Berlin/Bonn, 11.06.2022 Vermerk Zur Kritik am Prüfvermerk von BMWK und BMUV vom 7. März 2022 zur Laufzeitver- längerung von Atomkraftwerken Vorbemerkung Das BMUV hat sich zusammen mit dem BMWK mit einer Laufzeitverlängerung für Atomkraftwerke beschäftigt und ist zu dem Ergebnis gekommen, diese nicht zu emp- fehlen. In seiner Zuständigkeit hat das Umweltministerium in die Abwägung die recht- lichen und die Aspekte der nuklearen Sicherheit eingebracht. Mit Blick auf den gerin- gen Vorteil für die Energieversorgung haben letztere Probleme den Ausschlag gege- ben. Mit Schreiben vom 17. Mai 2022 hat das Bayerische Staatsministerium für Um- welt und Verbraucherschutz (StMUV) der im Prüfvermerk vertretenen Auffassung wi- dersprochen. Es stützt sich auf eine juristische Stellungnahme von Dr. Christian Raetzke vom 6. April 2022 und eine technische der TÜV Süd Industrie Service GmbH vom 14. April 2022. Das BMUV bestätigt die im Prüfvermerk ausgesprochene Empfehlung und geht auf folgende Aspekte ein: Fortbestehen von „Betriebsgenehmigungen“ Im Prüfvermerk von BMUV und BMWK wird festgestellt, eine gesetzliche Laufzeitver- längerung der Anlagen, die zum 31. Dezember 2021 ihre Berechtigung zum Leis- tungsbetrieb verloren haben, komme einer „Neugenehmigung“ gleich. Zuvor wird festgestellt, dass diese „Neugenehmigung“ durch eine entsprechende Gesetzesän- derung erfolgen müsse. Damit geht es also nicht um die Frage, ob eine „Betriebsge- nehmigung“ auch nach dem 31. Dezember 2021 fortbesteht, sondern es geht um den Kern der Genehmigung eines Atomkraftwerks, die Berechtigung zum Leis- tungsbetrieb. Die „Betriebsgenehmigung“ im atomrechtlichen Sinn hat vor diesem Hintergrund keine Bedeutung. Deshalb spielt es auch keine Rolle, dass sie mindes- ...

- 2- tens bis zur Stilllegungs- und Abbaugenehmigung weitergilt. Nach der Rechtspre- chung des Bundesverwaltungsgerichts beinhaltet sie ohnehin nicht die Berechtigung zum Leistungsbetrieb, sondern sie stellt lediglich die Gestattung des Betriebsregle- ments dar (BVerwGE 104, 36 - Obrigheim). Diese Rechtsystematik scheint teilweise nicht bekannt zu sein (vgl. Raetzke S. 4). Die derzeit noch laufenden Atomkraftwerke verlieren die Berechtigung zum Leistungsbetrieb nach dem Atomgesetz spätestens nach dem 31. Dezember 2022. Es geht also für alle infrage stehenden Atomkraft- werke nicht um die Frage, welche Berechtigungen aus der ursprünglichen Genehmi- gung abzuleiten sind, sondern darum, ob die gesetzliche Laufzeitbeschränkung ge- ändert wird und welche Maßgaben dabei zu beachten sind. Der Gesetzgeber hat 2011 bewusst nicht die „Betriebsgenehmigungen“ der Atom- kraftwerke mit Erreichen des Laufzeitendes aufgehoben, weil zahlreiche Bestimmun- gen des Betriebsreglements auch anzuwenden sind, wenn sich die Anlagen im Still- standsbetrieb befinden. Selbst die Stilllegungs- und Abbaugenehmigungen lassen in der deutschen Genehmigungspraxis insbesondere die Betriebsgenehmigung, soweit dies sinnvoll ist, bestehen. Deshalb sieht das Atomgesetz ein Erlöschen der Berech- tigung zum Leistungsbetrieb und damit des regulatorischen Kerns der Genehmigung vor, nicht aber ein Erlöschen der Genehmigung. Nach Abschalten der Anlage befindet sich ein AKW im Zustand der Nachbetriebs- phase und zwar solange, bis eine Stilllegungs- und Abbaugenehmigung (Stillle- gungsgenehmigung) nicht nur erteilt, sondern auch in Anspruch genommen wird. Der „Leitfaden zur Stilllegung, zum sicheren Einschluss und zum Abbau von Anlagen o- der Anlagenteilen nach § 7 des Atomgesetzes“ vom 16. September 2021 (BAnz AT 23.11.2021 B2) spezifiziert in Kapitel 4.2 („Übergang von der Betriebsgenehmigung zur Stilllegungsgenehmigung“), dass eine Stilllegungsgenehmigung die Betriebsge- nehmigung sowohl vollständig aufheben kann als auch die „nicht geänderten Bedin- gungen und Regelungen der Betriebsgenehmigung in Kraft“ bleiben können. „Beim Übergang von der Betriebs- auf die Stilllegungsgenehmigung dürfen keine Lücken hinsichtlich der erforderlichen Bedingungen und Regelungen für die Gewährleistung der Sicherheit der Anlage auftreten. Es muss jederzeit sichergestellt sein, dass die Bedingungen und Regelungen eindeutig und vollständig sind.“ (Kap 4.2 Stilllegungs- leitfaden). Die pauschale Aussage des StMUV, eine Stilllegungs- und Abbaugeneh- migung habe immer nur ergänzenden Charakter, ist daher unzutreffend. Aus der weiteren Wirksamkeit der „Betriebsgenehmigungen“ – was ohnehin, wie oben erläutert, hinsichtlich des Leistungsbetriebs irrelevant wäre – kann insbeson- dere nicht abgeleitet werden, dass auch gesetzgeberisch ohne besondere Anforde- rungen die zeitliche und die strommengenbezogene Begrenzung des Leistungsbe- triebs aufgehoben werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat 2016 das Aus- stiegsgesetz als zulässige Einschränkung des genehmigten Leistungsbetriebs einge- stuft. Verfassungsrechtlich ist das Vertrauen in den Fortbestand der Berechtigung zum Leistungsbetrieb als eigentumsrechtliche Position – auch nach der Entschädi- gungsabrede – verbraucht. Sicherheitsmaßstab Der Gesetzgeber, der eine Laufzeitverlängerung in Betracht zieht, hat sich also nicht an der Genehmigungslage auszurichten sondern wird sich die Frage stellen, wie er die Sicherheit beurteilt. Als Argument für eine Laufzeitverlängerung wird vor allem vorgebracht, dass die bis zum gesetzlichen Abschaltdatum „sicher“ zu betreibenden ...

- 3- Atomkraftwerke nicht danach „unsicher“ seien. Es gibt jedoch gerade bei einer hoch- komplexen Industrieanlage der Hochrisikotechnologie nicht schlicht die Einteilung in „sicher“ und „unsicher“. Vielmehr ist entscheidend, welches der Prüfmaßstab ist und welcher Grad an Nachweistiefe gewährleistet ist. Eine seriöse Beantwortung der Frage, ob bei einer Laufzeitverlängerung Sicherheitsbedenken bestehen, muss also immer den Beurteilungsmaßstab benennen. Der Maßstab für die Sicherheitsbewertung der Genehmigungsbehörden ist nach dem Atomgesetz die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Scha- densvorsorge. Die aufsichtliche Bewertung der laufenden Atomkraftwerke erfolgt je- doch nicht nur auf der Basis der nach dem Stand von Wissenschaft und Technik er- forderlichen Schadensvorsorge, sondern unterliegt außerdem einer Verhältnismäßig- keitsprüfung insbesondere mit Blick auf den Eigentumsschutz. Für die Aufsicht be- nennt das Atomgesetz ausdrücklich nicht die „nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge“ sondern den „Zustand, aus dem sich Gefahren erge- ben können“ als Eingriffsschwelle. Das führt unter anderem dazu, dass Nachrüstun- gen bei bestehenden Atomkraftwerken nicht an den Maßstäben zu messen sind, die bei der fiktiven Konzeptionierung eines neuen Atomkraftwerks – und damit der nach heutigem Erkenntnisstand von Wissenschaft und Technik erforderliche Schadensvor- sorge – anzulegen wären. Dieser Widerspruch lag den langjährigen Diskussionen bis zur Verabschiedung des neuen kerntechnischen Regelwerks, den Sicherheitsanfor- derungen an Kernkraftwerke („SiAnf“) vom 22. November 2012 zugrunde. Insbeson- dere aus der aufsichtlichen Praxis einiger Länder erwuchs die Forderung, dass die SiAnf nicht einen „theoretischen“ Stand von Wissenschaft und Technik beschreiben, sondern die Verhältnismäßigkeitsprüfung mit Blick auf die bestehenden Anlagen ebenfalls bereits beinhalten sollten. Es wäre lebensfremd anzunehmen, dass der jah- relange Widerstand einiger Bundesländer gegen das neue kerntechnische Regel- werk lediglich eine von der Praxis losgelöste intellektuelle Ursache hatte. Es wurde in den mehr als zehn Jahre zurückliegenden Diskussionen befürchtet, dass Defizite ge- genüber dem Stand von Wissenschaft und Technik sichtbar werden. Schließlich war die zur Verabschiedung der SiAnf erforderliche Einstimmigkeit im Länderausschuss für Atomkernenergie 2012 nur zu erreichen, nachdem auf Forde- rung Bayerns festgelegt wurde: „Die Veröffentlichung (der SiAnf) ist kein Anlass für eine gesonderte Sicher- heitsüberprüfung.“ Die Bundesaufsicht hat dem entsprechend keine Überprüfung der laufenden Atom- kraftwerke nach den SiAnf verlangt. Deshalb kann deutschlandweit lediglich als ge- währleistet angesehen werden, dass die SiAnf insoweit erfüllt werden, als aufgrund eines besonderen aufsichtlichen Anlasses eine Überprüfung stattgefunden hat oder soweit eine Änderungsgenehmigung erteilt wurde. Eine grundlegende Überprüfung der Atomkraftwerke anhand des jeweils aktuellen kerntechnischen Regelwerks findet bundesweit nur mittels einer „Periodischen Si- cherheitsüberprüfung“ (PSÜ) statt. Bei den derzeit noch laufenden Atomkraftwerken gab es eine PSÜ zuletzt 2009, als die SiAnf noch nicht in Kraft waren. Wie im Prüf- vermerk dargelegt, wäre eine mehrjährige Prüfung erforderlich, um durch eine PSÜ festzustellen, ob die SiAnf eingehalten werden. Damit könnte sich der Gesetzgeber ...

- 4- bei einer Laufzeitverlängerung bei jetzigem Stand nicht darauf verlassen, dass über- haupt die SiAnf, die bereits nicht den bei Neuanlagen anzuwendenden Maßstab dar- stellen, erfüllt werden. Bei einer PSÜ anhand der SiAnf ist außerdem zu berücksichtigen, dass sie sich aus- drücklich auf bestehende Anlagen beziehen und demzufolge ein Maßstab sind, der insbesondere bei Änderungsgenehmigungen für bestehende Atomkraftwerke heran- zuziehen ist. Die Fortentwicklung der internationalen Reaktorsicherheit, wie sie z.B. der Reaktortyp EPR repräsentiert, ist nicht vollständig in den SiAnf abgebildet. Insbe- sondere reduzieren die SiAnf die Nachweispflicht bei sogenannten auslegungsüber- schreitenden Ereignissen (Anhang 5 Nr.3), wie es bei einer neu konzipierten Anlage nicht akzeptiert würde. Die Euratom-Richtlinie für nukleare Sicherheit 2009/71 (2014/87) verlangt in Artikel 8a die Vermeidung von bei Altanlagen „auslegungsüberschreitenden“ Ereignissen, die anlagenexterne Notfallschutzmaßnahmen erfordern würden, für deren Umset- zung nicht ausreichend Zeit zur Verfügung steht. Diese Forderung gilt für Anlagen, die ab 2014 in der EU genehmigt werden. Das Atomgesetz hat vergleichbare Anfor- derungen schon mit dem durch die Novelle von 1994 eingefügten § 7 Abs. 2a (BGBl I S. 1622) für Neuanlagen verlangt. Danach hätten diese so ausgelegt sein müssen, dass auch bei auslegungsüberschreitenden Unfällen die Auswirkungen außerhalb des Anlagengeländes so gering sind, dass keine Katastrophenschutzmaßnahmen er- forderlich sein würden. Diese Genehmigungsvoraussetzung hat der damalige Ge- setzgeber als nicht drittschützend, also als nicht einklagbar, qualifiziert („zur weiteren Vorsorge gegen Risiken für die Allgemeinheit“). Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings mit seinem Urteil zum Zwischenlager Brunsbüttel vom 10. April 2008 ent- schieden, dass die Vorsorge gegen auslegungsüberschreitende Ereignisse sehr wohl drittschützend ist und einen praktischen Ausschluss von Schäden bei Neuanlagen verlangt. Auch zur „weiteren Vorsorge gegen Risiken für die Allgemeinheit“ des § 7d des Atomgesetzes hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 22. März 2012 festgestellt, dass der Drittschutz dadurch nicht geschmälert wird. Diese durch Eu- ratom-Richtlinie und Atomgesetz verbindlichen Maßstäbe wären jedoch für die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Schadensvorsorge, die durch die aktuellen technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse bestimmt wird, anzu- legen. Es kann somit festgehalten werden, dass die deutschen Atomkraftwerke nicht den Anforderungen des aktuellen Standes von Wissenschaft und Technik, wie er bei Neugenehmigungen heranzuziehen ist, entsprechen. Eine vollständige Erfüllung der Anforderungen des geltenden kerntechnischen Regelwerks (SiAnf) ist ebenfalls nicht nachgewiesen. Es ist allerdings durch die umfassenden Kontrollen der Aufsichtsbe- hörden und der hinzugezogenen Sachverständigen gewährleistet, dass keine techni- schen Mängel bestehen. Mit diesen Feststellungen ist noch nicht gesagt, dass der Gesetzgeber eine mögliche Laufzeitverlängerung nach anderen eigenen Sicherheits- maßstäben beurteilen kann. Unabhängig vom anzuwendenden Sicherheitsmaßstab ist bei einer Laufzeitverlänge- rung zu berücksichtigen, dass durch den abrupten Wechsel der langfristig getroffe- nen Planungen zum Einsatz von personellen und sachlichen Ressourcen erhebliche Friktionen auftreten. Insbesondere die human-factor-Aspekte, die besonders relevant für die Sicherheitsbeurteilung sind, würden eine Erhöhung des derzeit akzeptierten Risikos verursachen. ...

- 5- Bedeutung der Periodischen Sicherheitsüberprüfung Die periodische Sicherheitsüberprüfung ist nach § 19a des Atomgesetzes im Zehn- jahresabstand durchzuführen, deren Ablauf und Umfang durch Leitfäden konkretisiert wird. So heißt es in der „Bekanntmachung der Leitfäden zur Durchführung von Perio- dischen Sicherheitsüber-prüfungen (PSÜ) für Kernkraftwerke in der Bundesrepublik Deutschland“ vom 18. August 1997 (BAnz. 1997, Nr. 232a): „Für die bestehenden Kernkraftwerke wurde im Rahmen des Genehmigungs- verfahrens zur Erteilung der Errichtungs- und Betriebsgenehmigung gemäß § 7 des Atomgesetzes die erforderliche Vorsorge gegen Schäden nach dem je- weiligen Stand von Wissenschaft und Technik auf deterministischem Wege nachgewiesen. Durch die PSÜ soll, als Ergänzung der ständigen Überprüfun- gen im Rahmen der staatlichen Aufsicht über den Betrieb der Kernkraftwerke, nach einer längeren Betriebsphase und auf der Basis der erteilten Genehmi- gungen, des Ist-Zustandes der vorhandenen Anlage und der Anforderungen des Standes von Wissenschaft und Technik der Sicherheitsstatus der Anlagen ganzheitlich erfaßt und im Hinblick auf die §§ 17 und 19 des Atomgesetzes beurteilt werden. Die Durchführung der PSÜ und die Beurteilung der Ergeb- nisse soll mittels deterministischer und probabilistischer Methoden erfolgen. … (Hierüber) erfolgt die Prüfung der Notwendigkeit der Umsetzung neuer sicher- heitstechnischer Erkenntnisse aus Betriebserfahrungen, Sicherheitsanalysen sowie Forschung und Entwicklung.“ Damit wird deutlich, dass erst durch die ergänzend zur kontinuierlichen aufsichtlichen Begleitung durchgeführten periodischen Sicherheitsüberprüfungen den in die Zukunft hin offenen Fassungen des § 7 Abs. 2 Nummern 3 und 5 des Atomgesetzes – wel- che einem dynamischen Grundrechtsschutz dienen – bei bestehenden Anlagen hin- reichend Rechnung getragen wird. Abschaltter- Anlage                        Typ      Letzter Termin der SÜ min 1    Grohnde                  DWR      31.12.2010                2021 Gundremmingen 2                             SWR      31.12.2017                2021 Block C 3    Brokdorf                 DWR      31.10.2016                2021 4    Isar Block 2             DWR      31.12.2009                2022 5    Emsland                  DWR      31.12.2009                2022 Neckarwestheim 6                             DWR 31.12.2009                     2022 Block II Termine der Sicherheitsüberprüfungen nach §19a AtG für die 2021 und 2022 vom Netz gehenden Anlagen Die derzeit noch laufenden Atomkraftwerke sind zuletzt 2009 einer solchen Sicher- heitsüberprüfung unterzogen worden. Im Rahmen der von BMUV und BMWK ge- troffenen Abwägung um eine mögliche Laufzeitverlängerung musste daher berück- sichtigt werden, dass die Sicherheitsüberprüfungen vor einer Laufzeitverlängerung nachgeholt werden müssten und daraus möglicherweise zusätzlich zu treffende ...

- 6- Maßnahmen oder Nachrüstungen abgeleitet werden, die ebenfalls vor einer Laufzeit- verlängerung umzusetzen gewesen wären. Die Überprüfung selbst ist mit einem ho- hen Zeitaufwand, danach umzusetzende Nachrüstmaßahmen mit hohem Planungs- aufwand verbunden. Der Verweis des StMUV auf eine begleitende Überprüfung hätte zur Folge, dass die Inanspruchnahme einer Laufzeitverlängerung (zunächst) ohne die Beseitigung von möglicherweise in der PSÜ ermittelte Defizite erfolgt. Die Spitzen der Stromkonzerne sind zum Ergebnis gelangt, dass „ein Weiterbetrieb nur sinnvoll (wäre), wenn entweder die Prüftiefe der grund- legenden Sicherheitsanalyse verringert würde und/oder auf weitreichende Nachrüstungsmaßnahmen, die im Zuge der Sicherheitsüberprüfung gegebe- nenfalls angeordnet würden, verzichtet würde.“ (Protokoll vom 7. März 2022). Anders als StMUV und TÜV Süd sehen die Atomkraftwerksbetreiber die wichtige Rolle der PSÜ.. Das StMUV geht dagegen fehl mit seiner Annahme, die PSÜ dienten nicht der Überprüfung der Atomkraftwerke nach dem Stand von Wissenschaft und Technik (StMUV, S. 2). Vielmehr gehört es zur zentralen Aufgabe der PSÜ, dass, wie oben dargelegt, „auf der Basis … der Anforderungen des Standes von Wissenschaft und Tech- nik der Sicherheitsstatus der Anlagen ganzheitlich erfasst und beurteilt“ wird (PSÜ-Leitfaden vom 18. August 1997, Nr. 2) Die PSÜ hat also eindeutig den Sinn, mit Methoden, die über die regelmäßige Über- wachung hinausgehen, Sicherheitsdefizite auch gegenüber dem Stand von Wissen- schaft und Technik aufzudecken, damit diese gegebenenfalls durch behördliche An- ordnungen beseitigt werden können. Das StMUV ist der Meinung: „Die PSÜ ist vielmehr in die Zukunft gerichtet und soll Verbesserungspotenti- ale aufzeigen, durch deren Umsetzung das ohnehin hohe Sicherheitsniveau der Kernkraftwerke jenseits der Schadensvorsorge1 weiter optimiert werden kann.“ Einer solchen Rechtsauffassung hat das Bundesverwaltungsgericht jedoch bereits mit Urteil vom 10. April 2008 (BVerwGE 131, 129) deutlich widersprochen. Nach dem „heutigen Stand von Wissenschaft und Technik (kann) auch gegen ausle- gungsüberschreitende Ereignisse Vorsorge verlangt werden. Nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Sicherheitsmaßnahmen können nicht außerhalb des Tatbestands der Schadensvorsorge liegen. Sie lassen sich auch nicht unter den Begriff der ‚Restrisikominimierung‘ subsumieren, da das Restrisiko durch einen nicht weiter minimierbaren, ‚unentrinnbaren‘ Rest gekennzeichnet ist.“ Die Darlegungen des StMUV befinden sich damit sowohl im Widerspruch zu den PSÜ-Leitfäden als auch zu den atom- und verfassungsrechtlichen Anforderungen. Wenn der TÜV Süd außerdem im Auftrag des StMUV ausführt, 1 Unterstreichung nicht im Original ...

- 7- „aus einer nicht innerhalb eines 10-Jahreszeitraums erfolgten Vorlage der Si- cherheitsüberprüfung für das Kernkraftwerk Isar 2 kann aus sicherheitstechni- scher Sicht nicht abgeleitet werden, dass die erforderliche Schadensvorsorge nicht mehr gegeben ist.“ (Stellungnahme vom 14. April 2022, S. 6) widerspricht auch er der in Deutschland bewährten Sicherheitsphilosophie und recht- lich gebotenen gutachterlichen Vorgehensweise, sich auf Nachweise zu stützen und nicht auf Erwartungen. Die Pflicht zur rechtzeitigen PSÜ ist gesetzlich festgelegt. Auch die Ausnahmerege- lung, der zufolge es einen Zeitraum von bis zu 13 Jahren ohne PSÜ geben kann, macht letztlich die Bedeutung dieser umfassenden Untersuchung deutlich. Denn die Regelung greift nur, wenn der Atomkraftwerksinhaber „verbindlich erklärt, dass er den Leistungsbetrieb der Anlage spätestens drei Jahre nach den in Anlage 4 genannten Terminen (hier: 31. Dezember 2019) endgültig einstellen wird. Die Berechtigung zum Leistungsbetrieb der Anlage erlischt zu dem Zeitpunkt, den er in seiner Erklärung nach Satz 1 benannt hat.“ (§ 19a Absatz 2 des Atomgesetzes) Der Verzicht auf eine PSÜ ist aus Sicht des Atomgesetzes demnach so bedeutsam, dass sogar die Berechtigung zum Leistungsbetrieb unwiederbringlich erlischt. Die drei noch laufenden Atomkraftwerke verlieren ihre Berechtigungen somit nicht nur unmittelbar aufgrund der gesetzlichen Befristung sondern auch aufgrund des Ver- zichtes auf eine PSÜ im Jahre 2019. Sicherheitsanforderungen für den Gesetzgeber Für den Gesetzgeber gelten nicht die oben dargelegten Maßstäbe einer Genehmi- gungsbehörde. Er hat einen erheblichen Entscheidungsspielraum. Es ist eine gesetz- geberische Abwägungsfrage, welche Risiken hinzunehmen sind. Grenze des gesetz- geberischen Entscheidungsspielraums ist die Verfassung. Das Bundesverfassungs- gericht hat entschieden, dass die Nutzung der Atomkraft nicht grundsätzlich verfas- sungswidrig ist. Diese Entscheidung vom 8. August 1978 bezog sich auf eine Geneh- migung, die nach dem damaligen Atomgesetz zeitlich und strommengenbezogen un- begrenzt waren. Daraus wird abgeleitet, dass der Gesetzgeber auch frei entscheiden kann, diesen Zustand wiederherzustellen. Dabei wird allerdings übersehen, dass die Atomkraftnutzung nur dann verfassungs- gemäß ist, wenn die Sicherheitsanforderungen den Schutz des Grundrechts auf Le- ben und körperliche Unversehrtheit gewährleisten. Das Bundesverfassungsgericht hat dies als gegeben angesehen, wenn die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gewährleistet ist, und zugleich diesen Schutzmaßstab sehr anspruchsvoll definiert: Mit der „Anknüpfung an den jeweiligen Stand von Wis- senschaft und Technik“ wird der „Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge“ normiert. Dabei verpflichtet der „Stand der Technik“ zur Berücksichti- gung des „erreichten technischen Entwicklungsstandes“ und der „Stand der Wissen- schaft“ die Berücksichtigung der „neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse“ (BVer- fGE 49, 89; E 53, 30). ...

- 8- „Lässt sie sich technisch noch nicht verwirklichen, darf die Genehmigung nicht erteilt werden; die erforderliche Vorsorge wird mithin nicht durch das technisch gegenwärtig Machbare begrenzt.“ (BVerfGE 49, 89, 107) Die Beachtung dieses Maßstabs der bestmöglichen Vorsorge gegen Schäden, die im Rahmen des „menschlichen Erkenntnisvermögens“ nicht auszuschließen sind, hat das Bundesverfassungsgericht nicht nur bei Erteilung der Genehmigung verlangt, sondern es verlangt einen dynamischen Grundrechtsschutz, den es in der in die Zu- kunft offene Fassung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 des Atomgesetzes, der die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge verlangt, gewährleistet sieht. Es genügt also nicht, bei Genehmigungserteilung zu prüfen, ob die zu diesem Zeitpunkt dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechende Schadensvor- sorge gewährleistet ist und aufsichtlich zu kontrollieren, ob dieses Sicherheitsniveau gewährleistet ist, sondern es ist darüber hinaus zu überprüfen, ob sich das „mensch- liche Erkenntnisvermögen“ weiterentwickelt hat und auch die daraus abzuleitenden Anforderungen des aktuellen Standes gewährleistet sind. Nur unter Beachtung der Maßgabe, dass die sich aus dem menschlichen Erkenntnis- vermögen ergebende Sicherheitsanforderungen aktuell und künftig eingehalten wer- den, hat das Bundesverfassungsgericht die Entscheidung zur Nutzung der Atomkraft 1978 für verfassungsgemäß erklärt. In dieser Entscheidung hat das Gericht aber auch festgehalten, dass der Gesetzgeber „von Verfassungs wegen gehalten“ sein könne zu überprüfen, ob seine Entscheidung aufgrund geänderter Umstände noch aufrecht zu erhalten sei. Diese Überprüfung hat der Gesetzgeber 2001 und 2011 vor- genommen und das Sicherheitsrisiko durch die Laufzeitbegrenzung auf das nach sei- ner Einschätzung hinnehmbare Maß beschränkt. Aus diesem Grund kann man sich im Jahre 2022 nicht mehr auf die verfassungsgemäße gesetzgeberische Entschei- dung des Jahres 1959 und die aufgrund dessen erteilten unbefristeten Genehmigun- gen berufen. Vielmehr hat der Gesetzgeber bei einer neuen Entscheidung über die Atomkraftnutzung neu zu prüfen, ob der Weiterbetrieb der Altanlagen die Anforderun- gen des dynamischen Grundrechtsschutzes erfüllt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Bestätigung der verschärften Laufzeit- beschränkung 2016 festgehalten (BVerfGE 143, 246), dass der Gesetzgeber dabei nicht den Abwägungsanforderungen einer Behörde unterlegen hätte, die eine fach- planerische Entscheidung zu treffen habe. Es wäre jedoch verfehlt, daraus abzulei- ten, dass der actus contrarius dann ebenfalls keine entsprechenden Anforderungen an den Gesetzgeber stelle (so aber Raetzke, S. 8). Denn die Laufzeitbeschränkung hat anders als die Laufzeitverlängerung keine Belastungswirkung für Leben und kör- perliche Unversehrtheit, deren Schutz die erforderliche Abwägung dient. Eine Lauf- zeitverlängerungs-Entscheidung des Gesetzgebers kommt in ihrer Wirkung auf die Grundrechte der Betroffenen der Genehmigung von neuen Atomkraftwerken gleich und müsste deshalb hinsichtlich dieser Auswirkungen wie eine administrative Ent- scheidung zu behandeln sein. Der Gesetzgeber kann derartige Entscheidungen, die gewöhnlich der Exekutive zufallen, zwar an sich ziehen, wie zum Beispiel eine Plan- feststellung (vgl. BVerfGE 95, 1 -7) oder eine Genehmigung, er hat dann aber ähn- lich einer Behörde die Pflicht, den Sachverhalt zutreffend und vollständig zu ermit- teln, die Betroffenen anzuhören und die Belange abzuwägen und ggf. auch eine UVP veranlassen. Insbesondere muss gewährleistet sein, dass die maßgeblichen Sicher- heitsanforderungen erfüllt werden. ...

- 9- Es spricht demnach einiges dafür, dass der Gesetzgeber bei einer Laufzeitverlänge- rung die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Schadensvor- sorge ähnlich wie bei einer Neugenehmigung heranzuziehen hat. Laufzeitverlängerung als Wiederherstellung des früheren Zustands Es kann nach alldem nicht davon die Rede sein, dass eine Laufzeitverlängerung als bloße Wiederherstellung des ursprünglichen Genehmigungszustands zu qualifizieren sei und die gesetzliche Entscheidungen von 2001 und 2011 irrelevant wären. Eine derartige Auffassung wird jedoch zum einen damit begründet, dass diese Entschei- dungen „politisch“ und nicht sicherheitsbezogen gewesen seien. Damit wird die Ver- antwortung der Politik für die Risikoabwägung geleugnet und letztlich einem nicht de- mokratisch legitimierten Expertentum das Wort geredet. Gerade die Entscheidung, welche Risiken zu unterbinden und welche Risiken als sozialadäquat hinzunehmen sind, ist eine zentrale politische Aufgabe. Es fällt auf, dass die Argumente für eine Laufzeitverlängerung teilweise deckungsgleich mit der Kritik an den Ausstiegsent- scheidungen von 2001 und 2011 sind. Zum anderen wird vertreten, dass der Gesetzgeber seine Entscheidungen 2001 und 2011 auf eine Beseitigung des „Restrisikos“ gestützt habe und dieses vom „Betriebs- risiko“ zu unterscheiden sei, dessen Hinnehmbarkeit der Gesetzgeber jeweils nicht in Zweifel gezogen habe (Raetzke, S. 13). Deshalb würde der Gesetzgeber mit einer Laufzeitverlängerung seine „grundsätzliche Bewertung“ nicht ändern. Eine solche Unterscheidung zwischen Restrisiko und Betriebsrisiko ist jedoch nicht möglich. Denn das Restrisiko ist keine bestimmte Kategorie, sondern dasjenige Risiko, das das Gesetz als hinnehmbar definiert und legalisiert. Das „Betriebsrisiko“ einer zuläs- sigen Anlage ist damit identisch mit dem Restrisiko. Es ist also durchaus relevant, dass der Gesetzgeber das Risiko der Atomkraftnutzung für nur noch begrenzt hin- nehmbar hält und damit am Tag nach Überschreitung dieser festgelegten Grenze die jeweilige Anlage ein nicht mehr hinnehmbares Risiko darstellt, also nicht mehr sicher genug ist. Durch die zweifelhafte Qualifizierung einer Laufzeitverlängerung als Wiederherstel- lung des ursprünglichen Genehmigungszustands kann insbesondere der Verzicht auf eine (grenzüberschreitende) Umweltverträglichkeitsprüfung nicht abgeleitet werden. Denn der Gesetzgeber hat eben diesen ursprünglichen Genehmigungszustand durch seine Laufzeitbeschränkung aufgrund seiner Sicherheitsbeurteilung und nicht auf- grund „rein politischer“ Überlegungen aufgehoben. So hat das Bundesverfassungs- gericht dem Gesetzgeber 2016 zurecht zugebilligt, „den Reaktorunfall zum Anlass zu nehmen, zum Schutze der Gesundheit und der Umwelt der Bevölkerung den Ausstieg aus der Kernenergie zu beschleuni- gen.“ Es ist die politische Aufgabe des Parlaments zu beurteilen, welche (Rest-)Risiken hinnehmbar sind. Jedenfalls ist es nicht zulässig, mit dem Argument einer ursprüng- lich bestehenden unbefristeten Genehmigung eine gesetzliche Neufestlegung der Laufzeiten nicht als eine Laufzeitverlängerung einzustufen. Damit unterliegt sie nach deutscher, international vertretener Rechtsauffassung grundsätzlich der UVP-Pflicht. Dem EuGH-Urteil vom 29. Juli 2019 ist nicht zu ent- nehmen, dass erst ab einer Laufzeitverlängerung von zehn Jahren eine UVP-Pflicht ...

- 10 - besteht. Entscheidend ist, ob es sich um ein „Projekt“ oder dessen „Änderung oder Erweiterung“ i.S.d. internationalen UVP-Rechts handelt. Der Verzicht auf eine UVP wegen nachgewiesener Gefahr für die Stromversorgungssicherheit ist nur möglich, wenn letztere nicht auf andere Weise zu gewährleisten ist. Genau das ist aber nach den derzeitigen Erkenntnissen des BMWK und der betroffenen Stromkonzerne nicht der Fall. Der EuGH hat 2019 nicht entschieden, ob eine Laufzeitverlängerung auch dann UVP-pflichtig ist, wenn sie nicht mit Nachrüstungsmaßnahmen verbunden wäre (vgl. Raetzke). Es wäre allerdings nicht nachvollziehbar, wenn bei einem höheren Ri- siko für Mensch und Umwelt keine UVP erforderlich wäre. Position der Atomkraftwerksinhaber Wie dargelegt wäre eine Laufzeitverlängerung aus Sicht der Betreiber mit einer Ab- senkung des bisherigen Sicherheits- oder Prüfungsniveaus verbunden. Da sie im Hinblick auf die erfolgten Planungen und wegen fehlender energiewirtschaftlicher Notwendigkeit keine Laufzeitverlängerung anstreben, wollen sie konsequenter Weise auch keine Verantwortung für entstehende Sicherheitsrisiken übernehmen. Sie er- warten deshalb: „Zur Konfliktvermeidung müsste dann idealerweise die Bundesregierung in eine quasi ‚Eigner‘-Rolle kommen, mit voller Kontrolle über Verfahrensumfang und -tiefe auf der sicherheitstechnischen und genehmigungsrechtlichen Seite, Investitionen, Kosten, Erträge und am Ende auch der Zeitraum der Laufzeit betreffend. Das heißt, dass in einem solchen Szenario die Kraftwerke von den Unternehmen quasi im staatlichen Auftrag betrieben würden.“ (a.a.O.) Es liegt auf der Hand, dass es kaum zu erreichen ist, dass die unternehmerische und atomrechtliche Verantwortung durch dafür bisher nicht ausgerüstete staatliche Orga- nisationen wahrgenommen werden kann. Unter dieser Bedingung käme ein weiteres Rechts- und Sicherheitsproblem hinzu. Denn die Staaten müssen nach EU- und Völ- kerrecht gewährleisten, dass eine unabhängige Überwachung der Atomkraftwerke stattfindet, die effektive Maßnahmen durchsetzen kann. Das ist auch bei einem Be- trieb der Anlagen in unmittelbarer Staatsverantwortung zwar möglich, erfordert aller- dings entsprechenden organisatorischen und personellen Aufwand. Bedeutung der Laufzeitverlängerung für die Entsorgung Die Zwischenlagerung und die Endlagerstandortsuche erfolgen derzeit auf der Grundlage eines nach Menge und Art gut prognostizierbaren Bestands an verbrauch- ten Brennelementen nach Ende der Nutzung der Atomkraft zur gewerblichen Erzeu- gung von Elektrizität. Alle für die Zwischenlagerung der planmäßig anfallenden ver- brauchten Brennelemente erforderlichen Genehmigungsanträge wurden mittlerweile gestellt, und für die Kosten der Zwischenlagerung und der Endlagerung sind die Be- treiber als Abfallverursacher im Rahmen des Übergangs der Entsorgungsverantwor- tung auf den Bund durch die Einzahlung in einen staatlichen Fonds aufgekommen. Sowohl für die Zwischenlagerung wie für die Endlagerung müssten angesichts einer durch eine Laufzeitverlängerung vergrößerten Menge und anderen Eigenschaften der zu entsorgenden verbrauchten Brennelemente erneut geprüft werden, welche Si- cherheitsnachweise anzupassen sind, auf welche Lagerkapazitäten End- und Zwi- schenlager dann auszulegen sind und wie sichergestellt wird, dass die in der Folge ...