Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes sprach sich die Generalanwältinhingegen für eine Einbeziehung der Rechtsverordnungen in die Ausnahmebestimmung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3a UIG aus: „Dementsprechend ist die erste Frage des nationalen Gerichts meines Erachtens in dem Sinne zu beantworten, dass Gremien der Exekutive, die bindende Akte nach Maßgabe einer durch ein Parlamentsgesetz verliehenen Befugnis erlassen, vom Geltungsbereich des Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 ausgenommen sind, es sei denn, das Verfahren für den Erlass solcher Verordnungen garantiert ein Recht auf Zugang zu Umweltinformationen in einer Weise, dass die Ziele der Richtlinie 2003/4 ebenso wie bei einem Gesetzgebungsverfahren erreicht werden. Die Beweislast für die Darlegung, dass dies der Fall ist, trägt das Gremium der Exekutive, das sich auf die Ausnahme berufen will. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu überprüfen, ob die Ziele der Richtlinie 2003/4 insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Transparenz und der öffentlichen Kontrolle erreicht worden sind“.                             136 Der Gesetzgeber hat auf die EuGH-Urteile reagiert und in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3a die Worte „und solange“ eingefügt sowie die Worte „oder beim Erlass von Rechtsverordnungen“ gestrichen.               137 Möglicherweise werden angesichts dieser widerstreitenden Auffassungen weitere Entscheidungen erforderlich sein, insbesondere für die Rechtsverordnungen, die 138 einer Zustimmung von Bundestag bzw. Bundesrat bedürfen. In Bezug auf die Mitwirkung des Bundesrates beim Erlass einer Rechtsverordnung nach Art. 80 Abs. 2 GG wird von Guckelberger gefragt, ob insoweit der Informationszugang ausgeschlossen sein könne: „Nicht abschließend geklärt ist bislang, wie die Mitwirkung des Bundesrates beim Erlass einer Rechtsverordnung (s. Art. 80 Abs. 2 GG) einzuordnen ist. Hinsichtlich des Bundesrates könnte man überlegen, ob der Zugangsanspruch ausgeschlossen sein könnte, weil die Länder durch ihn nach Art. 50 Var. 1 GG „bei der Gesetzgebung“ mitwirken, zu der nach der Systematik des Grundgesetzes (Abschnitt III Gesetzgebung des Bundes) auch der Erlass von Rechtsverordnungen gehört, und er nicht zu den obersten Bundesbehörden zählt. Da das Handeln in „gesetzgebender Eigenschaft“ jedoch nicht aus nationaler, sondern aus unionsrechtlicher Warte bestimmt wird, und der Erlass der Rechtsverordnungen zur exekutiven Rechtsetzung mit nur abgeleiteter demokratischer Legitimation und Publizität gehört, gibt es angesichts dieser Unterschiede gute Argumente dafür, den Bundesrat hinsichtlich seiner Mitwirkung beim Erlass von Rechtsverordnungen ebenfalls als informationspflichtig einzustufen. Des Weiteren stellt sich das Problem, wie vorbereitende Akte der Landesregierung, insbes. des Landesministeriums hinsichtlich ihrer Mitwirkung an der Rechtsetzung des Bundes über den Bundesrat einzuordnen sind. Da der Bundesrat jedenfalls bei formellen Gesetzen bis zum Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens nicht informationspflichtig ist, könnte man argumentieren, dass Vorbereitungsakte auf Landesebene aufgrund des Sachzusammenhangs ebenfalls zur Gesetzgebung zählen. Weil jedoch der Bundesrat ein aus Mitgliedern der Landesregierung bestehendes 136 GAin Sharpston, Schlussanträge vom 21. 3. 2013 zu C-515/11, Rn. 69, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf? text=&docid=135468&pageIndex=0&doclang=de&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=54349 (letzter Zugriff am 10.08.2018). 137 Zur Begründung s. Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 18.05.2014, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Umweltinformationsgesetzes, BT-Drs. 18/1585, S. 8. 138 S. z. B. die Zustimmungspflicht des Bundesrats nach § 15 DüngeG; vgl. auch: Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 3. Aufl. 2008, Teil 6.5 ff. 33

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes kollegiales Organ ist, hier jedoch Tätigkeiten der Landesvertreter außerhalb des Bundesrates zu beurteilen sind, ist diese Ansicht richtigerweise abzulehnen. Solange es nur um vorbereitende Tätigkeiten der Stellen des Landes für den Bundesrat geht, agieren sie nicht in gesetzgebender Eigenschaft. Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass sich die Informationspflicht von Stellen der öffentlichen Verwaltung der Länder aus dem Landesrecht ergibt.“            139 Eine weitere, vor allem die Landes-Umweltinformationsgesetze betreffende Frage geht dahin, ob Landesministerien und Staatskanzleien in Bezug auf ihr Abstimmungsverhalten im Bundesrat unter die Ausnahme für das 140 Gesetzgebungsverfahren fallen. Der VGH Kassel hat dies abgelehnt: „Zudem hat er [der Beklagte] nicht konkret deutlich gemacht, warum die Tätigkeit oberster Landesbehörden im Rahmen der Landesgesetzgebung anders zu bewerten sein sollte als bei der Bundesgesetzgebung. Die Ansicht des Beklagten, die obersten Landesbehörden fielen wegen ihrer (vorbereitenden) Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren über den Bundesrat dauerhaft unter die Ausnahmevorschriften - wohingegen die Bundesbehörden diesen Schutz nicht in Anspruch nehmen können - ist nicht ausreichend nachvollziehbar begründet.“           141 2.2.2.1.2.5 Rechnungshöfe als informationspflichtige Stellen? Für den Bundesrechnungshof gibt es im UIG keine Bereichsausnahme. Er ist nach der Rechtsprechung des BVerwG zum IFG kein Organ der Gesetzgebung oder Rechtsprechung, auch wenn seine Mitglieder wegen ihrer Unabhängigkeit eine den Richtern vergleichbare Stellung haben: „Die dann gebotene Auslegung führt zum Ergebnis, dass die Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs als Verwaltungstätigkeit im Sinne des § 1 Abs. 1 IFG anzusehen ist. … Die Tätigkeit des Bundesrechnungshofs ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch in seiner Prüfungs- und Beratungsaufgabe weder der Rechtsprechung noch der Gesetzgebung zuzurechnen. Der Status richterlicher Unabhängigkeit, der den Mitgliedern des Bundesrechnungshofs zugebilligt ist, macht ihre Tätigkeit nicht zur Rechtsprechung. Die vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes ausgenommene Gesetzgebung wird ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zwar über den Bereich der Rechtsetzung hinausgehend in einem weiteren Sinne parlamentarischer Tätigkeit verstanden (BTDrucks 15/4493 S. 8). Erfasst werden jedoch nur Tätigkeiten der gesetzgebenden Organe und ihrer Untergliederungen. Allein die Unterstützung einer parlamentarischen Aufgabe durch eine außenstehende Institution zählt nicht dazu.“     142 Diese Rechtsprechung, nach der der Rechnungshof der Verwaltung zuzurechnen und damit informationspflichtige Stelle ist, lässt sich auf das UIG übertragen. Eine andere Frage ist, ob der Gesetzgeber völker- und unionsrechtlich berechtigt wäre, für den Rechnungshof eine Bereichsausnahme vorzusehen. So wird in Rheinland-Pfalz der Rechnungshof grundsätzlich als informationspflichtige Stelle 143 angesehen, aber der Zugang zugleich auf das Prüfungsergebnis beschränkt. In Nordrhein-Westfalen wurde die Ausnahme bzgl. des Rechnungshofs aus dem UIG 139 Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 384. 140 Dazu: Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 612. 141 VGH Kassel, Beschluss vom 10.07.2013 - 6 A 544/13.Z, BeckRS 2013, 54958, Rn. 27. 142 BVerwG, Urteil vom 15.11.2012 – 7 C 1/12 –, juris, Rn. 30 f. 34

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 144 gestrichen, womit klargestellt wurde, dass dieser informationspflichtige Stelle ist. In Sachsen wurde dagegen mit Änderung des § 3 Abs. 1 Satz 1 Sächs. UIG eine 145 Bereichsausnahme für den Rechnungshof geschaffen. Wenn, wie durch das BVerwG klargestellt, die Rechnungshöfe zu den Behörden zählen, liegt in einer Bereichsausnahme eine Reduzierung des weiten Behördenbegriffs, wie er in Art. 2 Nr. 2 der Aarhus-Konvention sowie Art. 2 Nr. 2 UIRL vorgegeben ist. Die Bereichsausnahme wäre damit sowohl völker- wie auch unionsrechtswidrig. Nach § 96 Abs. 4 BHO kann der Bundesrechnungshof nach Ermessen Zugang zu Prüfungsergebnissen gewähren: „(4) Der Bundesrechnungshof kann Dritten durch Auskunft, Akteneinsicht oder in sonstiger Weise Zugang zu dem Prüfungsergebnis gewähren, wenn dieses abschließend festgestellt wurde. Gleiches gilt für Berichte, wenn diese abschließend vom Parlament beraten wurden. Zum Schutz des Prüfungs- und Beratungsverfahrens wird Zugang zu den zur Prüfungs- und Beratungstätigkeit geführten Akten nicht gewährt. Satz 3 gilt auch für die entsprechenden Akten bei den geprüften Stellen.“ Das OVG Münster hat hierzu die hohe Bedeutung der Informationsfreiheit betont: „Das dem Bundesrechnungshof in § 96 Abs. 4 BHO eröffnete Ermessen ist angesichts der Bedeutung der Presse- und Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Bezug auf Informationsbegehren von Medienvertretern grundsätzlich auf Null reduziert, sofern nicht im Einzelfall der Zugangsgewährung ausnahmsweise ein schutzwürdiges privates oder öffentliches Vertraulichkeitsinteresse entgegensteht.“                                 146 2.2.2.1.2.6 Bundestagsausschüsse als informationspflichtige Stellen? Insbesondere für den Petitionsausschuss des Bundestags stellt sich die Frage, ob 147 dieser als informationspflichtige Stelle nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG anzusehen ist. Die 148 Bearbeitung von Petitionen ist nicht als gesetzgeberische Tätigkeit einzuordnen, und die Ausschussmitglieder verfügen nicht über richterliche Unabhängigkeit. Danach ist vertretbar, Petitionsausschüsse als der Verwaltung zuzuordnende 149 informationspflichtige Stellen anzusehen. Insoweit fehlt allerdings noch eine weitere Klärung durch die Rechtsprechung. Ob auch Untersuchungsausschüsse nach Art. 44 GG als informationspflichtige Stellen eingestuft werden können, ist ebenfalls noch nicht abschließend geklärt. Zum Teil wird deren Tätigkeit in der Nähe der Rechtsprechung eingeordnet: „Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Regelungen des § 1 I IFG, § 2 I UIG einen Untersuchungsausschuss weder als Behörde noch als sonstige Stelle der öffentlichen Verwaltung erfassen, weil er keine materiellen Verwaltungsaufgaben erfüllt. … Ein Untersuchungsausschuss dient der parlamentarischen Regierungskontrolle, die die Verwaltung gerade einem externen politischen 143 S. etwa § 3 Abs. 5 S. 1 LTransG RP; dazu Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 384. 144 S. Landtag NRW, Drucks. 16/11843. 145 Art. 24 des Haushaltsbegleitgesetzes vom 14.12.2018 (SächsGVBl. S. 782). 146 OVG Münster, Beschluss vom 28.01.2019 – 15 B 624/18 –, juris, Leitsatz 1. 147 Zum Ganzen Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 385. 148 Vgl. Staatsgerichtshof des Landes Hessen, Beschluss vom 07.07.1977 – P.St. 797 –, juris, Leitsatz 1: „ Für Streitigkeiten über die Erledigung von Petitionen an Behörden oder das Parlament ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.“ 149 So Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 385; Götze, in: Götze/Engel, UIG, 2017, § 2, Rn. 27. 35

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Kontrollinstrument unterwirft, das nicht der Mitwirkung an der Rechtsanwendung dient, sondern der retrospektiven Aufklärung.“                150 Nach anderer Aufassung nehmen diese eine materielle Verwaltungstätigkeit wahr: „Bei der Wahrnehmung der ihm im Rahmen des Untersuchungsauftrags vom Plenum übertragenden Aufklärung bestimmter Sachverhalte wird der Untersuchungsausschuss wie ein Verwaltungsorgan und daher mit den prozessualen Folgen gemäß § 61 Nr. 3 VwGO, 19 AGVwGO wie eine Behörde tätig. Für Rechtsschutzersuchen betroffener Bürger gegen konkrete Maßnahmen der Untersuchung und Beweiserhebung parlamentarischer Untersuchungsausschüsse der Länder ist daher grundsätzlich der Verwaltungsrechtsweg eröffnet…“              151 Guckelberger vertritt eine differenzierende Auffassung: „Anstelle pauschal die Tätigkeit parlamentarischer Untersuchungsausschüsse von der Informationspflicht auszunehmen, ist jedenfalls eine differenzierendere Betrachtung geboten. Soweit es sich um Vorgänge handelt, in denen ein Untersuchungsausschuss vergleichbar einem Verwaltungsorgan dem Bürger gegenüber auftritt, z. B. ihn als Zeugen lädt oder die Herausgabe von Akten fordert, nimmt er materielle Verwaltungstätigkeiten wahr.“           152 Auch insoweit lässt sich eine abschließende Klärung erst durch höchstrichterliche Rechtsprechung herbeiführen. 2.2.2.1.3 Zwischenergebnis zu Stellen der öffentlichen Verwaltung (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG) Die Rechtsfragen bzgl. der informationspflichtigen (Bundes-)Regierung und den Stellen der öffentlichen Verwaltung sind zum größten Teil durch die Rechtsprechung der Gerichte geklärt. Dass der Gesetzeswortlaut in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG nach dem Verständnis des nationalen Verwaltungsrechts, nach dem zwischen Regierung und Verwaltung unterschieden wird, ungenau bzw. rechtlich falsch ist, wenn „ die Regierung und andere informationspflichtige Stellen der öffentlichen Verwaltung “ genannt werden, führt letztlich zu keinen praktischen Konsequenzen. Eindeutig fallen Beliehene unter den Behördenbegriff und sind damit als Teil der öffentlichen Verwaltung informationspflichtig. Eine Ausweitung der Informationspflicht auf Verwaltungshelfer ist angesichts der Informationsverpflichtung der diese berufenden Stellen nicht geboten. Auch der Bundesrechnungshof fällt unter die informationspflichtigen Stellen. Eine Legaldefinition der Gremien fehlt. Da hier das unionsrechtliche und das nationale Verständnis dieses Begriffs nicht einheitlich sind, wäre eine Legaldefinition zur Klarstellung hilfreich. Erhebliche Rechtsprobleme hat die Frage nach sich gezogen, ob die gesetzesvorbereitende Tätigkeit durch Bundesministerien von der Ausnahme des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3a UIG erfasst ist. Der EuGH hat in der Flachglas Torgau-Entscheidung einerseits vertreten, dass grds. auch Ministerien gesetzesvorbereitende Tätigkeiten wahrnehmen können, die Ausnahme gilt aber nur bis zum Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens. In der Entscheidung betr. die Deutsche Umwelthilfe hat der EuGH die ministerielle Tätigkeit bei der Vorbereitung und dem Erlass von Rechtsverordnungen nicht unter die Ausnahme gefasst. Der Bundesgesetzgeber ist den EuGH-Entscheidungen durch 150 Gärditz, Parlamentarische Untersuchungsausschüsse als informationspflichtige Stellen?, NVwZ 2015, 1161, 1164. 151 OVG Saarloius, Beschluss vom 03.08.2010 – 3 B 205/10 –, juris, Rn. 68. 152 Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 385; s. auch Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 40 Rn. 231. 36

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Änderung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3a UIG nachgekommen. Demgegenüber wurde die Ausnahmebestimmung in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3b UIG (Gerichte des Bundes, soweit sie nicht Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen) bislang nicht Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzungen oder der Diskussion in der Literatur. Nicht abschließend geklärt ist, ob parlamentarische Ausschüsse wie der Petitionsausschuss oder Untersuchungsausschüsse zu den informationspflichtigen Stellen zählen. 2.2.2.2            Personen des Privatrechts (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 2 UIG) 2.2.2.2.1          Beschreibung der Regelung Natürliche oder juristische Personen des Privatrechts sind informationspflichtig, wenn die in § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG aufgeführten Bedingungen kumulativ gegeben sind 153 und eine Kontrolle im Sinne des § 2 Abs. 2 UIG vorliegt. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG gehören zu den informationspflichtigen Stellen „natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen, die im Zusammenhang mit der Umwelt stehen, insbesondere solche der umweltbezogenen Daseinsvorsorge, und dabei der Kontrolle des Bundes oder einer unter der Aufsicht des Bundes stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen.“ Nach § 2 Abs. 2 UIG liegt eine Kontrolle in diesem Sinne vor, wenn „1. die Person des Privatrechts bei der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe oder bei der Erbringung der öffentlichen Dienstleistung gegenüber Dritten besonderen Pflichten unterliegt oder über besondere Rechte verfügt, insbesondere ein Kontrahierungszwang oder ein Anschluss- und Benutzungszwang besteht, oder 2. eine oder mehrere der in Absatz 1 Nummer 2 genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts allein oder zusammen, unmittelbar oder mittelbar a) die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des Unternehmens besitzen, b) über die Mehrheit der mit den Anteilen des Unternehmens verbundenen Stimmrechte verfügen oder c) mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens bestellen können, oder 3. mehrere juristische Personen des öffentlichen Rechts zusammen unmittelbar oder mittelbar über eine Mehrheit im Sinne der Nummer 2 Buchstabe a bis c verfügen und der überwiegende Anteil an dieser Mehrheit den in Absatz 1 Nummer 2 genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts zuzuordnen ist.“ Die Ausdehnung der Informationspflichten auf bestimmte Private stellt eine Reaktion auf die über längere Zeit zu beobachtende Tendenz einer Verlagerung von öffentlich- 154 rechtlichen Aufgaben auf private Unternehmen dar. Es soll damit verhindert werden, dass die Informationspflichten durch eine „Flucht in das Privatrecht“ eingeschränkt werden und so dem Zweck von § 1 UIG, Art. 1 UIRL und Art. 1 Aarhus- Konvention, durch höhere Transparenz den Umweltschutz zu verbessern, nachzukommen. 153 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 2 Rn. 45. 154 Dazu Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 110 f.; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 19; Schomerus in: Schomerus/Schrader/Wegener, UIG, § 2 Rn. 9 f. 37

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Erforderlich ist zunächst eine öffentliche Aufgabe oder eine öffentliche Dienstleistung, wobei eine genaue Unterscheidung zwischen beiden Begriffen nicht geboten ist. Eine ausdrückliche Aufgabenzuweisung durch Verfassung oder Gesetz ist hierfür nicht erforderlich. Für die Privaten in diesem Sinne gibt es eine solche 155 Zuweisung regelmäßig nicht. Der Begriff der öffentlichen Aufgabe ist daher im 156 Sinne eines öffentlichen Interesses an der Aufgabenwahrnehmung auszulegen. Typischer Fall ist die umweltbezogene Daseinsvorsorge, die gesondert in § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG genannt wird. Hierzu hat das VG Berlin ausgeführt: „Öffentliche Aufgaben sind Aufgaben, an deren Erfüllung die Öffentlichkeit maßgeblich interessiert ist, die also gemeinwohlerheblich sind (...). Hierzu zählt der gesamte Bereich der Daseinsvorsorge (...). Die europäische Kommission versteht hierunter marktbezogene oder nicht marktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden, insbesondere Verkehrs-, Energieversorgungs- und Telekommunikationsdienste (...).“                      157 Der erforderliche Umweltbezug liegt vor, wenn die Tätigkeit Auswirkungen auf die Umwelt hat oder haben kann, wobei eine zufällige Umweltberührung nicht 158                                                                   159 ausreichen soll. Daher ist jeweils eine Einzelfallprüfung angezeigt. Hierfür hat der Gesetzgeber abschließend zwei Fallgruppen normiert: ► § 2 Abs. 2 Nr. 1 UIG setzt eine solche Kontrolle voraus, wenn bei der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe gegenüber Dritten besonderen Pflichten bestehen oder die private Stelle über besondere Rechte verfügt. Als Beispielsfälle werden ein Kontrahierungszwang sowie ein Anschluss- und Benutzungszwang genannt. Dies ist insbesondere im Bereich der Daseinsvorsorge üblich, so im Energie- oder Wasserversorgungssektor oder im öffentlichen Transportwesen. Ob 160 auch ein kartellrechtlicher Kontrahierungszwang dazu zählt, ist umstritten. Ein Zwang zum Vertragsabschluss kann sich z. B. auch aus § 20 Abs. 1 GWB für 161 marktbeherrschende Unternehmen ergeben. ► Als weitere Möglichkeit sieht § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 UIG eine Kontrolle des Bundes als gegeben an, wenn dieser einen beherrschenden Einfluss auf die private Stelle ausübt, z. B. dadurch, dass der Bund die Aktienmehrheit an dem Unternehmen besitzt. Näheres zum Begriff der Kontrolle findet sich unten unter 2.2.2.2.2.1 ff. 155 Schomerus, Informationsansprüche im Atom- und Strahlenschutzrecht, 2010, S. 111. 156 Das VG Berlin, Urteil vom 05.11.2012 – VG 2 K 167.11, BeckRS 2013, 4572, beck-online, sagt dazu: „Diese Bestimmung begegnet entgegen der Auffassung der Beklagten keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Notwendigkeit der Auslegung einer Norm - wie hier der Begriffe „öffentliche Aufgabe“, „öffentliche Dienstleistungen“ und „Daseinsvorsorge“ - nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem Gesetz fordert (vgl. BVerfG, Entscheidung vom 04.04.1967 - 1 BvR 126.65, BVerfGE 21, 245), zumal es sich bei den genannten Begriffen um klassische, ausreichend konturierte verwaltungsrechtliche Begriffe handelt“; vgl. auch: Viotto, Das öffentliche Interesse, 2009, S. 16. 157 VG Berlin, Urteil vom 05.11.2012 – VG 2 K 167.11, BeckRS 2013, 45721, beck-online. 158 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 23; Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 386. 159 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 23. 160 Dafür: Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 25-26; dagegen: Fluck/ Theuer, in: Fluck, Informationsfreiheitsrecht, § 2 UIG Rn. 214. 161 S. etwa BGH, Urteil vom 21.02.1995 – KVR 10/94, BGHZ 129, 53, 60. 38

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 2.2.2.2.2          Rechtsfragen 2.2.2.2.2.1        Begriff der informationspflichtigen Personen des Privatrechts 2.2.2.2.2.1.1Vorbemerkungen Welche Akteure als informationspflichtige natürliche und juristische gelten, stellt aufgrund des bis dato ungeklärten Kreises dieser verpflichteten Stellen eine besondere Herausforderung dar. Die Frage der informationspflichten Privaten nach dem UIG konnte durch die spärliche Rechtsprechung und die Literatur noch nicht umfassend geklärt und beantwortet worden. Bisherige Untersuchungen blieben stets auf Einzelfallbetrachtungen fokussiert, aus denen keine allgemeingültigen Kriterien abgeleitet werden konnten. Dies ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass die in § 2 Abs. 1 Nr.2 UIG i.V.m. § 2 Abs. 2 UIG aufgeführten Voraussetzungen grundsätzlich in jedem Einzelfall gesondert zu prüfen sind, was eine pauschale Beurteilung, ein Unternehmen XY sei generell informationspflichtig, nicht möglich macht. Denn aus dem Wort „soweit“ in § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG ist abzuleiten, dass die Informationspflicht auf solche Fälle beschränkt ist, in denen die Wahrnehmung der 162 öffentliche Aufgabe im Zusammenhang mit der Umwelt steht. Eine private Stelle ist daher nicht generell informationsverpflichtet, sondern stets nur im Zusammenhang 163 mit konkreten umweltbezogenen Aufgaben. Die Informationspflicht besteht nach § 2 Abs. 2 UIG zudem wie oben ausgeführt nur, wenn eine besondere Kontrolle des Bundes oder einer beaufsichtigten juristischen Person des öffentlichen Rechts besteht. In diesem Zusammenhang wurden von Guckelberger drei Fragen herausgearbeitet: -   „Wann liegt ein Zusammenhang zur Umwelt noch bzw. nicht mehr vor? -    Wurde das Kontrollerfordernis angesichts des weiten Verständnisses des EuGH zu eng umgesetzt? -     Zuordnung der Beliehenen zu § 2 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 UIG? Zuordnung ist deswegen von Bedeutung, da nur bei Nr. 2 eine Einschränkung durch das Erfordernis des Zusammenhangs zur Umwelt erfolgt!“                164 Es hat sich in der Literatur, leider nur zu einem geringen Teil auch in der Rechtsprechung, eine gewisse Kasuistik herausgebildet, die Anhaltspunkte für eine Informationspflicht Privater liefert. Die Kommission selbst hatte bereits in ihrem Vorschlag für die UIRL einige Beispiele genannt: „Traditionell von Behörden wahrgenommene, umweltbezogene Aufgaben im allgemeinen Interesse werden durch Privatisierung und neue Dienstleistungsmethoden zunehmend Stellen außerhalb des öffentlichen Sektors übertragen. Hierzu gehören die Gas-, Elektrizitäts- und Wasserversorgung und Verkehrsdienstleistungen. Das hat dazu geführt, daß diese Aufgaben in einigen Mitgliedstaaten noch immer von öffentlichen und in anderen Mitgliedstaaten zwischenzeitlich von privatwirtschaftlichen Stellen wahrgenommen werden.“             165 162 Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017, UIG § 2 Rn. 28a. 163 Dazu Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 386. 164 Guckelberger, Das Umweltinformationsrecht in Deutschland: Stand und offene Fragen, Thesenpapier, Berlin 23.02.2018. 165 KOM (2000) 402 endgültig vom 29.06.2000, S. 11. 39

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Der Aarhus Implementation Guide macht den Vorschlag, eine Liste der informationspflichtigen Personen des Privatrechts aufzustellen oder diese entsprechend zu kategorisieren: “There may be some overlap between subparagraphs (b) and (c) of the definition, but it is clear that any person providing public services in relation to the environment under the control of a body or person falling within subparagraphs (a) or (b) is a “public authority”. Implementation of the Convention would be improved if Parties clarified which entities are covered by this subparagraph. This could be done through categories or lists made available to the public.As noted with respect to subparagraph (b) above, while the Convention is not entirely clear on this point, it would seem that a single body may fall under this definition with respect to a part of its activities, while other of its activities will be of a private nature. It would be reasonable, therefore, to apply the Convention only to those activities that fall under the definition.”            166 Bisher existiert eine derartige Liste o. ä. nicht, auch nicht in anderen EU- Mitgliedstaaten oder Vertragsstaaten der Aarhus Konvention. 2.2.2.2.2.1.2EuGH-Urteil „Fish Legal and Shirley“ Der zu den privaten informationspflichtigen Stellen bislang einzige vom EuGH entschiedene Fall „Fish Legal und Shirley“ beruht auf einem Vorabentscheidungsverfahren auf Antrag des britischen Upper Tribunals, in dem der EuGH sich mit der Frage befasste, ob privatrechtlich organisierte Gesellschaften zur Wasserversorgung und Abwasserentsorgung in England und Wales „Aufgaben der 167 öffentlichen Verwaltung“ gemäß Art. 2 Nr. 2 S. 1 lit. b UIRL wahrnehmen. Fish Legal vertrat in dem Fall als gemeinnützige Organisation die Interessen des englischen Anglerverbands und beantragte den Zugang zu Informationen über Einleitungen, Reinigungsmaßnahmen und Notüberläufe bei zwei Wassergesellschaften. Frau Shirley erbat Informationen zur Abwasserkapazität in der Grafschaft Kent bei einer weiteren Wassergesellschaft. Der EuGH macht zunächst deutlich, „dass die Begriffe einer unionsrechtlichen Bestimmung, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen, die unter Berücksichtigung des Kontextes der Bestimmung und des mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziels gefunden werden muss […].“    168 Aus der Auslegung der englischen und französischen Fassung der Richtlinie folge, „dass nur die Einrichtungen, die aufgrund einer in den für sie geltenden nationalen Rechtsvorschriften speziell festgelegten Rechtsgrundlage zur Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung befugt sind, in die Kategorie der Behörden nach Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 fallen können.“     169 Der EuGH sieht eine zweistufige Prüfung der Tatbestandmerkmale des Art. 2 Nr. 2 S. 1 lit. b UIRL vor: Erstens müsse durch die Person des Privatrechts auf Grundlage des nationalen Rechts materiell eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung 166 UNECE, The Aarhus Convention, An Implementation Guide, 2. Aufl. 2014, S. 48. 167 EuGH, Urteil vom 19.12.2013, C-279/12 - juris (Fish Legal und Shirley). 168 EuGH, Urteil vom 19.12.2013, C-279/12 - juris (Fish Legal und Shirley), Rn. 42. 169 EuGH, Urteil vom 19.12.2013, C-279/12 - juris (Fish Legal und Shirley), Rn. 48. 40

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes wahrgenommen werden. Zweitens müsse diese Person über besondere, über das Verhältnis zwischen Privatrechtspersonen hinausgehende Befugnisse verfügen. Weiter wird der Begriff der Kontrolle im Sinne des Art. 2 Nr. 2c UIRL dahingehend ausgelegt, dass diese „alle Einrichtungen erfasst, die nicht in echter Autonomie bestimmen, wie sie die ihr übertragenen Aufgaben im Umweltbereich erfüllen, da eine unter Art. 2 Nr. 2 Buchst. a oder b dieser Richtlinie fallende Behörde ihre Tätigkeit in diesem Bereich entscheidend beeinflussen kann.“                    170 Auch eine Kontrolle i.S.v. Art. 2 Nr. 2 S. 1c UIRL sei nach dem EuGH anzunehmen, wenn die Behörde nicht vollkommen autonom sei. Anschließend setzte sich der EuGH noch mit der Reichweite der Umweltinformationspflicht auseinander. Die Frage war, ob „eine Person, die hinsichtlich einiger ihrer Aufgaben, Zuständigkeiten oder Dienstleistungen unter diese Bestimmung fällt, nur hinsichtlich der Umweltinformationen eine Behörde darstellt, die bei ihr im Rahmen gerade dieser Aufgaben, Zuständigkeiten und Dienstleistungen vorhanden sind.“                            171 Der EuGH wandte sich entschieden gegen eine solche „hybride“ Auslegung des Behördenbegriffs nach der UIRL. Dies könne nicht nur zu „Unsicherheiten und erheblichen praktischen Schwierigkeiten bei der wirksamen Umsetzung der Richtlinie 2003/4“                172 führen, sondern „ein solcher Ansatz erscheint vielmehr unvereinbar mit den Grundlagen, auf denen sowohl die Richtlinie 2003/4 als auch das Übereinkommen von Aarhus aufbauen und nach denen sich der Geltungsbereich der in ihnen niedergelegten Regelung der Auskunftserteilung richtet, mit der das Ziel verfolgt wird, eine möglichst umfassende und systematische Verfügbarkeit und Verbreitung der bei Behörden vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen in der Öffentlichkeit zu erreichen.                “173 Demnach strebt der EuGH an, eine Informationspflicht zunächst bei einer breiten Masse von Unternehmen bejahen zu können, von denen Zuständigkeiten, Aufgaben 174 oder Dienstleistungen im öffentlichen Umweltinteresse wahrgenommen werden. Der EuGH hat dann aber darauf verwiesen, dass diese weite Auslegung in ihren Konsequenzen für betroffene Unternehmen zum Teil durch das Erfordernis der Kontrolle und durch die Beschränkung auf bei dem Unternehmen vorhandene 175 Informationen kompensiert werde. Im Ergebnis werden dann drei Leitsätze festgehalten: „1. Für die Entscheidung über die Frage, ob Einrichtungen wie die United Utilities Water plc, die Yorkshire Water Services Ltd und die Southern Water Services Ltd als juristische Personen anzusehen sind, die aufgrund innerstaatlichen Rechts „Aufgaben 170 EuGH, Urteil vom 19.12.2013, C-279/12 – juris (Fish Legal und Shirley), Rn 88. 171 EuGH, Urteil vom 19.12.2013, C-279/12 – juris -(Fish Legal und Shirley), Rn 74. 172 EuGH, Urteil vom 19.12.2013, C-279/12 – juris (Fish Legal und Shirley), Rn. 76. 173 EuGH, Urteil vom 19.12.2013, C-279/12 – juris -(Fish Legal und Shirley), Rn. 77. 174 Vgl. Kahl/Dubber, Der Begriff der "informationspflichtigen Stelle" (§ 2 Abs. 1 UIG) im Lichte der neueren Judikatur aus Luxemburg, EurUP 2014, 215. 175 EuGH, Urteil vom 19.12.2013, C-279/12 – juris - (Fish Legal und Shirley), Rn. 80 f. 41

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes der öffentlichen Verwaltung“ im Sinne des Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 ...wahrnehmen, ist zu prüfen, ob diese Einrichtungen auf der Grundlage des für sie geltenden nationalen Rechts mit Befugnissen ausgestattet sind, die über die im Verhältnis zwischen Privatrechtspersonen geltenden Regeln hinausgehen. 2. Unternehmen wie die United Utilities Water plc, die Yorkshire Water Services Ltd und die Southern Water Services Ltd, die öffentliche Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Umwelt erbringen, befinden sich dann unter der Kontrolle einer in Art. 2 Nr. 2 Buchst. a oder b der Richtlinie 2003/4 genannten Stelle oder Person und sind somit nach Art. 2 Nr. 2 Buchst. c dieser Richtlinie als „Behörden“ anzusehen, wenn sie nicht in echter Autonomie bestimmen, wie sie die ihnen übertragenen Aufgaben im Umweltbereich erfüllen, weil eine unter Art. 2 Nr. 2 Buchst. a oder b dieser Richtlinie fallende Behörde ihre Tätigkeit im Umweltbereich entscheidend beeinflussen kann. 3. Art. 2 Nr. 2 Buchst. b der Richtlinie 2003/4 ist dahin auszulegen, dass eine Person, die unter diese Bestimmung fällt, hinsichtlich sämtlicher Umweltinformationen, die bei ihr vorhanden sind, eine Behörde darstellt. Handelsgesellschaften wie die United Utilities Water plc, die Yorkshire Water Services Ltd und die Southern Water Services Ltd, die nur insoweit eine Behörde nach Art. 2 Nr. 2 Buchst. c dieser Richtlinie darstellen können, als sie sich bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen im Umweltbereich unter der Kontrolle einer in Art. 2 Nr. 2 Buchst. a oder b der Richtlinie genannten Stelle oder Person befinden, sind nicht verpflichtet, Umweltinformationen zur Verfügung zu stellen, von denen feststeht, dass sie sich nicht auf die Erbringung solcher Dienstleistungen beziehen.“              176 Es wäre wünschenswert gewesen, wenn der EuGH den Fall „Fish Legal and Shirley“ zum Anlass genommen hätte, eine umfassende Klärung der Informationspflicht privater Stellen vorzunehmen. So aber verweist der EuGH vor allem auf die Frage, ob der nationale Gesetzgeber die private Stelle mit besonderen Befugnissen ausgestattet hat. Dies ist auslegungsfähig und –bedürftig. Der EuGH wird damit dem eingangs in dem Urteil geäußerten Anspruch, für die gesamte Union eine autonome und einheitliche Auslegung zu bieten, nicht gerecht. 2.2.2.2.2.1.3 EU-Rechtskonformität der Umsetzung des Kontrollerfordernisses in § 2 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 2 UIG Von Guckelberger wurde die Frage aufgeworfen, ob das Kontrollerfordernis in § 2 Abs. 2 UIG angesichts des weiten Verständnisses des EuGH zu eng umgesetzt 177 worden sei. Nach Art. 2 Nr. 2c) UIRL sind Behörden auch Personen, die unter der Kontrolle der Regierung oder einer anderen Stelle der öffentlichen Verwaltung bzw. unter der Kontrolle natürlicher oder juristischer Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen stehen. § 2 Abs. 2 UIG fasst diesen Begriff enger, indem entweder die private Person besonderen Pflichten unterliegt bzw. über besondere Rechte verfügt, oder die kontrollierende Stelle über eine eine Kapitalmehrheit o. ä. an der privaten Person verfügt, oder dies im Hinblick auf eine Mehrheit von Personen des öff. Rechts der 178 Fall ist. 176 EuGH, Urteil vom 19.12.2013, C-279/12 - juris - (Fish Legal und Shirley), am Ende. 177 Guckelberger, Das Umweltinformationsrecht in Deutschland: Stand und offene Fragen, Thesenpapier, Berlin 23.2.2018; Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 386. 178 Näher hierzu oben unter 2.2.2.2.1. 42