W W UK / KOMMISSION URTEIL DES GERICHTS (Vierte erweiterte Kammer) 5. März 1997 * In der Rechtssache T-105/95 WWF UK (World Wide Fund for Nature), „Trust" englischen Rechts mit Sitz in Godalming, Surrey (Vereinigtes Königreich), Prozeßbevollmächtigter: Rechtsan- walt Georg M. Berrisch, Hamburg und Brüssel, Zustellungsanschrift: Kanzlei der Rechtsanwälte Turk und Prüm, 13 B, avenue Guillaume, Luxemburg, Kläger, unterstützt durch Königreich Schweden, vertreten durch Erik Brattgård, Ministerialrat im Ministe- rium für Auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigten, Streithelfer, gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Carmel O'Reilly und Ulrich Wölker, Juristischer Dienst, als Bevollmächtigte, Zustellungs- bevollmächtigter: Carlos Gómez de la Cruz, Juristischer Dienst, Centre Wagner, Luxemburg-Kirchberg, Beklagte, * Verfahrenssprache: Englisch. II-315

URTEIL VOM 5. 3.1997 — RECHTSSACHE T-105/95 unterstützt durch Französische Republik, vertreten durch Catherine de Salins, Abteilungsleiterin in der Direktion für Rechtsfragen des Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten, und Denys Wibaux, Sekretär für Auswärtige Angelegenheiten in dieser Direktion, als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift: Französische Botschaft, 9, boulevard du Prince Henri, Luxemburg, und Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch John E. Collins, Treasury Solicitor's Department, als Bevollmächtigten im Beistand von Barrister Stephen Richards und Barrister Jessica Simor, Zustellungsanschrift: Britische Botschaft, 14, boulevard Roosevelt, Luxemburg, Streithelfer, wegen Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 2. Februar 1995, mit der es diese abgelehnt hat, Zugang zu den Dokumenten der Kommission über die Prüfung eines Projekts zum Bau eines Informations- und Orientier ungs- Zentrums in Mullaghmore (Irland) und insbesondere zu den Dokumenten in bezug auf die Frage, ob dieses Projekt aus Strukturfonds finanziert werden konnte, zu gewähren, erläßt II-316

WWF UK / KOMMISSION DAS G E R I C H T ERSTER INSTANZ DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Vierte erweiterte Kammer) unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Richters R. Garcia-Valdecasas, der Richterin P. Lindh, der Richter J. Azizi und J. D. Cooke Kanzler: H . Jung aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 18. September 1996, folgendes Urteil Rechtlicher Rahmen 1 In die Schlußakte des am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichneten Vertrages über die Europäische Union wurde von den Mitgliedstaaten folgende Erklärung (Nr. 17) zum Recht auf Zugang zu Informationen aufgenommen: „Die Konferenz ist der Auffassung, daß die Transparenz des Beschlußverfahrens den demokratischen Charakter der Organe und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung stärkt. Die Konferenz empfiehlt daher, daß die Kommission dem Rat spätestens 1993 einen Bericht über Maßnahmen vorlegt, mit denen die den Organen vorliegenden Informationen der Öffentlichkeit besser zugänglich gemacht werden sollen." II-317

URTEIL VOM 5. 3. 1997 — RECHTSSACHE T-105/95 2 Zum Abschluß der Tagung des Europäischen Rates von Birmingham am 16. Okto- ber 1992 gaben die Staats- und Regierungschefs eine Erklärung mit dem Titel „Eine bürgernahe Gemeinschaft" ab (Bull. EG 10-1992, S. 9), in der sie die Notwendig- keit hervorhoben, die Gemeinschaft transparenter zu gestalten. Diese Verpflich- tung wurde auf der Tagung des Europäischen Rates von Edinburgh am 12. Dezem- ber 1992 bekräftigt, auf der die Kommission erneut ersucht wurde, ihre Arbeiten zur Verbesserung des Zugangs zu den den Gemeinschaftsorganen vorliegenden Informationen fortzuführen (Bull. EG 12-1992, S. 7). 3 Auf die Erklärung von Maastricht hin führte die Kommission eine vergleichende Untersuchung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen in den Mitgliedstaaten und bestimmten Drittländern durch und veröffentlichte die Ergeb- nisse ihrer Recherchen in der Mitteilung 93/C 156/05, die sie am 5. Mai 1993 dem Rat, dem Parlament und dem Wirtschafts- und Sozialausschuß im Hinblick auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane vorlegte (ABl. C 156, S. 5). In dieser Mitteilung kam sie zu dem Ergebnis, daß der Zugang zu den Dokumenten auf Gemeinschaftsebene noch erweitert werden müsse. 4 Im Anschluß an die oben erwähnten Maßnahmen verfaßten und billigten die Kom- mission und der Rat einen Verhaltenskodex für den Zugang der Öffentlichkeit zu Rats- und Kommissionsdokumenten (im folgenden: Verhaltenskodex) und ver- pflichteten sich, vor dem 1. Januar 1994 die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung der im Verhaltenskodex aufgestellten Grundsätze zu treffen. 5  Um die Erfüllung dieser Verpflichtung zu gewährleisten, erließ die Kommission am 8. Februar 1994 auf der Grundlage von Artikel 162 EG-Vertrag den Beschluß 94/90/EGKS, EG, Euratom über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kom- mission vorliegenden Dokumenten (ABl. L 46, S. 58). Durch Artikel 1 dieses Beschlusses wurde der in seinem Anhang wiedergegebene Verhaltenskodex förmlich angenommen. II-318

WWF UK / KOMMISSION 6   In dem von der Kommission angenommenen Verhaltenskodex wird folgender all- gemeiner Grundsatz aufgestellt: „Die Öffentlichkeit erhält möglichst umfassenden Zugang zu den Dokumenten der Kommission und des Rates." 7   Der Ausdruck „Dokument" bezeichnet nach dem Verhaltenskodex „unabhängig vom Datenträger jedes im Besitz der Kommission oder des Rates befindliche Schriftstück mit bereits vorhandenen Informationen". s   Nach einer kurzen Darstellung der Grundsätze für die Einreichung und Bearbei- tung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten wird in dem Verhaltenskodex das Verfahren, das bei der beabsichtigten Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten einzuhalten ist, wie folgt beschrieben: „Beabsichtigen die zuständigen Dienststellen des betreffenden Organs, diesem die Ablehnung des Antrags vorzuschlagen, so setzen sie den Antragsteller davon in Kenntnis und weisen ihn darauf hin, daß er das Organ binnen eines Monats durch Einreichung eines Zweitantrags um Überprüfung dieses Standpunkts ersuchen kann und daß anderenfalls davon ausgegangen wird, daß er seinen Erstantrag zurückgezogen hat. Beschließt das betreffende Organ, den Zugang zu einem Dokument nach einem Zweitantrag zu verweigern, so ist dieser Beschluß, der binnen eines Monats nach Einreichung des Zweitantrags ergehen muß, dem Antragsteller so bald wie möglich schriftlich mitzuteilen; er ist ordnungsgemäß zu begründen und muß eine Angabe der möglichen Rechtsmittel enthalten: Klageerhebung bzw. Beschwerde beim Bürgerbeauftragten gemäß Artikel 173 bzw. 138e des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft." II-319

URTEIL VOM 5. 3.1997 — RECHTSSACHE T-105/95 9 In dem Verhaltenskodex werden die Umstände aufgezählt, auf die sich ein Gemeinschaftsorgan zur Rechtfertigung der Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten berufen kann. Danach gilt folgendes: „Die Organe verweigern den Zugang zu Dokumenten, wenn sich durch deren Ver- breitung eine Beeinträchtigung ergeben könnte in bezug auf — den Schutz des öffentlichen Interesses (öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen, Währungsstabilität, Rechtspflege, Inspektionstätigkeiten); — den Schutz des einzelnen und der Privatsphäre; — den Schutz des Geschäfts- und Industriegeheimnisses; — den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft; — die Wahrung der Vertraulichkeit, wenn dies von der natürlichen oder juristi- schen Person, die die Information zur Verfügung gestellt hat, beantragt wurde oder aufgrund der Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, der die Information bereitgestellt hat, erforderlich ist. Die Organe können ferner den Zugang verweigern, um den Schutz des Interesses des Organs in bezug auf die Geheimhaltung seiner Beratungen zu gewährleisten." II - 320

WWF UK / KOMMISSION Sachverhalt 10   Im Jahr 1991 gaben die irischen Behörden ihre Absicht bekannt, ein Informations- und Orientierungszentrum in Mullaghmore im Burren National Park im Westen von Irland zu errichten. Hierfür beantragten sie die Zuweisung von Mitteln aus den Strukturfonds der Gemeinschaft. Der Kläger, der WWF UK (World Wide Fund for Nature), erhob bei der Kommission Beschwerde gegen dieses Projekt, weil es gegen die Gemeinschaftsvorschriften über den Umweltschutz verstoße und eine Fehl- leitung von Mitteln der Strukturfonds darstelle. 11   In der Folge leitete die Kommission eine Untersuchung dieses Projekts ein, und zwar insbesondere wegen der angeblichen Verletzung der Umweltschutzvor- schriften und wegen der Frage, ob unter diesen Umständen Mittel aus Struktur- fonds bereitgestellt werden könnten. Am 7. Oktober 1992 teilte die Kommission mit, daß das Projekt ihrer Auffassung nach nicht gegen die Gemeinschaftsvor- schriften über den Umweltschutz verstoße und daß sie daher nicht die Absicht habe, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Irland einzuleiten. Mit Schreiben vom selben Tag unterrichtete Bruce Millan, das für Fragen der Regionalpolitik zustän- dige Kommissionsmitglied, die irischen Behörden über diese Entscheidung und fügte hinzu, daß einer Finanzierung des Projekts durch Strukturfonds keine Hin- dernisse entgegenstünden. 1 2 Gegen diese Entscheidung der Kommission vom 7. Oktober 1992 erhoben der Klä- ger und An Taisce — The National Trust for Ireland, eine nichtstaatliche irische Organisation, beim Gericht Nichtigkeitsklage. Mit Urteil vom 23. September 1994 in der Rechtssache T-461/93 (An Taisce und WWF UK/Kommission, Slg. 1994, II-733) wies das Gericht die Klage als unzulässig ab. Gegen das Urteil des Gerichts wurde ein Rechtsmittel eingelegt, das durch Beschluß des Gerichtshofes vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C-325/94 P(An Taisce und WWF UK/Kommission, Slg. 1996, I-3727) zurückgewiesen wurde. II - 321

URTEIL VOM 5. 3. 1997 - RECHTSSACHE T-105/95 13 Mit zwei getrennten, aber gleichlautenden Schreiben vom 4. November 1994 an die Generaldirektoren der Generaldirektionen für Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz (GD XI) und Regionalpolitik (GD XVI) der Kommission beantragte der Anwalt des Klägers auf der Grundlage des Beschlusses 94/90 Zugang zu allen Dokumenten der Kommission, die die Prüfung des Projekts Mullaghmore und insbesondere die Prüfung der Frage betrafen, ob für dieses Projekt Mittel aus Strukturfonds verwendet werden könnten. In diesen Anträgen hieß es: „On 21 June 1991 WWF UK lodged a complaint with the Commission against the project of the Irish Department of Finance concerning the construction of an interpretative centre for visitors at Mullaghmore (Ireland). An Taisce subsequently joined this complaint. My clients objected against the project and, in particular, that Community structural funds may be used by Ireland for the project. They argued that the project would violate EC environmental law. In the following, several letters were exchanged between the Commission's services and my clients. They concerned the questions (1) whether the Commission would initiate proceedings under Art. 169 of the Treaty against Ireland with regard to the project, and (2) whether the Commission would allow structural funds to be used for the project. O n 7 October 1992 the Commission issued a press release stating that it had decided not to initiate infringement proceedings against Ireland. On the same day, Commissioner Bruce Millan (responsible for regional policies) wrote to Mr Noel Treacy (Irish Minister of State, Department of Finance) a letter stating that following the decision not to initiate infringement proceedings there would now be no obstacle of structural funds assistance for the project. On behalf of my clients I respectfully request access to all Commission documents relating to the examination of the Mullaghmore project, and in particular to the examination whether structural funds may be used for the project. Preferably, we should like to receive copies of the relevant documents." II - 322

WWF UK / KOMMISSION [„Am 21. Juni 1991 hat WWF UK bei der Kommission eine Beschwerde gegen das Projekt des irischen Finanzministeriums zum Bau eines Informations- und Orientierungszentrums für Besucher des Naturschutzgebiets Mullaghmore (Irland) erhoben. Später hat sich An Taisce dieser Beschwerde angeschlossen. Meine Man- danten haben sich gegen dieses Projekt und insbesondere dagegen gewandt, daß Irland Mittel aus Strukturfonds der Gemeinschaft dafür verwenden darf. Sie haben vorgetragen, daß das Projekt gegen die Gemeinschaftsvorschriften über den Umweltschutz verstoße. In der Folgezeit ist es zu einem Briefwechsel zwischen den Dienststellen der Kom- mission und meinen Mandanten gekommen. Diese Schreiben betrafen zum einen die Frage, ob die Kommission wegen des Projekts ein Verfahren nach Artikel 169 des Vertrages gegen Irland einleiten würde; zum anderen ging es um die Frage, ob die Kommission die Verwendung von Mitteln aus Strukturfonds für das Projekt gestatten würde. Am 7. Oktober 1992 gab die Kommission in einer Presse- mitteilung bekannt, daß sie beschlossen habe, kein Vertragsverletzungsverfahren gegen Irland zu eröffnen. Mit Schreiben vom selben Tag teilte das für die Regional- politik zuständige Kommissionsmitglied Bruce Millan Herrn Noel Treacy (Staats- sekretär im irischen Finanzministerium) mit, daß nach der Entscheidung, kein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, der Finanzierung des Projekts durch Strukturfonds keine Hindernisse mehr entgegenstünden. Im Namen meiner Mandanten bitte ich um Zugang zu allen Dokumenten der Kom- mission, die die Prüfung des Projekts von Mullaghmore und insbesondere die Prüfung der Frage betreffen, ob Mittel aus Strukturfonds für das Projekt verwen- det werden können. Wir würden es vorziehen, wenn dieser Zugang durch Übersendung von Kopien der einschlägigen Dokumente gewährt würde."] 14 Mit Schreiben vom 17. und 24. November 1994 unterrichteten Herr Krämer, Beam- ter in der GD XI, und Herr Landaburu, der Generaldirektor der GD XVI, den Anwalt des Klägers über die Ablehnung dieses Antrags. II - 323

URTEIL VOM 5. 3. 1997 — RECHTSSACHE T-105/95 15 In dem Schreiben der GD XI vom 17. November 1994 wurde die Ablehnung wie folgt gerechtfertigt: „I regret to inform you that the documents you have requested fall under the exceptions to access provided for under the access policy. Consequently, I do not intend to make the documents available. The exceptions serve to protect public and private interests, and to ensure that the Commission's internal deliberations remain confidential. I attach a list of them for your information, and can inform you that the relevant exemptions in the case of the documents you have requested are the protection of the public interest (in particular, inspections and investigations) and the protection of the Commission's interest in the confidentiality of its own proceedings. The documents you have requested relate to the investigation of complaints, as well as to the Commission's internal deliberations." [„Ich bedauere, Ihnen mitteilen zu müssen, daß die Dokumente, auf die sich Ihr Antrag bezieht, unter die Ausnahmen fallen, die in den Grundsätzen für den Zugang zu Dokumenten vorgesehen sind. Daher habe ich nicht die Absicht, den Zugang zu den Dokumenten zu ermöglichen. Die Ausnahmen dienen dem Schutz öffentlicher und privater Interessen und sollen gewährleisten, daß die internen Beratungen der Kommission vertraulich bleiben. Ich habe eine Liste dieser Ausnahmen zu Ihrer Unterrichtung beigefügt und kann Ihnen mitteilen, daß im Fall der Dokumente, auf die sich Ihr Antrag bezieht, die Ausnahmen hinsichtlich des Schutzes des öffentlichen Interesses (insbesondere von Inspektionstätigkeiten) und hinsichtlich des Schutzes des Interesses der Kommis- sion an der Geheimhaltung ihrer Beratungen einschlägig sind. Die Dokumente, die Sie einsehen möchten, betreffen die Untersuchung von Beschwerden sowie interne Beratungen der Kommission."] II - 324