Weitere Ablehnungsgründe

Das Kapitel behandelt Ablehnungsgründe, die weitgehend nicht gesetzlich festgehalten sind: der Antrag sei rechtsmissbräuchlich, es bestehe unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand entgegen oder die Informationen seien allgemein bekannt.

von Anna Gilsbach, Hannah Vos

Neben den „klassischen” Ablehnungsgründen der vorangegangenen Kapitel gibt es weitere Aspekte, die informationspflichtige Stellen einem Antrag auf Informationszugang entgegenhalten können. Im Einzelnen handelt es sich dabei um den Einwand, der Antrag sei rechtsmissbräuchlich gestellt worden (A.), der Bearbeitung des Antrags stehe ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand entgegen (B.) oder die antragstellende Person verfüge bereits über die Informationen, beziehungsweise diese seien allgemein zugänglich (C.). Diese Punkte sind in den Gesetzen überwiegend nicht als Ablehnungsgründe geregelt, teilweise finden sie gar keine Erwähnung. Der Sache nach stehen sie dem Erfolg eines Antrags auf Informationszugang jedoch entgegen und entsprechen in ihrer Wirkung somit den „klassischen” Ablehnungsgründen.

A. Rechtsmissbräuchliche Antragstellung

Das IFG des Bundes beinhaltet keine Regelung zum Umgang mit (vermeintlich) missbräuchlichen Anträgen auf Informationszugang. Ausgehend von dem Grundsatz, dass der Anspruch auf Informationszugang materiell voraussetzungslos ist und es nicht darauf ankommt, welches Interesse die antragstellende Person an einer Information hat beziehungsweise wie dieses bewertet wird, kann von einer rechtsmissbräuchlichen Antragstellung nur im Ausnahmefall ausgegangen werden. Ein rein eigennütziges Interesse an der Information kann hierfür nicht genügen, ebenso wenig, dass das Anspruchsrecht mehrfach oder sogar regelmäßig in Anspruch genommen wird.1 Entsprechend der Ziele des IFG darf nur zurückhaltend von Anspruchsausschlüssen ausgegangen werden.

In Betracht kommt die Annahme von Rechtsmissbrauch allenfalls dann, wenn es der antragstellenden Person zweifelsfrei überhaupt nicht um die angefragte Information geht, sondern sie mit dem Antrag andere Ziele verfolgt, die vom Zweck des IFG nicht mehr gedeckt sind und von der Rechtsordnung missbilligt werden.2 Das betrifft Fälle, in denen Anträge, womöglich auch in großer Zahl oder immer wieder, gestellt werden und damit allein beabsichtigt ist, die Behörde durch die Bearbeitung zu lähmen oder diese oder Drittbetroffene durch die Antragstellung zu schikanieren oder ihnen Schaden zuzufügen.3

Die Gesetzesbegründung geht insoweit davon aus, dass „querulatorische” Anträge schon nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechtes weder entgegengenommen noch bearbeitet werden müssten.4 So einfach ist es in der Praxis jedoch nicht. Entgegengenommen werden müssen Anträge auf Informationszugang von den Behörden in aller Regel – denn erst danach kann beurteilt werden, ob eine Ablehnung wegen Rechtsmissbräuchlichkeit in Betracht kommt. Auch diese hat im Anschluss zu erfolgen, wenn die Behörde dieser Ansicht ist, damit die antragstellende Person die Möglichkeit hat, Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen und die Entscheidung der Behörde (ggf. nach einem Widerspruchsverfahren) auch gerichtlich überprüfen zu lassen. Anders kann es, wenn überhaupt, lediglich in Ausnahmefällen sein, in denen antragstellende Person und Behörde eine Vorgeschichte haben, so dass ohne auch nur oberflächliche Prüfung des Antrags eindeutig und ohne jeden Zweifel klar ist, dass die Antragstellung missbräuchlich ist. Das dürfte kaum je vorkommen.5

Das rechtsmissbräuchliche Vorgehen einer*s von ihr beauftragten Bevollmächtigten muss sich die antragstellende Person nicht zurechnen lassen, wenn sich dieses nicht auf ihr eigenes Verfahren bezieht, sondern daraus ergibt, dass die*der Bevollmächtigte in anderen Verfahren oder durch das Betreiben von massenhaften Verfahren rechtsmissbräuchlich handelt. Hieraus darf die informationspflichtige Stelle nicht einfach schließen, dass die konkrete antragstellende Person kein Interesse an den angefragten Informationen hat.6

Andere Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze sehen im Gegensatz zum IFG Regelungen zur missbräuchlichen Antragstellung vor. Im UIG ist in § 8 Abs. 2 Nr. 1 vorgesehen, dass ein Antrag abgelehnt wird, wenn er offensichtlich missbräuchlich gestellt wurde, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Für die Annahme von Missbräuchlichkeit gilt das oben Gesagte.7 Die Gesetzesbegründung zum UIG geht außerdem dann von einer missbräuchlichen Antragstellung aus, wenn die Information bei der antragstellenden Person schon vorhanden ist8 oder der Antrag offensichtlich zum Zweck der Verzögerung von Verwaltungsverfahren gestellt wurde.9 Das VIG sieht in § 4 Abs. 4 ebenfalls vor, dass ein missbräuchlich gestellter Antrag abzulehnen ist und dies insbesondere der Fall sei, wenn die antragstellende Person über die begehrten Informationen bereits verfüge.

Die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze der Länder sehen teilweise Regelungen zur rechtsmissbräuchlichen Antragstellung vor und erlauben bei offensichtlich missbräuchlicher Antragstellung die Ablehnung.10 Auch hier sind entsprechend der Ziele der Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze hohe Anforderungen daran zu stellen, wann von einer „offensichtlichen” Missbräuchlichkeit ausgegangen werden kann, die eine Ablehnung des Antrags rechtfertigen kann.

B. Unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand

Teilweise wird die Bearbeitung von Anträgen auf Informationszugang mit der Begründung verweigert, hierdurch werde ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand verursacht. Gerechtfertigt ist diese Weigerung in der weit überwiegenden Anzahl der Fälle nicht.11

Die Figur des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands ist nicht in allen Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzen enthalten und die vorhandenen Regelungen unterscheiden sich teilweise recht deutlich. § 7 Abs. 1 S. 2 IFG bestimmt etwa, dass, wenn ein Anspruch auf Informationszugang zum Teil besteht, dem Antrag in dem Umfang stattzugeben ist, in dem der Informationszugang ohne Preisgabe der geheimhaltungsbedürftigen Informationen oder ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand möglich ist. Nach § 4 Abs. 3 Nr. 4 VIG soll der Antrag abgelehnt werden, soweit durch die Bearbeitung des Antrags die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der Behörde beeinträchtigt würde. Das UIG sieht in § 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG eine allgemeine Missbrauchsklausel vor, die teilweise im Zusammenhang mit unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand herangezogen wird,12 und § 5 Abs. 3 UIG bestimmt, dass bei Vorliegen eines Ablehnungsgrundes die hiervon nicht betroffenen Informationen zugänglich zu machen sind, soweit es möglich ist, die betroffenen Informationen auszusondern. Die Ländergesetze wiederum variieren von gar keiner Regelung (etwa Berlin) bis zu einer expliziten Normierung als Ablehnungsgrund (Baden-Württemberg).13 Soweit Gesetze Regelungen zum unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand enthalten, sind diese in der Regel als Verfahrensvorschriften eingekleidet, faktisch handelt es sich jedoch – wie eingangs bereits dargelegt – um einen Ablehnungsgrund.14

Ob informationspflichtige Stellen sich auch über die bestehenden gesetzlichen Regelungen hinaus auf einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand berufen können, wird unterschiedlich bewertet. Das Bundesverwaltungsgericht hat für § 7 Abs. 2 S. 1 IFG klargestellt, dass die Norm auch auf einen von vornherein beschränkten Antrag (Ausklammerung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen) anwendbar ist.15 Ob „über den vom Gesetzgeber für eine Teilstattgabe normierten Versagungsgrund des § 7 Abs. 2 S. 1 IFG hinaus ein allgemeiner und im Informationsfreiheitsgesetz nicht ausdrücklich geregelter Einwand unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands in Betracht kommen” könne, ließ es zunächst offen.16 In einem Urteil vom 29. März 2023 zu Akten des ehemaligen Bundeskanzlers Helmut Kohl hat es einen solch allgemeinen Einwand nun allerdings angenommen. Die Suche nach Informationen in einem äußerst umfangreichen Aktenbestand dürfe ausnahmsweise verweigert werden, wenn mit ihr ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand verbunden sei.17 Das OVG Schleswig hatte zuvor entschieden, das IZG SH kenne keinen allgemeinen Ausschlusstatbestand für unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand.18 Grundsätzlich mute der Gesetzgeber den informationspflichtigen Stellen den mit der Erfüllung der Aufgaben des IZG SH einhergehenden Aufwand daher zu. In zwei Entscheidungen zu einem Verfahren nach dem UIG ging das VG Berlin hingegen davon aus, die Grundlage für eine Ablehnung wegen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands ergebe sich entweder aus § 5 Abs. 3 UIG, § 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG oder jedenfalls aus dem Grundsatz von Treu und Glauben.19

I. Voraussetzungen

Unabhängig davon, ob ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand einem Antrag auf Informationszugang nur mit spezifischer gesetzlicher Regelung oder auch als ungeschriebener Ablehnungsgrund entgegengehalten werden kann, ist dies jedenfalls nur unter sehr engen Voraussetzungen möglich. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu § 7 Abs. 2 S. 1 IFG klargestellt, dass die Vorschrift eng auszulegen sei, zumal die Bearbeitung von Anträgen nach dem Informationsfreiheitsgesetz mittlerweile zum originären Aufgabengebiet der Behörde gehöre.20 Eine Teilstattgabe wegen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands sei nur dann ausgeschlossen, wenn die Erfüllung des Teilanspruchs einen im Verhältnis zum Erkenntnisgewinn des Anspruchstellers und der Allgemeinheit unvertretbaren Aufwand an Kosten oder Personal erfordern würde oder aber auch bei zumutbarer Personal- und Sachmittelausstattung sowie unter Ausschöpfung aller organisatorischen Möglichkeiten die Wahrnehmung der vorrangigen Sachaufgaben der Behörde erheblich behindern würde. Dabei sei der mit der Aufbereitung der Akten verbundene Verwaltungsaufwand, der sich in erster Linie im Personalaufwand niederschlage, nicht nach den faktischen Verhältnissen, sondern normativ zu bestimmen. Die informationspflichtigen Stellen seien grundsätzlich gehalten, sich in ihrer Arbeitsorganisation und Aktenführung auf die mit der Erfüllung von IFG-Anträgen verbundenen (Zusatz-)Aufgaben einzustellen.

Die informationspflichtige Stelle muss den unvertretbaren Aufwand beziehungsweise die erhebliche Behinderung der Wahrnehmung der vorrangigen Sachaufgaben konkret und im Einzelnen darlegen. Häufig gehen die Darlegungen der informationspflichtigen Stelle damit einher, dass der Antrag bereits nicht bestimmt genug sei.21 Dies verwirrt insofern, als die konkrete Prognose des Verwaltungsaufwands einen hinreichend bestimmten Antrag bzw. die Kenntnis, welche Informationen konkret von dem Antrag umfasst sind, voraussetzt.22 Beziehen kann sich die informationspflichtige Stelle nämlich nur auf Aufwand, der mit dem konkreten Antrag im Zusammenhang steht.23 Zum Verwaltungsaufwand gehören etwa die Antragsbearbeitung, die Aussonderung und Schwärzung von Unterlagen sowie die Durchführung des Informationszugangs.24

Umstritten ist, ob auch der Aufwand für Drittbeteiligungsverfahren erfasst ist. Während ein Teil der Literatur und die überwiegende Rechtsprechung davon ausgehen, dass auch das Drittbeteiligungsverfahren zum Verwaltungsaufwand für die jeweilige Anfrage zu rechnen ist,25 lehnen andere dies unter Bezugnahme darauf, dass das Drittbeteiligungsverfahren nicht der Wahrung der Rechte der antragstellenden Person diene, ab.26

II. Obliegenheiten der informationspflichtigen Stellen

Aus den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Aufwand nicht nach den faktischen Verhältnissen, sondern normativ zu bestimmen ist, folgt, dass es der informationspflichtigen Stelle obliegt, sich so zu organisieren, dass sie Anträge auf Informationszugang ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand bearbeiten kann. Hieraus ergibt sich zum einen, dass Antragsteller*innen erwarten können, dass die zuständigen Sachbearbeiter*innen grundsätzlich mit dem Umgang von Anträgen auf Informationszugang vertraut sind und sich grundlegendes juristisches Fachwissen nicht erst neu aneignen müssen.27 Vor allem bestehen Obliegenheiten in Bezug auf die Aktenführung. Die informationspflichtigen Stellen haben ihre „Aktenführung auf die mit der Erfüllung von IFG-Anträgen verbundenen (Zusatz-)Aufgaben”28 einzustellen. Dies kann zum Beispiel so geschehen, dass geheimhaltungsbedürftige Informationen – etwa durch eine entsprechende Kennzeichnung – von vornherein abgegrenzt werden.29 Darüber hinaus kann im Jahr 2023 bei der gebotenen normativen Betrachtung eine elektronische Aktenführung und mithin eine Durchsuchbarkeit und ein vergleichsweise leichtes Auffinden der begehrten Informationen vorausgesetzt werden.30 Rechtsprechung, die diese Auffassung bestätigt, gibt es allerdings – soweit ersichtlich – noch nicht.

III. „Erkenntnisgewinn”

Der Maßstab der Rechtsprechung, die den Verwaltungsaufwand der Behörde ins Verhältnis zum Erkenntnisgewinn der antragstellenden Person setzt, hat in der Literatur zu Recht Kritik hervorgerufen.31 Der „Erkenntnisgewinn des Anspruchstellers und der Allgemeinheit” sei keine Kategorie des IFG. In der Tat wird so durch die Hintertür eine Bewertung des Informationsinteresses eingeführt, die dem Wesen eines voraussetzungslosen Anspruchs zuwiderläuft. Ebenso stellt sich die Frage, was „Erkenntnisgewinn” in diesem Zusammenhang genau bedeutet, ob der Begriff etwa gleichzusetzen ist mit einem individuellen oder allgemeinen Informationsinteresse oder aber in einem eher quantitativen Sinn zu verstehen ist. In jedem Fall empfiehlt es sich für Antragsteller*innen konkret darzulegen, weswegen die begehrten Informationen von besonderem Interesse für sie sind, sofern die informationspflichtige Stelle mit einem vermeintlich unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand argumentiert.

IV. Rechtsfolge

Liegen die Voraussetzungen des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwands vor, hat dies in der Regel zur Folge, dass der Antrag insgesamt abgelehnt wird, wobei die informationspflichtige Stelle zuvor darauf hinzuwirken hat, dass der Antrag so eingegrenzt wird, dass er keinen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursacht.32 Anders ist dies bei Anträgen nach dem VIG. Hier spricht bereits der Wortlaut der Norm („soweit”) dafür, dass die informationspflichtige Stelle den Antrag lediglich in Teilen abweisen kann.33

Beispiele

Angenommen:

Gesamtaufwand von 1727 Arbeitstagen34

Arbeitsaufwand von 1882 Stunden bei Behörde mit 10 Mitarbeitenden35

Durchsicht von über 9000 Aktenbänden36

Abgelehnt:

Befragung von 25 Sachbearbeiter*innen und Suche nach 45 Wertpapierhandelsbanken37

Durchsicht von 308 Ordnern zu je 400 Blatt38

Durchsicht von 1300 Aktenordnern39

C. Informationen schon vorhanden oder allgemein zugänglich

Ein Vorgehen gegen eine ganz oder teilweise ablehnende Entscheidung lohnt sich möglicherweise dann nicht, wenn diese gemäß § 9 Abs. 3 IFG damit begründet ist, dass die antragstellende Person über die Informationen bereits verfügt oder sie sich in zumutbarer Weise aus allgemein zugänglichen Quellen beschaffen kann.

Eine Ablehnung wegen bereits vorhandener Informationen kommt jedoch nur in Betracht, wenn dies tatsächlich so ist und die Informationen vollständig und in der angefragten Fassung vorliegen. Wissen wird dies die angefragte Stelle allerdings wohl nur dann, wenn früher bereits ein identischer Antrag bei ihr gestellt und diesem stattgegeben wurde. Auch dann hat sie aber zunächst zu prüfen, ob inzwischen neue oder aktuellere Informationen vorliegen, die von dem Antrag umfasst sind und darf nur ablehnen, wenn dies nicht der Fall ist. Wenn man hiervon jedoch weiß und dennoch abgelehnt wird, dann lohnen sich auch Widerspruch und Klage gerichtet auf Zugang zu den fehlenden Informationen (sofern andere Ausschlussgründe nicht anzunehmen sind). Es ist an der informationspflichtigen Stelle darzulegen und ggf. zu beweisen, dass die angefragten Informationen bei der antragstellenden Person bereits bekannt sind.40

Eine Ablehnung wegen der zumutbaren Möglichkeit, sich die Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen, kann nur erfolgen, wenn beide Voraussetzungen kumulativ vorliegen. Als allgemein zugängliche Quelle nennt die Gesetzesbegründung zum IFG in erster Linie das Internet, außerdem behördliche Publikationen, auch solche, die kostenpflichtig sind.41 In Betracht kommen aber auch andere Quellen, die technisch geeignet und bestimmt sind, der Allgemeinheit Informationen zu beschaffen.42 Für die Zumutbarkeit der Beschaffung sind die individuellen Umstände der antragstellenden Person zu berücksichtigen. Hierzu gehören nach der Gesetzesbegründung z. B. eine Behinderung, die verfügbare technische Ausstattung und der Wohnsitz.43 Auch die finanziellen Möglichkeiten können beim Verweis auf eine kostenpflichtige Quelle die Zumutbarkeit ausschließen, wenn sie z. B. beim Bezug von Sozialleistungen begrenzt sind und die angefragte Stelle den Informationszugang kostengünstiger verschaffen kann.44 Ist eine Information auf dem Markt vergriffen, bei der informationspflichtigen Stelle aber vorhanden, kommt eine Ablehnung des Antrags unter Verweis auf eine mögliche Eigenbeschaffung nicht in Betracht.45 Der bloße Verweis darauf, dass die angefragte Information „im Internet” stehe, genügt ebenfalls grundsätzlich nicht. Die informationspflichtige Stelle hat entweder die konkrete Fundstelle zu benennen oder jedenfalls ausreichend konkrete Hinweise zu geben, wie sich die angefragte Information finden lässt. Hierzu verpflichtet sie ihre Beratungspflicht aus § 25 Abs. 1 VwVfG.46

In § 3 Abs. 2 S. 4 UIG ist vorgesehen, dass die informationspflichtige Stelle auf den Zugang zu Umweltinformationen auf andere, leicht zugängliche Art, insbesondere durch Verbreitung nach § 10 UIG verweisen kann, wenn die angefragten Informationen auf diese Weise zur Verfügung stehen. Das VIG formuliert in § 4 Abs. 5 ähnlich wie § 9 Abs. 3 IFG, sieht aber zusätzlich ausdrücklich vor, dass die antragstellende Person auf die allgemein zugänglichen Quellen hinzuweisen ist und berücksichtigt das Wahlrecht der antragstellenden Person in Bezug auf die Art des Informationszugangs.47

Auch die Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze der Länder sehen überwiegend die Möglichkeit der Ablehnung eines Antrags bei Vorliegen der Informationen oder einer zumutbaren Zugangsmöglichkeit vor.48

Kurzfassung/Abstract

Das Kapitel stellt Aspekte dar, die informationspflichtige Stellen einem Antrag auf Informationszugang neben den „klassischen” Ablehnungsgründen entgegenhalten können. Im Einzelnen handelt es sich dabei um den Einwand, der Antrag sei rechtsmissbräuchlich gestellt worden (A.), der Bearbeitung des Antrags stehe ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand entgegen (B.) oder die antragstellende Person verfüge bereits über die Informationen beziehungsweise diese seien allgemein zugänglich (C.).

The chapter presents aspects that bodies obliged to provide information can raise against a request for access to information in addition to the "classic" reasons for refusal. In detail, these are the objection that the request was made in abuse of rights (A.), that the processing of the request would be prevented by a disproportionate administrative burden (B.) or that the person making the request already has the information or that it is generally accessible (C.).

Keywords

Rechtsmissbrauch, Rechtsmissbräuchliche Antragstellung; Unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand, Information vorhanden, Information allgemein zugänglich

Abuse of rights, Abusive application; Disproportionate administrative burden, Information available, Information generally accessible

Autor*innen

Rechtsanwältin Anna Gilsbach, LL.M., dka Rechtsanwälte Fachanwälte, Immanuelkirchstraße 3-4, 10405 Berlin, gilsbach@dka-kanzlei.de

Hannah Vos, ORCID-ID: 0009-0008-3529-0892, Open Knowledge Foundation Deutschland e.V., Singerstr. 109, 10179 Berlin, hannah.vos@okfn.de

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