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Oft verweigern Behörden Auskünfte auf Anfragen von Journalist*innen. Sie berufen sich dabei in der Regel auf angebliche Ausnahmen nach den jeweils gültigen Landespressegesetzen. Häufig ist Unwissen der Grund für die Auskunftsverweigerung und nicht böser Wille. Als Teil des Projektes „Fragen und Antworten - Auskunftsrechte kennen und nutzen“, einer Kooperation mit Netzwerk Recherche, stärkt die Entscheidungsdatenbank das Wissen rundum Auskunftsrechte und hilft besser argumentieren zu können. Journalist*innen können für ihre Recherchen wichtige Urteile, Bescheide und Beschlüsse kostenlos im Volltext eingesehen und durchsuchen.

Information

Aktenzeichen
7 C 6.15
Datum
20. Oktober 2016
Gericht
Bundesverwaltungsgericht
Gesetz
Informationsfreiheitsgesetz Bund (IFG)
Informationsfreiheitsgesetz Bund (IFG)

Urteil: Bundesverwaltungsgericht am 20. Oktober 2016

7 C 6.15

Die Entscheidung über einen Antrag auf Informationszugang, der einen einheitlichen Lebenssachverhalt betrifft, ist im Hinblick auf die dafür anfallenden Gebühren auch dann als einheitliche Amtshandlung anzusehen, wenn die Behörde mit mehreren Bescheiden über den Antrag entschieden hat. Eine mehrfache Gebührenerhebung ist mit dem im Informationsfreiheitsgesetz angelegten Verbot einer abschreckend wirkenden Gebührenerhebung unvereinbar. Auch bestätigt das Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung der Vorinstanz, nach der jene Teile der Informationsgebührenverordnung, die die Erhebung von Auslagen regeln, mangels einer ausreichender Ermächtigungsgrundlage unwirksam sind. (Quelle: LDA Brandenburg)

Kosten

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Sachgebiet:                                                        BVerwGE: nein Fachpresse: ja Informationsfreiheitsrecht und Recht der Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen Rechtsquelle/n: GG                    Art. 80 Abs. 1 Satz 2 IFG                   § 7 Abs. 1 Satz 1, § 8 Abs. 2 und § 10 Abs. 1, 2 und 3 VwKostG               § 10 Abs. 1 Nr. 2 BGebG                 § 23 Abs. 1 und 2 IFGGebV               § 1 Abs. 1 Titelzeile: Kosten für die Gewährung von Informationszugang Stichworte: wirksamer Informationszugang; abschreckend wirkende Gebührenbemessung; Kal- kulationsgrundlagen; Amtshandlung; einheitlicher Lebenssachverhalt. Leitsätze: 1. Betrifft ein auf Informationszugang gerichteter Antrag einen einheitlichen Lebens- sachverhalt, so stellt seine Bescheidung - unabhängig von der Zahl der ergangenen Verwaltungsakte - gebührenrechtlich eine einheitliche Amtshandlung dar. 2. Die Regelungen der Informationsgebührenverordnung über die Erhebung von Auslagen sind mangels einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage unwirksam. Urteil des 7. Senats vom 20. Oktober 2016 - BVerwG 7 C 6.15 I.      VG Berlin vom 10. Juli 2014 Az: VG 2 K 232.13 II.     OVG Berlin-Brandenburg vom 19. März 2015 Az: OVG 12 B 26.14
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL BVerwG 7 C 6.15 OVG 12 B 26.14 Verkündet am 20. Oktober 2016 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle In der Verwaltungsstreitsache
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-2- hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 20. Oktober 2016 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt, Dr. Keller, Dr. Schemmer und Böhmann für Recht erkannt: Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Ober- verwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 19. März 2015 wird zurückgewiesen. Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe: I 1 Die Kläger sind Journalisten und begehren die Aufhebung von Kostenentschei- dungen für die Gewährung von Informationszugang. 2 Im Mai 2011 beantragten die Kläger im Zuge von Recherchen über die finanzi- elle Förderung der deutschen Sportverbände bei dem Bundesministerium des Innern Akteneinsicht nach dem Informationsfreiheitsgesetz. Nachdem die Klä-
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-3- ger um Mitteilung eventuell anfallender Kosten gebeten hatten, wies das Bun- desministerium darauf hin, dass 31 Themengebiete betroffen seien und damit eine entsprechende Anzahl an Einzelanträgen vorliege. Im Februar 2012 bean- tragten die Kläger darüber hinaus Einsicht in die Strukturpläne des Deutschen Leichtathletik-Verbandes ab dem Jahr 2001. Das Ministerium wies die Kläger darauf hin, dass dieser Antrag zu 35 neuen kostenmäßig zu berücksichtigenden Einzelanträgen führe. 3 Das Bundesministerium gab den Anträgen mit insgesamt 66 Bescheiden teil- weise statt und setzte hierfür Gebühren in Höhe von insgesamt 12 676,25 € und Auslagen von insgesamt 2 275,95 € fest. Den gegen 64 der 66 Kostenentschei- dungen erhobenen Widerspruch wies das Bundesministerium mit Wider- spruchsbescheid vom 20. September 2013 zurück. 4 Die Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsge- richt hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung aus- geführt: § 10 Abs. 2 IFG enthalte mit dem Hinweis auf die Möglichkeit einer wirksamen Inanspruchnahme des Informationszugangs das Verbot einer ab- schreckenden Wirkung der Gebührenbemessung. Ein Verstoß gegen dieses Verbot sei nicht nur dann anzunehmen, wenn die Gebühr in einem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehe, sondern auch dann, wenn sie prohibitiv wirke. Dass die Kläger vorab über die Kostenfolge ihrer Anträge informiert worden seien, rechtfertige keine andere Beurteilung. Die Festsetzung der Auslagen komme wegen Feh- lens einer hinreichenden Rechtsgrundlage nicht in Betracht. § 10 Abs. 3 IFG enthalte keine gesetzliche Ermächtigung, Auslagentatbestände und Auslagen- sätze im Wege einer Rechtsverordnung zu regeln. 5 Zur Begründung ihrer Revision trägt die Beklagte vor: Das Oberverwaltungsge- richt habe einen unzutreffenden Maßstab für das Vorliegen eines Informations- begehrens angewandt. Es komme auf die materielle Teilbarkeit des Informati- onsantrags an. Für die Erhebung von Auslagen könne § 10 Abs. 3 IFG im We- ge einer erweiternden Auslegung eine wirksame Ermächtigungsgrundlage ent-
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-4- nommen werden. Im Übrigen folge eine Rechtsgrundlage für die Erhebung von Auslagen aus dem ergänzend anwendbaren § 10 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG. 6  Die Beklagte beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin- Brandenburg vom 19. März 2015 aufzuheben und die Sa- che zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen. 7  Die Kläger beantragen, die Revision zurückzuweisen. 8  Sie verteidigen das angefochtene Urteil. II 9  Die zulässige Revision ist nicht begründet. In Bezug auf die Ausführungen zur Gebührenerhebung verstößt das Berufungsurteil nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO; 1.). Ob Gleiches in jeglicher Hinsicht auch gilt, so- weit das Berufungsurteil die Auslagenerstattung betrifft, kann dahinstehen; denn insoweit erweist es sich jedenfalls als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO; 2.). 10 1. Die Aufspaltung eines einheitlichen Informationsbegehrens in eine Vielzahl von Einzelanträgen ist mit dem in § 10 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG a.F.) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) angeleg- ten Verbot einer abschreckend wirkenden Gebührenerhebung unvereinbar. 11 a) Im Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht § 10 IFG i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen nach dem Informa- tionsfreiheitsgesetz (Informationsgebührenverordnung - IFGGebV) in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des
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-5- Bundes vom 7. August 2013 (BGBI. I S. 3154) gültigen Fassung (im Folgenden: a.F.) als Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung herangezogen. 12 aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beurteilt sich die Frage, ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger in seinen Rech- ten verletzt, nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen er- füllt sein müssen (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 - BVerwGE 82, 260 <261> und vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 - BVerwGE 120, 246 <250>). Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 Rn. 33). 13 bb) Eine derartige abweichende Regelung trifft § 11 Abs. 1 des Verwaltungs- kostengesetzes (VwKostG) i.d.F. des Gesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821); auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 20. September 2013 ist demnach nicht abzustellen. § 11 Abs. 1 VwKostG be- stimmt - soweit hier von Interesse -, dass die Gebührenschuld bei antragsge- bundenen Amtshandlungen mit dem Eingang des Antrags bei der zuständigen Behörde entsteht; dies dient insbesondere der Vorhersehbarkeit der Kosten für den Antragsteller (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. September 2010 - 3 B 46.10 - Buchholz 401.85 VwKostG Nr. 11 Rn. 5) und legt zugleich die Antrag- stellung als maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt fest. Hierzu enthält § 10 IFG a.F. nebst der Informationsgebührenverordnung keine Regelung, so dass er- gänzend auf das Verwaltungskostengesetz zurückzugreifen ist (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 11 ff.; Debus, DVBl 2013, 9). 14 cc) Auch wenn § 11 Abs. 1 VwKostG seinerseits nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes am 15. August 2013 außer Kraft getreten ist, ergibt sich seine Anwendung im vorliegenden Fall aus § 23 Abs. 1 des an seine Stelle getretenen Gesetzes über Gebühren und
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-6- Auslagen des Bundes (Bundesgebührengesetz - BGebG) i.d.F. der Bekannt- machung vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 18. Juli 2016 (BGBl. I S. 1666). Danach ist für die Erhebung von Gebühren und Auslagen für eine individuell zurechenbare öffentliche Leis- tung, die vor dem 15. August 2013 beantragt oder begonnen, aber noch nicht vollständig erbracht wurde, das Verwaltungskostengesetz weiter anzuwenden. Nach ihrem Wortlaut betrifft die Vorschrift zwar nur Fälle noch nicht durchge- führter Leistungen, ihre Zwecksetzung gebietet aber eine erweiternde Interpre- tation, die auch Fälle abgeschlossener Leistungserbringung erfasst. Denn der Gesetzgeber wollte mit § 23 Abs. 1 BGebG aus Gründen des Vertrauensschut- zes eine Übergangsvorschrift schaffen (vgl. BT-Drs. 17/10422 S. 118). Der Ge- sichtspunkt des Vertrauensschutzes beansprucht indessen nicht nur in den von § 23 Abs. 1 BGebG ausdrücklich geregelten Fällen, sondern erst recht dann Geltung, wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung vor Inkrafttreten der Neu- regelungen nicht nur beantragt, sondern darüber hinaus vollständig erbracht war. 15 dd) Anderes folgt auch nicht daraus, dass nach der amtlichen Begründung zu § 23 BGebG für die Fälle, in denen die Leistungserbringung bis zum Inkrafttre- ten des Bundesgebührengesetzes abgeschlossen ist, die Übergangsregelun- gen in § 23 Abs. 2 bis 7 BGebG gelten sollen. Damit will der Gesetzgeber ins- besondere gewährleisten, dass für die geltenden fachrechtlichen Vorschriften über die Erhebung von Gebühren und Auslagen die nach dem Verwaltungskos- tengesetz bestehenden bisherigen Kalkulationsgrundlagen in der Übergangs- zeit bis zur Ablösung des gebührenrechtlichen Fachrechts durch die Gebühren- verordnungen nach § 22 Abs. 3 und 4 BGebG fortgelten (BT-Drs. 17/10422 S. 118); jedenfalls insoweit steht § 23 Abs. 2 bis 7 BGebG deshalb einem am Grundsatz des Vertrauensschutzes orientierten erweiternden Verständnis des § 23 Abs. 1 BGebG nicht entgegen. 16 b) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass in den Fällen, in denen ein Informationsantrag zu einem einheitlichen Lebenssachverhalt gestellt wird, ein einheitliches Informationsbegehren vorliegt, dessen Bescheidung unabhän- gig von der Zahl der erlassenen Verwaltungsakte gebührenrechtlich eine ein-
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-7- heitliche Amtshandlung im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. darstellt, be- gegnet keinen bundesrechtlichen Bedenken. 17 aa) Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. werden Gebühren für Amtshandlungen nach dem Informationsfreiheitsgesetz erhoben. Gemäß Satz 2 der Vorschrift sind sie so zu bemessen, dass der Informationszugang nach § 1 IFG wirksam in Anspruch genommen werden kann. 18 Diese Vorschrift ist Ausdruck des gesetzgeberischen Ziels, dass jeder gegen- über den Behörden und Einrichtungen des Bundes einen Anspruch auf Informa- tionszugang haben soll, ohne hiervon durch erhebliche finanzielle Hürden ab- geschreckt zu werden. Deshalb sollen Gebühren und Auslagen orientiert am Verwaltungsaufwand, jedoch nicht notwendig kostendeckend bemessen wer- den. Die Bemessung der Gebühren nach § 10 Abs. 2 IFG a.F. hat den Verwal- tungsaufwand - nur - zu berücksichtigen, die wirksame Inanspruchnahme des Informationszugangs aber in vollem Umfang zu gewährleisten. Die Gebühren dürfen also nicht abschreckend wirken (vgl. BT-Drs. 15/4493 S. 6 und 16). Für die Frage einer abschreckenden Wirkung der Gebührenbemessung ist ent- scheidend, ob die Gebühr ihrer Höhe nach objektiv geeignet ist, potentielle An- tragsteller von der Geltendmachung eines Anspruchs auf Informationszugang abzuhalten (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 10 Rn. 73 bis 78). 19 bb) Das lässt sich effektiv nur ausschließen, wenn das Verbot abschreckender Wirkung nicht allein bei der Bemessung der Gebührenhöhe nach § 10 Abs. 2 IFG a.F. i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 IFGGebV a.F., sondern auch bereits bei der Bestimmung der einzelnen gebührenpflichtigen Amtshandlung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 IFG a.F. beachtet wird. § 10 Abs. 2 IFG a.F. beansprucht deshalb nach seinem Sinn und Zweck auch auf dieser Ebene Geltung. 20 Der Begriff der Amtshandlung ist im Informationsfreiheitsgesetz nicht definiert und im Verwaltungskostengesetz nur allgemein umschrieben worden (vgl. § 1 Abs. 1 VwKostG), erschließt sich aber aus § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG. Danach ent- scheidet die verfügungsberechtigte Behörde über den Antrag auf Informations- zugang durch Verwaltungsakt. Dieser Verwaltungsakt ist die Amtshandlung, an
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-8- die die Gebührenpflicht anknüpft. Das eröffnet der Behörde jedoch nicht die Möglichkeit, durch Aufteilung ihrer Sachentscheidung auf mehrere Verwal- tungsakte die Zahl der Gebühren zu erhöhen. Dem steht das erwähnte Verbot prohibitiv wirkender Gebührenerhebung entgegen. Enthält ein Informationszu- gangsantrag ein einheitliches Zugangsbegehren, so ist dessen Bescheidung gebührenrechtlich als eine Amtshandlung zu qualifizieren, gleichviel ob sie durch einen oder mehrere Verwaltungsakte erfolgt. Ob ein Antrag ein oder meh- rere Begehren enthält, hängt - wie die Vorinstanzen zutreffend entschieden ha- ben - von dem konkreten Sachverhalt ab. Stellt dieser sich bei wertender Be- trachtung als einheitlicher Lebenssachverhalt dar, so liegt nur ein Begehren vor, dessen Bescheidung gebührenrechtlich nur eine Amtshandlung ist. Für dieses Verständnis streitet auch § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 IFG a.F. In diesen Regelungen geht das Informationsfreiheitsgesetz davon aus, dass über einen Zugangsantrag durch einen Verwaltungsakt entschieden wird. Eine Aufspaltung in mehrere Verwaltungsakte erweist sich danach als Ausnahme, die nur dann mehrere Gebühren rechtfertigen kann, wenn in einem Antrag mehrere Begeh- ren zusammengefasst sind. 21 cc) Das Berufungsgericht ist auf der Grundlage seiner nicht mit Verfahrensrü- gen angegriffenen und daher den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen zu dem Ergebnis gekommen, dass von höchstens zwei Informa- tionsbegehren der Kläger zu dem einheitlichen Lebenssachverhalt "Förderung des Sports durch das Bundesministerium des Innern" auszugehen ist. Das un- terliegt keinen bundesrechtlichen Bedenken und überschreitet insbesondere nicht die rechtlichen Grenzen der richterlichen Überzeugungsbildung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 13. Juli 2006 - 4 C 2.05 - BVerwGE 126, 233 <238>). Auch wenn die Bescheidung der Informationsbegehren durch 66 Verwaltungsakte erfolgte, lösten diese Begehren lediglich höchstens zwei gebührenpflichtige Amtshandlungen aus. Hiermit stehen die angefochtenen Bescheide, die von 64 Amtshandlungen ausgehen, nicht in Einklang. 22 Revisionsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden ist die weitere Annahme des Berufungsgerichts, dass die angefochtenen Bescheide, soweit mit ihnen Ge- bühren festgesetzt werden, insgesamt aufzuheben und nicht teilweise aufrecht
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