer/von Lewinski, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG), DVBl 2005, 1277; Lutterbeck, Globalisierung des Rechts – am Beginn einer neuen Rechtskultur?, CR 2000, 52; Prommer/Rossi, Das neue Verbraucherinformationsgesetz, GewArch 2013, 97; Calliess/Jaecks/Müller, Konvergenz der Medien - Datenschutz im Internet, K&R 2000, 185; Pitschas, Geben moderne Technologien und die europäische Integration Anlaß, Notwendigkeit und Grenzen des Schutzes personenbezogener Informationen neu zu bestimmen?, Deutscher Juristentag 62, 1998, M9-74. 21

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Transparenzgesetz“ der SPD-Fraktion von 2013 wurde abgelehnt. Bernhard                76 Wegener beklagt nach wie vor die „Parallelexistenz der Informationszugangsrechte “: „Die Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder, die Umweltinformationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder, das Verbraucherinformationsgesetz und zahlreiche spezialgesetzliche Detailregelungen zu Informationszugangsansprüchen sowie schließlich die allgemeinen verwaltungsverfahrensgesetzlichen Regelungen zum Akteneinsichtsrecht bringen inhaltlich zwar vielfach gleiche oder zumindest ähnliche Ansprüche zum Ausdruck. Ihre Parallelexistenz ist aber eben deshalb regelmäßig wenig notwendig und rechtspraktisch beklagenswert... Soweit sie nicht durch die verschiedenen Kompetenzebenen zwingend vorgegeben sind, sollten sie durch einheitliche Kodifikationen ersetzt werden…. Die Kodifikationen könnten vor allem dazu beitragen, für die Zukunft das Entstehen weiterer fachbereichsspezifischer Informationsfreiheitsrechte zu verhindern.           77 Es würde sich lohnen, vor dem Hintergrund der gesamten Gesetzeslage und mittlerweile stattfindender Evaluationen dieser verschiedenen Gesetze erneut über ein einheitliches Informationsgesetzbuch des Bundes nachzudenken, wobei allerdings die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder zu beachten 78 wäre. Dass ein solches „IGB“, jedenfalls was den Bereich der Umweltinformationen angeht, nicht hinter den völker- und unionsrechtlichen Vorgaben zurückbleiben 79 dürfte, versteht sich von selbst. 2.1.2.2.2 Keine Beschränkung auf öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit Durch die Verwaltungsgerichte wurde bisher uneinheitlich entschieden, ob der Anwendungsbereich der jeweiligen Landes-Umweltinformations- bzw. Transparenzgesetze auf die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit beschränkt ist oder darüber hinausgeht. So hatte das VG Trier zum rheinland-pfälzischen Transparenzgesetz im Sinne eines engen Anwendungsbereichs entschieden: „Durch den Zusatz "Verwaltungstätigkeiten" hat der Landesgesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Behörde inhaltlich eine im öffentlichen Recht wurzelnde Verwaltungsaufgabe wahrgenommen haben muss. Das Landestransparenzgesetz macht deutlich, dass auch Behörden nicht hinsichtlich sämtlicher Aktivitäten dem Landestransparenzgesetz unterworfen sind. Ausgenommen müssen jedenfalls solche Vorgänge sein, bei denen eine Gemeinde in gleicher Weise wie eine Privatperson von ihren Eigentümerrechten Gebrauch macht, ohne dadurch unmittelbar Verwaltungsaufgaben wie etwa Daseinsvorsorge wahrzunehmen.“                80 Nach dem VG Schleswig werden dagegen Informationen, die privatrechtliches Handeln einer Behörde bzw. eines Hoheitsträgers betreffen, von den Regelungen des 81 IZG-SH abgedeckt. Das VG Mainz hatte wiederum in einem Rechtsstreit über den Zugang zu Forschungsmittelanträgen eine engere Auslegung des 76 Gesetzentwurf der Fraktion der SPD, BT-Drucks. 17/13467 vom 14.05.2013. 77 Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 611. 78 Vgl. auch Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 380. 79 Vgl. Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 611. 80 VG Trier, Urteil vom 22.02.2016 – 6 K 2390/15.TR, juris, Leitsatz. 81 VG Schleswig, Teilurteil vom 29.09.2017 – 12 A 79/13, juris, Leitsatz 2. 22

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 82 Anwendungsbereichs favorisiert. Das OVG Koblenz sieht in Abänderung des vorgenannten Urteils des VG Trier auch fiskalische Tätigkeiten vom Landestransparenzgesetz erfasst: „Eine Gemeinde ist auch dann transparenzpflichtige Stelle im Sinne des Landestransparenzgesetzes, wenn sie im Rahmen ihrer fiskalischen Tätigkeit einen Vertrag über die Nutzung gemeindlicher Grundstücke im Außenbereich für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen mit einem privaten Betreiber abschließt.“    83 Auch wenn diese Frage nicht für das UIG des Bundes behandelt wurde, ist sie doch 84 auch insoweit genauso zu beantworten. Für das UIG ist ebenfalls eindeutig, dass sowohl die öffentlich-rechtliche wie auch die privatrechtliche Tätigkeit von Verwaltungsbehörden darunterfallen. Es kommt nicht darauf an, ob es sich um eine 85 öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit im Sinne des VwVfG handelt. Vielmehr ist in weiter Auslegung des Anwendungsbereichs des UIG entscheidend, ob Umweltinformationen bei den informationspflichtigen öffentlichen wie privaten Stellen vorhanden sind. 2.1.2.2.3          Erfassung der privaten informationspflichtigen Stellen Nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 2 UIG gilt das Gesetz nur „für informationspflichtige Stellen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts “. Davon sind aber informationspflichtige Stellen des privaten Rechts, jedenfalls soweit sie keine vom Bund beliehenen Privatpersonen sind, nicht erfasst. Es handelt sich hier wohl um ein Versehen des Gesetzgebers, der diese Bestimmung erst später im 86 Laufe des Gesetzgebungsverfahrens eingefügt hatte. Praktisch nachteilige Konsequenzen ergeben sich daraus nicht, denn die Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG nennt ausdrücklich die natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts, die unter den dort bestimmten Voraussetzungen informationspflichtige Stellen sind. Im Übrigen verlangt Art. 2 Nr. 2 UIRL mit der Definition des Behördenbegriffs eine den Wortlaut des § 1 Abs. 2 UIG ergänzende, unionsrechtskonforme Auslegung, die die privaten informationspflichtigen Stellen in den Anwendungsbereich einschließt. 2.1.2.3            Zwischenergebnis zu § 1 Abs. 2 UIG Trotz der ungenauen, die privaten informationspflichtigen Stellen nicht ausdrücklich erfassenden Formulierung des Anwendungsbereichs des UIG werden zurzeit keine wesentlichen Rechtsfragen diskutiert. Auch die Rechtsprechung hat bzgl. des Anwendungsbereichs keine schwerwiegenden Probleme gesehen. De lege ferenda ist aber diskussionswürdig, ob im Rahmen unter Beachtung der Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen eine Vereinheitlichung erreicht werden kann. 82 VG Mainz, Urteil vom 11.05.2016 – 3 K 636/15.MZ, juris. 83 OVG Koblenz, Urteil vom 28.09.2016 – 8 A 10342/16, juris, Leitsatz 1. 84 S. auch: Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 383. 85 Vgl. zum IFG: BVerwG, Urteil vom 03.11.2011 - 7 C 3.11, Rn. 14 ff. 86 So jedenfalls: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, § 1 Rn. 21; s. auch: Götze, Aktuelle Entwicklungen im Umweltinformationsrecht, LKV 2013, 241, 244. 23

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 2.2 Begriffsbestimmungen (§ 2 UIG) 2.2.1 Vorbemerkungen Die Begriffsbestimmungen des § 2 UIG stehen in engem Zusammenhang mit der Regelung des Anwendungsbereichs in § 1 Abs. 2 UIG, denn die genaue Normierung des personellen und materiellen Anwendungsbereichs wird erst durch die Definitionen der informationspflichtigen Stellen und der Umweltinformationen 87 vorgenommen. Insbesondere für diese Begriffsbestimmungen gilt der Grundsatz der weiten Auslegung der den Informationsanspruch eröffnenden 88 Tatbestandsmerkmale. Unionsrechtlich ist diese weite Auslegung auch aus dem 89 Gesichtspunkt des effet utile geboten. Die Begriffsbestimmungen bieten neben den Ausnahmetatbeständen der §§ 8 und 9 UIG den häufigsten Stoff für rechtliche bzw. 90 gerichtliche Streitigkeiten. Die vier Absätze des § 2 UIG sind nicht gleichgewichtig. Während der Begriff der Umweltinformationen in einem Absatz 3 geregelt wird, steht die Grunddefinition der informationspflichtigen Stellen in Absatz 1. Absatz 2 enthält mit der Bestimmung zur Kontrolle über informationspflichtige Personen des Privatrechts lediglich eine Ergänzung zu Absatz 1 Nr. 2. Absatz 4 enthält dann wieder eigenständige Definitionen der Begriffe des Verfügens über Umweltinformationen sowie des Bereithaltens. Insoweit erscheint die Struktur der Absätze des § 2 UIG nicht ganz ausgewogen. 2.2.2 Informationspflichtige Stellen (§ 2 Abs. 1 und 2 UIG) Zu den informationspflichtigen Stellen gehören gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 UIG staatliche informationspflichtige Stellen sowie natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, wenn diese die in § 2 Abs. 1 Nr. 2 und § 2 Abs. 2 UIG vorliegenden Voraussetzungen erfüllen. 2.2.2.1             Stellen der öffentlichen Verwaltung (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG) 2.2.2.1.1           Beschreibung der Regelung Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG sind die anspruchsverpflichteten informationspflichtigen Stellen „die Regierung und andere informationspflichtige Stellen der öffentlichen Verwaltung .“ Anders als in der UIRL und in dem bis 2005 geltenden UIG a.F. wird der Begriff der 91 Behörde nicht mehr verwendet. Dennoch wird der Behördenbegriff nach § 1 Abs. 4 VwVfG „jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt “ 87 Vgl.: Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 1-2, sowie 4; auch: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 1. 88 Dazu s. auch oben unter 2.1.1.2.3; ausdrücklich für den Begriff der Umweltinformationen Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 7; sowie OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14.05.2012 − OVG 12 S 12/12, NVwZ 2012, 979, 980; EuGH, Entscheidung vom 12.06.2003 – C-316/01, BeckRS 2004, 76295, beck-online (Glawischnig); BVerwG, Urteil vom 25.03.1999 - 7 C 21–98, NVwZ 1999, 1220, 1221; EuGH, Urteil vom 17.06.1998 - C-321/96, NVwZ 1998, 945, 946. 89 Vgl. bereits: Ekardt, Europarechtliche und praktische Probleme des Umweltinformationsgesetzes, NJ 1997, 175. 90 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 2. 91 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 4. 24

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 92 nach wie vor als maßgeblich zugrunde gelegt.                        Neben der Regierung sind damit Stellen der öffentlichen Verwaltung „alle vom Wechsel der in ihnen tätigen Personen unabhängigen, mit hinreichender organisatorischer Selbständigkeit ausgestatteten Einrichtungen, denen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und entsprechende Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung, d.h. zum Handeln mit Außenwirkung in eigener Zuständigkeit und im eigenen Namen übertragen sind“.                     93 Für das Vorliegen einer öffentlichen Stelle ist dabei maßgeblich, „ob sie Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahrnimmt “.                      94 Damit umfasst § 2 Abs. 1 UIG alle Behörden des Bundes, unabhängig davon, auf welcher Ebene sie angesiedelt sind. Gleiches gilt für Anstalten, Körperschaften und 95 Stiftungen des Bundes. Wie oben beschrieben gehört zu den Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung in 96 diesem Sinne auch das fiskalische Handeln von Behörden. Das Gesetz gilt für 97 sämtliche Behörden des Bundes, nicht nur für solche der Umweltverwaltung. Nach h. M. fallen auch die Beliehenen darunter. Näheres zu den Beliehenen findet sich unten unter 2.1.2.2.2. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG gelten „Gremien, die diese Stellen beraten, … als Teil der Stelle, die deren Mitglieder beruft“: Unionsrechtlicher Hintergrund dieser Regelung ist Art. 2 Nr. 2a UIRL, nach dem unter den Behördenbegriff zwingend auch öffentliche beratende Gremien zu fassen 98 sind. Hierzu werden z. B. beratende Beiräte oder Ausschüsse gezählt, die von der 99 Stelle berufen und mit einem gesetzlichen Beratungsauftrag ausgestattet sind. Die Gremien werden damit Teil der informationspflichtigen Stelle, durch die sie berufen werden. Damit werden sie keine eigenständige informationspflichtige Stelle, aber bei ihnen vorhandene Umweltinformationen unterfallen dem Zugangsanspruch nach dem UIG. Wer dann als Anspruchsverpflichteter die Information erteilt, hängt vom Innenverhältnis zwischen Gremium und berufender Stelle ab. Näheres zu den Gremine findet sich unten unter 2.2.2.1.2.3. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 UIG enthält eine Ausnahme, nach der „a) die obersten Bundesbehörden, soweit und solange sie im Rahmen der Gesetzgebung tätig werden, und b) Gerichte des Bundes, soweit sie nicht Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen“ nicht zu den informationspflichtigen Stellen gehören. Hierbei kommt es nicht auf die formal organspezifische, sondern auf die materiell aufgabenspezifische Tätigkeit der 92 Vgl.: Fluck/Theuer, in: Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG/UIG/VIG, § 2 UIG Rn. 63 f. 93 BVerwG, Urteil vom 20.07.1984 – 7 C 28.83, juris. 94 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017. 95 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 5. 96 S. oben unter 2.1.2.2.2. 97 Schomerus, Informationsansprüche nach dem Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 100. 98 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 18. 99 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 19. 25

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 100                                                                    101 aufgeführten Stellen an. Daher ist eine funktionale Betrachtung anzustellen. Die Regelung schützt die legislative und judikative Tätigkeit. Es soll vermieden werden, dass das System der staatlichen Gewaltenteilung durch Informationspflichten 102 während laufender Gesetzgebungs- und Gerichtsverfahren gestört wird. Als 103 Ausnahmebestimmung ist die Regelung eng auszulegen. Maßgeblich für die Auslegung der Bereichsausnahme zum Gesetzgebungsverfahren war die sog. 104 Flachglas-Torgau-Entscheidung des EuGH von 2012. Näheres zur gesetzesvorbereitenden Tätigkeit durch Bundesministerien findet sich unten unter 2.2.2.1.2.4. Welche Stellen des Bundes genau unter die Informationspflicht nach dem UIG fallen, ist nicht geregelt. Die staatlichen informationspflichtigen Stellen sind aber über die Webseite „bund.de“ gut bestimmbar. Näheres zu den informationspflichtigen Stellen des Bundes findet sich im Folgenden unter 2.2.2.1.2.1 ff. Ein Eintrag in diesem Verzeichnis ist aber nicht gleichbedeutend mit dem Status 105 einer informationspflichtigen Stelle. 2.2.2.1.2           Rechtsfragen 2.2.2.1.2.1 Regierung als informationspflichtige Stelle Durch das Wort „andere“ in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG wird zwar vom Wortlaut her deutlich gemacht, dass die Regierung – hier gemeint die Bundesregierung – zu den 106 Stellen der öffentlichen Verwaltung gezählt wird. Jedoch wird die 107 Regierungstätigkeit regelmäßig nicht als Verwaltungsaufgabe angesehen. Dies hat auch das BVerwG einer Entscheidung zum IFG zugrunde gelegt: „Der Bereich der Verwaltung fällt demgegenüber enger aus, wenn … innerhalb der Exekutive die typischerweise gesetzesgebundene Verwaltung von der Aufgabe der Regierung unterschieden wird, die Anteil an der Staatsleitung hat und in den allein von der Verfassung gesetzten rechtlichen Grenzen Ziele und Zwecke des staatlichen Handelns vorgibt….“        108 Dann ist die Formulierung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG verfehlt, weil das Wort „andere“ den Schluss erzwingt, dass es sich bei der Regierung um einen Teil der Verwaltung handele. Dies ist nachvollziehbar, wird doch die Formulierung des Art. 2 Nr. 2a UIRL aufgenommen: 100 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 10.02.2017, UIG § 2 Rn. 25; s. auch: Schomerus, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, 2. Aufl. 2002, § 3 Rn. 28. 101 Guckelberger, Das Umweltinformationsrecht in Deutschland: Stand und offene Fragen, Thesenpapier, Berlin 23.02.2018. 102 Vgl.: Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 26. 103 Much, Der Zugang zu Umweltinformationen nach dem Urteil des EuGH in der Rechtssache C-204/09, ZUR 2012, 288, 290. 104 EuGH, Urteil vom 14.02.2012 − C-204/09, EuZW 2012, 459. 105 S. http://www.service.bund.de/Content/DE/Service/Ueber-service-bundde/ueber-service- bundde_node.html;jsessionid=AFA67306BC4E50E7029A743EE7AE8510.2_cid288 (letzter Zugriff am 10.08.2018). 106 Vgl.: Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 16. 107 S. etwa: Ronellenfitsch, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 37. Ed. 01.07.2017, VwVfG § 1 Rn. 11; s. auch: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 5. 108 BVerwG, Urteil vom 03.11.2011 - 7 C 3.11, ZD 2012, 346, Rn. 13; ausführlich zur Abgrenzung zwischen Verwaltungs- und Regierungstätigkeit: Debus, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.11.2017, IFG § 1 Rn. 136. 26

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „2. „Behörde“ a) die Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene,…“ Der unionsrechtliche Behördenbegriff stimmt jedoch nicht mit dem engeren deutschen Begriffsverständnis überein. Dies zieht keine materiell-rechtlichen Konsequenzen nach sich, denn der Zweck dieser Regelung wird erfüllt: es wird klargestellt, dass die (Bundes-)Regierung wie die Verwaltung des Bundes informationspflichtige Stellen im Sinne des UIG sind. Es besteht insoweit keine Bereichsausnahme, um den verfassungsrechtlich gebotenen Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung zu sichern. Dieser Schutz wird durch die Ausnahmebestimmungen in § 8 UIG, insbesondere durch § 8 Abs. 1 109 Nr. 2 UIG (Vertraulichkeit der Beratungen) gewährleistet. Näheres zum Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung findet sich unten unter 2.9.2.7. Im Übrigen würde eine Bereichsausnahme für die Regierung Art. 2 Nr. 2a UIRL widersprechen, denn dort wird wie oben ausgeführt unter dem Begriff der Behörde ausdrücklich auch die Regierung verstanden. 2.2.2.1.2.2 Beliehene und Verwaltungshelfer Beliehene zählen nach h. M. im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG zu den Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen und sind damit als Behörden 110 informationspflichtige Stellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG. Die anderslautende Auffassung von Fluck/Theuer , Beliehene ggf. unter die privaten 111 informationspflichtigen Stellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG fallen zu lassen, entspricht nicht dem klassischen Verständnis des Verwaltungsrechts. Denn „nach herkömmlicher Auffassung kommt es darauf an, ob dem Privaten eine Befugnis zur selbstständigen hoheitlichen Wahrnehmung von Aufgaben der Verwaltung im eigenen Namen übertragen worden ist und ob er Verwaltungsakte erteilen sowie schlicht-hoheitliche Handlungen vornehmen darf. Dies muss auf gesetzlicher Basis erfolgen. Der Beliehene ist ein angegliederter Teil der öffentlichen Verwaltung.“      112 113 Dagegen ist im Unionsrecht das Rechtsinstitut des Beliehenen unbekannt. Dies könnte dafür sprechen, im Sinne einer unionsrechtskonformen, an Art. 2 Nr. 2b bzw. c UIRL ausgerichteten Interpretation den Beliehenen unter die privaten informationspflichtigen Stellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG zu fassen. Konsequenz wäre dann aber eine Einengung der informationspflichtigen Stellen insgesamt, denn nach dieser Bestimmung müssen für die Anspruchsverpflichtung weitere Voraussetzungen 109 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 31. 110 Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 107 f.; Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 13; Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neugestaltung des UIG, BT–Drs. 15/3406 vom 21. 6. 2004, S. 14; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 6; Guckelberger, Rechtsbehelfe zur Durchsetzung des Umweltinformationsanspruchs, UPR 2006, 89; ausführlich Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 383. 111 Fluck/Theuer, in: Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG/UIG/VIG, § 2 UIG Rn. 230 ff. 112 Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 108; s. auch: die zahlreichen Beispiele bei Stelkens/Bonk/Sachs/Schmitz, Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 1 Rn. 254. 113 Stelkens/Bonk/Sachs/Schmitz, Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 1 Rn. 256. 27

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes wie der Zusammenhang mit der Umwelt und die Kontrolle im Sinne des § 2 Abs. 2 UIG vorliegen. Dies entspräche nicht dem nach der Aarhus-Konvention und dem Unionsrecht weit auszulegenden Zweck des UIG, einen freien Informationszugang zu gewährleisten. Beliehene sind daher als genuin informationspflichtige Stellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG einzuordnen. Verwaltungshelfer werden nach herkömmlicher Auffassung nicht als informationspflichtige Stellen angesehen: „Dagegen leistet der Verwaltungshelfer lediglich Dienste für eine Behörde, ohne selbst Behörde zu sein... Er fällt nur unter den Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Nr. 2 in den Anwendungsbereich des UIG…“               114 Ob die Unterscheidung zwischen Beliehenen und Verwaltungshelfern noch den Erfordernissen zeitgemäßer Verwaltungswirklichkeit entspricht, wurde 2008 von Sellmann anhand des nordrhein-westfälischen Gesetzes über den Rettungsdienst hinterfragt: „Einerseits scheint es problematisch, im Sinne eines engen klassischen Begriffsverständnisses zur Beleihung umfangreich rein tatsächliche (Teil-)Aufgaben ohne gesetzliche Grundlage auf den Privaten zu verlagern, soweit hiermit nur keine hoheitlichen Rechte/ Entscheidungsbefugnisse verbunden sind. Andererseits sind aber solche Übertragungen rein tatsächlicher Aufgaben im größeren Stil auch nicht mit den genannten unscheinbaren „klassischen“ Beispielen für die Verwaltungshilfe vergleichbar. Es zeigt sich, dass diese „tradierten“ Begrifflichkeiten den modernen Privatisierungsbedürfnissen nicht gerecht werden. Die Vielfältigkeit der realen Privatisierungsvarianten lässt sich nicht mehr abstrakt mit den klassischen Definitionen von Beleihung und Verwaltungshilfe erfassen und einordnen.“                         115 Dies könnte dafür sprechen, im Sinne einer weiten Auslegung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG auch Verwaltungshelfer unter diese Norm zu fassen. Jedoch würde eine solche Ausweitung die nach wie vor in Literatur und Rechtsprechung zugrunde gelegte Unterscheidung von Beliehenen (Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG) und Beauftragten bzw. Verwaltungshelfern (nur Dienstleister einer Behörde, ohne 116 selbst Behörde zu sein) durchbrechen. Ein solcher Systemwechsel wäre zur Gewährleistung des freien Informationszugangs auch nicht geboten, denn die durch die Verwaltungshelfer wahrgenommenen Tätigkeiten und gesammelten Daten unterliegen dem Zugangsanspruch gegen die vorgelagerte Behörde, so dass es zu keinem Verlust an Informationsansprüchen kommen würde. 2.2.2.1.2.3 Gremien als informationspflichtige Stellen Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 gelten Gremien, die informationspflichtige Stellen beraten, als Teil der Stelle, die deren Mitglieder beruft. Die Kriterien, die ein Gremium in diesem Sinne erfüllen muss, werden im Gesetz nicht weiter genannt. Auch die Rechtsprechung hat bislang keine Definition des Gremiumsbegriffs vorgenommen. Nach Fluck/Theuer ist „unter einem Gremium … eine Mehrzahl von mehreren natürlichen Personen verstehen, die zur Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe für eine bestimmte oder 114 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 6; s. auch: Theuer, Der Zugang zu Umweltinformationen aufgrund des Umweltinformationsgesetzes (UIG), NVwZ 1996, 326, 328. 115 Sellmann, Privatisierung mit oder ohne gesetzliche Ermächtigung, NVwZ 2008, 817, 818 f.; dazu auch Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 108 f. 116 Stelkens/Bonk/Sachs/Schmitz, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 1 Rn. 251. 28

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes unbestimmte Zeit gebildet wird. Die hier betreffenden Beratungs-Gremien werden meist als Ausschüsse, Kommissionen oder Räte bezeichnet. Sie werden formal berufen und haben eine (vorübergehende) öffentlich-rechtliche Organisationsform sui generis mit Geschäftsstelle, Mitarbeitern u. ä., welche die unabhängige Beratung sicherstellen soll. … Nicht zu diesen Gremien gehören private Beratungsunternehmen…“                            117 Reidt/Schiller sehen als kennzeichnend für Gremien „die Zusammenarbeit von Personen in einer Gruppe (Ausschuss, Kollegium etc.), die sich zum Zweck der Beratung über einen speziellen Themenkomplex bzw. der Beschlussfassung über diesen Themenbereich über einen längeren Zeitraum hinweg bildet. Zumeist setzt sich ein Gremium pluralistisch aus Vertretern gesellschaftlicher Gruppen oder Experten zusammen; zwingend notwendig ist dies allerdings nicht. Beratend werden sie tätig, wenn sie in die Vorbereitung staatlicher Entscheidungen einbezogen werden.“         118 Sie differenzieren gemäß dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG zwischen Beratungsgremien und solchen mit Entscheidungsbefugnissen: „Mit eigenständigen Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Gremien stellen hingegen Stellen der öffentlichen Verwaltung dar und werden daher von § 2 Nr. 1 Satz 1 erfasst. Unerheblich ist, ob das Gremium in öffentlich oder nicht öffentlicher Sitzung tagt. 119 Diese Unterscheidung liegt auch Art. 2 Nr. 2 a UIRL zugrunde: „Behörde a) die Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene, …“ Damit müssen Gremien im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG folgende Voraussetzungen erfüllen: ► Gruppe natürlicher Personen, ► in der Regel pluralistische Besetzung, ► Berufung durch eine informationspflichtige Stelle, d.h. durch Regierung oder Verwaltung, ► für eine längere, in der Regel nach Jahren bemessene Zeit, ► Betrauung mit einer bestimmten Aufgabe, ► Beratungsfunktion ohne eigene Entscheidungskompetenzen. Beispiele hierfür sind der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU), der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU), die Reaktorsicherheitskommission (RSK), die Störfall-Kommission (SFK) 120 sowie der Umweltgutachterausschuss (UGA). Ein typisches, auch als solches 117 Fluck/Theuer, in: Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG/UIG/VIG, UIG Bund A III, § 2 Rn. 77. 118 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 16. 119 So unter allerdings unzutreffendem Hinweis auf die UIRL Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neugestaltung des UIG BT-Drs. 15/3406 vom 21.06.2004, S. 14, Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 16. 29

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes bezeichnetes Gremium dieser Art stellt das Nationale Begleitgremium nach § 8 StandAG dar. Nach § 8 Abs. 1 StandAG ist „Aufgabe des pluralistisch zusammengesetzten Nationalen Begleitgremiums … die vermittelnde und unabhängige Begleitung des Standortauswahlverfahrens, insbesondere der Öffentlichkeitsbeteiligung, mit dem Ziel, so Vertrauen in die Verfahrensdurchführung zu ermöglichen. Es kann sich unabhängig und wissenschaftlich mit sämtlichen Fragestellungen das Standortauswahlverfahren betreffend befassen, die zuständigen Institutionen jederzeit befragen und Stellungnahmen abgeben. Es kann dem Deutschen Bundestag weitere Empfehlungen zum Standortauswahlverfahren geben“. Missverständlich ist die Äußerung bei Reidt/Schiller, dass es sich „nach der Flachglas-Torgau Entscheidung des EuGH … bei beratenden Gremien auch um organisatorisch selbstständige Einrichtungen ..., die jedoch in Hinblick auf die jeweils zu betrachtende staatliche Tätigkeit keine eigenständige Verantwortung übernehmen.“    121 handeln könne. Dies zeigt die Unklarheit des in der UIRL und im UIG verwendeten Gremienbegriffs. Die UIRL verwendet diesen zweifach – einmal in der Form „öffentlicher beratender Gremien“, zum anderen allgemein als „Gremien oder Einrichtungen“. In § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG sind dagegen ausdrücklich nur die beratenden Gremien gemeint. Nicht zu den Gremien gehören „die Vergabe von Gutachtenaufträgen an Einzelpersonen oder Gutachterbüros oder die Beauftragung von Rechtsanwälten für eine Vertretung der Behörde vor Gericht. Hierbei handelt es sich zwar um eine beratende Tätigkeit, nicht aber um eine Gremientätigkeit, die durch ein pluralistisches Element geprägt ist….“                        122 Damit fällt z. B. die Erstellung von wissenschaftlichen Gutachten für Bundesministerien, auch wenn sie durch ein interdisziplinäres Konsortium von Wissenschaftlern erstellt werden, nicht unter die Gremienarbeit. Die Gutachter sind kein Teil der jeweiligen informationspflichtigen Stelle, denn sie werden nicht berufen, sondern beauftragt. Sie sind organisatorisch und funktionell selbstständig 123 und unabhängig von dem Auftraggeber. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG sagt nichts über die Anspruchsverpflichtung, d.h. über die Frage, ob nur die berufende informationspflichtige Stelle oder auch das Gremium selbst als Teil dieser Stelle zur Zugangsverschaffung verpflichtet ist. Jedenfalls gelten an das Gremium gerichtete Anträge als Anträge an die informationspflichtige Stelle als solche. Wer zur Informationserteilung nach außen verpflichtet ist, richtet sich 124 nach dem Innenverhältnis zwischen dem Gremium und der berufenden Stelle. So heißt es etwa in § 11 Abs. 6 der SSK-Satzung: 120 S. die Auflistung bei: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 17; s. auch: Fluck/Theuer, in: Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG/UIG/VIG, § 2 UIG Rn. 80 f. sowie Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 123. 121 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 20. 122 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 16; s. auch: Fluck/Theuer, in: Fluck, Informationsfreiheitsrecht, § 2 UIG Rn. 77. 123 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 23. 124 Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 123. 30