Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 92 nach wie vor als maßgeblich zugrunde gelegt.                        Neben der Regierung sind damit Stellen der öffentlichen Verwaltung „alle vom Wechsel der in ihnen tätigen Personen unabhängigen, mit hinreichender organisatorischer Selbständigkeit ausgestatteten Einrichtungen, denen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und entsprechende Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung, d.h. zum Handeln mit Außenwirkung in eigener Zuständigkeit und im eigenen Namen übertragen sind“.                     93 Für das Vorliegen einer öffentlichen Stelle ist dabei maßgeblich, „ob sie Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahrnimmt “.                      94 Damit umfasst § 2 Abs. 1 UIG alle Behörden des Bundes, unabhängig davon, auf welcher Ebene sie angesiedelt sind. Gleiches gilt für Anstalten, Körperschaften und 95 Stiftungen des Bundes. Wie oben beschrieben gehört zu den Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung in 96 diesem Sinne auch das fiskalische Handeln von Behörden. Das Gesetz gilt für 97 sämtliche Behörden des Bundes, nicht nur für solche der Umweltverwaltung. Nach h. M. fallen auch die Beliehenen darunter. Näheres zu den Beliehenen findet sich unten unter 2.1.2.2.2. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG gelten „Gremien, die diese Stellen beraten, … als Teil der Stelle, die deren Mitglieder beruft“: Unionsrechtlicher Hintergrund dieser Regelung ist Art. 2 Nr. 2a UIRL, nach dem unter den Behördenbegriff zwingend auch öffentliche beratende Gremien zu fassen 98 sind. Hierzu werden z. B. beratende Beiräte oder Ausschüsse gezählt, die von der 99 Stelle berufen und mit einem gesetzlichen Beratungsauftrag ausgestattet sind. Die Gremien werden damit Teil der informationspflichtigen Stelle, durch die sie berufen werden. Damit werden sie keine eigenständige informationspflichtige Stelle, aber bei ihnen vorhandene Umweltinformationen unterfallen dem Zugangsanspruch nach dem UIG. Wer dann als Anspruchsverpflichteter die Information erteilt, hängt vom Innenverhältnis zwischen Gremium und berufender Stelle ab. Näheres zu den Gremine findet sich unten unter 2.2.2.1.2.3. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 UIG enthält eine Ausnahme, nach der „a) die obersten Bundesbehörden, soweit und solange sie im Rahmen der Gesetzgebung tätig werden, und b) Gerichte des Bundes, soweit sie nicht Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen“ nicht zu den informationspflichtigen Stellen gehören. Hierbei kommt es nicht auf die formal organspezifische, sondern auf die materiell aufgabenspezifische Tätigkeit der 92 Vgl.: Fluck/Theuer, in: Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG/UIG/VIG, § 2 UIG Rn. 63 f. 93 BVerwG, Urteil vom 20.07.1984 – 7 C 28.83, juris. 94 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017. 95 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 5. 96 S. oben unter 2.1.2.2.2. 97 Schomerus, Informationsansprüche nach dem Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 100. 98 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 18. 99 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 19. 25

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 100                                                                    101 aufgeführten Stellen an. Daher ist eine funktionale Betrachtung anzustellen. Die Regelung schützt die legislative und judikative Tätigkeit. Es soll vermieden werden, dass das System der staatlichen Gewaltenteilung durch Informationspflichten 102 während laufender Gesetzgebungs- und Gerichtsverfahren gestört wird. Als 103 Ausnahmebestimmung ist die Regelung eng auszulegen. Maßgeblich für die Auslegung der Bereichsausnahme zum Gesetzgebungsverfahren war die sog. 104 Flachglas-Torgau-Entscheidung des EuGH von 2012. Näheres zur gesetzesvorbereitenden Tätigkeit durch Bundesministerien findet sich unten unter 2.2.2.1.2.4. Welche Stellen des Bundes genau unter die Informationspflicht nach dem UIG fallen, ist nicht geregelt. Die staatlichen informationspflichtigen Stellen sind aber über die Webseite „bund.de“ gut bestimmbar. Näheres zu den informationspflichtigen Stellen des Bundes findet sich im Folgenden unter 2.2.2.1.2.1 ff. Ein Eintrag in diesem Verzeichnis ist aber nicht gleichbedeutend mit dem Status 105 einer informationspflichtigen Stelle. 2.2.2.1.2           Rechtsfragen 2.2.2.1.2.1 Regierung als informationspflichtige Stelle Durch das Wort „andere“ in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG wird zwar vom Wortlaut her deutlich gemacht, dass die Regierung – hier gemeint die Bundesregierung – zu den 106 Stellen der öffentlichen Verwaltung gezählt wird. Jedoch wird die 107 Regierungstätigkeit regelmäßig nicht als Verwaltungsaufgabe angesehen. Dies hat auch das BVerwG einer Entscheidung zum IFG zugrunde gelegt: „Der Bereich der Verwaltung fällt demgegenüber enger aus, wenn … innerhalb der Exekutive die typischerweise gesetzesgebundene Verwaltung von der Aufgabe der Regierung unterschieden wird, die Anteil an der Staatsleitung hat und in den allein von der Verfassung gesetzten rechtlichen Grenzen Ziele und Zwecke des staatlichen Handelns vorgibt….“        108 Dann ist die Formulierung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG verfehlt, weil das Wort „andere“ den Schluss erzwingt, dass es sich bei der Regierung um einen Teil der Verwaltung handele. Dies ist nachvollziehbar, wird doch die Formulierung des Art. 2 Nr. 2a UIRL aufgenommen: 100 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 10.02.2017, UIG § 2 Rn. 25; s. auch: Schomerus, in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, 2. Aufl. 2002, § 3 Rn. 28. 101 Guckelberger, Das Umweltinformationsrecht in Deutschland: Stand und offene Fragen, Thesenpapier, Berlin 23.02.2018. 102 Vgl.: Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 26. 103 Much, Der Zugang zu Umweltinformationen nach dem Urteil des EuGH in der Rechtssache C-204/09, ZUR 2012, 288, 290. 104 EuGH, Urteil vom 14.02.2012 − C-204/09, EuZW 2012, 459. 105 S. http://www.service.bund.de/Content/DE/Service/Ueber-service-bundde/ueber-service- bundde_node.html;jsessionid=AFA67306BC4E50E7029A743EE7AE8510.2_cid288 (letzter Zugriff am 10.08.2018). 106 Vgl.: Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 16. 107 S. etwa: Ronellenfitsch, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 37. Ed. 01.07.2017, VwVfG § 1 Rn. 11; s. auch: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 5. 108 BVerwG, Urteil vom 03.11.2011 - 7 C 3.11, ZD 2012, 346, Rn. 13; ausführlich zur Abgrenzung zwischen Verwaltungs- und Regierungstätigkeit: Debus, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.11.2017, IFG § 1 Rn. 136. 26

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „2. „Behörde“ a) die Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene,…“ Der unionsrechtliche Behördenbegriff stimmt jedoch nicht mit dem engeren deutschen Begriffsverständnis überein. Dies zieht keine materiell-rechtlichen Konsequenzen nach sich, denn der Zweck dieser Regelung wird erfüllt: es wird klargestellt, dass die (Bundes-)Regierung wie die Verwaltung des Bundes informationspflichtige Stellen im Sinne des UIG sind. Es besteht insoweit keine Bereichsausnahme, um den verfassungsrechtlich gebotenen Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung zu sichern. Dieser Schutz wird durch die Ausnahmebestimmungen in § 8 UIG, insbesondere durch § 8 Abs. 1 109 Nr. 2 UIG (Vertraulichkeit der Beratungen) gewährleistet. Näheres zum Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung findet sich unten unter 2.9.2.7. Im Übrigen würde eine Bereichsausnahme für die Regierung Art. 2 Nr. 2a UIRL widersprechen, denn dort wird wie oben ausgeführt unter dem Begriff der Behörde ausdrücklich auch die Regierung verstanden. 2.2.2.1.2.2 Beliehene und Verwaltungshelfer Beliehene zählen nach h. M. im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG zu den Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen und sind damit als Behörden 110 informationspflichtige Stellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG. Die anderslautende Auffassung von Fluck/Theuer , Beliehene ggf. unter die privaten 111 informationspflichtigen Stellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG fallen zu lassen, entspricht nicht dem klassischen Verständnis des Verwaltungsrechts. Denn „nach herkömmlicher Auffassung kommt es darauf an, ob dem Privaten eine Befugnis zur selbstständigen hoheitlichen Wahrnehmung von Aufgaben der Verwaltung im eigenen Namen übertragen worden ist und ob er Verwaltungsakte erteilen sowie schlicht-hoheitliche Handlungen vornehmen darf. Dies muss auf gesetzlicher Basis erfolgen. Der Beliehene ist ein angegliederter Teil der öffentlichen Verwaltung.“      112 113 Dagegen ist im Unionsrecht das Rechtsinstitut des Beliehenen unbekannt. Dies könnte dafür sprechen, im Sinne einer unionsrechtskonformen, an Art. 2 Nr. 2b bzw. c UIRL ausgerichteten Interpretation den Beliehenen unter die privaten informationspflichtigen Stellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG zu fassen. Konsequenz wäre dann aber eine Einengung der informationspflichtigen Stellen insgesamt, denn nach dieser Bestimmung müssen für die Anspruchsverpflichtung weitere Voraussetzungen 109 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 8 Rn. 31. 110 Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 107 f.; Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 13; Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neugestaltung des UIG, BT–Drs. 15/3406 vom 21. 6. 2004, S. 14; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 6; Guckelberger, Rechtsbehelfe zur Durchsetzung des Umweltinformationsanspruchs, UPR 2006, 89; ausführlich Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 383. 111 Fluck/Theuer, in: Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG/UIG/VIG, § 2 UIG Rn. 230 ff. 112 Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 108; s. auch: die zahlreichen Beispiele bei Stelkens/Bonk/Sachs/Schmitz, Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 1 Rn. 254. 113 Stelkens/Bonk/Sachs/Schmitz, Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 1 Rn. 256. 27

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes wie der Zusammenhang mit der Umwelt und die Kontrolle im Sinne des § 2 Abs. 2 UIG vorliegen. Dies entspräche nicht dem nach der Aarhus-Konvention und dem Unionsrecht weit auszulegenden Zweck des UIG, einen freien Informationszugang zu gewährleisten. Beliehene sind daher als genuin informationspflichtige Stellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG einzuordnen. Verwaltungshelfer werden nach herkömmlicher Auffassung nicht als informationspflichtige Stellen angesehen: „Dagegen leistet der Verwaltungshelfer lediglich Dienste für eine Behörde, ohne selbst Behörde zu sein... Er fällt nur unter den Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Nr. 2 in den Anwendungsbereich des UIG…“               114 Ob die Unterscheidung zwischen Beliehenen und Verwaltungshelfern noch den Erfordernissen zeitgemäßer Verwaltungswirklichkeit entspricht, wurde 2008 von Sellmann anhand des nordrhein-westfälischen Gesetzes über den Rettungsdienst hinterfragt: „Einerseits scheint es problematisch, im Sinne eines engen klassischen Begriffsverständnisses zur Beleihung umfangreich rein tatsächliche (Teil-)Aufgaben ohne gesetzliche Grundlage auf den Privaten zu verlagern, soweit hiermit nur keine hoheitlichen Rechte/ Entscheidungsbefugnisse verbunden sind. Andererseits sind aber solche Übertragungen rein tatsächlicher Aufgaben im größeren Stil auch nicht mit den genannten unscheinbaren „klassischen“ Beispielen für die Verwaltungshilfe vergleichbar. Es zeigt sich, dass diese „tradierten“ Begrifflichkeiten den modernen Privatisierungsbedürfnissen nicht gerecht werden. Die Vielfältigkeit der realen Privatisierungsvarianten lässt sich nicht mehr abstrakt mit den klassischen Definitionen von Beleihung und Verwaltungshilfe erfassen und einordnen.“                         115 Dies könnte dafür sprechen, im Sinne einer weiten Auslegung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG auch Verwaltungshelfer unter diese Norm zu fassen. Jedoch würde eine solche Ausweitung die nach wie vor in Literatur und Rechtsprechung zugrunde gelegte Unterscheidung von Beliehenen (Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG) und Beauftragten bzw. Verwaltungshelfern (nur Dienstleister einer Behörde, ohne 116 selbst Behörde zu sein) durchbrechen. Ein solcher Systemwechsel wäre zur Gewährleistung des freien Informationszugangs auch nicht geboten, denn die durch die Verwaltungshelfer wahrgenommenen Tätigkeiten und gesammelten Daten unterliegen dem Zugangsanspruch gegen die vorgelagerte Behörde, so dass es zu keinem Verlust an Informationsansprüchen kommen würde. 2.2.2.1.2.3 Gremien als informationspflichtige Stellen Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 gelten Gremien, die informationspflichtige Stellen beraten, als Teil der Stelle, die deren Mitglieder beruft. Die Kriterien, die ein Gremium in diesem Sinne erfüllen muss, werden im Gesetz nicht weiter genannt. Auch die Rechtsprechung hat bislang keine Definition des Gremiumsbegriffs vorgenommen. Nach Fluck/Theuer ist „unter einem Gremium … eine Mehrzahl von mehreren natürlichen Personen verstehen, die zur Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe für eine bestimmte oder 114 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 6; s. auch: Theuer, Der Zugang zu Umweltinformationen aufgrund des Umweltinformationsgesetzes (UIG), NVwZ 1996, 326, 328. 115 Sellmann, Privatisierung mit oder ohne gesetzliche Ermächtigung, NVwZ 2008, 817, 818 f.; dazu auch Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 108 f. 116 Stelkens/Bonk/Sachs/Schmitz, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 1 Rn. 251. 28

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes unbestimmte Zeit gebildet wird. Die hier betreffenden Beratungs-Gremien werden meist als Ausschüsse, Kommissionen oder Räte bezeichnet. Sie werden formal berufen und haben eine (vorübergehende) öffentlich-rechtliche Organisationsform sui generis mit Geschäftsstelle, Mitarbeitern u. ä., welche die unabhängige Beratung sicherstellen soll. … Nicht zu diesen Gremien gehören private Beratungsunternehmen…“                            117 Reidt/Schiller sehen als kennzeichnend für Gremien „die Zusammenarbeit von Personen in einer Gruppe (Ausschuss, Kollegium etc.), die sich zum Zweck der Beratung über einen speziellen Themenkomplex bzw. der Beschlussfassung über diesen Themenbereich über einen längeren Zeitraum hinweg bildet. Zumeist setzt sich ein Gremium pluralistisch aus Vertretern gesellschaftlicher Gruppen oder Experten zusammen; zwingend notwendig ist dies allerdings nicht. Beratend werden sie tätig, wenn sie in die Vorbereitung staatlicher Entscheidungen einbezogen werden.“         118 Sie differenzieren gemäß dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG zwischen Beratungsgremien und solchen mit Entscheidungsbefugnissen: „Mit eigenständigen Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Gremien stellen hingegen Stellen der öffentlichen Verwaltung dar und werden daher von § 2 Nr. 1 Satz 1 erfasst. Unerheblich ist, ob das Gremium in öffentlich oder nicht öffentlicher Sitzung tagt. 119 Diese Unterscheidung liegt auch Art. 2 Nr. 2 a UIRL zugrunde: „Behörde a) die Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene, …“ Damit müssen Gremien im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG folgende Voraussetzungen erfüllen: ► Gruppe natürlicher Personen, ► in der Regel pluralistische Besetzung, ► Berufung durch eine informationspflichtige Stelle, d.h. durch Regierung oder Verwaltung, ► für eine längere, in der Regel nach Jahren bemessene Zeit, ► Betrauung mit einer bestimmten Aufgabe, ► Beratungsfunktion ohne eigene Entscheidungskompetenzen. Beispiele hierfür sind der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU), der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU), die Reaktorsicherheitskommission (RSK), die Störfall-Kommission (SFK) 120 sowie der Umweltgutachterausschuss (UGA). Ein typisches, auch als solches 117 Fluck/Theuer, in: Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG/UIG/VIG, UIG Bund A III, § 2 Rn. 77. 118 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 16. 119 So unter allerdings unzutreffendem Hinweis auf die UIRL Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neugestaltung des UIG BT-Drs. 15/3406 vom 21.06.2004, S. 14, Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 16. 29

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes bezeichnetes Gremium dieser Art stellt das Nationale Begleitgremium nach § 8 StandAG dar. Nach § 8 Abs. 1 StandAG ist „Aufgabe des pluralistisch zusammengesetzten Nationalen Begleitgremiums … die vermittelnde und unabhängige Begleitung des Standortauswahlverfahrens, insbesondere der Öffentlichkeitsbeteiligung, mit dem Ziel, so Vertrauen in die Verfahrensdurchführung zu ermöglichen. Es kann sich unabhängig und wissenschaftlich mit sämtlichen Fragestellungen das Standortauswahlverfahren betreffend befassen, die zuständigen Institutionen jederzeit befragen und Stellungnahmen abgeben. Es kann dem Deutschen Bundestag weitere Empfehlungen zum Standortauswahlverfahren geben“. Missverständlich ist die Äußerung bei Reidt/Schiller, dass es sich „nach der Flachglas-Torgau Entscheidung des EuGH … bei beratenden Gremien auch um organisatorisch selbstständige Einrichtungen ..., die jedoch in Hinblick auf die jeweils zu betrachtende staatliche Tätigkeit keine eigenständige Verantwortung übernehmen.“    121 handeln könne. Dies zeigt die Unklarheit des in der UIRL und im UIG verwendeten Gremienbegriffs. Die UIRL verwendet diesen zweifach – einmal in der Form „öffentlicher beratender Gremien“, zum anderen allgemein als „Gremien oder Einrichtungen“. In § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG sind dagegen ausdrücklich nur die beratenden Gremien gemeint. Nicht zu den Gremien gehören „die Vergabe von Gutachtenaufträgen an Einzelpersonen oder Gutachterbüros oder die Beauftragung von Rechtsanwälten für eine Vertretung der Behörde vor Gericht. Hierbei handelt es sich zwar um eine beratende Tätigkeit, nicht aber um eine Gremientätigkeit, die durch ein pluralistisches Element geprägt ist….“                        122 Damit fällt z. B. die Erstellung von wissenschaftlichen Gutachten für Bundesministerien, auch wenn sie durch ein interdisziplinäres Konsortium von Wissenschaftlern erstellt werden, nicht unter die Gremienarbeit. Die Gutachter sind kein Teil der jeweiligen informationspflichtigen Stelle, denn sie werden nicht berufen, sondern beauftragt. Sie sind organisatorisch und funktionell selbstständig 123 und unabhängig von dem Auftraggeber. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 UIG sagt nichts über die Anspruchsverpflichtung, d.h. über die Frage, ob nur die berufende informationspflichtige Stelle oder auch das Gremium selbst als Teil dieser Stelle zur Zugangsverschaffung verpflichtet ist. Jedenfalls gelten an das Gremium gerichtete Anträge als Anträge an die informationspflichtige Stelle als solche. Wer zur Informationserteilung nach außen verpflichtet ist, richtet sich 124 nach dem Innenverhältnis zwischen dem Gremium und der berufenden Stelle. So heißt es etwa in § 11 Abs. 6 der SSK-Satzung: 120 S. die Auflistung bei: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 17; s. auch: Fluck/Theuer, in: Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations- und Verbraucherinformationsrecht IFG/UIG/VIG, § 2 UIG Rn. 80 f. sowie Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 123. 121 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 20. 122 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 16; s. auch: Fluck/Theuer, in: Fluck, Informationsfreiheitsrecht, § 2 UIG Rn. 77. 123 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 23. 124 Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 123. 30

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „Die Strahlenschutzkommission wie auch der SSK-Krisenstab nehmen nur mit Zustimmung des Bundesministeriums gegenüber Dritten Stellung oder geben ihnen Auskünfte.“    125 Wie dargestellt, kann es Unsicherheiten geben, ob eine beratende Einheit unter den Gremienbegriff fällt. De lege ferenda könnte eine Legaldefinition insoweit Klarheit schaffen. 2.2.2.1.2.4 Gesetzesvorbereitende Tätigkeit durch Bundesministerien § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3a UIG nimmt „die obersten Bundesbehörden, soweit und solange sie im Rahmen der Gesetzgebung tätig werden“, von den informationspflichtigen Stellen aus. Es handelt sich nach zutreffender Auffassung nicht um eine „organspezifische Ausnahmeregelung“, die die Gesetzgebungsorgane wie Bundestag, Bundesrat oder die obersten Bundesbehörden per se von der Informationspflicht ausschließt, sondern „geschützt wird allein die spezifische Aufgabe der Gesetzgebung.“                         126 Für das IFG wurde dementsprechend auch die Arbeit des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags nicht als legislative, sondern als Tätigkeit der öffentlichen 127 Verwaltung angesehen. Die Ausnahme ist auf die obersten Bundesbehörden beschränkt. Wegen der gebotenen engen Auslegung sind daher auch Stellungnahmen nachgeordneter Behörden, z. B. des Umweltbundesamtes als oberer Bundesbehörde im Zuständigkeitsbereich des BMUB, im Rahmen von Gesetzgebungsvorhaben nicht von 128 der Ausnahme erfasst. In der grundlegenden Flachglas Torgau-Entscheidung des EuGH wurde klargestellt, dass auch Ministerien durch die Vorlage von Referentenentwürfen für Gesetze o.ä. am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sein und daher unionsrechtskonform vom Informationsanspruch ausgeschlossen sein können: „Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313 ist dahin auszulegen, dass die den Mitgliedstaaten von dieser Vorschrift eingeräumte Möglichkeit, Gremien oder Einrichtungen, soweit sie in gesetzgebender Eigenschaft handeln, nicht als Behörden anzusehen, auf Ministerien angewandt werden kann, soweit diese am Gesetzgebungsverfahren, u. a. durch die Vorlage von Gesetzentwürfen oder Stellungnahmen, beteiligt sind, und dass diese Möglichkeit nicht von der Einhaltung der in Art. 2 Nr. 2 Satz 2 dieser Richtlinie genannten Voraussetzungen abhängt.“    129 125 Satzung der Strahlenschutzkommission vom 08.08.2012, veröffentlicht im BAnz AT 27.08.2012 B2, https://www.ssk.de/DE/UeberSSK/Satzung/satzung.html;jsessionid=FDE7EDFB13C9449A96B3619C9682197E.2_cid3 74?nn=2041272 (letzter Zugriff am 10.08.2018); vgl. mit weiteren Beispielen: Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 123 f. 126 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 30; s. auch: Ruttloff, Gestaltende und verwaltende Legislativorgane, NVwZ 2013, 701, 702. 127 VG Berlin, Urteil vom 01.12.2011 - VG 2 K 91.11, ZD 2012, 399. 128 Vgl. Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 32; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 9. 129 EuGH, Urteil vom 14.02.2012 - C-204/09, NVwZ 2012, 491 Tenor 1, Rn. 51. 31

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Zugleich betonte aber der EuGH in enger Auslegung, dass dies nur für die Dauer des laufenden Gesetzgebungsverfahrens gilt: „Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313 ist dahin auszulegen, dass die den Mitgliedstaaten von dieser Vorschrift eingeräumte Möglichkeit, Gremien oder Einrichtungen, soweit sie in gesetzgebender Eigenschaft handeln, nicht als Behörden anzusehen, nicht mehr angewandt werden darf, wenn das betreffende Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist.“                     130 Konsequenterweise hat das VG Berlin 2017 entschieden, dass die Mitarbeit an der Unions-Gesetzgebung nicht unter die Ausnahme des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3a UIG fällt: „Ein Tätigwerden von Mitarbeitern eines Bundesministeriums an einem Gesetzgebungsverfahren auf EU-Ebene ist von § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 lit. a) UIG nicht erfasst. Dies ergibt die unionsrechtliche Auslegung der Norm.“            131 Insbesondere komme „den nationalen Ministerien nicht die Aufgabe zu, europäische Gesetzentwürfe auszuarbeiten und diese dann dem Europäischen Parlament vorzulegen. Vielmehr verfügt grundsätzlich die Kommission bei der Rechtsetzung der EU über das alleinige Vorschlagsrecht.“             132 Das OVG Berlin-Brandenburg hat dies bestätigt: „Oberste Bundesbehörden sind informationspflichtige Stellen nach dem Umweltinformationsgesetz, auch wenn sie an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union vorbereitend mitwirken. Die gesetzlich geregelte Bereichsausnahme bezieht sich nur auf die Tätigkeit im Rahmen nationaler Gesetzgebung.“            133 Eng auszulegen ist nach der Entscheidung des EuGH über die Klage der Deutschen Umwelthilfe auch der Begriff der Gesetzgebung in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3a UIG, der nur Normen im Rang eines formellen Gesetzes betrifft: „Art. 2 Nr. 2 S. 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.1.2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates ist dahin auszulegen, dass die den Mitgliedstaaten darin eingeräumte Befugnis, "Gremien oder Einrichtungen …, soweit sie in … gesetzgebender Eigenschaft handeln", nicht als Behörden anzusehen, die Zugang zu den bei ihnen vorhandenen Umweltinformationen gewähren müssen, nicht für Ministerien gelten kann, wenn sie Recht ausarbeiten und setzen, das im Rang unter einem Gesetz steht.“                 134 Das Verfahren zum Erlass einer Rechtsverordnung ist daher nicht von der Ausnahme erfasst. Dabei hat der EuGH keine Rücksicht darauf genommen, ob beim Verordnungserlass eine Beteiligung des Bundestags bzw. des Bundesrats erfolgt, wobei aber die Frage, ob eine Norm unter den Gesetzesbegriff fällt, letztlich eine 135 vom Mitgliedstaat zu bestimmende Frage ist. In ihrem vorhergehenden Votum 130 EuGH, Urteil vom 14.02.2012 - C-204/09, NVwZ 2012, 491 Tenor 2, Rn. 58. 131 VG Berlin, Urteil vom 19.12.2017 – 2 K 236.16, juris. 132 VG Berlin, Urteil vom 19.12.2017 – 2 K 236.16, juris, Rn. 27. 133 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29.03.2019 – OVG 12 B 14.18 –, juris, Leitsatz 1. 134 EuGH, Urteil vom 18.07.2013 - C-515/11, BeckRS 2013, 81522. 135 Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 612. 32

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes sprach sich die Generalanwältinhingegen für eine Einbeziehung der Rechtsverordnungen in die Ausnahmebestimmung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3a UIG aus: „Dementsprechend ist die erste Frage des nationalen Gerichts meines Erachtens in dem Sinne zu beantworten, dass Gremien der Exekutive, die bindende Akte nach Maßgabe einer durch ein Parlamentsgesetz verliehenen Befugnis erlassen, vom Geltungsbereich des Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 ausgenommen sind, es sei denn, das Verfahren für den Erlass solcher Verordnungen garantiert ein Recht auf Zugang zu Umweltinformationen in einer Weise, dass die Ziele der Richtlinie 2003/4 ebenso wie bei einem Gesetzgebungsverfahren erreicht werden. Die Beweislast für die Darlegung, dass dies der Fall ist, trägt das Gremium der Exekutive, das sich auf die Ausnahme berufen will. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu überprüfen, ob die Ziele der Richtlinie 2003/4 insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Transparenz und der öffentlichen Kontrolle erreicht worden sind“.                             136 Der Gesetzgeber hat auf die EuGH-Urteile reagiert und in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3a die Worte „und solange“ eingefügt sowie die Worte „oder beim Erlass von Rechtsverordnungen“ gestrichen.               137 Möglicherweise werden angesichts dieser widerstreitenden Auffassungen weitere Entscheidungen erforderlich sein, insbesondere für die Rechtsverordnungen, die 138 einer Zustimmung von Bundestag bzw. Bundesrat bedürfen. In Bezug auf die Mitwirkung des Bundesrates beim Erlass einer Rechtsverordnung nach Art. 80 Abs. 2 GG wird von Guckelberger gefragt, ob insoweit der Informationszugang ausgeschlossen sein könne: „Nicht abschließend geklärt ist bislang, wie die Mitwirkung des Bundesrates beim Erlass einer Rechtsverordnung (s. Art. 80 Abs. 2 GG) einzuordnen ist. Hinsichtlich des Bundesrates könnte man überlegen, ob der Zugangsanspruch ausgeschlossen sein könnte, weil die Länder durch ihn nach Art. 50 Var. 1 GG „bei der Gesetzgebung“ mitwirken, zu der nach der Systematik des Grundgesetzes (Abschnitt III Gesetzgebung des Bundes) auch der Erlass von Rechtsverordnungen gehört, und er nicht zu den obersten Bundesbehörden zählt. Da das Handeln in „gesetzgebender Eigenschaft“ jedoch nicht aus nationaler, sondern aus unionsrechtlicher Warte bestimmt wird, und der Erlass der Rechtsverordnungen zur exekutiven Rechtsetzung mit nur abgeleiteter demokratischer Legitimation und Publizität gehört, gibt es angesichts dieser Unterschiede gute Argumente dafür, den Bundesrat hinsichtlich seiner Mitwirkung beim Erlass von Rechtsverordnungen ebenfalls als informationspflichtig einzustufen. Des Weiteren stellt sich das Problem, wie vorbereitende Akte der Landesregierung, insbes. des Landesministeriums hinsichtlich ihrer Mitwirkung an der Rechtsetzung des Bundes über den Bundesrat einzuordnen sind. Da der Bundesrat jedenfalls bei formellen Gesetzen bis zum Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens nicht informationspflichtig ist, könnte man argumentieren, dass Vorbereitungsakte auf Landesebene aufgrund des Sachzusammenhangs ebenfalls zur Gesetzgebung zählen. Weil jedoch der Bundesrat ein aus Mitgliedern der Landesregierung bestehendes 136 GAin Sharpston, Schlussanträge vom 21. 3. 2013 zu C-515/11, Rn. 69, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf? text=&docid=135468&pageIndex=0&doclang=de&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=54349 (letzter Zugriff am 10.08.2018). 137 Zur Begründung s. Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 18.05.2014, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Umweltinformationsgesetzes, BT-Drs. 18/1585, S. 8. 138 S. z. B. die Zustimmungspflicht des Bundesrats nach § 15 DüngeG; vgl. auch: Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 3. Aufl. 2008, Teil 6.5 ff. 33

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes kollegiales Organ ist, hier jedoch Tätigkeiten der Landesvertreter außerhalb des Bundesrates zu beurteilen sind, ist diese Ansicht richtigerweise abzulehnen. Solange es nur um vorbereitende Tätigkeiten der Stellen des Landes für den Bundesrat geht, agieren sie nicht in gesetzgebender Eigenschaft. Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass sich die Informationspflicht von Stellen der öffentlichen Verwaltung der Länder aus dem Landesrecht ergibt.“            139 Eine weitere, vor allem die Landes-Umweltinformationsgesetze betreffende Frage geht dahin, ob Landesministerien und Staatskanzleien in Bezug auf ihr Abstimmungsverhalten im Bundesrat unter die Ausnahme für das 140 Gesetzgebungsverfahren fallen. Der VGH Kassel hat dies abgelehnt: „Zudem hat er [der Beklagte] nicht konkret deutlich gemacht, warum die Tätigkeit oberster Landesbehörden im Rahmen der Landesgesetzgebung anders zu bewerten sein sollte als bei der Bundesgesetzgebung. Die Ansicht des Beklagten, die obersten Landesbehörden fielen wegen ihrer (vorbereitenden) Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren über den Bundesrat dauerhaft unter die Ausnahmevorschriften - wohingegen die Bundesbehörden diesen Schutz nicht in Anspruch nehmen können - ist nicht ausreichend nachvollziehbar begründet.“           141 2.2.2.1.2.5 Rechnungshöfe als informationspflichtige Stellen? Für den Bundesrechnungshof gibt es im UIG keine Bereichsausnahme. Er ist nach der Rechtsprechung des BVerwG zum IFG kein Organ der Gesetzgebung oder Rechtsprechung, auch wenn seine Mitglieder wegen ihrer Unabhängigkeit eine den Richtern vergleichbare Stellung haben: „Die dann gebotene Auslegung führt zum Ergebnis, dass die Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs als Verwaltungstätigkeit im Sinne des § 1 Abs. 1 IFG anzusehen ist. … Die Tätigkeit des Bundesrechnungshofs ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch in seiner Prüfungs- und Beratungsaufgabe weder der Rechtsprechung noch der Gesetzgebung zuzurechnen. Der Status richterlicher Unabhängigkeit, der den Mitgliedern des Bundesrechnungshofs zugebilligt ist, macht ihre Tätigkeit nicht zur Rechtsprechung. Die vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes ausgenommene Gesetzgebung wird ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zwar über den Bereich der Rechtsetzung hinausgehend in einem weiteren Sinne parlamentarischer Tätigkeit verstanden (BTDrucks 15/4493 S. 8). Erfasst werden jedoch nur Tätigkeiten der gesetzgebenden Organe und ihrer Untergliederungen. Allein die Unterstützung einer parlamentarischen Aufgabe durch eine außenstehende Institution zählt nicht dazu.“     142 Diese Rechtsprechung, nach der der Rechnungshof der Verwaltung zuzurechnen und damit informationspflichtige Stelle ist, lässt sich auf das UIG übertragen. Eine andere Frage ist, ob der Gesetzgeber völker- und unionsrechtlich berechtigt wäre, für den Rechnungshof eine Bereichsausnahme vorzusehen. So wird in Rheinland-Pfalz der Rechnungshof grundsätzlich als informationspflichtige Stelle 143 angesehen, aber der Zugang zugleich auf das Prüfungsergebnis beschränkt. In Nordrhein-Westfalen wurde die Ausnahme bzgl. des Rechnungshofs aus dem UIG 139 Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 384. 140 Dazu: Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 612. 141 VGH Kassel, Beschluss vom 10.07.2013 - 6 A 544/13.Z, BeckRS 2013, 54958, Rn. 27. 142 BVerwG, Urteil vom 15.11.2012 – 7 C 1/12 –, juris, Rn. 30 f. 34