ABGEORDNETENHAUS VON BERLIN
- WISSENSCHAFTLICHER PARLAMENTSDIENST - Berlin, den 18. August 2000

Gutachten
zu der Frage, ob sich aus Gesetz oder Satzung
verbindliche Vorgaben für die Bemessung des staatlichen Zuschusses
an das Studentenwerk Berlin ergeben

A. Auftrag

Auf Grund einer entsprechenden Bitte der Fraktion der PDS hat der Präsident des Ab-

geordnetenhauses von Berlin den Wissenschaftlichen Parlamentsdienst beauftragt, ein
"— Gutachten zu der Frage zu erstellen, ob sich aus der Beschreibung der Aufgaben des Stu-

dentenwerks im Studentenwerksgesetz oder in der Satzung des Studentenwerks Berlin ei-
ne Verpflichtung des Landes Berlin bzw. des Abgeordnetenhauses von Berlin als Haus-
haltsgesetzgeber ergibt, für das Studentenwerk einen staatlichen Zuschuss in einer be-
stimmten Mindesthöhe im Haushaltsplan zu veranschlagen. Ferner wird gebeten, die dem
Gesetzgeber zur Verfügung stehenden Instrumente darzustellen, mit denen eine bindende
Untergrenze für diesen Zuschuss an das Studentenwerk erreicht werden könnte.

B._ Sachverhalt

Bei dem Studentenwerk Berlin handelt es sich um eine rechtsfähige Anstalt des öffent-
_ lichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung, die durch das Studentenwerksgesetz
(StudWG)l errichtet worden ist. Die vom Studentenwerk wahrzunehmenden Aufgaben
sind in $ 1StudWG wie folgt geregelt:

$1
Aufgaben

(1) Zur sozialen, gesundheitlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Betreu-
ung der Studenten wird für die Hochschulen des Landes Berlin, mit Ausnahme

der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege, das Studentenwerk Berlin
errichtet.

I Inder Fassung vom 14. November 1983 (GVBl. S. 1426, 1584), zuletzt geändert durch Art. II
$ 6 des Gesetzes vom 15. April 1996 (GVBl. S. 126).

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(2) Das Studentenwerk kann seine Einrichtungen auch anderen Angehörigen
der betreuten Hochschulen sowie Angehörigen anderer Bildungseinrichtungen
zur Verfügung stellen, soweit dadurch die Erfüllung der Aufgaben gemäß Ab-
satz 1 nicht beeinträchtigt wird.

(3) Das Studentenwerk erfüllt seine Aufgaben nach den Grundsätzen der Ge-
meinnützigkeit.

(4)... (betrifft nicht die Aufgaben des Studentenwerks).

Zusätzlich wurden dem Studentenwerk durch $ 2 der Verordnung zur Durchführung
des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (DVO-BAföG)? gemäß $ 40 Abs. 2 des Bun-
desausbildungsförderungsgesetzes (BAföG)? die Aufgaben des Amtes für Ausbildungs-
förderung für Auszubildende an Berliner Hochschulen und an als gleichwertig anerkann-
ten Hochschulen übertragen. Als solches führt das Studentenwerk die Studentenförde-
rung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz für den Bund bzw. das Land Berlin
durch.

Die Finanzierung des Studentenwerks ist in $ 10 StudWG ("Finanzen") geregelt. Ge-
mäß $ 10 Abs. 2 StudWG gewährt das Land Berlin dem Studentenwerk zur Erfüllung sei-
ner Aufgaben einen Zuschuss, dessen Höhe im Haushaltsplan des Landes Berlin festge-
setzt wird. Über den Umfang dieses Zuschusses trifft 8 10 StudWG keine Regelung.

Seit 1994 haben sich im jeweiligen Haushaltsplan von Berlin die Ansätze im Kapitel
17 00, Titel 684 13 ("Zuschuss an das Studentenwerk") wie folgt entwickelt:

   
  

  

Haushaltsjahr Ansatz in DM

” In den Jahren 1998 und 1999 wurde die Verringerung des Ansatzes gegenüber dem Vorjahr jeweils mit der
Reduzierung der Aufwendungen für die bauliche Unterhaltung in den studentischen Wohnheimen be-
gründet.

 
   
   
   
   
    

 

 

2 Vom 28. September 1971 (GVBl. S. 1818), zuletzt geändert durch Verordnung vom 7. Januar
1992 (GVBl. S. 41).

3 Inder Fassung der Bekanntmachung vom 6. Juni 1983 (BGBl. IS. 645, 1680), zuletzt geändert
durch Art. 25 des Gesetzes vom 22. Dezember 1999 (BGBl. IS. 2601).

Neben diesem Zuschuss erhält das Studentenwerk einen Zuschuss für Investitionen,
der im Haushaltsplan für das Jahr 1999 mit 8.037.000 DM und für das Jahr 2000 mit
1.140.000,-- DM veranschlagt worden ist.%

Einnahmen erzielt das Studentenwerk außerdem aus (Pflicht-)Beiträgen, die von den
Studenten gemäß 8 10 Abs. 3 StudWG erhoben werden. Die Beiträge dienen der Erfüllung
der Aufgaben des Studentwerks (8 10 Abs. 3 Satz 1 StudWG). Ihre Höhe soll sich nach
dem für die Erfüllung dieser Aufgaben erforderlichen Aufwand richten und gleichzeitig
die durchschnittlichen wirtschaftlichen Verhältnisse der Studenten berücksichtigen. Die
Höhe der Beiträge beträgt derzeit entsprechend der auf Grund von 8 10 Abs. 3 Satz 7 Stud-
WG erlassenen Sozialbeitragsverordnung (SozVO)> grundsätzlich 40,-- DM je Semester
und erhöht sich je nach dem Ausmaß, in dem die Verweildauer eines Studenten die För-
derungshöchstdauer für einen Studiengang überschreitet auf 60,-- bzw. 100.-- DM. Die
Beiträge werden von den Hochschulverwaltungen kostenfrei eingezogen und an das Stu-
dentenwerk abgeführt.

Zur Veranschaulichung sei noch auf eine Zusammenstellung der den Studentenwer-
ken in der Bundesrepublik Deutschland durchschnittlich zur Verfügung stehenden Finan-
zierungsmittel hingewiesen. Danach finanzieren sich die Studentenwerke zu rund 64 %
aus eigenen Einnahmen (Umsatzerlöse, Mieteinnahmen, Zinserträge, geringfügig auch
Spenden), zu 10 % aus Semesterbeiträgen, zu 20 % aus Landeszuschüssen und zu 7 % aus
Aufwandsentschädigungen für die Verwaltung der Ausbildungsförderung.® Die aktuel-
len Quoten für das Studentenwerk Berlin sind nicht bekannt.

4 Vgl. Kapitel 17.00, Titel 893 40 des jeweiligen Haushaltsplans von Berlin.

5 Vom 14. November 1983 (GVBl. S. 1432), zuletzt geändert durch Art. I der Verordnung vom
15. April 1996 (GVBl. S. 148).

6 Angaben des Deutschen Studentenwerks im Internet, www.studentenwerke.de/stw/index.htm,
Stand November 1999; vgl. für 1994 die Angaben bei von Mutius, Studentenwerke als
öffentlich-rechtliche Anstalten und öffentliche Unternehmen, in: Dialog unter einem Dach, Fest-
schrift für Horst Bachmann, 1997, S. 12 (59,1 % eigene Einnahmen, 8,6 % Semesterbeiträge,

25 % Landeszuschüsse und 7,3 % Aufwandsentschädigung).

C. Stellungnahme

I. Gesetzliche Vorgaben für die Bemessung des staatlichen Zuschusses an das Stu-
dentenwerk

1. _Studentenwerksgesetz

Zu prüfen ist zunächst, ob sich unmittelbar aus dem Studentenwerksgesetz die Pflicht
des Landes Berlin ableiten lässt, im jeweiligen Haushaltsplan von Berlin einen Zuschuss
an das Studentenwerk zu veranschlagen, der eine bestimmte Mindesthöhe nicht unter-
schreiten darf.

a) 81 Abs. 1 StudWG

Konkrete Vorgaben für den Haushaltsgesetzgeber könnten sich aus den Bestimmun-
gen über die Aufgaben des Studentenwerks in $ 1 Abs. 1 StudWG ergeben, sofern sie ge-
eignet sind, den Haushaltsgesetzgeber in seiner Entscheidung über die Ausstattung des
Studentenwerks zu binden. Es ist allgemein anerkannt, dass der Gestaltungsspielraum des
Parlaments bei der Ausübung seines Budgetrechts nicht unbegrenzt ist.” Vielmehr ist die-
ser Gestaltungsspielraum durch verschiedene, außerhalb des Haushaltsrechts liegende
Faktoren wie z.B. durch "wirtschaftliche Gegebenheiten, vorgegebene und überkommene
rechtliche Verpflichtungen, mittel- und langfristige Planungen und ihre finanziellen
Zwangsläufigkeiten” eingeschränkt.® Durch die Verweigerung der nötigen Haushaltsmit-
tel kann sich der Staat insbesondere nicht seinen rechtsgültig eingegangenen Rechtspflich-
ten entziehen, die vor allem auf Gesetz oder auf Vertrag beruhen können.9 Der Haushalts-
plan muss sich folglich in den Rahmen der allgemeinen Rechtsordnung einpassen, ande-
renfalls würde der Gesetzgeber sein eigenes vorangegangenes Tun im Wege der Mittel-
verweigerung konterkarieren.10 Dies gilt gerade auch im Verhältnis zu anspruchsbegrün-
denden Gesetzen. Die hierauf gestützten Ansprüche müssen ohne Rücksicht auf den ent-
sprechenden Haushaltstitel erfüllt werden. Zeigt sich daher, dass bestimmte, durch ein
Gesetz geschaffene Rechtsansprüche wegen der aktuellen Haushaltslage nicht mehr erfüllt
werden können, so lässt sich dies nicht durch eine Minderung des einschlägigen Titels im
Haushaltsplan, sondern nur durch eine Änderung des anspruchsbegründenden Gesetzes

7 BVerfGE 45 ‚1,32; 79, 311, 329; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,
Band II, 1980, S. 1217; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 1999,
Art. 110 Rn. 18; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Kommentar, Stand Juli 1999, Art 110 GG
Rn. 4,$ 3 BHO Rn. 2; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Band I, 1981,

Rn. 203 ff.; vgl. auch Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, 1976, S. 353.

8 BVerfGE 45, 1, 32, ebenso die in Fn. 7 aufgeführten Literaturmeinungen.

9 Stern (Fn. 7), S. 1217.

10 Stern, a.a.O (Fn. 9).

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selbst erreichen.11 Entscheidend ist also immer, ob ein Gesetz rechtliche oder ggf. auch

tatsächliche Verpflichtungen begründet, an die auch der Haushaltsgesetzgeber gebunden
ist.

Demgegenüber kommt es auf die im Gutachtenauftrag mittelbar angesprochene Fra-
ge, ob ein Leistungsgesetz vorliegt, nicht an. Als Leistungsgesetz dürften solche Gesetze
gelten, die den Bereich der sog. Leistungsverwaltung regeln. Die Leistungsverwaltung
stellt insbesondere die staatliche Infrastruktur bereit (öffentliche Einrichtungen wie z.B.
Straßen, Schulen, Universitäten, Krankenhäuser) und dient der Versorgung der Bevölke-
rung mit Gütern und Dienstleistungen sowie der Beseitigung von Stoffen (Abfall, Abwas-
ser). Zur Leistungsverwaltung gehört aber auch die gezielte Begünstigung einzelner Per-
sonen (z.B. durch die Gewährung von Sozialhilfe, Ausbildungsförderung oder Wirt-
schaftssubventionen).12 Die Zugehörigkeit eines Gesetzes zum Bereich der Leistungsver-
waltung führt aber noch nicht zu einer Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers, eine be-
stimmte Finanzierung vorzusehen. Allein entscheidend ist vielmehr, ob ein Gesetz für den
Staat bindende Vorgaben macht, die zu konkreten finanziellen Anforderungen führen.

Das Studentenwerksgesetz ist zwar dem Bereich der Leistungsverwaltung zuzuord-
nen, aus derin$1 Abs. 1StudWG genannten Aufgabe des Studentenwerks, nämlich der
sozialen, gesundheitlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Betreuung der Studenten, las-
sen sich jedoch keine konkreten Ansprüche der Studenten gegenüber dem Studentenwerk
herleiten. Demzufolge ergibt sich auch keine rechtliche Pflicht des Landes Berlin, dem Stu-
dentenwerk in einem bestimmten Umfang Mittel zur Verfügung zu stellen. Die verwende-
ten Begriffe in 81 Abs. 1 StudWG sind vielmehr so unbestimmt und so weit gefasst, dass
sie sowohl dem Studentenwerk selbst als auch - daraus folgend - dem Haushaltsgesetzge-
ber einen erheblichen Beurteilungs- bzw. Gestaltungsspielraum einräumen. Das Gesetz
lässt es vollkommen offen, auf welche Art und Weise und in welcher Intensität das Stu-
dentenwerk seine gesetzliche Aufgabe wahrnimmt.13 Aus der Aufgabenbeschreibung er-
geben sich zudem keine individuellen Leistungsansprüche der Studenten. $1 Abs. 1 Stud-
WG bindet das Land Berlin folglich nicht bei der Entscheidung über die Bemessung des
Zuschusses an das Studentenwerk.

Dies gilt umso mehr, als der staatliche Zuschuss nicht die einzige Finanzierungsquelle
des Studentenwerks ist. Weitere Einkünfte erzielt es u.a. aus den Beiträgen der Studenten,
aus denen es ebenfalls seine Aufgaben finanzieren kann und gemäß 8 10 Abs. 3 Satz 1

Il Stern (Fn. 7), S. 1209; im Ergebnis auch Piduch (Fn. 7), Art. 110 GG Rn. 4.

12 Vgl. zum Begriff der Leistungsverwaltung u.a. Ehlers, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 11. Aufl. 1998, $ 1 Rn. 38; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band 1,
11. Aufl. 1999, $ 3 Rn. 6.

13 Vgl. auch von Mutius (Fn. 6), S. 22.

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StudWG auch soll. Eine eindeutige Zuordnung der Mittel zu bestimmten Aktivitäten des
Studentenwerks ist nicht erkennbar. Der staatliche Zuschuss ist folglich als institutionelle
Förderung zu verstehen. Wollte man dagegen die Finanzierungsmittel bestimmten Aufga-
ben zuordnen, so müsste der staatliche Zuschuss projekt- bzw. aufgabenbezogen gewährt
oder auf andere Weise bestimmten Tätigkeiten und Aufgaben klar zugeordnet werden.
Damit wäre allerdings eine Einschränkung des Prinzips der Selbstverwaltung verbun-
den.14 Die verschiedenen Finanzierungsquellen des Studentenwerks sprechen folglich
ebenfalls gegen die Annahme, $ 1 Abs. 1 StudWG enthalte verbindliche Vorgaben für den
Haushaltsplan.

Festzuhalten ist also, dass die Aufgabenbeschreibung in $ 1 Abs. 1 StudWG keine den
Haushaltsgesetzgeber unmittelbar oder auch nur mittelbar bindende Regelung enthält,
wonach im Haushaltsplan ein bestimmter Mindestbetrag als Zuschuss an das Studenten-
werk vorzusehen wäre.

b) $1 Abs. 2 StudWG

$1 Abs. 2 StudWG gestattet es dem Studentenwerk, seine Einrichtungen anderen An-
gehörigen der Hochschulen oder Angehörigen anderer Bildungseinrichtungen zur Verfü-
gung zu stellen. Es ist bereits fraglich, ob es sich hierbei überhaupt um eine Beschreibung
weiterer Aufgaben des Studentenwerks handelt oder hierin nicht eher die Erlaubnis zu se-
hen ist, die dem Studentenwerk vom Land Berlin überlassenen Einrichtungen von Dritten
nutzen zu lassen. Selbst wenn man aber die Regelung als Aufgabenbeschreibung verstün-
de, so handelte es sich hier um keine zwingende, sondern lediglich um eine fakultative
Tätigkeit des Studentenwerks. Eine rechtliche Verpflichtung und als Folge daraus ein kon-
kreter Finanzbedarf ergeben sich daraus jedenfalls nicht.

c} $10 Abs. 2 StudWG

Der Vorschrift über die Gewährung eines Zuschusses in 8 10 Abs. 2 StudWG durch
das Land Berlin ist keine Vorgabe an den Haushaltsgesetzgeber zu entnehmen, im Haus-
haltsplan von Berlin einen bestimmten Mindestbetrag als Zuschuss an das Studentenwerk
zu veranschlagen. Vielmehr verweist 8 10 Abs. 2 StudWG ausdrücklich auf die entspre-
chende Festsetzung im jeweiligen Haushaltsplan und überlässt folglich die Entscheidung
über die Höhe des Zuschusses dem Haushaltsgesetzgeber.

14 Von Mutius (Fn. 6), S. 23.

d) $10 Abs. 4 StudWG

8 10 Abs. 4 StudWG sieht vor, dass das Land Berlin als Gewährträger für die Verbind-
lichkeiten des Studentenwerk unbeschränkt haftet. Diese sog. Gewährträgerhaftung be-
deutet, dass das Land Berlin nach dem Studentenwerk, also subsidiär für die Verbindlich-
keiten des Studentenwerks einstehen muss.1D Aus dieser Regelung lässt sich ebensowenig
wie aus den übrigen, bereits geprüften Bestimmungen des Studentenwerksgesetzes eine
Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers ableiten, generell einen Mindestbetrag als Zu-
schuss an das Studentenwerk im Haushaltsplan für Berlin zu veranschlagen.

2. 82 Abs. 1DVO-BAföG in Verbindung mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz

Die Pflicht, im Haushaltsplan eine bestimmte finanzielle Mindestausstattung des Stu-
dentenwerks vorzusehen, könnte sich aus der besonderen Funktion des Studentenwerks
als Amt für Ausbildungsförderung ergeben. Gemäß $ 2 Abs. 1 DVO-BAföG ist das Stu-
dentenwerk das Amt für Ausbildungsförderung im Sinne des 8 40 Abs. 2 BAföG. Als sol-
ches nimmt es entsprechend 8 41 Abs. 1 BAföG die Aufgaben wahr, die zur Durchführung
des Bundesausbildungsförderungsgesetzes erforderlich sind und keiner anderen Stelle
übertragen sind. Dem Studentenwerk obliegt danach der Vollzug des Bundesausbildungs-
förderungsgesetzes, soweit Studenten gefördert werden. Hierzu gehört insbesondere die
Entscheidung über die Gewährung von Zuschüssen und Darlehen gemäß 8 17 BAföG, ein-
schließlich der Prüfung der persönlichen und sonstigen besonderen Leistungsvorausset-
zungen (88 8 - 10,43 Abs. 1 BAföG).16

Die Mittel zur Ausführung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes werden gemäß
856 Abs. 1 BAföG grundsätzlich zu 65 % vom Bund und zu 35 % vom jeweiligen Land ge-
tragen. Diese Finanzierungsmittel werden neben dem Zuschuss für das Studentenwerk als
separate Posten im Haushaltsplan veranschlagt.17 Neben diesen sog. Zweckausgaben,
nämlich den tatsächlich zu leistenden Zuschüssen und Darlehen an die Studenten, fallen
ferner Verwaltungskosten beim Studentenwerk an. Hierbei handelte es sich um die Kos-
ten, die für die Verwaltungstätigkeit an sich entstehen, wie Personalkosten, Kosten für die

15 Für den vergleichbaren Fall der Gewährträgerhaftung bei Sparkassen siehe Wolff/Bachof, Ver-
waltungsrecht III, 4. Aufl. 1978, $ 100 Rn. 18; Rudolf, in: Erichsen (Fn. 12), $ 52 Rn. 19.

16 Vgl. Kreutz, in: Rothe/Blanke, Bundesausbildungsförderungsgesetz, Kommentar, 5. Aufl. Nov.
1999, Teil 2, $ 41 (Stand Okt. 1995) Anm. 9.1.

17 vgl. z.B. Kapitel 17 00, Titel 681 25 ("Zuschüsse nach dem Bundesausbildungsförderungsge-
setz") und Titel 863 18 ("Darlehen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz").

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Verwaltungsgebäude und deren Ausstattung sowie für Geräte und Material.18 Sie sind
allein vom Land Berlin zu tragen.19

Da im Haushaltsplan von Berlin ein solcher, die Verwaltungsausgaben im Zusam-
menhang mit der Durchführung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes abdeckender
Betrag nicht gesondert veranschlagt ist, kann davon ausgegangen werden, dass dieser in
dem allgemeinen Zuschuss an das Studentenwerk enthalten ist. Der Zuschuss an das Stu-
dentenwerk darf daher den insoweit notwendigen Betrag nicht unterschreiten. Die dem
Studentenwerk übertragene Aufgabe der Ausbildungsförderung hat somit eine den Haus-
haltsgesetzgeber bindende Mindestanforderung an die finanzielle Ausstattung des Stu-
dentenwerks zur Folge, deren Höhe an Hand der im Auftrag des Landes Berlin bzw. des
Bundes durchgeführten Aufgaben zu ermitteln ist.

II. Vorgaben für die Bemessung des staatlichen Zuschusses an das Studentenwerk auf
Grund der Satzung

Das Studentenwerk Berlin hat sich auf Grund des $ 12 StudWG eine Satzung? gege-
ben. Es stellt sich die Frage, ob mit dieser Satzung und insbesondere mit der Auflistung
der Maßnahmen in $ 2 der Satzung, mit denen das Studentenwerk seine Aufgaben auf

Grund des Studentenwerksgesetzes umsetzen soll, eine Bindung für den Haushaltsgesetz-
geber einhergeht.

Die Satzung des Studentenwerks ist als eine öffentlich-rechtliche Satzung anzusehen.
Derartige Satzungen werden in der Regel von eigenständigen, in den Staat eingeordneten
juristischen Personen des öffentlichen Rechts (z.B.: Verbände, Gemeinden, Universitäten
und Kammern) erlassen. Es handelt sich um einseitig erlassene Rechtsvorschriften, mit de-
nen der Satzungsgeber im Rahmen der ihm gesetzlich verliehenen Autonomie seine eige-
nen Angelegenheiten mit Wirkung gegenüber den dem Satzungsgeber angehörenden und
unterworfenen Personen regelt. Durch die Einräumung dieser Autonomie wird eine De-
zentralisierung der Rechtsetzung in der Weise erreicht, dass die rechtlich selbständigen
Verwaltungseinheiten ihre innere Organisation selbst regeln und ihre Aufgaben auch
durch den Erlass abstrakt-genereller Anordnungen wirksam erfüllen.21 Die Autonomie ist

18 Ruhe, in: Seifert/Hömig, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Taschenkommen-
tar, 6. Aufl. 1999, Art. 104a Rn. 17; Blanke, in: Rothe/Blanke (Fn. 16), $ 56 (Stand Juli 1998)
Anm. 3.

19 Vgl. Siekmann (Fn. 7), Art. 104a Rn. 13 m.w.Nachw.

20 Satzung des Studentenwerks Berlin in der Fassung vom 19. August 1998 (ABl. S. 3237), im
Folgenden: Satzung.

21 Vgl. zum Institut der Satzung u.a. Wolff/Bachof/Stober (Fn. 12),$ 25 X 1, Rn. 46; Ossenbühl,
in: Erichsen (Fn. 12), $ 6 VII, Rn. 63 f.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl.

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auf einen von vornherein durch Wesen und Aufgabenstellung der Körperschaft oder An-
stalt begrenzten Bereich beschränkt.?2 Das heißt, die Satzung darf den gesetzlich be-

stimmten Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich der juristischen Person nicht überschrei-
ten.23

Diese grundsätzlichen Erwägungen gelten auch für die Satzung des Studenten-
werks.24 Das Studentenwerk ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts. Es ist als
Anstalt "mit dem Recht der Selbstverwaltung” errichtet worden ($ 2 Abs. 1 StudWG). Teil
dieses Selbstverwaltungsrechts ist die durch $ 12 StudWG eingeräumte Satzungsgewalt
bzw. -autonomie. Damit liegt eine öffentlich-rechtliche Satzung in dem beschriebenen Sin-
ne vor, mit der das Studentenwerk neben der internen Organisation die eigenverantwort-
liche Wahrnehmung der ihm durch 8 1 Abs. 1 StudWG übertragenen Aufgaben näher re-
gelt.

Das Studentenwerk würde die ihm gesetzlich gewährte Autonomie überschreiten,
wenn es durch entsprechende Satzungsbestimmungen mittelbar oder direkt die Verpflich-
tung des Landes Berlin schüfe, einen Zuschuss an das Studentenwerk in einer bestimmten
Mindesthöhe zu veranschlagen. Weder die Ermächtigungsgrundlage in 8 12 StudWG
noch der Umfang des gesetzlich geregelten Aufgabenbereichs würden eine solche für den
Gesetzgeber verbindliche Regelung rechtfertigen.

Hinzu kommt, dass durch eine öffentlich-rechtliche Satzung der Gesetzgeber ohnehin
nicht gebunden werden kann. Vielmehr geht staatliches Recht als ranghöhere Rechtsquel-
le dem autonomen Recht immer vor.2? Eine Mindestausstattung des Studentenwerks
würde vor allem mit 8 10 Abs. 2 StudWG kollidieren, der die Festsetzung des Zuschusses
des Landes Berlin gerade dem Haushaltsgesetzgeber überlässt. Zudem widerspräche es
dem Demokratieprinzip, wenn Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts, die
- auch - im Interesse der in ihnen organisierten oder von ihnen vertretenen Personengrup-
pen tätig werden, ihre Satzungsautonomie dazu nutzen könnten, haushaltsrechtliche Ent-
scheidungen zu treffen. Auf diese Weise würden sich Partikularinteressen einseitig durch-
setzen lassen.20

1999, $ A Rn. 14.

22 BVerfGE 12, 319, 325; 33, 125, 157 ff.; Ossenbühl (Fn. 21),8 6 Rn. 68.

23 Maurer (Fn. 21), Rn. 17; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts,
Band II, 1988 (HdStR), $ 66 Rn. 21.

24 Vgl. dazu auch von Mutius (Fn. 6), S. 14 ff., 20.

25 Wolff/Bachof/Stober (Fn. 12), $ 27 Rn. 15; Ossenbühl, HdStR (Fn. 23), $ 66 Rn. 26: Maurer
(Fn. 21), $4 Rn. 17; von Mutius (Fn. 6), S. 17.

26 Vgl. dazu auch BVerfGE 33, 125, 158.

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Durch Regelungen in einer öffentlich-rechtlichen Satzung können folglich keine den
Gesetzgeber bindenden Vorgaben geschaffen werden. Dementsprechend kommt auch der
in $ 2 der Satzung geregelte Aufgabenkatalog nicht als verbindliche Vorgabe für eine fi-
nanzielle Mindestausstattung des Studentenwerks in Betracht. Auf eine Prüfung des
Wortlauts des 82 der Satzung im Einzelnen kann daher verzichtet werden.

III. Bindende Vorgaben an den Haushaltsgesetzgeber

Wie bereits gezeigt, ist der Senat bei der Aufstellung und das Abgeordnetenhaus bei
der Verabschiedung des Haushaltsplans an die Regelungen der materiellen Gesetze ge-
bunden. Soweit sich aus diesen Gesetzen rechtliche Verpflichtungen ergeben, sind im
Haushaltsplan die entsprechenden notwendigen Mittel zu veranschlagen. Will man daher
erreichen, dass der Zuschuss des Landes Berlin an das Studentenwerk einen bestimmten
Mindestbetrag nicht unterschreitet, so ließe sich dies in erster Linie durch eine Vorschrift
im Studentenwerksgesetz erreichen, nach der dem Studentenwerk ein Anspruch auf einen
Zuschuss des Landes Berlin in einer bestimmten Mindesthöhe zusteht. Diese könnte z.B.
als absoluter Betrag oder in Abhängigkeit von der jeweiligen Zahl der Studenten festge-
legt werden.

Aber auch durch Regelungen, die eine projektgebundene Finanzierung konkreter Auf-
gaben vorsehen, wie z.B. die Finanzierung einer bestimmten Anzahl von vorzuhaltenden
Plätzen in den vom Studentenwerk betriebenen Kindertagesstätten, ließe sich mittelbar ei-
ne Bindung des Haushaltsgesetzgebers erreichen.

IV. Ergebnis

Weder aus dem Studentenwerksgesetz noch aus der Satzung des Studentenwerks Ber-
lin ergibt sich eine Verpflichtung für den Haushaltsgesetzgeber im Haushaltsplan von
Berlin einen bestimmten Mindestbetrag als Zuschuss an das Studentenwerk zu veran-
schlagen.

Soweit dem Studentenwerk allerdings außerhalb des Studentenwerksgesetzes der
Vollzug des Bundesausbildungsförderungsgesetzes übertragen worden ist, ist das Land
Berlin verpflichtet, das Studentenwerk mit den dafür erforderlichen Finanzierungsmitteln
auszustatten. Abgesehen von den "durchlaufenden Posten" für die Zuschüsse und Darle-
hen an die Studenten fallen hierunter die sog. Verwaltungskosten, die im Zusammenhang
mit der Ausführung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes entstehen (insbes. Per-