Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seenotrettung durch nicht-staatliche Akteure im rechtlichen Spannungsfeld zwischen „pull-back“-Operationen der libyschen Küstenwache und dem Refoulementverbot © 2020 Deutscher Bundestag                             WD 2 – 3000 - 014/20

Wissenschaftliche Dienste                Ausarbeitung                                                           Seite 2 WD 2 - 3000 - 014/20 Seenotrettung durch nicht-staatliche Akteure im rechtlichen Spannungsfeld zwischen „pull-back“-Operationen der libyschen Küstenwache und dem Refoulementverbot Aktenzeichen:                       WD 2 - 3000 - 014/20 Abschluss der Arbeit:               3. März 2020 (zugleich letzter Zugriff auf Internetquellen) Fachbereich:                        WD 2: Auswärtiges, Völkerrecht, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Verteidigung, Menschenrechte und humanitäre Hilfe Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfas- serinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Ab- geordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, ge- schützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fach- bereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.

Wissenschaftliche Dienste           Ausarbeitung                          Seite 3 WD 2 - 3000 - 014/20 Inhaltsverzeichnis 1.          Einführung und Gegenstand der Untersuchung                  4 2.          Seenotrettungsleitstellen                                   6 2.1.        Einrichtung einer libyschen Seenotrettungsleitstelle        6 2.2.        Verbindlichkeit der Anweisung eines MRCC                    8 2.3.        Sanktionierung und Durchsetzung von Anweisungen eines MRCC  9 2.4.        Rechtsaufsicht über nationale Seenotrettungsleitstellen    10 2.5.        Rechtsschutz gegen Anweisungen einer nationalen Seenotrettungsleistelle                                    10 3.          Verbringung an einen sicheren Ort                          11 4.          Menschen- und flüchtlingsrechtliche Überlagerung des SAR-Regimes                                                14 4.1.        Berücksichtigung menschenrechtlicher Grundsätze, insb. des Refoulementverbots                                         14 4.2.        Anwendungsvorrang des Völkerrechts vor nationalem Recht    16 4.3.        Bindung nicht-staatlicher Akteure an das Refoulementverbot 17 5.          Geltung des Refoulementverbots im nationalen Recht         20 5.1.        Verfassungsrecht                                           20 5.2.        Nationales Strafrecht                                      21 6.          Fazit                                                      22

Wissenschaftliche Dienste                  Ausarbeitung                                                            Seite 4 WD 2 - 3000 - 014/20 1.    Einführung und Gegenstand der Untersuchung Seenotrettung im Mittelmeer erfolgt in einem komplexen Rechtsrahmen, bei dem sich nationales und internationales See- und Flüchtlingsrecht, Menschenrechtskonventionen sowie nationales Straf- und Einwanderungsrecht überlappen. Die menschenrechtlichen Implikationen der Seenotrettung werden deutlich, wenn es etwa um 1 die Frage der Rückführung von geflüchteten Schiffbrüchigen nach Libyen und in die libyschen 2 Aufnahmelagern geht, über deren Zustand berichtet worden ist. 3 Diskutiert wurde in den letzten Jahren zunehmend auch die Kooperation der EU mit der liby- schen Küstenwache und der libyschen Seenotrettungsleitstelle (Maritime Rescue Coordination 4 Centre, MRCC) sowie die Frage nach der Mitverantwortung einzelner EU-Staaten für die men- 5 schenrechtsverletzenden Zustände in libyschen Auffanglagern. So fordert u.a. der Menschen- 6 rechtskommissar des Europarats ein Überdenken der Kooperation zwischen der EU und Libyen. 1     Geht die Rückführung der aus Libyen geflüchteten Schiffbrüchigen von Seiten libyscher Behörden aus, spricht man von sog. pull-back-Operationen, während eine aktives Zurückdrängen der Geflüchteten durch staatliche Schiffe der EU-Staaten als push-back-Operation bezeichnet werden. 2     ZEIT online vom 2. August 2018, „Es gibt dort keine Menschlichkeit"“, https://www.zeit.de/politik/ausland/2018-08/libyen-migranten-eu-human-rights-watch-interview. 3     Vgl. die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 19. Oktober 2017, Ziff. 4: „Was die zentrale Mittel- meerroute betrifft, so bekräftigt er, wie wichtig es ist, mit den libyschen Behörden zusammenzuarbeiten“, https://www.consilium.europa.eu/media/21602/19-euco-final-conclusions-de.pdf. Kritisch insoweit die Studie von Anuschet Farahat / Nora Markard, „Places of Safety in the Mediterranean: The EU´s Policy of Outsourcing Responsibility“, Studie für die Böll-Stiftung, Brüssel, Februar 2020, S. 40 ff. https://eu.boell.org/en/2020/02/18/places-safety-mediterranean-eus-policy-outsourcing-responsibility. Stellungnahme des Deutschen Instituts für Menschenrechte (DIMR), “Seenotrettung und Flüchtlingsschutz“, 2. Aufl. vom 30. August 2018, S. 13 f. Hingewiesen sei auch auf die Strafanzeige gegen die EU vor dem Internationalen Strafgerichtshof (IStGH), https://www.dw.com/de/menschenrechtler-verklagen-eu-wegen-fl%C3%BCchtlingspolitik/a-49035094. 4     Vgl. dazu Guiseppe Pascale, “Is Italy Internationally Responsible for the Gross Human Rights Violations against Migrants in Libya?”, in: Questions of International Law (QIL) 2019, S. 35-58, http://www.qil-qdi.org/wp- content/uploads/2019/03/03_Externalizing-migration-control_PASCALE_FIN_mod.pdf. Giulia Ciliberto, “Libya´s Pull-Backs of Boat Migrants: Can Italy be held accountable for violations of Interna- tional Law?”, in: Italian Law Journal 4 (2018), S. 489-530, http://theitalianlawjournal.it/data/uploads/4-italj-2- 2018/489-ciliberto.pdf. 5     Einschlägig ist insoweit das Recht der Staatenverantwortlichkeit, vgl. Artikelentwurf für die Verantwortlichkeit von Staaten für völkerrechtswidriges Handeln, Resolution der VN-Generalversammlung 66/100 vom 9. Dezem- ber 2011, https://www.un.org/Depts/german/gv-66/band1/ar66100.pdf. 6     Europarat (Hrsg.), “Lives saved. Rights protected. Bridging the protection gap for refugees and migrants in the Mediterranean”, Juni 2019, Ziff. 4.2, Recommendations No. 31 f., https://rm.coe.int/lives-saved-rights-protected- bridging-the-protection-gap-for-refugees-/168094eb87.

Wissenschaftliche Dienste                 Ausarbeitung                                                              Seite 5 WD 2 - 3000 - 014/20 “Member states should urgently review all their co-operation activities and practices with the Libyan Coast Guard and other relevant entities, and identify which of these impact, directly or indirectly, on the return of persons intercepted at sea to Libya or other human rights violations. Such activities should be suspended until clear guarantees of full human rights-compliance are in place (…).” Abgesehen davon verdeutlichen zahlreiche Seenotrettungsoperationen – erwähnt sei der Fall 7 Thalassa, der 2019 von einem italienischen Untersuchungsgericht in Trapani/Sizilien entschie- 8 den wurde – die rechtlichen und ethischen Dilemmata von privaten Seenotrettern und Handels- schiffkapitänen: Oftmals mit nur begrenzten Rettungskapazitäten ausgestattet und regelmäßig unter geschäftlichem Termindruck stehend navigieren Handelsschiffe in einer rechtlichen 9 „Grauzone“ zwischen Rettungspflicht, Anweisungen nationaler Seenotrettungsleitstellen, ver- weigerter Ausschiffung der Geflüchteten in europäischen Häfen und der drohenden Rückführung der Geflüchteten nach Libyen, wogegen diese sich zunehmend zu Wehr setzen. 10 Die IMO-Entschließung MSC.167(78) vom 20. Mai 2004 umschreibt das rechtliche Spannungs- feld, in dem sich Kapitäne bei Seenotrettungseinsätzen bewegen: „Kapitäne haben verschiedene Pflichten, die sie wahrnehmen müssen, um den Schutz des menschlichen Le- bens auf See zu gewährleisten, die Integrität der globalen Such- und Rettungsdienste, von denen sie ein Teil sind, zu bewahren und die humanitären und gesetzlichen Vorschriften zu erfüllen“ (Ziff. 5.1). 7      Im Fall Thalassa hatte ein unter italienischer Flagge fahrende Versorgungsschiff, die Vos Thalassa, im Juli 2018 südlich von Sizilien – d.h. innerhalb der libyschen SAR-Zone – 66 Schiffbrüchige aufgenommen, die aus Liby- en geflüchtet waren. Nachdem die Crew des Versorgungsschiffes von der libyschen Küstenwache angewiesen worden war, den Kurs zu ändern und die Geretteten an die libysche Küstenwache zu übergeben, hatten sich die an Bord genommenen Schiffbrüchigen, deren Verhalten von dem Untersuchungsgericht strafrechtlich zu beur- teilen war, gegen die Rückkehr des Schleppers nach Libyen offenbar gewaltsam zur Wehr gesetzt und die Crew gezwungen, den Weg nach Italien fortzusetzen, wo ihnen von den italienischen Behörden aber zunächst das Einlaufen in einen Hafen verwehrt wurde. Vgl. zum Fall Thalassa die Berichterstattung in DW vom 10. Juli 2018, „Italiens Küstenwache nimmt Flüchtlin- ge an Bord“, https://www.dw.com/de/italiens-k%C3%BCstenwache-nimmt-fl%C3%BCchtlinge-an-bord/a- 44601041; Fokus vom 10. Juli 2018, https://www.focus.de/politik/ausland/vos-thalassa-boot-mit-geretteten- migranten-in-italien-abgewiesen_id_9233672.html. 8      Tribunale de Trapani – Ufficio del giudice per le indagini preliminari, Entscheidung vom 23. Mai 2019, https://www.asylumlawdatabase.eu/en/case-law/italy-tribunal-trapani-office-judge-preliminary-investigations- piero-grillo. 9      So Alexander Haneke, „Grauzonen im Mittelmeer“, FAZ vom 2. Juli 2019, S. 2, https://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/sea-watch-und-das-seerecht-grauzonen-im-mittelmeer- 16263583.html. 10     „Bekanntmachung der IMO-Entschließung MSC.167(78) des Schiffssicherheitsausschusses über die Richtlinien für die Behandlung von auf See geretteten Personen“, VkBl. 2/2009 Nr. 17, S. 64 vom 16. Dezember 2008, https://www.bsh.de/DE/THEMEN/Schifffahrt/Nautische_Informationen/Weitere_Informationen/Schifffahrtsvor schriften/Downloads_Schifffahrtsvorschriften/Internationale_Schifffahrtsvorschriften/Beilage_2009- 10.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

Wissenschaftliche Dienste                   Ausarbeitung                                                         Seite 6 WD 2 - 3000 - 014/20 Die Wissenschaftlichen Dienste greifen in dieser Ausarbeitung unter Bezugnahme auf das 11 Gutachten vom 13. Februar 2018 einige ebenso praxisrelevante wie rechtsdogmatische Fragen im Spannungsfeld zwischen Seevölkerrecht und Menschenrechtsschutz auf. Für Kapitäne stellt sich etwa die Frage, ob und inwieweit Anweisungen der lybischen Seenotret- tungsleitstelle bzw. der libyschen Küstenwache zu befolgen sind, wenn diese unweigerlich mit 12 der Rückführung der geretteten Schiffbrüchigen in Richtung Libyen einhergehen. Dieses „Dilemma“ wirft vielfältige rechtliche Fragen auf, mit denen sich die vorliegende Ausarbeitung auseinandersetzt. Rechtsdogmatisch geht es vor allem um den normativen Vorrang einander zuwiderlaufender Handlungspflichten für private Seenotretter, die aus unterschiedlichen natio- nalen sowie internationalen Rechtsquellen herrühren. Zu klären ist dabei nicht nur die die recht- liche Verbindlichkeit (Völkervertragsrecht oder soft law internationaler Organisationen) sondern auch der Adressat (Staaten oder auch nicht-staatliche Akteure) etwaiger Verpflichtungen. In den Blick gerät neben dem Postulat, Schiffbrüchige an einen sicheren Ort zu verbringen, auch die menschen- bzw. flüchtlingsrechtliche „Überlagerung“ des Seevölkerrechts durch das Refou- lementverbot. Daneben können verfassungsrechtliche und strafrechtliche Normen im Spannungs- feld zwischen Seerecht und Menschenrechten handlungssteuernde Wirkung für staatliche Behör- den sowie nicht-staatliche Akteure entfalten. 2.     Seenotrettungsleitstellen 2.1. Einrichtung einer libyschen Seenotrettungsleitstelle Libyen hat im Juli 2017 der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) die Koordinaten seines Such- und Rettungsbereichs (SAR-Zone) sowie die Kontaktdaten seiner Seenotrettungs- leitstelle übermittelt. Mutmaßlich aufgrund von technischen Mängeln bei der Errichtung eines libyschen MRCC wurde die Übermittlung – möglicherweise auf Empfehlung der IMO hin – 13 zunächst wieder zurückgezogen, im Dezember 2017 aber erneut vorgenommen. Die IMO hat die 11     WD 2 - 3000 - 013/18 vom 13. Februar 2018, „Seenotrettung im Mittelmeer. Rechte und Pflichten von Schiffen nach der SAR-Konvention und Ausprägungen des Refoulementverbots auf Hoher See“, https://polit- x.de/documents/677827/bund/bundestag/wissenschaftlicher-dienst/sachstand-2018-02-22-wd-2-01318- seenotrettung-im-mittelmeer-rechte-und-pflichten-von-schiffen-nach-der-sar-konvention-und-auspragungen- des-refoulement-verbots-auf-hoher-see. 12     Dieser Fragestellung widmet sich auch eine neue Studie von Anuschet Farahat / Nora Markard, „Places of Sa- fety in the Mediterranean: The EU´s Policy of Outsourcing Responsibility“, Studie für die Böll-Stiftung, Brüssel, Februar 2020, insb. S. 36 ff., https://eu.boell.org/en/2020/02/18/places-safety-mediterranean-eus-policy- outsourcing-responsibility. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass Kapitäne in einem Abwägungsprozess der Verbringung von Schiffbrüchigen an einen sicheren Ort den Vorrang einzuräumen haben gegenüber anderweiti- gen Verpflichtungen, die eine Rückführung der Schiffbrüchigen nach Libyen zur Folge haben können. 13     Vgl. bereits Gutachten WD 2 - 3000 - 103/18 vom 13. Juli 2018, „Einrichtung von SAR-Zonen und Seenotret- tungsleitstellen“, https://www.bundestag.de/resource/blob/565680/314bc300770c6f5a3fe3b19b869f17f3/wd-2- 103-18-pdf-data.pdf; Anuschet Farahat / Nora Markard, „Places of Safety in the Mediterranean: The EU´s Policy of Outsourcing Responsibility“, Studie für die Böll-Stiftung, Brüssel, Februar 2020, S. 24 und 41.

Wissenschaftliche Dienste                  Ausarbeitung                                                          Seite 7 WD 2 - 3000 - 014/20 14 relevanten Informationen allen Vertragsstaaten des SAR-Konvention , darunter auch Deutsch- 15 land, im Juni 2018 notifiziert. Die Kontaktdaten des libyschen MRCC finden sich auf einer von 16 der kanadischen Küstenwache in Halifax betriebenen Website „Search and Rescue Contacts“. Nach Informationen der Bundesregierung soll die libysche Seenotrettungsleitstelle erst im Laufe des Jahres 2020 voll einsatzbereit sein. Als Ansprechpartner für das regionale MRCC in Rom, das die Seenotrettung in der libyschen SAR-Zone bislang koordiniert hat – und das bis zur vollen Einsatzbereitschaft des libyschen MRCC offenbar noch mitkoordiniert, d.h. entsprechende Infor- mationen an die libyschen Behörden übermittelt – dient ein Lagezentrum der libyschen Küsten- 17 wache in Tripolis. Das SAR-Regime trifft operative Vorkehrungen im Bereich von Planung, Organisation, Ausbil- dung, Informationsaustausch und Koordinierung, um Seenotrettungseinsätze zu steuern und zu optimieren. Die Koordinierung der Seenotrettung ist keine zwingend-exklusive Angelegenheit eines bestimmten MRCC. Die IMO-Entschließung MSC.167(78) vom 20. Mai 2004 (Anlage 34, Ziff. 6.4) stellt klar: „Im Normalfall sollte jede Koordinierung der Suche und Rettung zwischen einem Hilfe leistenden Schiff und einem Küstenstaat über die zuständige Rettungsleitstelle erfolgen. Die Staaten können ihre jeweiligen Ret- tungsleitstellen bevollmächtigen, eine solche Koordinierung auf einer 24-Stunden-Basis durchzuführen, oder andere staatliche Behörden damit beauftragen, die Rettungsleitstelle bei diesen Pflichten zu unterstützen.“18 Die Bundesregierung hat die Einrichtung der libyschen SAR-Zone zur Kenntnis genommen, so dass die libysche Seenotrettungsleitstelle und die libysche Küstenwache für Schiffe unter deut- 19 scher Flagge die nach der SAR-Konvention zuständige Rettungsleitstelle darstellen. Im Rahmen 14     International Convention on Maritime Search and Rescue (SAR) vom 27. April 1979, http://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-Maritime- Search-and-Rescue-(SAR).aspx. 15     „La Libia ha dichiarato la sua zona SAR: lo conferma l’IMO”, 28. Juni 2018, http://www.vita.it/it/article/2018/06/28/la-libia-ha-dichiarato-la-sua-zona-sar-lo-conferma-limo/147392/. BT-Drs 19/4301 vom 13. September 2018, Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE, „Rückführung von Geflüchteten durch das italienische Schiff Asso Ventotto nach Libyen“, S. 4 (Frage 12), http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/043/1904301.pdf. 16     https://sarcontacts.info/srrs/ly_srr/. 17     BT-Drucksache 19/2021 vom 4. Mai 2018, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE, „Bewaffneter Übergriff auf Seenotretter im Mittelmeer am 15. März 2018“, zu Fragen 6 und 15, https://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/020/1902021.pdf. BT-Drucksache 19/5387 vom 30. Oktober 2018, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Frakti- on DIE LINKE, zu Frage 21, http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/19/053/1905387.pdf. 18     „Bekanntmachung der IMO-Entschließung MSC.167(78) des Schiffssicherheitsausschusses über die Richtlinien für die Behandlung von auf See geretteten Personen“, VkBl. 2/2009 Nr. 17, S. 64 vom 16. Dezember 2008. IMO-Guidelines on the Treatment of Persons Rescued at Sea, IMO-Resolution MSC.167(78) vom 20. Mai 2004, MSC 78/26/Add.2, http://www.imo.org/en/OurWork/Facilitation/personsrescued/Documents/MSC.167(78).pdf. 19     So Talmon, Stefan, „Private Seenotrettung und das Völkerrecht“, in: JZ 2019, S. 802-809 (803), https://www.mohrsiebeck.com/artikel/private-seenotrettung-und-das-voelkerrecht-101628jz-2019-0293.

Wissenschaftliche Dienste                 Ausarbeitung                                                             Seite 8 WD 2 - 3000 - 014/20 ihrer bestimmungsgemäßen Tätigkeit kann das Lagezentrum der libyschen Küstenwache Seenot- rettungsoperationen innerhalb der entsprechend notifizierten SAR-Zone koordinieren und einen 20 Suchleiter vor Ort (sog. on-Scene-Coordinator) bestimmen. 2.2. Verbindlichkeit der Anweisung eines MRCC 21 Ähnlich wie die Verpflichtung zur Seenotrettung ist die Verpflichtung zur Befolgung der An- weisungen eines nationalen MRCC sowohl im Völkerrecht als auch im nationalen Recht begrün- det. Nach Auffassung der Bundesregierung und der völkerrechtlichen Literatur haben innerhalb einer SAR-Zone die an Seenotrettungseinsätzen beteiligten Schiffe den Anordnungen der jeweili- 22 gen Rettungsleitstelle Folge zu leisten. Das Internationalen Übereinkommen von 1974 zum Schutz des menschlichen Lebens auf See (SOLAS-Übereinkommen)23 sieht in Kapitel V, Regel 33, Absatz 2, zweiter Halbsatz vor: "The (…) the search and rescue service concerned, after consultation, so far as may be possible, (…) has the right to requisition one or more of those ships as (…) the search and rescue service considers best able to render assistance, and it shall be the duty of the master (…) of the ship (…) requisitioned to comply with the requisition by continuing to proceed with all speed to the assistance of persons in distress.” 20    Vgl. Punkt 5.7.2. Annex zum SAR-Abkommen. 21    Seevölkerrechtlich einschlägig ist Art. 98 VN-SRÜ, der sich aber allein an die SRÜ-Mitgliedsstaaten richtet und eine entsprechende Gesetzgebungspflicht der Staaten begründet. Ferner gilt Kap. V, Regel 33 der SOLAS-Konvention, dessen direkte Wirkung gegenüber nicht-staatlichen Akteu- ren indes umstritten ist (vgl. zur Diskussion Martin Ratcovich, International Law and the Rescue of Refugees at Sea, Stockholm Univ. 2019, S. 88, https://www.diva-portal.org/smash/get/diva2:1323140/FULLTEXT02.pdf. Einfachgesetzlich bestimmt §2 Abs. 1 der Verordnung über die Sicherung der Seefahrt (SeeFSichV) vom 27. Juli 1993 (BGBl. I S. 1417): „Der Schiffsführer (…) eines auf See befindlichen und zur Hilfeleistung fähigen deutsch- flaggigen Schiffes, dem gemeldet wird, dass sich Menschen in Seenot befinden, hat ihnen mit größter Geschwindigkeit zu Hilfe zu eilen.“ Verstöße gegen diese Hilfsverpflichtung stellen Straftaten nach §323c StGB oder Ordnungswidrigkeiten nach §10 Abs. 1 Nr. 1 der vorgenannten Verordnung dar. 22    So Staatssekretär Michaelis (Ausw. Amt) auf eine Frage des Abg. Nouripour vom 8. August 2018, BT-Drs. 19/3762 vom 10. August 2018, S. 41 (Frage 54), https://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/037/1903762.pdf. Vgl. auch Talmon, Stefan, „Private Seenotrettung und das Völkerrecht“, in: JZ 2019, S. 802-809 (803), https://www.mohrsiebeck.com/artikel/private-seenotrettung-und-das-voelkerrecht-101628jz-2019-0293. Einschränkend Blanke, Hermann-Josef / Johr, Manoël, „Rechtliche Vorkehrungen für die zivile Seenotrettung im Mittelmeer“, in: DÖV 2019, S. 929-940 (936), https://www.uni-erfurt.de/fileadmin/user- docs/Voelkerrecht/Aktuelle_Publikationen/Blanke_Johr_Zivile-Seenotrettung.pdf. Gutachten WD 2 - 3000 - 013/18 vom 13. Februar 2018, „Seenotrettung im Mittelmeer. Rechte und Pflichten von Schiffen nach der SAR-Konvention und Ausprägungen des Refoulement-Verbots auf Hoher See“, S. 6. 23    International Convention for the Safety of Life at Sea vom 1. November 1974, http://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Safety- of-Life-at-Sea-(SOLAS),-1974.aspx.

Wissenschaftliche Dienste                 Ausarbeitung                                                             Seite 9 WD 2 - 3000 - 014/20 Das durch die IMO-Entschließung MSC.167(78) vom 20. Mai 2004 geänderte SAR-Abkommen bestimmt hingegen in Ziff. 5.1.7, dass Kapitäne alle sachdienlichen Vorschriften der Regierung erfüllen sollen, die für den SAR-Bereich zuständig ist. Zur Bindungswirkung der Anweisungen eines MRCC schweigt die Regelung. Für Schiffe unter deutscher Flagge ergibt sich eine Befolgungspflicht dagegen ganz ausdrücklich 24 aus §2 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über die Sicherung der Seefahrt (SeeFSichV): „Den Anordnungen der Stellen, die sich gegenüber dem Schiffsführer oder sonst für die Sicherheit Verant- wortlichen als die mit der Koordinierung der Suche und Rettung in Seenotfällen nach Kapitel II der Anlage zum Internationalen Übereinkommen über den Such- und Rettungsdienst auf See vom 6. November 1979 (BGBl. 1982 II S. 485) beauftragten Organisationen zu erkennen geben, ist Folge zu leisten.“ 2.3. Sanktionierung und Durchsetzung von Anweisungen eines MRCC Zuwiderhandlungen gegen §§ 2 SeeFSichV seitens von Kapitänen deutscher Schiffe stellen eine 25                                             26 Ordnungswidrigkeit i.S.d. SeeFSichV dar. §15 Abs. 2 des Seeaufgabengesetzes sieht dabei Geldbußen in einer Höhe von bis zu 50.000 EUR vor, die von der zuständigen Generaldirektion „Wasserstraßen und Schifffahrt“ (GDWS) in Kiel verhängt werden können. Die relativ hohe Buß- geldandrohung soll nicht nur die Autorität ausländischer Seenotrettungsleitstellen stärken, son- dern in erster Linie wohl dem Vorrang der Seenotrettung gegenüber anderweitigen geschäftlichen 27 Verpflichtungen von Handelsschiffen Nachdruck verleihen. Demgegenüber hat die nationale libysche Küstenwache gegenüber einem Schiff unter ausländi- scher Flagge für den Fall einer Missachtung von Anweisungen des libyschen MRCC keine recht- 24    Verordnung über die Sicherung der Seefahrt (SeeFSichV) vom 27. Juli 1993, BGBl. 1993 I, S. 1417, zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. August 2017, BGBl. 2015 I, S. 1474, https://www.gesetze-im- internet.de/seefsichv_1993/SeeFSichV_1993.pdf. 25    Gem. §10 SeeFSichV handelt „ordnungswidrig im Sinne des §15 Abs. 1 Nr. 2 des Seeaufgabengesetzes, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen §2 Abs. 1 Satz 2 SeeFSichV einer dort genannten Anordnung nicht Folge leistet oder einer dort genannten Anforderung nicht oder nicht in der vorgeschriebenen Weise nachkommt“. 26    Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschifffahrt (Seeaufgabengesetz - SeeAufgG) vom 24. Mai 1965, https://www.gesetze-im-internet.de/bseeschg/BJNR208330965.html. 27    So Anuschet Farahat / Nora Markard, „Places of Safety in the Mediterranean: The EU´s Policy of Outsourcing Responsibility“, Studie für die Böll-Stiftung, Brüssel, Februar 2020, S. 46: “What the legislator had in mind were not NGO vessels acting against MRCC orders with the goal of rescuing persons in distress, but rather private commercial vessels not willing to proceed to rescue persons in distress at the high seas, out of fear of risking damage to their ship or suffering financial loss.”

Wissenschaftliche Dienste                 Ausarbeitung                                                          Seite 10 WD 2 - 3000 - 014/20 28 liche Handhabe zur gewaltsamen Durchsetzung dieser Anweisung. Der Grund dafür liegt darin, dass es hier um die Sanktionierung des Verhaltens Privater auf Hoher See – also innerhalb staats- freier Räume – geht. Schiffe unter deutscher Flagge unterliegen dabei nach dem Flaggenstaats- prinzip der deutschen nicht aber der libyschen Rechtsordnung. Die Einrichtung einer SAR-Zone hat keine Auswirkungen auf die Staatsgrenzen im Meer. Zwangsbefugnisse einer nationalen Küs- tenwache innerhalb der SAR-Zone aber außerhalb der nationalen Küstengewässer ergeben sich weder aus dem VN-Seerechtsübereinkommen von 1982 noch aus der SAR-Konvention von 1979. 2.4. Rechtsaufsicht über nationale Seenotrettungsleitstellen Die SAR-Konvention kennt keine irgendwie geartete „Rechts- und Fachaufsicht“ der IMO über die nationalen Seenotrettungsleitstellen. Zwar kann die IMO im Wege von Richtlinien und Emp- fehlungen das Handeln der nationalen Seenotrettungsleitstellen menschenrechtlich einhegen (s.u. 4.1.). Gleichwohl sieht die SAR-Konvention keine Möglichkeit vor, einem SAR-Vertragsstaat eine notifiziert SAR-Zone gewissermaßen wieder zu „entziehen“, selbst wenn gegen menschen- rechtliche Auflagen und Richtlinien verstoßen wird. Darüber hinaus verfügt die IMO über keine Durchgriffsrechte, um die nationalen MRCCs zu einem bestimmten Handeln anzuhalten. Als nationale Behörden stehen diese allein unter der Aufsicht der jeweiligen SAR-Mitglieds- 29 staaten. Erweist sich der „aufsichtführende“ Staat selber als failing state, läuft die nationale Rechtsaufsicht faktisch leer, ohne dass das Völkerrecht hier ersatzweise „einzuspringen“ vermag. 2.5. Rechtsschutz gegen Anweisungen einer nationalen Seenotrettungsleistelle Sieht man in den Anweisungen eines nationalen MRCC Akte der öffentlichen Gewalt, so steht der Weg zum Straßburger Menschenrechtsgerichtshof (EGMR) grundsätzlich offen, sofern der verklagte Staat EMRK-Mitglied ist. Im Mai 2018 haben das Global Legal Action Network (GLAN) und die Association for Juridical Studies in Immigration (ASGI) im Namen von 17 Schiffbrüchi- 30 gen Beschwerde beim EGMR erhoben. 28     So die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE, BT-Drs. 19/2021 vom 4. Mai 2018, S. 10 (zu Frage 20). Ebenso Gutachten WD 2 - 3000 - 075/17 vom 25.8.2017, „Rechtsfragen bei Seenotrettungseinsätzen innerhalb einer libyschen SAR-Zone im Mittelmeer“, S. 5 ff., https://www.bundestag.de/resource/blob/525660/e43d2ccfb3b60ecb334f9276ae0f6f6c/wd-2-075-17-pdf- data.pdf. 29     So wird etwa das deutsche MRCC in Bremen von der Deutschen Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger (DGzRS) betrieben. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen hat der DGzRS den Auftrag erteilt, die Such- und Rettungsaktivitäten im deutschen Seegebiet zu koordinieren. Die 1865 in Kiel gegründete DGzRS firmiert als sog. altrechtlicher Verein und steht unter Aufsicht des Ministeriums. 30     Guardian vom 8. Mai 2018, „Italy's deal with Libya to 'pull back' migrants faces legal challenge“, https://www.theguardian.com/world/2018/may/08/italy-deal-with-libya-pull-back-migrants-faces-legal- challenge-human-rights-violations; Sea Watch, “Legal action against Italy over its coordination of Libyan Coast Guard pull-backs resulting in migrant deaths and abuse”, 8. Mai 2018, https://sea-watch.org/en/legal-action- against-italy-over-its-coordination-of-libyan-coast-guard/.