.SCHLESWIG-H OLSTEINIS CHES YERWALTUNGS GERICHT
URTEIL.

IM NAMEN ‘DES VOLKES

In der Verwaltungsrechtssache ”

Klägers, .

Beklagten,
Geschäfts-Nr.: 3A 180/98
we gen | u

. Umweltinformation
hat die 3. Kammer des Schleswig- -Holsteinischen Verwaltungsge-

richts auf: die’ mündliche Verhandlung am 07. April 1298 in
' Schleswig, an welcher teilgenommen haben:

- Vizepräsident des VG

= Richter am VG!

' Richterin am VG I.
. ehrenamtliche Richterin
‚ehrenamtlicher Richter

für Recht erkannt:

Der. Beklagte wird verpflichtet, ‘dem Kläger — mit Ausnahme der
Umweltinformationen über die FFH- Schutzwürdigkeitsprüfung der

u Zugang zu der Liste über. Prüfgebiete hin-
"sichtlich der FFH- und Vogelschutzrichtlinie zu verschaffen, die

- das damalige Landesamt. für Naturschutz und Fandschaftspflege dem
damaligen Ministerium für Natur und Umwelt Ende 1994 übermittelt
hat; insoweit werden die Bescheide vom 18. 04. 1995 und 15.08. 1935,

‚aufgehoben.
: Im übrigen wird die Klage abgewiesen. '
Die ‚Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

" TLatbes tand

4 Der Kläger begehrt im vorliegenden Verfahren, ihm eine Liste des
damaligen Landesamtes für Naturschutz und 'Landschaftspflege über
 Prüfgebiete hinsichtlich der, FFH- und Vogelschutzrichtlinie, die.
dieses Amt. Ende 1994 an. das damalige Ministerium für. Natur und
Umwelt übermittelt hat, ‚ zugänglich zu: machen.
‚Die Landesregierung. hatte im Mai 1995 beschlossen, "in ‚einem:
ersten Schritt entsprechend Art. 4 Abs. 1 der: FFH- Richtlinierder
Bundesregierung Gebiete vorzuschlagen, die in der Antwort auf
die. Kleine Anfrage der Abgeordneten
- (FDP) (Drucksache un genannt sind. Diese Liste
wurde nach Angaben des Beklagten ‚am 29, 07.1996 dem Bundesmi- |
ınisterium für Umwelt, Naturschutz und Reaktörsicherheit über-
mittelt und von dort aus am 13.10.1997: an ‘die EU- ‘Kommission
"weitergeleitet. Über die in der Landtagsdrucksache genannten 96
Gebiete hinaus. wurden durch das damalige Landesamt für Natur-
schutz und Landschaftspflege bzw. . werden vom. jetzigen Beklagten
im Rahmen der naturschutzfachlichen Prüfungsaufgaben. auch wei=
tere noch nicht, als- Naturschutzgebiete ausgewiesene Flächen in
Schleswig- -Holstein auf ihre. Schutzwürdigkeit nach: der Vogel-
schutz- und. FFH- Richtlinie geprüft. Nach Angaben des Beklagten
hat das damalige Landesamt für Natur. und Landschaftspflege dem
damaligen Ministerium für Natur und Umwelt Ende 1994. ein Zwi-
schenergebnis übermittelt. In. diesem Zwischenergebnis wurde eine
vorläufige Einschätzung :der. Schutzwürdigkeit von bestimmten
Gebieten in Schleswig-Holstein getroffen. Dieses Zwischener-
.gebnis ist in der Folgezeit mehrfach mödifiziert worden und hat

in der modifizierten. Form ‚Eingang in den Entwurf des Land-

schaftsprogramms gefunden. ‚Nach Angaben des Beklagten. stellen \.
die in dem Entwurf des. Landschaftsprogramms ausgewiesenen Prüf-
gebiete das vorläufige Endergebnis dieser Vorprüfung dar.

Der Kläger beantragte bereits mit ‘Schreiben vom 22.02.1995 beim

damaligen Landesamt für Naturschutz und Landschaftspflege, ihm
eine Kopie der Liste über die natürschutzfachTiche Vorauswahl.
"von "FEH- -Gebieten mit. den jeweiligen Informationen. über. die Ge-

biete und. ggf. eine kartographische Darstellung der Gebiete. zu
übersenden.

Diesen Antrag lehnte. das. damalige Landesamt für: Naturschutz und.
Landschaftspflege mit ‚Bescheid: .vom 18. 04. 1995 ab. “Auch der hier

gegen erhobene Widerspruch des Klägers hatte keinen Erfolg; die-.

‚ser wurde durch Bescheid. des damaligen Landesamtes‘ vom
‚15. 06.1995 als ‚unbegründet zurückgewiesen. zur Begründung. ‚wurde
im wesentlichen ausgeführt: Das. Landesamt für Naturschutz und |
Landschaftspflege Schleswi.g- -Holstein werde im Rahmen. des Verfah-
rens zur Ausweisung der FFH- Gebiete nach Art. 4 Abs. 2. 4 der. =
FFH- -Richtlinie für das. ‘Ministerium für Natur und Umwelt. des
Landes Schleswig- -Holstein gutachterlich, tätig. Teil dieses Ver-

ordnungsverfährens sei das übermitteln der Gebietstiste an die

EU- Kommission. hach Artikel A Abs. 1 der FFH- -Richt linie. Hiermit .

werde die Entscheidung der EU- Kommission. nach Art. 4 Abs. 2 der
.. FFH= Richtlinie vorbereitet, die ihrerseits wiederum Grundlage
‚tür den. Erlaß einer Schutzyerordnung nach nationalem Recht sei.

Diese. Tätigkeit im "Rahmen der Vorbereitung einer. vom Umwelt-.

ministerium zu. erlassenden Rechtsverordnung, falle uhter die AuS-

'schlußtatbestände des Umweltinformationsgesetzes. - UIG =. ‚Durch
das ‚vorzeitige Bekanntwerden, 'gesetzgeber ischer Vorüber Tegungen ”
könne das beabsichtigte Ziel der Gesetz- oder‘ Verordnungsgebung.
\ beeinträchtigt oder verfehlt werden; daher, bestehe ein Anspruch.
nicht, wenn die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden:
‘berührt werde. ‚Der Grundsatz der Vertraulichkeit von Beratungen
werde in diesem. Falle verletzt, weil diese Informationen Teil:
"des. innerbehördlichen noch nicht. abgeschlossenen Willensbil-.
dungsprozesses seien.

- Am 10.07.1995 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.

Zur Begründung trägst er im wesentlichen ‚vor: Der. Beklagte könne
die. erbetenen Auskünfte. nicht unter Hinweis auf. 8 3 Abs. Nr. 1
UIG verweigern; der Beklagte sei nämlich keine oberste Landes-
behörde im Sinne dieser Vorschrift. Der Beklagte könne sich auch
nicht auf 8 7 Abs. INr. 1 Ic "berufen, wonach der: Anspruch "dann
nicht. bestehe, wenn: die Vertraulichkeit der Beratungen von.
Behörden berührt. sei. sinn und. Zweck des UIG sei die Herstellung
von Verwaltungstransparenz; der Ausnahmetatbestand des. 8 7. UVIG
dürfe daher nur innerhalb bestimmter Schranken angewendet wer-
„den. Insbesondere sei der Informationsanspruch nur bezüglich‘ der
Beratungsvorgänge, „nicht jedoch bezüglich. der Beratungsgegen-
stände ausgeschlossen. Die von dem Beklagten erarbeiteten Gut-
..achten seien ‚zwar. Grundlage, aber. nicht Bestandteil des Willens-
bildungsprozesses gewesen und könnten demnach nicht vom Infor-
mationsanspruch. ‚ausgenommen werden. Der Beklagte könne auch
“nicht geltend machen, daß es sich hier um hoch nicht abgeschlos-
sene Schriftstücke oder noch nicht aufbereitete ‚Daten.im Sinne.
des 8 7 Abs. 2 UIG handle. ‘Allein die Behauptung, des Beklagten,
die Liste. über die FFH- Gebiete könne in Zukunft noch. ergänzt
werden, “dürfe nicht dazu führen, daß Informationsansprüche aus-
geschlossen: werden. Im. übrigen bestehe die “naturschutzfachliche
Vorauswahl" nur darin, für ein bestimmtes Gebiet ein Datenblatt‘
oder ähnliches anzulegen; sobald ein "solches Datenblatt erstma-.
tig fertiggestellt sei, sei "auch: ein abgeschlossenes Dokument
vorhanden, (das dem Zugangsanspruch unterliege. Schließlich be--
rufe sich der Beklagte zu Unrecht darauf, daß die begehrte Um- . =
"weltinformation die Ausweisung von Schutzgebieten ‚gefährden.
könne. Die in der Landtagsdrucksache '" genannten FFH- Ge-
biete seien bereits Naturschutzgebiete, die nicht mehr durch
_ eine. Rechtsverordnung ausgewiesen werden müßten: Der Beklagte

. habe nicht dargelegt, daß weitere geprüfte FFH- Gebiete in naher
Zukunft mittels einer "Rechtsverordnung als Naturschutzgebiete

ausgewiesen werden: entgegen der Auffassung des Beklagten sei. es’

auch nicht zwingend erforderlich, FFH-Gebiete nach der EG-Richt-

linie durch Gesetz oder Rechtsverordnung umzusetzen. .
der. Kläger beantragtisinnaeman,

die Bescheide vom 18.04.1995 und. 15, ‚08. 1995 aufzuheben und

‚den Beklagten zu verpflichten, u

a) hm die Ende 1994 durch das damalige Landesamt für Na-
'turschutz ünd Landschäftspflege ‘an. das damalige Ministe- .
rium. für Natur und Umwelt. übermittelte Liste über Prüf-
gebiete hinsichtlich der FFH- und Vogelschutzrichtiinie
zugänglich zu machen, =

weiterhin,

b) ihm die "Informationen über die Gebiete einschließlich

einer kartographischen Darstellung" ‚im Sinne der. FFH=
"Richtlinie für den Bereich der = .
‚(nördlich des, u ” ) zugänglich zumachen.

!

Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

‘Er ‚trägt, ‚vor: Das von den damaligen Landesamt für Natur und
‚Landschaftspflege übermittelte Zwischenergebnis an das Ministe-.
rium für Natur ‘und Umwelt sei lediglich eine vorläufige Ein-

- schätzung der Schutzwürdigkeit von bestimmten Gebieten in
Schleswig- -Holstein gewesen. Dieses Zwischenergebnis sei in der
Folgezeit mehrfach. modifiziert worden; die Prüfungen seien noch
nicht. abgeschlossen. Unterlagen, die hierzu herangezogen würden,
müßten. noch einer weitergehenden Beurteilung. und Verifizierung
unterzögen: werden. ‚Insoweit sei der Ausschlußgrund des 8 7 Abs.
Nr. 1 Und Abs. 2 UIG gegeben. Zum einen sei die Vertraulich-

keit der Beratungen von Behörden berührt, zum anderen handele es
sich. um. verwaltungsinterne Mitteilungen und um noch nicht
abgeschlossene Schriftstücke‘ oder. Daten.

Soweit er Kläger beantrage. UImweltinformationen über den Be-'
‘reich der ' zu erhalten, so'sei hier ebenfalls
‘ein Ausschlußgrund nach 8 7 Abs. 4 und. Abs. 2 .UIG gegeben. Er,
der Beklagte, habe ein Gutachten hinsichtlich der Schutzwürdig-
keit im Sinne der FFH- Richtlinie und. der Vogelschutzrichtlinie
für ‚diesen Bereich angefertigt; dieses Gutachten. sei im Rahmen
"des vor dem Bundesverwaltungsgericht anhängigen Verfahrens zur
A ‘durch: das verfahrensführende Ministerium für Wirtschaft,
Technologie. und Verkehr in das Verfahren eingeführt worden. Ob
und welche ergänzenden Unterlagen vom Ministerium noch einge-
reicht wurden oder werden, sei nicht bekannt.

" Wegen der‘ weiteren. Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die, \
gewechselten Schriftsätze der Parteien sowie auf. den Inhalt ‚ger.
beigezogenen verwaltungsvorgänge. verwiesen.

Eotachetkunnsncindd:
"Die Klage hat teilweise Erfolg:

' Der'Kläger hat in dem tenorierten Umfang einen Anspruch darauf,
daß’ihm die Liste der. nach FFH- und ‚Vogelschutzrichtlinie zu’
schützenden Gebiete: in Schleswig-Holstein, die das inzwischen.
"aufgelöste, Landesamt, für Naturschutz Ende. 1994 den damaligen
Ministerium für Natur und Umwelt: übermittelt hat, zur Verfügung
gestellt wird.
Rechtsgrundlage hierfür ist 8 4 Abs: r des Gesetzes zur Umset-
zung der. EG-Richtlinie 90/313 vom 08. 07. 1993 - BGB]. 1 1490
 (Umweltinförmationsgesetz. - UIG -). Nach dieser Vorschrift hat.
Jeder Anspruch auf freien Zugang zu Informationen‘ über die

Umwelt, die:u. a. bei einer ‚Behörde vorhanden sind. Diese Vor-
„aussetzungen sind hier gegeben. Die von dem damaligen Landesamt
für Naturschutz vorgeschlagenen Gebietsbenennungen sind Informa- .
tionen über die Umwelt im Sinne des 8 3 ‚Abs. 2. LVIG; der: Beklagte
‚kann sich‘ in diesem Zusammenhang ‚auch nicht, darauf berufen, daß
er keine ' "Behörde" im Sinne des 83 Abs. 4 UIG sei: Nach Nr. 1
‚dieser Vorschrift. sind ‚u. a.. vom Behördehbegriff. des. UIG ledig-
lich ausgenommen die. obersten Landesbehörden, "soweit sie im.
Rahmen der Gesetzgebung oder ‚beim Erlaß von Rechtsverordnungen
tätig werden. Zu den.obersten Landesbehörden (z.B. Landesmi-
‚nisterien) gehört der Beklagte, nicht; das beklagte Amt ist
lediglich Landesoberbehörde im ‚Geschäftsbereich der Ministerin

“ oder des Ministers für Natür und. Umwelt (vgl. 8 1 der. Landesver-
ordnung. über die Errichtung des Landesamtes für Natur: und UmweT't
des Landes Schleswig-Holstein vom 30, 10.1995 - GVOB1.. S.: 351 -).
Die von dem Kläger begehrten Informationen über die’ Umwelt sind. Bu
‚auch noch bei dem beklagten Amt. ‚vorhanden; der Beklagte selbst
stellt dies nicht in Abrede.. \

Der Anspruch auf Zugang zu den vom Kläger begehrten Umweltinfor-
mationen ist - mit Ausnahme der. Umweltinformationen über die’
5 . - auch nicht ausgeschlossen.

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist der Ausschlußgrund.
gemäß. 8 7. Abs. i Nr. 1 UIG hier nicht. gegeben. Nach dieser vor-
schrift. besteht der Anspruch: - soweit. hier von Bedeutung -
nicht, ‘soweit das Bekanntwerden, ‚der Informationen die Vertrau-
jichkeit der Beratungen. von Behörden berührt. Bei "Beratungen"
handelt.es sich um die Betätigung. der stäatsinternen Willens-
"bildung, die auf schriftlichem oder mündlichen Wege innerhalb.
: einer. Behörde ‘oder zwischen "verschiedenen Behörden erfolgt; es
handelt sich hier. um Bewertungen, Entscheidungsvorschläge,. Ent-.
scheidungsdiskussionen u.ä. (Scherzberg in: DVB1 1994, S. ‚138;
_ Fluck/Theuer,, UIG, 8 7 Anm. 0). |

vorliegend ist das Merkmal " Beratungen’ ' im Sinne des.8 7: Abs..
Nr. 1 VIG gegeben‘. Die ‚Ausarbeitung und Übermittlung der: hier ‚in
Frage stehenden "Liste" war nicht nur: ein bloßer Datenaustausch;
nach - ‚unwidersprochenen - Angaben. des Beklagten war die Auswahl
von FFH- Gebieten vielmehr ein komplexer, umweltpolitisch schwie-
iger Vorgang; es war nicht nur die Aufarbeitung: einer Vielzahl
naturwissenschaftlicher Fakten, "sondern auch die Abwägung 'und
Berücksichtigung‘ einer Vielzahl unterschiedlicher Interessen
erforderlich. Die abschließende Benennung von FFH- gebieten ist.
das Endergebnis dieses komplexen Vorganges.

Dieser Vortrag des beklagten. Amtes. wird im | übrigen auch gestützt
durch. 8 2 der: Landesverordnung über die Errichtung des‘ Landes-
"amtes' für Natur. und’ Umwelt. = LANUVO =.. Danach ist .der. Beklagte
u.a. auch zuständig für. die Erarbeitung und Bereitstellung, von.
"ökologischen und technisch- -naturwissenschaftlichen Grundlagen

- des. Natur- und ‚Umweltschutzes, u. a. der angewandten Vogel-
scehutz- und Bodenforschung und für vorbereitende ‚fachliche‘
Stellungnahmen für Aufgaben des Ministeriums für. Natur und Um

u welt: Fraglich ist allerdings, ‘ob auch ‚bereits abgeschlossene

"Vorgänge " Beratungsgegenstand" sein können. Denn Sinn und ‚Zweck -

des ‘hier maßgebenden Ausschlußtatbestandes ist der Schutz eines’

' ünbefangenen: und freien Meinungsaüstausches innerhalb. der Behör-

- den (Fluck/Theuer‘, 8. 7 Anm. 50). Dies kann hier ‚jedoch. ungeprüft
bleiben. Nach Auffassung der Kammer ist jedenfalis - mit, Aus-
nahme der. Umweltinformationen über die i Ba - ‚das
"Merkmal. der. "Vertraulichkeit" nicht gegeben. Die Vertraulichkeit
wird nämlich durch. eine. herausgehobene "Bedeutung des Beratungs=
'gegenstähdes begründet (oVG Schleswig, Beschluß. vom. 10. 07. '19986:.
4 L 222/95 --); das. Interesse an der ‚Erhaltung von. Effektivität
und. Unbefangenheit der behördlichen Entscheidungsfindung muß ein.
erhebliches. Gewicht aufweisen, (Scherzberg, DVB]. 1994 S. .738) .,
Ein derartiges Interesse an der Geheimhaltung ‚der Liste "aus dem
Jahre. 1994 hat der Beklagte nicht dargelegt. Zum einen "ist die‘

Liste mit den vorgeschlagenen FFH=Gebietsbenennungen bereits in
(der Antwort auf die Kleine. Anfrage der Abgeordneten ” nn Be

(Drucksache 13/2817 v.:01.06.1995) genannt; zum
: anderen hat der Vertreter des beklagten - Amtes in der mündlichen
Verhandlung erklärt, daß über die in der Landtagsdrucksache ge-
nannten, 96 Gebiete. hinaus vom. LANU im Rahmen seiner naturschutz-
fachlichen Prüfungsaufgaben auch weitere noch nicht als Natur-
‚schutzgebiete ‚ausgewiesene Flächen in "Schleswig- -Holstein auf
ihre Schutzwürdigkeit nach. der Vogelschutz- und FFH- Richtlinie
geprüft werden und diese Flächen im Entwurf. des Landschafts-
programms für Schleswig- -Holstein als Prüfgebiete ausgewiesen und .
kartographisch dargestellt. worden sind. Obwohl nach Angaben‘ des
Beklagten die Prüfungen in diesem Rahmen noch nicht abgeschlos-
sen sind, "sind Tatsächen für ein besonderes Interesse an der
Geheimhaltung der. weiteren Prüfungsergebnisse weder. konkret vor-
getragen worden noch sonst ersichtlich.

Dem Informationsanspruch des Klägers - wie er sich aus dem Tenor.
des Urteils ergibt - ‚steht auch nicht. der Ausschlußtatbestand |
des 8 7 Abs. ıNr..2 UIG entgegen. Nach dieser. Regelung. besteht
der Ihformationsanspruch während der Dauer eines verwaltungsbe-
hördlichen Verfahrens ‚hinsichtlich derjenigen Daten, ‘die. der
Behörde aufgrund des Verfahrens zugehen, nicht. Die Frage, was.
unter dem Begriff. "verwaltungsbehördiiches Verfahren" zu ver-
stehen. ist, ist in der Literatur, und Rechtsprechung umstritten.
Es stellt sich insbesondere die Frage, ob die in 8: 7 Abs. 4
Nr. 2 VIG genannten verwaltungsbehördlichen Verfahren unter den
Begriff des "Vorverfährens”". im: Sinne von Art. 3 Abs. 23. Spie-
‚gelstrich der Richtlinie. ‚des. Rates vom 07.06. 1990 über ‘den: frei-
en Zugang zu Informationen über die Umwelt (90/313/EWG) fallen
und ob insoweit eine zutreffende Umsetzung, der Richtlinie‘ in‘
deutsches Recht erfolgt st (vgl. ‚OVG Schleswig, Beschluß. vom =
. 10.07.1996. aa0). Dies kann hier aber dahinstehen. Denn.es
spricht bereits vieles dafür, daß Verwaltungsverfahren, .die

.- wie z. B. Raumordnungsverfahren - nicht mit einer gerichtlich

.-10-

anfechtbaren Entscheidung enden, keine verwaltungsbehördlichen.
Verfahren im "Sinne von 8 7 Abs. 1 Nr. 2 UIG sind (Scherzberg
a.3.0. S. 739; FTuck/Theuer a.a.0. Anm. 106 zu & 7 VIG; weiter-
"gehend: OVG Greifswald in: NUR 1997. S. 151). Folgt man dieser
Auffassung, so unterliegen das von dem Beklagten. in der münd-
lichen Verhandlung erwähnte "Zwischenergebnis 1994" und die da-
‚rauf beruhende Liste der FFH- Gebiete nicht dem Ausschlußtat-.
bestand des. CH T Abs. 1 Nr. 2. UIG, wei dieses Zwischenergebnis
nach: Angaben.des Beklägten in den Entwurf des Landschaftspro-
gramms eingegangen tst und tetztlich im Zusammenhang mit Raum-
ordnungsplänen steht (vgl. 8 4 a Landesnaturschutzgesetz iVm 8.4
Landesplanungsgesetz -; vgl. auch Röger UIG,. Anm. 39 zu 87).
Aber "auch diese Frage braucht hier nicht abschließend, entschie-

den zu. ‚werden. Denn die Daten sind dem Beklagten nicht “aufgrund

eines Verfahrens‘ zugegangen" Das. beklagte ‚Amt hat vielmehr nach

seinen eigenen "Angaben Prüfungsaufträge. des Ministeriums abge--
arbeitet und. eine vorläufige Einschätzung der Schutzwürdigkeit
von bestimmten Gebieten an das Ministerium weitergegeben.

" Schtieglich kann sich der Beklagte auch nicht ‚auf 8 7 Abs.. 2 UIG
berufen. Nach dieser Vorschrift soll der Antrag abgelehnt wer-
den, wenn er sich auf die Übermittlung verwaltungsinterner Mit-
teilungen bezieht. Zweck ‘der Vorschrift ist ‘der Schutz. solcher |
‚Mitteilungen, .die die innere, Organisation und Funktionsfähigkeit
der Verwaltung betreffen (Fluck/Theuer, a.a. 0. 8 7- Anm. 164).
. Um derartige Verwaltungsinterna handelt es sich hier nicht; wie
bereits dargelegt worden ist, ‚handelt es sich ‚hier um Beratungs-
und Abstimmungsprozesse, die über. ‚den schlichten Datenaustausch
zu informatiönszwecken hinausgehen (vol. Scherzberg a.a.0.

s. 738).

Der Kläger. hat jedoch keinen Anspruch auf Zugang zu Umweltinfor-.
mationen über die Z— : der Beklagte kann, ‚sich
insoweit ‚darauf berufen, daß das Bekanntwerden dieser -Informa-

tionen die Vertraulichkeit, von. Beratungen berührt (8 7 Abs. 1