Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes 2 Rechtswissenschaftliche Untersuchung 2.1 Zweck und Anwendungsbereich des Gesetzes (§ 1 UIG) 2.1.1 Zweck des Gesetzes (§ 1 Abs. 1 UIG) 2.1.1.1           Beschreibung der Regelung Der in § 1 Abs. 1 normierte Zweck des UIG, „den rechtlichen Rahmen für den freien Zugang zu Umweltinformationen bei informationspflichtigen Stellen sowie für die Verbreitung dieser Umweltinformationen zu schaffen “, besteht zunächst aus zwei Elementen, dem passiven Zugang auf Antrag und der aktiven Verbreitung von 6 Umweltinformationen. Unionsrechtliche Grundlage hierfür ist die Zielbestimmung in Art. 1 UIRL, in der ebenfalls zwischen diesen beiden Elementen unterschieden wird: „Mit dieser Richtlinie werden folgende Ziele verfolgt: a) die Gewährleistung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind oder für sie bereitgehalten werden, und die Festlegung der grundlegenden Voraussetzungen und praktischer Vorkehrungen für die Ausübung dieses Rechts sowie b) die Sicherstellung, dass Umweltinformationen selbstverständlich zunehmend öffentlich zugänglich gemacht und verbreitet werden, um eine möglichst umfassende und systematische Verfügbarkeit und Verbreitung von Umweltinformationen in der Öffentlichkeit zu erreichen. Dafür wird die Verwendung insbesondere von Computer-Telekommunikation und/oder elektronischen Technologien gefördert, soweit diese verfügbar sind.“ Völkerrechtlich basiert die Zweckbestimmung für den passiven Zugang insbesondere auf Art. 1 und 4 Abs. 1 der Aarhus-Konvention. Nach letzterem stellt „jede Vertragspartei … sicher, daß die Behörden nach Maßgabe der folgenden Absätze dieses Artikels und im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Öffentlichkeit Informationen über die Umwelt auf Antrag zur Verfügung stellen .“ Für die aktive Verpflichtung zur Verbreitung von Umweltinformationen ist Art. 5 der Aarhus-Konvention zur Erhebung und Verbreitung von Informationen über die Umwelt von Bedeutung, wonach u.a. eine Pflicht der Behörden zur Information der Öffentlichkeit im Gefahrenfall normiert wird (Art. 5 Abs. 1 c) und insbesondere Art. 5 Abs. 2 1. HS sowie 2. HS Nr. a): „Jede Vertragspartei stellt sicher, daß die Behörden im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Öffentlichkeit Informationen über die Umwelt auf transparente Art und Weise zur Verfügung stellen und daß ein effektiver Zugang zu Informationen über die Umwelt besteht; dazu gehört unter anderem, daß ... sie die Öffentlichkeit ausreichend über Art und Umfang der den zuständigen Behörden vorliegenden Informationen über die Umwelt, über die grundlegenden Bedingungen, unter denen diese zur Verfügung gestellt und zugänglich gemacht werden, und über das für deren Erlangung maßgebliche Verfahren informiert …;“ Der Zweck des UIG wurde von v. Danwitz bereits 2004 zutreffend damit beschrieben, das UIG diene 6 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 1 Rn. 20-21. 8

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „der individuellen Rechts- und Interessenverfolgung, der allgemeinen Partizipation sowie der Sensibilisierung der Öffentlichkeit für Umweltbelange und“ sei „damit zugleich ein Instrument der indirekten bzw. dezentralen Vollzugskontrolle “.                         7 Der (passive) Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen ist als subjektives öffentliches Recht, gerichtet auf die bei einer informationspflichtigen Stelle 8 vorhandenen Informationen, ausgestaltet. Konkret als Anspruchsnorm normiert wird das Zugangsrecht in § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG. Auch die Mehrzahl der weiteren Regelungen wie die Art und Weise der Informationserteilung (§ 3 Abs. 2 und 3 UIG), die Bestimmungen zu Antrag und Verfahren (§ 4 UIG), zur Ablehnung des Antrags (§ 5 UIG), zum Rechtsschutz (§ 6 UIG) oder zur Unterstützung des Zugangs zu Umweltinformationen (§ 7 UIG) dienen der Ausgestaltung des Anspruchs. Die (aktive) Verbreitung der Informationen beinhaltet Veröffentlichungspflichten zugunsten der Öffentlichkeit. Diese sind nicht so ausführlich und detailliert geregelt wie die passive Informationspflicht. Die Konkretisierung beschränkt sich insoweit auf die §§ 10 (Unterrichtung der Öffentlichkeit) und 11 UIG (Umweltzustandsbericht). Die Begriffsbestimmungen in § 2 UIG betreffen beide Pflichten der informationspflichtigen Stellen. Dagegen sind die Ablehnungsgründe in den §§ 8 und 9 UIG zunächst nur auf den passiven Informationsanspruch anzuwenden, allerdings erklärt § 10 Abs. 6 UIG diese für auf die aktive Pflicht zur Veröffentlichung entsprechend anwendbar. Da die Zweckbestimmung des § 1 UIG durch die einzelnen Bestimmungen konkretisiert wird, erhält sie eine wesentliche operationelle Bedeutung vor allem im Rahmen der Abwägung zwischen dem öffentlichen oder privaten Interesse an der Nicht-Herausgabe der begehrten Information mit dem öffentlichen Interesse an der 9 Bekanntgabe nach den §§ 8 Abs. 1 und 2 sowie 9 Abs. 1 Satz 1 UIG. 2.1.1.2           Rechtsfragen 2.1.1.2.1         Die allgemeinen Ziele des UIG Unkritisch und keiner weiteren Diskussion bedürftig sind die allgemeinen Ziele des UIG. Das BVerwG hat diese Ziele bereits in früheren Entscheidungen aufgeführt: „Der Anspruch dient mithin nicht oder nicht in erster Linie der Befriedigung von privaten Informationsinteressen. Vielmehr zielt er darauf ab, das allgemeine Umweltbewusstsein zu schärfen, einen freien Meinungsaustausch und eine wirksamere Teilnahme der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen zu ermöglichen und auf diese Weise den Umweltschutz zu verbessern … Wer einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen stellt, wird demnach (auch) als Sachwalter der Allgemeinheit tätig; seinem Interesse an der Verfolgung des Anspruchs im Prozess entspricht ein gleichgerichtetes öffentliches Interesse.“   10 7 V. Danwitz, Aarhus-Konvention: Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Zugang zu den Gerichten, NVwZ 2004, 272. 8 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 1 Rn. 22-23. 9 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 1, Vorbemerkungen. 10 BVerwG, Urteil vom 21.02.2008 - 20 F 2/07, Rn. 24, NVwZ 2008, 554; s. bereits BVerwG, Urteil vom 06.12.1996 - 7 C 64/95, NJW 1997, 753. 9

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Hervorzuheben ist damit die Funktion des UIG im Sinne des Allgemeinwohls. Dem entspricht die ausdrückliche Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG, dass ein rechtliches Interesse nicht dargelegt werden muss. Der einzelne Antragsteller handelt eben nicht nur im eigenen Interesse, sondern auch als „Sachwalter der Allgemeinheit“. Dabei erschließt sich die so verstandene Zielbestimmung nicht unmittelbar aus § 1 11 Abs. 1 UIG. Vielmehr ist insoweit der gesamte Kontext einzubeziehen, wobei insbesondere die oben wiedergegebenen übergeordneten völker- und unionsrechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen sind. Namentlich ist insoweit der erste Erwägungsgrund der UIRL zu nennen, „Der erweiterte Zugang der Öffentlichkeit zu umweltbezogenen Informationen und die Verbreitung dieser Informationen tragen dazu bei, das Umweltbewusstsein zu schärfen, einen freien Meinungsaustausch und eine wirksamere Teilnahme der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen zu ermöglichen und letztendlich so den Umweltschutz zu verbessern“ nach dem durch Schaffung von Transparenz nicht nur die Teilnahme an umweltrechtlichen Verfahren gestärkt, sondern auch eine bessere Kontrolle der 12 Verwaltung verbunden ist, wodurch der Umweltschutz gestärkt werden soll. Das BVerwG hat diese Ziele bereits 1996 wie folgt beschrieben: „Die Richtlinie will für jeden Antragsteller rechtlich möglichst uneingeschränkt und faktisch möglichst ungehindert den Informationszugang gewährleisten. Damit soll ein Beitrag zur Kontrolle der Verwaltung, zur Schärfung des Umweltbewußtseins und damit verbunden zur Effektivierung der von den Mitgliedstaaten umzusetzenden Umweltpolitik der Europäischen Union geleistet werden.“     13 Letztlich hat das UIG damit nicht nur eine verfahrensrechtliche Funktion, sondern ist ein dem materiellen Umweltrecht zuzurechnendes Gesetz. Es ist daher nicht nur als eher lästige, pflichtmäßig durch die informationspflichtigen Stellen abzuarbeitende „Formalie“ zu sehen, sondern als ein wichtiger Beitrag zum materiellen Umweltschutz. 2.1.1.2.2          Grundsätzliche Legitimation des freien Informationszugangs In der Literatur wurden in der Vergangenheit kritische Stimmen laut, die die Informationsfreiheit grundsätzlich in Frage stellen. Am weitesten ging insoweit Ibler 2002, der provokant fragte, ob die Informationszugangsgesetze die Dogmatik des deutschen Verwaltungsrechts zerstörten. Die beiden Zwecke dieser Gesetze seien die Förderung der Demokratie und die Verbesserung der behördlichen Arbeit durch die Mitkontrolle der Bürger. Dies widerspreche aber dem Prinzip der mittelbaren Demokratie, und vor allem werde dadurch das dogmatische Grundgerüst des Verwaltungsrechts umgestoßen. Der Grundsatz der Vertraulichkeit von Behördenakten und das subjektive Rechtsschutzsystem würden durchbrochen, die Staatsaufsicht mit dem Grundsatz der Beaufsichtigung der Behörden durch den Staat würde systemwidrig verändert, und schließlich würde der Datenschutz preisgegeben. Nach v. Danwitz sei bei allen Vorteilen der Aarhus-Konvention 14 11 Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Aarhus-Handbuch, 2. Aufl. 2019, § 1 Rn. 6. 12 Reidt/Schiller, UIG § 1 Rn. 7, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017. 13 BVerwG, Urteil vom 06.12.1996 - 7 C 64/95, Ziff. 3, NJW 1997, 753. 14 Ibler, Zerstören die neuen Informationszugangsrechte die Dogmatik des deutschen Verwaltungsrechts?, in: Eberle/Ibler/Lorenz (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart, 2002, S. 405, 408. 10

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes „aber auch auf langfristige Veränderungen in der Wahrnehmung der staatlichen Gemeinwohlverantwortung hinzuweisen“, denn die „aus einer veränderten Stellung von Umweltverbänden resultierenden Konsequenzen für den staatlichen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess“ könnten zu einer „Privatisierung des Gemeinwohls“ führen. Hierdurch könne eine „Politisierung” der Durchführung des Umweltrechts ausgelöst werden“. „Sollte das demokratische Mandat von Parlament, Regierung und Verwaltung zur eigenständigen Bestimmung der im Interesse des Gemeinwohls erforderlichen Umweltschutzmaßnahmen zunehmend auf das Maß des medial „Darstellbaren” oder des gruppenegoistisch „Verhandelbaren” reduziert werden ,“setze „der demokratische Rechtsstaat seine Daseinsberechtigung aufs Spiel“.                     15 16 Derartige Kritik ist jedoch weitestgehend verstummt. Das Informationsfreiheitsrecht ist mittlerweile ein etablierter, nicht mehr wegzudenkender Bestandteil der Verfassungs- und Verwaltungsrechtswirklichkeit geworden. Ausdrücklich bezeichnete Bernhard Wegener das 25-jährige Bestehen der UIRL 2015 als einen „Grund zur Freude“.                 17 2.1.1.2.3         Auslegung Die Zielbestimmung des § 1 Abs. 1 UIG ist für die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe und die Ausfüllung von Ermessensspielräumen, insbesondere bei der Abwägung zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an der Offenlegung und den gegen einer Herausgabe der Information sprechenden öffentlichen bzw. privaten Interessen (der Einzelfallabwägung, auch als „public-interest-test“ bezeichnet) nach 18 den §§ 8 Abs. 1 und 2 sowie 9 Abs. 1 Satz 1 UIG von Bedeutung. Dabei gilt der allgemeine Grundsatz, dass die anspruchsbegründenden Tatbestandsmerkmale weit, die den Informationsanspruch einschränkenden 19 Merkmale eng auszulegen sind. Art. 4 Abs. 4 Aarhus-Konvention sagt ausdrücklich: „Die genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen …“ und die richtlinienkonforme Auslegung im Lichte der Aarhus-Konvention gebietet 20 ebenfalls eine weite Auslegung der Anspruchsberechtigung. Der Grundsatz der weiten Auslegung der den Informationszugang eröffnenden Normen und Begriffe lässt sich zudem aus der Zielbestimmung des § 1 Abs. 1 UIG i. V.m. Art. 1 UIRL sowie der Aarhus-Konvention ableiten, einen möglichst weiten Informationszugang zu ermöglichen. Denn nur so können die oben aufgeführten Ziele effektiv erreicht werden. 15 V. Danwitz, Aarhus-Konvention: Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Zugang zu den Gerichten, NVwZ 2004, 272, 274. 16 S. aber Spieth/Hellermann: Umweltverbände: Mit Macht kommt Verantwortung, NVwZ 2019, 745, 749 ff. 17 Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 610. 18 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 1, Vorbemerkungen; Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Aarhus-Handbuch, 2. Aufl. 2019, § 1 Rn. 82. 19 EuGH, Urteil vom 23.11.2016 – C-673/13 P, juris. 20 BVerwG, Urteil vom 23. 02. 2017 – 7 C 31/15 –, Rn. 35, juris; so auch die einhellige Rechtsprechung, s. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.09.2016 – 8 A 10342/16, juris; OVG Münster, Urteil vom 30.08.2016 – 15 A 2024/13, juris; VG Dresden, Urteil vom 21.04.2016 – 3 K 1371/12 , juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13.11.2015 – OVG 12 B 16.14 –, juris; EuG, Urteil vom 23.09.2015, T-245/11, Celex-Nr. 62011TJ0245; VGH Kassel, Urteil vom 15.09.2015 – 4 C 2000/12.N, juris; VG Berlin, Urteil vom 18.02.2015 – 2 K 48.14, juris. 11

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Ob sich auch ein allgemeiner Auslegungsgrundsatz „im Zweifel für den Informationszugang“ aus § 1 Abs. 1 UIG entnehmen lässt, ist streitig. Hierauf                 21 kommt es aber letztlich nicht an, denn es gilt zumindest ein Grundsatz der informationsfreundlichen Auslegung, der aus der oben beschriebenen weiten Interpretation der anspruchseröffnenden Regelungen und Begriffe folgt. Hinzu kommt ein Gebot der richtlinienkonformen Auslegung, wobei insbesondere 22 auch die Erwägungsgründe der UIRL heranzuziehen sind. 2.1.1.2.4          Wenig substanzielle Zielbestimmung des § 1 Abs. 1 UIG Es ist unschwer zu erkennen, dass die oben zitierte Zielbestimmung der UIRL ausführlicher ist als die des UIG, so dass § 1 UIG zu Recht als „ inhaltlich wenig substanziell“ bezeichnet wird. Es wird lediglich bezweckt, „einen rechtlichen 23 Rahmen … zu schaffen“. In der vorherigen Fassung des UIG wurde dagegen davon gesprochen, den freien Zugang zu und die aktive Verbreitung von Umweltinformationen „zu gewährleisten“. Die Zielbestimmung ist daher mehr noch 24 als die Vorfassung auslegungsbedürftig. Ihre Auslegung muss wie beschrieben im Lichte der UIRL und der Aarhus-Konvention erfolgen. Das UIG setzt aufgrund der doppelten, sowohl unions- wie völkerrechtlichen Verpflichtung, beide Vorgaben in nationales Recht um. Es kann daher trotz des unklaren Wortlauts in § 1 Abs. 1 UIG nicht nur rein formal bezweckt sein, lediglich einen Rahmen zu setzen, sondern der Zielsetzung kommt auch eine inhaltliche, bei der Interpretation zugrunde zu legende Dimension zu. Alles andere würde den Grundgedanken der genannten Vorgaben widersprechen. Im Übrigen enthalten sowohl § 3 Abs. 1 wie auch § 10 Abs. 1 UIG 25 unmissverständliche Ansprüche bzw. Pflichten. 2.1.1.2.5          Weiterverwendung von Informationen Die Weiterverwendung von Informationen wird in § 1 Abs. 1 UIG nicht als Ziel des Gesetzes genannt. Was nach der Herausgabe der Information mit den jeweiligen 26 Daten geschieht, wird vom Regelungsbereich des UIG nicht erfasst. Vielmehr gilt insoweit das auf der Weiterverwendungsrichtlinie 2003/98/EG beruhende Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG). Dieses Gesetz gilt nach § 1 Abs. 1 IWG „für die Weiterverwendung von bei öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen, insbesondere zur Bereitstellung von Produkten und Dienstleistungen der digitalen Wirtschaft.“ Damit gilt es für solche Informationen, die bereits zugänglich gemacht worden sind. Beschränkungen der weiteren Verwendung von Informationen lassen sich daher 21 Dafür: Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Aarhus-Handbuch, 2. Aufl. 2019, § 1 Rn. 82; Schomerus/Schrader/Wegener , UIG, 2. Aufl. 2002, § 1 Rn. 4; dagegen: Reidt/Schiller, UIG, § 1 Rn. 16, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017. 22 Reidt/Schiller, UIG § 1 Rn. 5, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017. 23 Reidt/Schiller, UIG § 1 Rn. 5, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017. 24 So § 1 UIG vom 08.07.1994, BGBl. I S. 1490 i.d.F. d. Bekanntmachung vom 23.08.2001, BGBl. I S. 2218; die Zielbestimmung lautete: „§ 1 Zweck des Gesetzes Zweck dieses Gesetzes ist es, den freien Zugang zu den bei den Behörden vorhandenen Informationen über die Umwelt sowie die Verbreitung dieser Informationen zu gewährleisten und die grundlegenden Voraussetzungen festzulegen, unter denen derartige Informationen zugänglich gemacht werden.“ 25 Mit ähnlicher Argumentation: Reidt/Schiller, UIG § 1 Rn. 3, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 85. EL Dezember 2017. 26 Sydow, Informationsgesetzbuch häppchenweise, NVwZ 2008, 481, 484. 12

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes nicht auf das UIG stützen, d.h. dieses Gesetz erfasst keine diesbezüglichen lizenz- 27 oder urheberrechtlichen Fragen. Das BVerwG hat zum Zweck des IWG ausgeführt: „Es soll einer unzureichenden Nutzung von Informationen, die durch öffentliche Stellen erzeugt werden, entgegenwirken, deswegen die Weiterverwendung solcher Informationen erleichtern und damit die Erstellung neuer Informationsprodukte und - dienste und einen europäischen Markt hierfür sowie Wirtschaftswachstum und Transparenz fördern.“        28 Aus dem Grundsatz der Weiterverwendung in § 2a IWG - „ Informationen, die in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallen, dürfen weiterverwendet werden“ - ergibt sich, dass eine Begrenzung der Weiterverwendung von Informationen nach 29 Zugänglichmachung grundsätzlich vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt ist. Ausdrücklich besagt auch § 1 Abs. 2 Nr. 8 IWG: „Dieses Gesetz gilt nicht für Informationen, […] 8. die nach den Vorschriften des Bundes oder der Länder über den Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten oder zu Umweltinformationen zugänglich sind und uneingeschränkt weiterverwendet werden dürfen.“ Dennoch bleibt durch die Zweiteilung in die Zugänglichmachung der Information durch das UIG einerseits und die Regelung der weiteren Verwendung der zugänglich gemachten Informationen durch das IWG andererseits die Gefahr einer gewissen Verwirrung beim Anwender, für den jedenfalls nach Lektüre des UIG nicht klar ist, 30 wie mit den erhaltenen Informationen zu verfahren ist. 2.1.1.2.6          Freiheit des Informationszugangs als Grundrecht Ob es in Deutschland bereits ein Grundrecht auf Informationszugang gibt, wird in der Literatur unterschiedlich beurteilt. Nach Bernhard Wegener „ist die Rechtsentwicklung auch in Deutschland so weit fortgeschritten, dass die Umweltinformationsfreiheit wie die Informationszugangsfreiheit insgesamt als demokratisches Grundrecht verstanden werden muss.“                      31 Im Unionsrecht ist ein Grundrecht auf Informationsfreiheit in Art. 42 EU-GRCh verankert: „Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger.“ Parallel dazu enthält auch Art. 15 Abs. 3 Satz 1 AEUV ein Recht auf Zugang zu bei den Unionsorganen vorhandenen Instrumenten: „Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat hat das Recht auf Zugang zu 27 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 1 Rn. 28. 28 BVerwG, Urteil vom 14.042016 – 7 C 12/14, BVerwGE 155, 1-6, Rn. 16; hierzu: Keller, Begriff des Zugangsrechts in § 1 Abs. 2 Nr. 1 IWG, jurisPR-BVerwG 16/2016, Anm. 4; Richter, Zur Weiterverwendung von Informationen der öffentlichen Hand: BVerwG klärt erstmals grundsätzliche Anwendungsvoraussetzungen des IWG, NVwZ 2016, 1143. 29 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 1 Rn. 27. 30 Entsprechende gesetzgeberische Klarstellungen fordert: Beyer-Katzenberger, Rechtsfragen des "Open Government Data", DÖV 2014, 144. 31 Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 610. 13

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger, vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingungen, die nach diesem Absatz festzulegen sind.“ Das Grundrecht in Art. 42 EU-GRCh ist gemäß Art. 52 Abs. 2 EU-GRCh nach den 32 Maßgaben von Art. 15 Abs. 3 AEUV zu bestimmen. Art. 42 EU-GRCh wird als „echtes (einklagbares) Recht“ interpretiert, nicht nur als bloßer Grundsatz. Eine                        33 weitere Ausprägung eines Grundrechts auf Informationsfreiheit findet sich in Art. 10 EMRK, „Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Dieser Artikel hindert die Staaten nicht, für Hörfunk-, Fernseh- oder Kinounternehmen eine Genehmigung vorzuschreiben. der von der Rechtsprechung des EGMR immer mehr in Richtung eines Grundrechts 34 auch auf Zugang zu behördlichen Dokumenten interpretiert wird. Auf Ebene des Europarats ist weiter die Tromsö-Konvention über den Zugang zu amtlichen Dokumenten vom 18.06.2009 zu nennen, die aber bislang erst von zehn der 46 35 Vertragsparteien – auch nicht von Deutschland – ratifiziert worden ist. Im nationalen Verfassungsrecht existiert, jedenfalls auf Bundesebene, kein eindeutig kodifiziertes Grundrecht auf Informationszugang. Auf Landesebene sieht Art. 34 36 SächsVerf. ein Recht auf Auskunft über Umweltdaten vor: „Jede Person hat das Recht auf Auskunft über die Daten, welche die natürliche Umwelt in ihrem Lebensraum betreffen, soweit sie durch das Land erhoben oder gespeichert worden sind und soweit nicht Bundesrecht, rechtlich geschützte Interessen Dritter oder überwiegende Belange der Allgemeinheit entgegenstehen.“                             37 Insbesondere von Bernhard Wegener wird vertreten, dass sich ein Grundrecht auf Informationszugang aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG „Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten.“ herleiten ließe. Seine Auffassung ist so zu interpretieren, dass „ das grund- oder menschenrechtliche Verständnis der Informationszugangsfreiheit “ geboten ist, um diesem in der häufig erforderlichen Abwägung des Informationszugangs mit 38 gegenläufigen Belangen eine adäquate, d.h. stärkere Stellung zu verschaffen. Legt 32 Jarass, GrCh EU-Grundrechte-Charta, 3. Auflage 2016, Art. 42 Rn. 1. 33 Jarass, GrCh EU-Grundrechte-Charta, 3. Auflage 2016, Art. 42 Rn. 2. 34 So: Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 610; unter Verweis auf: EGMR, 10.07.2006 – 19101/03 – Sdruženi Jihočeské Matky vom Tschechische Republik; EGMR, 14.04.2009 – 37374/05 – Társaság A Szabadságjogokért vom Hungary, http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-92171 (letzter Zugriff am 10.08.2018); EGMR, 25.06.2013 – 48135/06 – Youth Initiative For Human Rights vom Serbia; EGMR, 28.11.2013 – 39534/07 – Österreichische Vereinigung vom Austria, http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-139084 (letzter Zugriff am 10.08.2018). 35 S. den Überblick unter https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/205/signatures? p_auth=EWvX0Ufl (letzter Zugriff am 10.08.2018). 36 Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27.05.1992 (SächsGVBl. S. 243), geändert durch das Gesetz vom 11.07.2013 (SächsGVBl. S. 502). 37 Vgl. Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 379. 38 Wegener, Aktuelle Fragen der Umweltinformationsfreiheit, NVwZ 2015, 609, 610, 615; Wegener, Der geheime Staat, 2006, S. 480 ff.; Wegener, Informationsfreiheit und Verfassungsrecht, in: Geis/Umbach (Hrsg.), Planung- Steuerung-Kontrolle – FS Bartlsperger, 2006, 165 ff.; s. auch: Pernice, Verfassungs- und europarechtliche Aspekte der Transparenz staatlichen Handelns, Jahrbuch Informationsfreiheit und Informationsrecht 2013, 17 (27 ff.); Schmidt/Kahl/Gärditz, Umweltrecht, 9. Aufl. 2014, Rn. 123; Schrader, in: Schlacke/Schrader/Bunge, Aarhus- 14

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes man diese Auffassung zugrunde, wäre es nicht zutreffend, von der „ Gewährung“ des 39 Zugangs zu sprechen, denn dies würde dem Charakter des Anspruchs nicht gerecht. Die Rechtsprechung und auch die Kommentarliteratur sehen dagegen kein allgemeines, aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG abgeleitetes Grundrecht auf Zugang zu behördlichen Informationen. Die hierauf gestützte Informationsfreiheit sei „ ein staatsgerichtetes Abwehrrecht und“ enthalte „eine objektivrechtliche Komponente“.                         40 Es bestehe grundsätzlich kein Anspruch auf die Verschaffung von Informationen und auch kein Recht auf Eröffnung einer Informationsquelle. Allerdings umfasse „das Grundrecht aus Art. 5 I 1 GG … ein gegen den Staat gerichtetes Recht auf Zugang, wenn eine im staatlichen Verantwortungsbereich liegende Informationsquelle auf Grund rechtlicher Vorgaben zur öffentlichen Zugänglichkeit bestimmt ist, der Staat den Zugang aber verweigert.“                41 Dies bedeutet, dass dann, wenn etwa ein Anspruch aus dem UIG gegeben wäre und der Informationszugang verweigert würde, dieses Zugangsrecht auch von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG erfasst wäre. Für das IFG hat das BVerfG dies 2017 nochmals klargestellt. „Wenn § 1 Abs. 1 IFG den von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Anspruch auf Zugangsverschaffung zu den begehrten Informationen deckt, steht dieser Informationszugang unter dem Schutz von Art. 5 Abs. 1 Satz 1, Halbsatz 2 GG. Sofern sich nach fachgerichtlicher Auslegung ergibt, dass vom Grundsatz her ein Aktenzugang nach § 1 Abs. 1 IFG eröffnet ist, bedarf es für die weiteren Voraussetzungen und Maßgaben des entsprechenden Anspruchs einer Auslegung der maßgeblichen Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes im Lichte der grundrechtlich gewährleisteten Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1, Halbsatz 2 GG..“      42 Dennoch lässt sich auch daraus kein unmittelbarer grundrechtlicher Anspruch auf Informationszugang ableiten. Vergleichbares gilt für das Informationsrecht der Presse, das nach der Rechtsprechung auch nicht grundrechtlich begründet und damit 43 unmittelbar auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gestützt werden kann. Ebenso wird eine verfassungsrechtliche Pflicht, Informationsfreiheitsgesetze zu 44 erlassen, abgelehnt. Nach dieser Auffassung ergibt sich auch keine entsprechende Pflicht, ein UIG zu erlassen. Wohl aber besteht eine solche Pflicht völkerrechtlich aufgrund der von der Bundesrepublik am 15. Januar 2007 ratifizierten Aarhus- 45 Konvention sowie unionsrechtlich gemäß der Pflicht zur Umsetzung in nationales Recht nach Art. 288 Abs. 3 AEUV aus der UIRL. Damit bleibt die Frage, ob sich eine Freiheit auf Informationszugang aus deutschem Verfassungsrecht ableiten lässt, umstritten und nicht abschließend geklärt. Angesichts dessen, dass im Unionsrecht in der Grundrechtecharta in Art. 42 EU- Handbuch, 2. Aufl. 2019, § 1 Rn. 33. 39 Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 1 Rn. 20. 40 Schemmer, GG Art. 5 Rn. 32, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 37. Ed. 15.05.2018. 41 BVerfG, Urteil vom 24.01.2001 –1 BvR 2623/95, 622/99, Leitsatz 2, beck-online. 42 BVerfG, Beschluss vom. 20.06.2017 – 1 BvR 1978/13, BeckRS 2017, 116390, Rz. 33, beck-online. 43 BVerfG, Beschluss vom 20.07.1988 - 1 BvR 155/85, NJW 1989, 382. 44 Schmitz/Jastrow, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, NVwZ 2005, 984, 985. 45 S. das Gesetz zu dem Übereinkommen vom 25. 06. 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) vom 09.12.2006 (BGBl. 2006 II S. 1251). 15

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes GRCh wie auch in der EMRK entsprechende Grundrechte verankert sind, erscheint die bislang wohl als herrschend zu bezeichnende Interpretation entwicklungsbedürftig. Wie § 1 UIG betont, geht es um den „ freien“ Zugang zu Umweltinformationen. Dahinter steht das Verständnis des Zugangsanspruchs als Freiheitsrecht, wie dies auch im Begriff der „Informationsfreiheit“ zum Ausdruck kommt. Hinter dem Anspruch steht daher nach einem zutreffenden weitergehenden Verständnis ein Grundrecht auf Informationszugang. Ein solches ist z. B. verankert in 46 Art. 34 der Sächsischen Landesverfassung: „Jede Person hat das Recht auf Auskunft über die Daten, welche die natürliche Umwelt in ihrem Lebensraum betreffen, soweit sie durch das Land erhoben oder gespeichert worden sind und soweit nicht Bundesrecht, rechtlich geschützte Interessen Dritter oder überwiegende Belange der Allgemeinheit entgegenstehen“. Vor dem Hintergrund der globalen Digitalisierung und ihrer Chancen, aber auch 47 ihrer Bedrohungen, wächst die Unterstützung für ein solches Grundrecht. So wird der freie Informationszugang in der Forderung nach einer „ Charta der digitalen Grundrechte der Europäischen Union“ hervorgehoben. In dem von einer Gruppe von Bürgern zur Diskussion gestellten Entwurf heißt es unter Art. 10 (Freier Zugang): „(1) Jeder Mensch hat das Recht auf freien und gleichen Zugang zu Kommunikations- und Informationsdiensten, ohne dafür auf grundlegende Rechte verzichten zu müssen. (2) Dieser Zugang ist flächendeckend, angemessen und ausreichend zu gewährleisten. (3) Jeder Mensch hat das Recht auf eine nicht-personalisierte Nutzung digitaler Angebote. Einschränkungen dürfen nur auf gesetzlicher Grundlage stattfinden.“                         48 2.1.1.2.7           Beschaffungspflicht § 1 UIG richtet sich auf den Zugang zu Umweltinformationen, nicht aber auf die Beschaffung nicht vorhandener Daten durch Messungen o.ä. Verfügt die informationspflichtige Stelle nicht über die begehrte Information, besteht kein 49 Anspruch auf dessen Beschaffung. Dies ergibt sich bereits aus der Formulierung in § 1 Abs. 1 UIG „Umweltinformationen bei informationspflichtigen Stellen “, noch deutlicher aber aus § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG „über die eine informationspflichtige Stelle im Sinne des § 2 Absatz 1 verfügt “. Das BVerfG hat dies auch für den Bereich des IFG festgestellt: „Aus dem Informationsfreiheitsgesetz ergibt sich, dass es keinen allgemeinen Beschaffungsanspruch von Akten begründet, die nicht in den Bestand der Behörden gelangt sind; ungeklärt ist indes, ob das auch für die Frage der Wiederbeschaffung von 46 Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27.05.1992 (SächsGVBl. S. 243), geändert durch das Gesetz vom 11.07.2013 (SächsGVBl. S. 502). 47 Dazu neben vielen anderen: Dreier/Fischer/van Raay/Spiecker gen. Döhmann (Hrsg.), Informationen der Öffentlichen Hand – Zugang und Nutzung, 2016, mit Anmerkung Wiemers, GewArch 2016, 320. 48 S. https://digitalcharta.eu/art-10-freier-zugang/ (letzter Zugriff am 10.08.2018). 49 Schomerus/Tolkmitt, Die Umweltinformationsgesetze der Länder im Vergleich, NVwZ 2007, 1119, 1124, Karg, in: Gersdorf/Paal, BeckOK InfoMedienR, 18. Ed. 01.02.2017, UIG § 1 Rn. 21; Guckelberger, Geschichte des Umweltinformationsrechts, NuR 2018, 378, 381. 16

Anhang A: Rechtsgutachten zur Evaluation des Umweltinformationsgesetzes Akten gilt, die bei der Behörde angefallen waren und dann in den Gewahrsam Privater gelangt sind.“     50 Damit erscheint die Frage, ob die informationspflichtigen Stellen auf Antrag zur Beschaffung von Informationen durch Ermittlung von Daten, Einholen von Auskünften bei anderen Stellen etc. verpflichtet sind, nach geltendem Recht geklärt. Die weitergehende rechtspolitische Frage, ob ein solcher Anspruch zur Gewährleistung einer umfassenden Informationsfreiheit gefordert werden sollte, wurde soweit erkennbar in der Literatur bislang nicht diskutiert. Dabei legt Art. 5 der Aarhus-Konvention über die Erhebung und Verbreitung von Informationen über die Umwelt in seinem Absatz 1a) die Annahme einer Beschaffungspflicht durchaus nahe, wenn gefordert wird, dass jede Vertragspartei sicherstellt, dass „Behörden über Informationen über die Umwelt verfügen, die für ihre Aufgaben relevant sind, und daß sie diese Informationen aktualisieren…“ Insoweit ist jedoch zwischen einer Pflicht, begehrte Informationen auf Antrag zu beschaffen, und einer allgemeinen Pflicht, aktuelle Informationen vorzuhalten, zu unterscheiden. Art. 5 Abs. 1a) der Aarhus-Konvention meint eher den letztgenannten 51 Fall. Das UIG sieht in § 4 Abs. 3 zwar eine Regelung für solche Fälle vor, in denen die informationspflichtige Stelle zwar nicht über die begehrten Daten verfügt, ihr aber bekannt ist, bei welcher anderen Stelle sich diese Daten befinden: „Wird der Antrag bei einer informationspflichtigen Stelle gestellt, die nicht über die Umweltinformationen verfügt, leitet sie den Antrag an die über die begehrten Informationen verfügende Stelle weiter, wenn ihr diese bekannt ist, und unterrichtet die antragstellende Person hierüber“. Dies betrifft aber nicht die aktive Beschaffung von Informationen. Auch § 7 UIG mit der Verpflichtung zur Unterstützung des Zugangs zu Umweltinformationen betrifft nur die vorhandenen Daten, keine Beschaffungspflicht. Ein umfassendes, unbeschränktes Informationsbeschaffungsrecht wäre sicher nicht mit der notwendigen Funktionsfähigkeit der Behörden und sonstigen informationspflichtigen Stellen vereinbar. Allerdings kann eine grundsätzliche, sich aus der Aarhus-Konvention, aber dem Grundgedanken nach auch aus der Unterstützungspflicht in § 7 UIG ergebende allgemeine Pflicht zur Vorhaltung aktueller Informationen konstatiert werden. Diese ist nicht nur im Hinblick auf die passive Informationserteilung auf Antrag nach § 3 UIG, sondern noch mehr für die aktive Information der Öffentlichkeit nach § 10 UIG von Bedeutung. Die Justitiabiliät einer auf diese allgemeinen Normen gestützten Vorhaltepflicht stellt sich dagegen problematisch dar. Es dürfte schwer zu unterscheiden sein, welche Daten zum Pflichtbestand einer informationspflichtigen Stelle gehören, und welche lediglich freiwillig vorgehalten werden. Insofern bedürfte es speziellerer Normen. Für die Bundesverwaltung ergeben sich Aufbewahrungspflichten etwa aus §§ 18 und 19 52 RegR: „§ 18 RegR Aufbewahren 50 BVerfG, Beschluss vom 20.06.2017 – 1 BvR 1978/13, BeckRS 2017, 116390, beck-online, redaktioneller Leitsatz. 51 Näher dazu unten unter 2.1.1.2.7. 52 Richtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut (Akten und Dokumenten) in Bundesministerien (RegR) vom 11.07.2001 (GMBl S. 471). 17