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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Verfahrenskonzept und Ergebnisse Projekt "Digitale direkte Demokratie"“
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Anforderungen, Machbarkeit, Sollprozess Senatsverwaltung für Inneres und Sport – Abt. I Projekt digitale direkte Demokratie – Pro3D Klosterstr. 47 10179 Berlin 3. Juni 2020 | Version 1.0 | finalisiert | 152 Seiten Seite 1 von 152
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Version 0.5 | zur Entscheidung Dokumentenhistorie Datum Bearbeitung Version/Status Änderungsvermerk 06.04.2020 █████▍ 0.4 Entwurf 15.04.2020 █████████▍ 0.41 Qualitätssicherung 11.05.2020 Projektgruppe 0.42 Qualitätssicherung 14.05.2020 ████████████████ ▍ 0.43 Fortschreibung nach Abstimmung mit FV - Hersteller 26.05.2020 Projektleitung 0.5 Unverändert durch Abstimmungsinstanz angenommen 03.06.2020 Projektleitung 1.0 Bestätigung durchdie Entscheidungsinstanz Fachliche Ansprechpartner/Ansprechpartnerinnen Rolle Name Behörde/Organisation Projektleitung ██████▍ Senatsverwaltung für Inneres und Sport stellv. Projektleitung ███████▍ Senatsverwaltung für Inneres und Sport Bearbeitung ██████▍ Senatsverwaltung für Inneres und Sport Bearbeitung ███████▍ Senatsverwaltung für Inneres und Sport Bearbeitung █████ ▍ IMTB, externe Beratung Dieses Dokument ist ein Arbeitspapier des Projektes Pro3D und nur zur internen Verwendung vorgesehen. Eine Dokumentenweitergabe an Dritte ist nur mit ausdrücklicher Genehmigung der Projektleitung zulässig. Seite 2 von 152
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Version 0.5 | zur Entscheidung Inhaltsverzeichnis 1. Zielsetzung und Vorgehensweise 9 1.1 Ausgangslage und Zielsetzung des Projekts 9 1.2 Methodisches Vorgehen 9 1.3 Einleitende Überlegungen 12 1.4 Kennzahlen und Einflussfaktoren für die Beurteilung von Verfahrenslösungen 13 2. Ist-Analyse 16 2.1 allgemein einheitliche Teilprozesse 16 2.2 Unterstützungsprozesse 16 2.3 Ist-Prozess Volksinitiative 16 2.4 Ist-Prozess Volksbegehren 1. Stufe 16 2.5 Ist-Prozess Volksbegehren 2. Stufe 16 2.6 Ist-Prozess Einwohnerantrag 17 2.7 Ist-Prozess Bürgerbegehren 17 3. Anforderungen an eine Systemlösung für eine elektronische Unterstützungserklärung 17 3.1 Ereignisanzeige im Vorfeld, obligatorische Einrichtung einer elektronischen Unterstützungserklärung, Erklärung zu Rechten Dritter 17 3.2 Bereitstellung in 10 Arbeitstagen 19 3.3 Erfordernis eines eID-Einsatzes 20 3.3.1 Keine Zweifel an der Richtigkeit der abgegebenen Erklärungen 20 3.3.2 Übereilungsschutz bei der Abgabe von Erklärungen 22 3.3.3 Eignung der Datenqualität für Automatisierung der Gültigkeitsprüfung 22 3.3.4 Zumutbarkeit der Anforderung für die Erklärung mit eID 23 3.3.5 Einbindung von elektronischen Identifizierungssystemen nach OZG und eIDAS-Verordnung 24 3.4 IKT-Architektur-Vorgaben 25 3.4.1 Basisdienst Service Portal Berlin (Dienstleistungsdatenbank) und Basisdienst Service App Berlin 25 3.4.2 Basisdienst Digitaler Antrag 26 3.4.3 Basisdienst Elektronische Identität 26 3.4.4 Basisdienst Service Konto Berlin 27 3.5 Aspekte der Barrierefreiheit 27 3.6 Zuständigkeit für ein Verfahrensangebot zur elektronischen Erklärungsabgabe 27 3.6.1 Exklusives verwaltungsseitiges Online-Sammlungssystem 27 3.6.2 Zentrales und einheitliches Online-Sammlungssystem 28 3.6.3 Zuständigkeit der weisungsunabhängigen Landesabstimmungsleitung 29 3.7 Quoren und Fristen 29 3.7.1 Quoren 30 3.7.2 Fristen 31 3.8 Ergebnisfeststellung erfolgt aufgrund registrierter Daten im IT-FV EWW 32 3.9 Keine Widerrufsmöglichkeit einer Unterstützungserklärung 32 3.10 Online-Auskunft für abgegebene Erklärungen 32 4. Umfeldbetrachtung 33 Seite 3 von 152
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Version 0.5 | zur Entscheidung 4.1 Artverwandte Verfahren anderer Stellen 33 4.2 Nutzbare vorhandene und geplante technische Systeme 34 4.3 Rechtliche Rahmenbedingungen 34 5. Systemarchitektur, Machbarkeitsbetrachtung, Wirtschaftlichkeit 36 5.1 Wirtschaftlichkeitsrahmen 36 5.2 Bestandteile der Gesamtverfahrensarchitektur Pro3D 36 5.2.1 Internet-Informationsangebot der LAL 36 5.2.2 IT-FV EWW zur automatisierten und synchronisierten Gültigkeitsprüfung sowie Ergebnisfeststellung 37 5.2.3 Tägliche Statistikauswertung 38 5.2.4 Onlineformular für elektronische Unterstützungserklärung 40 5.2.5 Auswertungsroutinen zur Ergebnisfeststellung 42 5.2.6 Technische Unterstützung zur Verfahrensverwaltung 42 5.2.7 Informationsangebot Dienstleistungsdatenbank 42 5.2.8 Informationsangebot mein.berlin.de 42 5.2.9 Open Data Portal 43 5.3 Datenbereitstellung für die unterschiedlichen Verfahrensbausteine 44 5.4 Zusammenfassende Bewertung 45 6. (vorläufige) Soll-Prozesse 45 6.1 Allgemeines 46 6.2 Unterstützungsprozesse 47 6.2.1 UP 01 Beratungsgespräch 47 6.2.2 UP 02 Spendenanzeige 47 6.3 Einheitliche Teilprozesse 48 6.3.1 TP 02 Verfahrensumgebung im IT-FV EWW einrichten – vorläufiger Soll-Prozess 48 6.3.2 TP 03 elektronische Unterstützungserklärung abgeben – vorläufiger Soll-Prozess 49 6.3.3 TP 04 Prüfroutine im IT-FV EWW – vorläufiger Soll-Prozess 49 6.3.4 TP 05 täglichen Bereinigungslauf durchführen – vorläufiger Soll-Prozess 50 6.3.5 TP 06 tägliche Statistik für Ereignistabelle führen – vorläufiger Soll-Prozess 50 6.3.6 TP 08 Verfahrensumgebung IT-FV EWW fortschreiben – vorläufiger Soll-Prozess 50 6.3.7 TP 09 täglichen Bereinigungslauf deaktivieren – vorläufiger Soll-Prozess 50 6.3.8 TP 10 ergänzende Gültigkeitsprüfung durchführen – vorläufiger Soll-Prozess 50 6.3.9 TP 11 tägliche Statistik deaktivieren – vorläufiger Soll-Prozess 51 6.3.10 TP 12 Unterstützungserklärungen löschen – vorläufiger Soll-Prozess 51 6.4 Bürgerbegehren 51 6.4.1 Bürgerbegehren vorbereiten – vorläufiger Soll-Prozess 51 6.4.2 Bürgerbegehren durchführen – vorläufiger Soll-Prozess 51 6.5 Einwohnerantrag 52 6.5.1 Einwohnerantrag vorbereiten – vorläufiger Soll-Prozess 52 6.5.2 Einwohnerantrag durchführen – vorläufiger Soll-Prozess 52 6.6 Volksinitiative 52 6.6.1 Volksinitiative vorbereiten – vorläufiger Soll-Prozess 53 6.6.2 Volksinitiative durchführen – vorläufiger Soll-Prozess 53 6.7 Volksbegehren 53 6.7.1 Volksbegehren 1. Stufe vorbereiten – vorläufiger Soll-Prozess 53 6.7.2 Volksbegehren 1. Stufe durchführen – vorläufiger Soll-Prozess 54 6.7.3 Volksbegehren 2. Stufe durchführen – vorläufiger Soll-Prozess 54 Seite 4 von 152
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Version 0.5 | zur Entscheidung 7. OZG-Umsetzungsvorhaben und der Single Digital Gateway der Europäischen Union 54 7.1 OZG-Digitalisierungslabor „Bürgerbeteiligung“ 54 7.2 Single Digital Gateway der Europäischen Union 56 8. Expertentreffen mit gesellschaftlichen Gruppen 56 9. Ausblick auf Ergebnisbericht 2 58 9.1 Fachkonzepte 58 9.1.1 Weiterentwicklung des IT-FV EWW 58 9.1.2 Entwicklung eines Verwaltungswerkzeugs 58 9.2 Entwurf zu notwendigen Rechtsänderungen 59 9.3 Umsetzungskonzept 59 Zusammenfassung der Empfehlungen und Feststellungen 60 Literaturverzeichnis 63 Zitierte Rechtsvorschriften 64 Anlage 1 Projektstrukturplan „digitale direkte Demokratie“ (Pro3D) 68 Anlage 2 vorläufiger Anforderungskatalog/Kriterienkatalog Pro3D 69 Anlage 3 Darstellung vorhandener und zu erwartender IT-Werkzeuge 77 Anlage 4 Grobkonzept für Soll-Prozesse 80 Anlage 5 Fallzahlen von Unterschriftenprüfungen für Volksinitiativen und Volksbegehren seit 2013 81 Anlage 6 Personalausweise mit aktiver Online-Ausweisfunktion im Land Berlin 82 Anlage 7 Ist-Prozesse – Teilprozess Prüfumgebung im IT FV EWW einrichten 83 Anlage 8 Ist-Prozess – Teilprozess Unterschriften durch die Bezirkswahlämter prüfen 84 Anlage 9 Ist-Prozess – Teilprozess Unterstützungserklärungen löschen 85 Anlage 10 Ist-Prozess – Unterstützungsprozess Spendenanzeige 85 Anlage 11 Ist-Prozess – Unterstützungsprozess Beratungsanspruch 87 Anlage 12 Ist-Prozess – Volksinitiative 88 Anlage 13 Ist-Prozess – Volksbegehren 1. Stufe 90 Anlage 14 Ist-Prozess – Volksbegehren 2. Stufe 94 Anlage 15 Ist-Prozess – Einwohnerantrag 96 Anlage 16 Ist-Prozess – Bürgerbegehren 98 Anlage 17 Click-Dummy 102 Anlage 18 Ereignisanzeige - vorläufiger Entwurf 107 Anlage 19 Informationsangebot in der Dienstleistungsdatenbank - vorläufiger Entwurf 110 Anlage 20 Muster für das Statistikangebot (vorläufige Entwürfe) 112 Anlage 21 Ereignisarten mit Statusphasen und Datenfeldern für das Informationsangebot der LAL und für die Verfahrensbeteiligten (vorläufiger Entwurf) 114 Seite 5 von 152
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Version 0.5 | zur Entscheidung Anlage 22 Unterstützungsprozesse – vorläufige Sollprozesse Unterstützungsprozess – UP 01 Beratungsgespräch Unterstützungsprozess – UP 02 Spendenanzeige 121 Anlage 23 Spendenanzeige – vorläufiger Entwurf (Formular in 4 Varianten) 122 Anlage 24 Standardtext für Spendenveröffentlichung im Internet – vorläufiger Entwurf 123 Anlage 25 Gesamtprozess bezirkliche Abstimmungen - vorläufiger Sollprozess 124 Anlage 26 TP 02 Verfahrensumgebung im IT-FV EWW einrichten – vorläufiger Sollprozess 125 Anlage 27 TP 03 elektronische Unterstützungserklärung abgeben – vorläufiger Sollprozess 127 Anlage 28 Hinweistext bei Abgabe einer elektronischen Unterstützungserklärung in PDF-Format bei Weiterleitung der Daten an IT-FV EWW mit Hinweis auf statistische Darstellung am Folgetag (in 5 Varianten) (vorläufiger Entwurf) 128 Anlage 29 TP 04 Prüfroutine im IT-FV EWW durchführen – vorläufiger Sollprozess 129 Anlage 30 TP 05 und TP 06 – vorläufige Sollprozesse TP 05 täglichen Bereinigungslauf durchführen und TP 06 tägliche Statistik für Ereignistabelle führen 130 Anlage 31 TP 08 Verfahrensumgebung im IT-FV EWW fortschreiben - vorläufiger Sollprozess 131 Anlage 32 TP 09 und TP 11 - vorläufige Sollprozesse TP 09 täglichen Bereinigungslauf deaktivieren, TP 11 tägliche Statistik deaktivieren 132 Anlage 33 TP 10 ergänzende Gültigkeitsprüfungen durchführen - vorläufiger Sollprozess 133 Anlage 34 TP 12 Unterstützungserklärungen löschen - vorläufiger Sollprozess 135 Anlage 35 TP 01 Bürgerbegehren vorbereiten - vorläufiger Sollprozess 136 Anlage 36 TP 07 Bürgerbegehren durchführen - vorläufiger Sollprozess 138 Anlage 37 TP 01 Einwohnerantrag vorbereiten - vorläufiger Sollprozess 140 Anlage 38 TP 07 Einwohnerantrag durchführen - vorläufiger Sollprozess 142 Anlage 39 GP 01 Volksinitiative vorbereiten - vorläufiger Sollprozess 145 Anlage 40 GP 02 Volksinitiative durchführen - vorläufiger Sollprozess 146 Anlage 41 GP 01 Volksbegehren vorbereiten - vorläufiger Sollprozess 148 Anlage 42 GP 02 Volksbegehren 1. Stufe durchführen - vorläufiger Sollprozess 149 Anlage 43 GP 03 Volksbegehren 2. Stufe durchführen - vorläufiger Sollprozess 151 Abbildungen Abbildung 1: System Pro3D – Verfahrensbausteine 10 Abbildung 2: Vereinfachte Prozessdarstellung mit Abhängigkeiten zu IT-FV EWW 37 Abbildung 3: Instrumente der direkten Demokratie und Statusphasen (vorläufiger Entwurf) 44 Abbildung 4: Inhalte des Digitalisierungslabors „Bürgerbeteiligung“ 55 Seite 6 von 152
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Version 0.5 | zur Entscheidung Abkürzungen Abgh Abgeordnetenhaus von Berlin AbstG Abstimmungsgesetz AI Abstimminstanz BB Bürgerbegehren BIKTG Bln Barrierefreie-IKT-Gesetz Berlin BVV Bezirksverordnetenversammlung BzVwG Bezirksverwaltungsgesetz bzw. beziehungsweise DLDB Dienstleistungsdatenbank EA Einwohnerantrag eAT elektronischer Aufenthaltstitel EGovG Bln E-Government-Gesetz Berlin EI Entscheidungsinstanz eID Online-Ausweisfunktion des neuen Personalausweises eIDAS Verordnung (EU) Nr. 910/2014 über elektronische Identifizierung und Ver- trauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 1999/97/EG ET Ereignistabelle (im IT-FVV EWW mit allen Gültigkeitseintragungen eines bestimmten Ereignisses) eUE elektronische Unterstützungserklärung EWW Einwohnerwesen FV Fachverfahren ggf. gegebenenfalls IKT-Architektur IKT-Architektur für das Land Berlin, Version 1.6 – Februar 2020 IT Informationstechnik LABO Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten LAL Landesabstimmungsleiterin/-leitung NFC Near Field Communication (Nahfeldkommunikation) OZG Onlinezugangsgesetz PIN persönliche Identifikationsnummer gegenüber einer Maschine Pro3D Projekt digitale direkte Demokratie RFID radio-frequency identification (Identifizierung mit Hilfe elektromagnetischer (Radio-) Wellen) s. siehe SDG Single Digital Gateway SenInnDS Senatsverwaltung für Inneres und Sport u. U. unter Umständen UE Unterstützungserklärung UUID Universally Unique Identifier (Standard für Identifikatoren, die der eindeutigen Kennzeichnung in verteilten Systemen dienen – hier für die Meldedatensätze im IT-FV EWW) VB Volksbegehren VerfGH Verfassungsgerichtshof Berlin Seite 7 von 152
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Version 0.5 | zur Entscheidung VG Verwaltungsgericht vgl. vergleiche VI Volksinitiative VPN Virtual Private Network (deutsch: virtuelles privates Netzwerk) VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz (nach Maßgabe des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung) Seite 8 von 152
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Version 0.5 | zur Entscheidung 1. Zielsetzung und Vorgehensweise 1.1 Ausgangslage und Zielsetzung des Projekts Die Instrumente der direkten Demokratie (Volksinitiative - VI, Volksbegehren - VB, Einwohnerantrag - EA, Bürgerbegehren - BB) erfordern in unterschiedlichen Verfahrensabschnitten den Nachweis einer gesetzlich bestimmten Mindestunterstützung seitens der Bevölkerung für das jeweils von der Trägerin bzw. den Vertrauenspersonen verfolgte Ziel. Die erforderliche Unterstützung wird durch Vorlage von Unterstützungserklärungen mit Unterschriften auf formalisierten Unterschriftslisten und -bögen nach amtlichen Mustern nachgewiesen. Die Erklärun- gen sind im Original vorzulegen. Eine Übermittlung mit Telefax oder elektronisch ist gesetzlich ausge- schlossen. Mit Projektauftrag vom 29. August 2019 wurde die Projektleitung vom Staatssekretär für Inneres, Herrn Akmann und der Staatssekretärin für Informations- und Kommunikationstechnik, Frau Smentek mit dem Projekt digitale direkte Demokratie (Pro3D) beauftragt. Gegenstand des Projektes ist die Realisierung einer Internet-Präsenz im Stadtinformationssystem (berlin.de), die der Bevölkerung eine einheit- liche und vollständige Abbildung aller relevanten Informationen zur direkten Demokratie in Berlin sowie eine Übersicht der vergangenen und laufenden Verfahren bietet, eine Schnittstelle zwischen der Internet-Präsenz und mein.berlin.de (zentrale Beteiligungsplatt- form des Landes Berlin), sodass auch dort alle Verfahren mit laufenden Sammlungsverfahren für Unterstützungserklärungen dokumentiert werden, eines Angebots zur Abgabe von elektronischen Unterstützungserklärungen (eUE) zu laufenden Sammlungsverfahren von Einzelvorhaben der direkten Demokratie (Onlineformular), eine vollautomatisierte Gültigkeitsprüfung der eUE sowie Ausweis von Zwischen- und Endergebnissen zu Sammlungsverfahren laufender Berliner Vor- haben der direkten Demokratie. Im Rahmen der Voruntersuchung, die von August 2019 bis Juli 2020 durchgeführt wird, ist auf der Grundlage einer fachlichen, technischen, organisatorischen und rechtlichen Ist-Analyse sowie der Erhebung von Anforderungen der Beteiligten ein anforderungsgerechter Soll-Prozess zu modellieren und in ein Fachkonzept einschließlich einer Kostenbetrachtung sowie Umsetzungsplanung zu über- setzen. Teil der Voruntersuchung ist auch die Zusammenstellung notwendiger Rechtsänderungen für eine Projektumsetzung. Ziel der Voruntersuchung ist, Möglichkeiten der konkreten Umsetzung und die dafür notwendigen Grundlagen zu erarbeiten, um in der nächsten Projektphase mit der Projektumsetzung beginnen zu können. 1.2 Methodisches Vorgehen Die mit dem Projektauftrag vereinbarten Arbeitspakete und Termine der Voruntersuchung wurden in einem Projektstrukturplan (Anlage 1) für die Bearbeitung weiter untergliedert. Die Aufgaben werden je Seite 9 von 152
Pro3D – Ergebnisbericht Teil 1 Version 0.5 | zur Entscheidung nach Ausprägung durch die Projektgruppe, Teile der Projektgruppe oder die Projektleitung bearbeitet. Die Bearbeitung wird unterstützt von der Unternehmensberatung IMTB Consulting GmbH, Berlin. Die Ergebnisse der Projektarbeit werden durch die Abstimminstanz (AI) qualitätsgesichert und von der Entscheidungsinstanz (EI) finalisiert. Auf der Grundlage der IST-Analyse (s. Abschnitt 2), der ermittelten Optimierungsmöglichkeiten sowie den neu hinzutretenden Anforderungen, die sich aus dem Projektauftrag und seiner Zielsetzung er- geben, wurde ein vorläufiger Kriterienkatalog abgeleitet (s. Abschnitt 3 sowie Anlage 2). Dieser wurde seitens der Projektleitung um eine Gewichtung hinsichtlich Bedeutung und zeitlichem Umsetzungser- fordernis entsprechend der im Projektauftrag enthaltenen Ziele und Bedingungen ergänzt. Für die angestrebte Funktionalität muss die IT-Systemlösung des Projektes die abgebildeten Verfah- rensbausteine aufweisen (vgl. Abbildung 1). Abbildung 1: System Pro3D Verfahrensbausteine Da das künftige IT-System zur Umsetzung einer eUE in starker Abhängigkeit zur eingesetzten IT-Lösung steht, war es notwendig, parallel zur Erhebung der Anforderungen eine Umfeldanalyse zu möglichen einschlägigen IT-Systemen vorzusehen (vgl. Anlage 3: Darstellung vorhandener und zu erwartender IT- Werkzeuge), sodass eine Potential- wie auch eine erste Machbarkeitseinschätzung erfolgen konnte. Es wurde betrachtet und bewertet, ob die jeweiligen IT-Systeme für eine Systemlösung des Projekts Pro3D geeignet sind und inwieweit sie die festgelegten Anforderungskriterien erfüllen können. Seite 10 von 152
