COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES

Bruxelles, le 24 -02- 2000
C(2000) 398 final

AVIS MOTIVE COMPLEMENTAIRE

adresse ä la Republique frangaise
au titre de l’article 226 du trait& CE
pour mauvaise transposition de la directive 76/464/CEE du Conseil,
du 4 mai 1976, concernant la pollution cause par certaines substances
deversees dans le milieu aquatique de la Communaute

AVIS MOTIVE COMPLEMENTAIRE

adresse ä la Republique frangaise
au titre de l’article 226 du trait& CE
pour mauvaise transposition de la directive 76/464/CEE du Conseil,
du 4 mai 1976, concernant la pollution causee par certaines substances
deversees dans le milieu aquatique de Ja Communaute

LE CADRE JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE

La directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution
causee par certaines substances deversdes dans le milieu aquatique de la
Communaute, vise ä proteger le milieu aquatique de la Communaute contre la
pollution, notamment celle causde par certaines substances dangereuses car
persistantes, toxiques et bioaccumulables. L’objectif est ainsi exprime dans le
sixieme considerant de la directive:

“Considerant que, pour assurer une protection efficace du milieu aquatique de la
Communaute, il est necessaire d’etablir une premiere liste, dite liste 1,
comprenant certaines substances individuelles @ choisir principalement sur la
base de leur toxicite, de leur persistance, de leur bio-accumulation, ä l’exception
de celles qui sont biologiquement inoffensives ou qui se transforment rapidement
en substances biologiquement inoffensives, ainsi qu’une deuxieme liste IL,
dite liste I, comprenant des substances ayant sur le milieu aquatique un effet
nuisible qui peut cependant etre limitE d une certaine zone et qui depend des
caracteristiques des eaux de reception et de leur localisation, que tout rejet de ces
substances devrait Etre soumis d une autorisation prealable qui fixe les normes
d’emission.”

A cet effet, la directive Etablit une distinction entre deux categories de substances
dangereuses, reprises respectivement dans la liste I et dans la liste II de l’annexe
de la directive:

- la liste I comprend des substances particulierement dangereuses pour
l'environnement aquatique, choisies principalement sur la base de leur
toxicite, persistance ou bioaccumulation;

- la liste II comprend des substances ayant sur le milieu aquatique un effet
nuisible qui peut cependant &tre limite ä une certaine zone et qui depend
des caracteristiques des eaux de r&ception et de leur localisation.

Il y a lieu de noter que, conforme&ment ä l’annexe de la directive, les substances de
la liste I pour lesquelles des limites d’&mission n’ont pas encore e&t& fixees
conformement & l'article 6 doivent &tre traitees comme des substances de la
liste II.

En vertu de l’article 2 de la directive,

« Les Etats membres prennent les mesures appropriees pour Eliminer la pollution
des eaux visees a l’article ler par les substances dangereuses incluses dans les
Jamilles et groupes de substances enumeres sur la liste I de l’annexe, ainsi que
pour reduire la pollution desdites eaux par les substances dangereuses incluses
dans les familles et groupes de substances enumeres sur la liste II de l’annexe,
conformement a la presente directive, dont les dispositions ne constituent qu’'un
premier pas vers cet objectif. »

Selon l’article 6, premier paragraphe, le Conseil, statuant sur proposition de la
Commission, arrete, pour les differentes substances dangereuses incluses dans les
familles et groupes de substances relevant de la liste I, les valeurs limites que les
normes d'&mission ne doivent pas depasser.

Selon l’article 7:

«1. Afin de reduire la pollution des eaux visees a l’article ler par les
substances relevant de la liste II, les Etats membres arrötent des
programmes pour l’execution desquels ils appliquent notamment les
moyens consideres aux paragraphes 2 et 3.

2 Tout rejet effectue dans les eaux visees a l’article ler et susceptible de
contenir une des substances relevant de la liste II est soumis a une
autorisation prealable, delivree par l'autoritE competente de
l'Etat membre concerne et fixant les normes d’&mission. Celles-ci sont
calculees en fonction des objectifs de qualite etablis conformement au
paragraphe 3.

3 - Les programmes vises au paragraphe 1 comprennent des objectifs de
qualite pour les eaux, etablis dans le respect des directives du Conseil
lorsqu'elles existent.

4. Les programmes peuvent egalement contenir des dispositions specifiques
relatives ä la composition et a l’emploi de substances ou groupes de
substances ainsi que de produits, et ils tiennent compte des derniers
progres techniques economiquement realisables.

I Les programmes fixent les delais de leur mise en «uvre.
6. Les programmes et les resultats de leur application sont communigues ä

la Commission sous forme resumee.

I La Commission organise regulierement avec les Etats membres une
confrontation des programmes en vue de s'assurer que leur mise en @uvre
est suffisamment harmonisee. Si elle l’estime necessaire, elle presente au
Conseil, a cette fin, des propositions en la matiere. »

Aux termes de I’article 249, troisieme alinea, du trait€ instituant la
Communaute economique europeenne, les directives lient tout Etat membre
destinataire quant au resultat a atteindre. Selon l’article 10, premier alinda,
dudit traite, les Etats membres prennent toutes mesures generales ou particulieres
propres ä assurer l'’ex&cution des obligations decoulant de ce trait& ou r&sultant des
actes des institutions de la Communaute.

Il convient de souligner que la Cour de justice des Communautes europdennes a
eu l’occasion, & six reprises ä ce jour dans des arr&ts rendus sur le fondement de
l’article 169, devenu depuis lors 226, du trait& instituant la Communaute
europeenne, de constater des manquements d’Etats et ainsi de preciser la portee
des obligations portant sur les Etats membres quant ä l’etablissement des
programmes prevus par l’artice 7 de la directive (arrets du 11.6.1998,
Commission/Grece, affaires jointes C-232/95 et C-233/95, et
Commission/Luxembourg, affaire C-206/96, du 1.10.1998, Commission/ltalie,
affaire C-285/96, du 25.11.1998, Commission/Espagne, affaire C-214/96,
du 21.1.1999, Commission /Belgique, affaire C-207/97 et du 11.11.1999,
Commission contre Röpublique federale d’Allemagne, affaire C-184/97).

Il decoule de ces arr&ts que les programmes doivent:

- Etre specifiques et viser la reduction de la pollution causee par toutes les
substances pertinentes de la liste II, se distinguant tant d’un programme
general d’assainissement que d’un ensemble de mesures ponctuelles visant
a reduire la pollution des eaux;

E comporter une structure transparente, complete et coherente ayant le
caractere d’une planification concrete et articulee;

- - inclure la fixation d’objectifs concrets de reduction des &missions ä
atteindre dans des delais donnes;

- couvrir l’ensemble du territoire de l’Etat concerne;

- viser les substances et ceux des groupes de substances de la liste II de
l’annexe de la directive susceptibles d’&tre presentes dans les eaux de
l’Etat membre, l’identification des substances pertinentes devant £tre
realisee par les autorit&s competentes sur la base d’une &tude prealable des
eaux r&ceptrices - Etant entendu que les 99 substances mentionnees dans la
communication de la Commission de 1982 doivent &tre incluses dans les
mesures prises par l’Etat membre, sauf si ces substances n’etaient pas
presentes dans leurs eaux;

- inclure des objectifs de qualit& sur la base de l’examen specifique de
chaque masse d’eau r&ceptrice particuliere, objectifs en fonction desquels
doivent &tre calcul&es les normes d’&mission fixees dans les autorisations;

- Etre communiques ä la Commission sous une forme qui permette leur
examen aise aux fins de leur confrontation et de leur mise en a&uvre
harmonisee dans tous les Etats membres.

Il faut enfin noter qu’en l’absence de programmes au sens de l’article 7,
paragraphe 1, de la directive, des autorisations ne peuvent avoir &t& donndes
conform&ment ä l’article 7, paragraphe 2.

La directive ne pr&evoyait pas expressement de delai pour sa mise en @uvre. Dans
une lettre du 3 novembre 1976, la Commission a sugger& aux Etats membres les
delais suivants: jusqu'au 15 septembre 1978 pour le systeme d’autorisations;
jusqu’au 15 septembre 1981 pour les programmes de reduction de la pollution par
les substances de la liste II; jusqu’au 15 septembre 1986 pour la mise en @uvre
des programmes.

Il convient de noter que, en dehors du mercure et du cadmium, la liste I ne
mentionne pas des substances individuelles, mais des familles ou groupes de
substances. Il &tait donc ne&cessaire de choisir certaines substances particulieres
parmi les familles ou groupes en vue de les &tudier et si necessaire, de soumettre
des propositions au Conseil. Les travaux menes par la Commission en
cooperation avec les Etats membres ont permis d’aboutir ä une liste de
132 substances, dont 129 figurent en annexe ä la communication de la

Commission au Conseil du 22 juin 1982 (JO C 176 du 14.7.1982, p. 3). La liste a
etE confirmee par le Conseil dans une resolution du 7 fevrier 1983 (JO C 46 du
17.2.1983, p. 17.). Trois substances suppl&mentaires (isodrine, atrazine et
bentazone) y ont encore &t& ajoutees, pour un total de 132 substances. Parmi ces
substances, 18 font l’objet de directives adoptees par le Conseil!, en application
de l’article 6 de la directive 76/464/CEE. Par ailleurs, 15 substances ont fait
l’objet de la proposition de directive du Conseil portant modification de la
directive 76/464/CEE, presentee par la Commission le 14 fevrier 19902.

 

Il s'agit des substances suivantes:

Substance Directive N° liste annexee ä
la communication
de la Commission

1. Mercure Directives 82/176/CEE du 22 mars 1982 et 92
84/156/CEE du 8 mars 19884

2. Cadmium Directive 83/513/CEE du 26 septembre 1983 12
3. Hexachloro-

cyclohexane Directive 84/491/CEE du 9 octobre 19884 85
4. Tetrachlorure

de carbone Directive 86/280/CEE du 12 juin 1986 13
5. DDT ® 46
6. Pentachlorophenol E 102
7. Aldrine * 1
8. Dieldrine = 71
9. Endrine : 77
10. Isodrine “ 130
11. Chloroforme . 23
12. Hexachlorobenzene 2 83
13. Hexachlorobutadiene : 84
14. 1, 2-dichloroethane Directive 90/415/CEE du 14 aoüt 1990 59

15. Trichloroethyl&ne
16. Perchloroethylene E

17. Trichlorobenzene . 117
18. 1,2,4-trichlorobenz&ene .

2, JO C 55 du 7.3.1990, p. 7. | s’agit des substances suivantes:

Substance N’ liste annexee ä
la communication
de la Commission

1. Trifluraline 24

2. Endosulfan 76

3. Simazine 106

4. Oxyde de tributiletain 115

5. Acsetate de triphenyletain 125

6. Triphenyltin chloride 126

7.  Hydroxide de tripheniletain 127

8. Atrazine 131

9. Azinphos-ethyl 5

10 Azinphos-methyl 6

11. Fenitrothion 80

12. Fenthion 81

13. Malathion 89

14. Parathion et parathion-methyl 100

15. Dichlorvos 70

HI.

10.

1l

Par deduction, il est possible d’aboutir a une liste de 99 substances individuelles
dangereuses et qui seraient susceptibles d’appartenir ä la liste I, mais qui ä ce jour
ne sont pas reglementees ou qui n’ont pas fait l’objet de projet de reglementation.
Ces 99 substances correspondent donc aux dispositions de l’annexe de la directive
relatives aux substances appartenant ä la liste II en tant que relevant des familles
et groupes de substances eEnumeres sur la liste I et pour lesquelles les valeurs
limites visees ä l’article 6 de la directive ne sont pas determinees. La liste de ces
99 substances se trouvait en annexe A l’avis motive date du 18 mai 1993.

LES CORRESPONDANCES ECHANGEES ENTRE LA COMMISSION ET LE
GOUVERNEMENT FRANCAIS ET LA PROCEDURE MENEE EN APPLICATION DE
L’ARTICLE 226 DU TRAITE

En date du 2] aoüt 1985, la Commission a rappel& au gouvernement frangais les
obligations r&sultant pour lui de l’article 7 de la directive.

Le gouvernement frangais a tres partiellement repondu ä& cette demande en
communiquant, par lettre du 31 janvier 1986, des informations relatives aux
mesures concernant la pollution par le plomb, le cuivre, le zinc et le nickel.

Lors d’une r&union d’experts nationaux, le 31 janvier et le ler fevrier 1989, une
liste de substances prioritaires de la liste II a &t€ mise au point. La Commission a
Ecrit au gouvernement frangais une lettre en date du 26 septembre 1989 en
l’invitant ä lui fournir les programmes de reduction de la pollution vises ä l’article
7 de la directive pour les substances consider&es comme prioritaires.

Cette lettre est restee sans r&ponse.

Le 4 avril 1990, la Commission a rappel& a nouveau au gouvernement frangais
l’importance toute particuliere qu’elle attachait au respect des obligations
decoulant de l’article 7 de la directive pour ce qui est des 99 substances
prioritaires mentionnees ci-dessus. La Commission invitait en consequence le
gouvernement de la Republique frangaise & lui communiquer:

- une liste a jour indiquant lesquelles des 99 substances sont deversees dans
le milieu aquatique en France;

- les objectifs de qualit& applicables au moment oü les autorisations de
deversement ont &ete accordees;

- le cas Echdant, les raisons pour lesquelles de tels objectifs n’auraient pas
ete Etablis, ainsi qu’un calendrier indiquant A quelle date la r&publique
frangaise les etablirait.

Le gouvernement frangais n’a pas donne de r&ponse & cette lettre.

12.

Par lettre du 26 fevrier 1991 (SG(91) D/4118), la Commission a invite le
gouvernement frangais, conformement & l’article 226 du traite, ä pr&senter ses
observations sur la violation de l'article 7 de la directive r&sultant de l’absence de
programme de reduction de la pollution pour les 99 substances.

Dans sa lettre du 25 octobre 1991 (RP n° 1527), le gouvernement frangais indique
que, « en ce qui concerne l'inventaire des substances deversees, une enquäte a ete
realisee aupres des prefets, autorites competentes au sens de la directive
76/464/CEE, charges de delivrer les autorisations de rejet, afin de disposer de
donnees recentes. Cette enque&te a ete initiee par une circulaire du 13 mars 1990.
En application de l’article 11 de la directive precitee, le gouvernement frangais
tient a sa disposition des elements de reponse a toute demande, presentee cas par
cas, que la Commission voudrait lui adresser. Afin de renseigner la Commission
l'inventaire joint en annexe precise par substance ou groupe de substances les
rejets repertories. »

En ce qui concerne la prise en compte des objectifs de qualite, le gouvernement
frangais indique que « l’autoritE competente a obligation de tenir compte des
objectifs de qualite lors de la delivrance de l’autorisation de rejet.[...] En outre,
«les objectifs de qualite pour chaque section de cours d’eau sont etablis par
arretE prefectoral en fonction notamment des differents usages du milieu
(y compris les necessites de la protection de la vie aquatique). Ces objectifs
integrent les exigences des directives communautaires pertinentes relatives ä la
qualite des eaux. Les cartes correspondantes ont &te transmises ü la Commission
en juin 1990. »

Le gouvernement frangais indique ensuite dans sa lettre qu’ä son avis,
« l'etablissement d'objectifs de qualite chiffres pour chacune des 99 substances
precitees de la liste II ne conduirait pas a une reduction significative de la
pollution des eaux dans un delai bref. Les autorites frangaises estiment que
article 2 de la directive leur fait obligation de considerer globalement la
pollution des eaux par des substances toxiques, afin de la reduire, de reperer
celles qui sont a l’origine de pollutions ainsi que les secteurs industriels
principalement concernes, d'etablir des priorites afin de traiter les cas de rejet.
La France fait en particulier usage de la possibilitE prevue ä l’article 7
paragraphe 4 de la directive de faire figurer dans le programme des dispositions
relatives a des groupes de substances ou de produits. » Le gouvernement frangais
precise en note les modalites selon lesquelles elles considerent « globalement » la
pollution des eaux, avant d’indiquer qu’il estime « que l’Etablissement d'objectifs
de qualit€E pour chacune des 99 substances valables ä l’echelon national
constituerait une reponse inadaptee au faible nombre d'etablissements, lorsqu'il
en existe, concernes par chaque substance et aux differents milieux naturels
concernes. De plus, force est de constater que des resultats sont obtenus par
l’utilisation des meilleures technologies disponibles au plan industriel. A cet
egard, il convient d'observer que cette approche, inscrite ä l’article 7.4 de la
directive est integree a la reglementation frangaise. »

14.

Le gouvernement frangais indique enfin que « Ja France a egalement fait porter
son action sur la reduction de la pollution causee par le rejet de substances
relevant encore aujourd’hui de la liste II. Dans ce cadre les autorites frangaises
ont pris un ensemble de mesures constituant la mise en euvre du programme
national vise a l’article 7-1 de la directive. Ce programme, communique sous
forme resumee conformement a l’article 7-6 de la directive, est joint en annexe I.
Conformement a l'article 7-5 de la directive, les delais de mise en @uvre y sont
fixes; et ce cas par cas. Afin d’illustrer les resultats obtenus est jointe en annexe 2
une courbe presentant l’evolution des rejets de substances toxiques exprimees en
EOUITOX (mesures de la totalitE des matieres inhibitrices). L’'efficacite de la
politique mise en «uvre se traduit par une reduction de pollution industrielle
absolue en matiere toxique de 56 % et par une augmentation du taux de
depollution de 27% a 73 %. Enfin les programmes pluriannuels d'intervention
des six Agences financieres de bassin (article 14-2 de la loi de 1964 precitee)
couvrant l’ensemble du territoire par bassin versant comportent la perception de
redevances assises notamment sur les rejets toxiques mesures gräce au parametre
integreE "Equitox" representatif d'un large ensemble de substances toxiques
relevant de la liste II. Des travaux sont en cours afın d'utiliser des 1992 des
parametres de redevance additionnels : AOX (organo-chlores) et metaux lotaux.
Ces programmes pluriannuels ont joue un röle fondamental aux cötes des
instruments reglementaires comme levier economique pour accelerer la reduction
des rejets toxiques: ils font partie des programmes d’action nationaux etablis en
application de l’article 7 de la directive 76/464.»

Le «programme d'actions visant a la reduction des rejets de substances
toxiques » resume en annexe de la lettre decrit, apr&s un avant-propos presentant
le cadre juridique, dans une premiere partie, des programmes sectoriels relatifs ä
dix branches industrielles. La seconde partie decrit les « programmes locaux de
resorption des principaux rejets industriels». La troisieme partie decrit les
mesures relatives aux « sources diffuses » (piles et accumulateurs, nettoyage ä sec
des textiles). La quatrieme partie du « programme d'actions » porte sur les
objectifs de qualit& et la cinquieme partie decrit les mesures relatives aux
accidents.

Dans la lettre du 22 avril 1993 (RP n? 686), le gouvernement frangais reprend
l’approche developpee dans sa pröc&dente lettre, suite notamment ä
« la publication recente ou prochaine de nouveaux textes » (loi 92-3 du 3.1.1992
sur l'eau et arret& dit « integre » relatif aux pr&levements et & la consommation
d’eau ainsi qu’aux rejets de toute nature des installations classees pour la
protection de l'’environnement). Dans sa lettre, le gouvernement frangais indique
que « la loi 92.3 du 3 janvier 1992 sur l'’eau a renforce ou precise les pouvoirs
des autorites (cf. articles 3 et 5 de ce texte en annexe). En particulier, l'attention
est attiree sur le 3&me aliena de l’article 3. Selon cette disposition, l’autorisation
et la fixation des normes de rejets doivent Etre compatibles ou rendus compatibles
avec les objectifs de qualite contenus dans les S.A.G.E. Ces dispositions donnent
force de loi a une mesure reglementaire existante de longue date, celle de
Varticle 17 du decret du 21 septembre 1977 rappelee dans notre courrier
precedent. En outre, l’arrete integre applicable aux installations classees pour la
protection de l’environnement rappelle l'obligation de compatibilite des valeurs
limites des rejets d’eau avec les objectifs de qualite (cf. article 22).» «La

9

15.

16.

procedure d'instruction de la demande d’autorisation des rejets comporte la
consultation des organismes competents en matiere de qualitE du milieu
recepteur. L’avis de ces derniers est recueilli. Toute autorisation qui serait ou
aurait ete accordee sans respecter les objectifs de qualite serait susceptible d'etre
annulee par la juridiction administrative. Avec les dispositions de la nouvelle loi,
le caractere reglementaire des objectifs de qualite figurant sur les cartes
departementales est accentue. »

Le gouvernement frangais indique enfin, s’agissant des rejets diffus et des
programmes d’action, qu’en « complement a la 3eme partie de la lettre [precitee
du 25.10.1991] les informations suivantes peuvent ötre apportees en ce qui
concerne les sources diffuses. La notion des sources diffuses s’oppose a celle de
sources ponctuelles. Les secondes sont localisables, donc aisement identifiables.
Par definition les premieres ne le sont pas. La principale strategie de reduction
des apports diffus consiste, par le biais d’inventaires, a localiser puis a identifier
des sources inconnues ou meconnues et, a des lors, ä les traiter comme des
sources ponctuelles. Ainsi, en application de la circulaire du 18 mai 1990 (et non
du 13.3.1990 comme cela apparait dans notre courrier precedent) les prefets
procedent a un inventaire des rejets des substances susceptibles de figurer sur la
liste I de la directive ainsi que des substances relevant de la liste Il. La premiere
phase de cet inventaire national doit s'achever dans quelques mois. Au total, ce
sont plusieurs dizaines de milliers de valeurs qui sont en cours d’acquisition, qu'il
faut agreger pour en tirer des indications pertinentes. Dans les regions ayant
acheve cet inventaire, des programmes de resorption ont ete elabores. Ils se
Iraduisent par la notification aux exploitants des installations concernees de
nouvelles valeurs limites pour les substances identifiees. Cet exercice ne pourra
pas Etre conclu dans l’ensemble des regions avant l’automne 1993. Mais
simultanement, les autorites frangaises developpent la reglementation des
produits, de leur production, de leur usage et de leur recuperation (cf. par
exemple le projet de texte sur les piles et accumulateurs) de fagon a limiter
dissemination dans l'’environnement des substances dangereuses contenues dans
ces produits. La conjugaison de ces approches pragmatiques conduira a une
diminution tres importante des rejets toxiques dans les eaux. »

Considerant qu’elle devait constater une mauvaise application de l’article 7 de la
directive 76/464/CEE, la Commission a adresse le 18 mai 1993 au gouvernement
frangais un avis motive (SG(93) D/8200).

Par lettre du 30 juillet 1993 (RP n° 1293), le gouvernement frangais a r&pondu ä
cet avis motive.

En premier lieu, concernant les « objectifs de qualite pour 99 substances », le
gouvernement frangais souligne que « l’article 7 paragraphe 3 de la directive,
selon une approche litterale, ne prevoit pas la definition d’objectifs de qualite
substance par substance ». Ce gouvernement ajoute qu’une « felle approche
parait inappropriee pour respecter dans la pratique l’objectif fixe a l’article 2 de
la directive. En effet, la determination d’objectifs de qualite substance par
substance, pour 99 d’entre elles au moins neglige les effets conjugues (positifs ou
negatifs) des polluants. De plus, le nombre de combinaisons de substances
toxiques qu'il faudrait Etudier est quasi infini. La complexite de la reglementation

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