Abschließende Mitteilung an die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien über die Kontrollprüfung der „Organisationsarbeit in der Bundesverwaltung: Ziele, Aufgaben, Strukturen und Kompetenzen“ Diese Prüfungsmitteilung enthält das vom Bundesrechnungshof abschließend im Sinne des § 96 Abs. 4 Satz 1 BHO festgestellte Prüfungsergebnis. Die Ent- scheidung über eine Weitergabe an Dritte bleibt dem Bundesrechnungshof vorbehalten. Gz.: VII 5 - 2018 - 0338                                                        Bonn, den 24. Juli 2019 Die Mitteilung des Bundesrechnungshofes ist urheberrechtlich geschützt. Eine Veröffentlichung ist nicht zulässig.

2 Inhaltsverzeichnis 0      Zusammenfassung                                3 1      Vorbemerkung                                   5 2      Auswirkungen der verteilten Standorte auf die Aufgabenwahrnehmung                            5 3      Ermittlung des Personalbedarfs                 9 4      Orientierung an strategischen Zielen          11

3 0      Zusammenfassung Der Bundesrechnungshof hatte in den Jahren 2010 bis 2015 in einer Quer- schnittsprüfung die Organisationsarbeit in der Bundesverwaltung untersucht. In diese Querschnittsprüfung hatte er auch die Beauftragte der Bundesregie- rung für Kultur und Medien (BKM) einbezogen und ihr Empfehlungen gegeben. Schwerpunkte der Prüfung waren die Ziele, Aufgaben und Strukturen für die Organisationsarbeit sowie die Kompetenzen der mit diesen Aufgaben betrau- ten Beschäftigten. Mit dieser Kontrollprüfung hat der Bundesrechnungshof un- tersucht, ob die BKM seine Empfehlungen umgesetzt hat. Im Wesentlichen hat er dabei festgestellt: 0.1     Die BKM verfügt über Liegenschaften in Berlin und Bonn. Im Jahr 2018 waren 25 von 28 Referaten an beiden Standorten vertreten. Der Bun- desrechnungshof hatte die referatsinterne Kommunikation und Zu- sammenarbeit dadurch als erheblich erschwert angesehen und Mehr- kosten durch die Dislozierung vermutet. Die BKM hat in ihrer Stellungnahme nachvollziehbar dargelegt, dass sie durch den Einsatz moderner Kommunikationstechnik möglichen Nach- teilen einer Dislozierung maßgeblich entgegenwirken konnte. Der Bun- desrechnungshof erachtet die Konsolidierung der Berliner Standorte als zielführend, um Betriebs- und Kommunikationskosten nachhaltig zu senken. Den von der BKM angeführten personalwirtschaftlichen Argu- menten, beispielsweise hinsichtlich der besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf sowie der Personalentwicklung, kann der Bundes- rechnungshof folgen. Ungeachtet dessen empfiehlt der Bundesrech- nungshof zu prüfen, ob eine weitere räumliche Konsolidierung am Standort Berlin sinnvoll ist. (Tz. 2) 0.2     Seit dem Jahre 2006 hat die BKM keine umfassende Personalbedarfs- ermittlung durchgeführt. Die damalige Untersuchung durch das Bun- desverwaltungsamt wurde seither nicht nach anerkannten Methoden fortgeschrieben. Der Bundesrechnungshof fordert die BKM auf, ihren Personalbedarf entsprechend nachzuweisen. (Tz. 3) 0.3     Die BKM stellte ihre strategischen Ziele nicht in ihr Intranet ein. Ein angemessener Informationsfluss an die Beschäftigten ist daher nach

4 Auffassung des Bundesrechnungshofes nicht gewährleistet. Der Bun- desrechnungshof empfiehlt der BKM, ihre Ziele im Intranet bekanntzu- geben. (Tz. 4)

5 1       Vorbemerkung Prüfungsgegenstand und -durchführung Wir hatten in den Jahren 2010 bis 2015 in einer Querschnittsprüfung die Or- ganisationsarbeit in der Bundesverwaltung untersucht. In diese Prüfung hatten wir auch die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) einbezogen. Schwerpunkte der Prüfung waren Ziele, Aufgaben und Strukturen für die Organisationsarbeit sowie die Kompetenzen der mit diesen Aufgaben betrauten Beschäftigten. Die Prüfung hatten wir mit der Abschließenden Prü- fungsmitteilung vom 10. November 2014 abgeschlossen. Im Anschluss an ein Nachfrageverfahren im Jahr 2016 haben wir mit dieser Kontrollprüfung untersucht, ob die BKM die noch nicht umgesetzten Empfeh- lungen aus der Ausgangsprüfung inzwischen aufgegriffen, die zugesagten Maßnahmen realisiert und damit die festgestellten Mängel behoben hat. Die örtlichen Erhebungen zur Kontrollprüfung fanden im Mai 2018 statt. Weite- re Unterlagen übersandte die BKM bis zum September 2019. Unsere Feststel- lungen und Empfehlungen haben wir der BKM mit der Prüfungsmitteilung vom 1. März 2019 übersandt. Die Stellungnahme der BKM vom 29. April 2019 ha- ben wir in der Abschließenden Prüfungsmitteilung berücksichtigt. 2       Auswirkungen der verteilten Standorte auf die Aufgabenwahrnehmung 2.1     Die Beschäftigten der BKM waren im Jahr 2011 an zwei Standorten in Berlin und an einem Standort in Bonn eingesetzt worden. Das Bundesverwal- tungsamt (BVA) hatte im Jahr 2006 hierzu festgestellt, dass die Trennung der Behörde auf drei Standorte „zu hohen Reibungsverlusten und ineffizientem Einsatz von Arbeitszeit und -kraft führe. […] Aus organisatorischen Gesichts- punkten ist mittel- bis langfristig eine Trennung innerhalb eines Referates zu vermeiden.“ Im Jahr 2011 hatten sich die Beschäftigten von 17 der damalig 1 insgesamt 21 Referate der BKM auf die Standorte in Berlin und Bonn verteilt. Beschäftigte von vier Referaten waren ausschließlich an einem Standort tätig. 1 Das Berlin/Bonn-Gesetz vom 26. April 1994 gibt vor, dass Bundesministerien jeweils einen Sitz in Berlin und Bonn haben müssen. Die BKM wurde nach Inkrafttreten des Gesetzes aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat heraus- gelöst und bildet seither als oberste Bundesbehörde einen Teil der Bundesregierung. Das Berlin/Bonn-Gesetz siedelt den Politikbereich Kultur in Bonn an.

6 Die Beschäftigten der BKM hatten im Jahr 2011 über verteilte Standorte un- tereinander mit dem Telefon, dem Fax oder per E-Mail kommuniziert. Am Dienstort Bonn hatten Beschäftigte der BKM den Videokonferenzraum des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (BMI) nutzen können. Ein System für eine elektronische Vorgangsbearbeitung hatte den Beschäftigten nicht zur Verfügung gestanden. Die BKM hatte behördeninterne Personalwechsel durchgeführt. Für Beschäftig- te des höheren Dienstes war der Wechsel in andere Organisationseinheiten obligatorisch gewesen. Für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des gehobenen und mittleren Dienstes waren solche Wechsel als individuelle Entwicklungs- maßnahmen festgelegt worden. Eine neue Verwendung hatte die BKM alle fünf bis acht Jahre vorgesehen. Im November 2018 verteilten sich die Beschäftigten von 25 der inzwischen insgesamt 28 Referate der BKM auf die Standorte in Berlin und Bonn. Sie kommunizierten untereinander weiterhin per Telefon, E-Mail oder mit einem Videokonferenzsystem. Die BKM legte fest, dass alle Mitarbeiterinnen und Mit- arbeiter nach fünf bis zehn Jahren ihre Verwendung wechseln sollen. Die BKM ermöglichte ihren Beschäftigten hierbei die Wahl des Dienstortes. Sie hatte nicht geprüft, ob die Dislozierung von Referaten auf verschiedene Standorte reduziert werden kann. 2.2    Die BKM ist an die Vorgaben des geltenden Berlin/Bonn-Gesetzes ge- bunden. Wir hatten in der Abschließenden Prüfungsmitteilung vom 10. November 2014 anerkannt, dass die BKM sich bemühte, den Belangen ihrer Beschäftigten entgegenzukommen. Dabei hatten wir jedoch darauf hin- gewiesen, dass dies nicht zu einer Beeinträchtigung der Aufgabenwahrneh- mung der Behörde führen darf. Die Verteilung fast aller Referate auf mehrere Standorte und die damit ver- bundene extreme Dislozierung der Beschäftigten hatte die Abstimmung unter den Beschäftigten innerhalb eines Referates erheblich erschwert und erforder- te hohen Koordinierungsaufwand. Die örtliche Trennung behinderte die Be- schäftigten insbesondere dabei, sich gegenseitig auszutauschen und zu unter- stützen. Auch wurde es den Führungskräften hierdurch erschwert, regelmäßi- ge Dienstbesprechungen durchzuführen. Diese sollten es Mitarbeiterinnen und

7 Mitarbeitern jedoch gerade ermöglichen, Informationen und Erfahrungen aus- 2 zutauschen und ihre Arbeit zu koordinieren. Die BKM hätte daher geplante Dienstortwechsel zum Anlass nehmen sollen, zu prüfen, inwieweit Beschäftigten neue Aufgaben übertragen werden konnten. Das Personalentwicklungskonzept sieht gerade den Wechsel von Beschäftigten zu anderen Aufgaben als förderliche Entwicklungsmaßnahme an. Dadurch hätte sie zu einer effektiveren und effizienteren Aufgabenwahrnehmung bei- tragen können. Es hätte insbesondere vermieden werden können, die Beschäf- tigten eines Referates auf mehrere Standorte zu verteilen. 2.3     Wir hatten anerkannt, dass die BKM die berechtigten Belange ihrer Be- schäftigten berücksichtigen möchte. Die Grenze haben wir allerdings dort ge- sehen, wo die Aufgabenwahrnehmung der Behörde beeinträchtigt wird und auch zu Mehrkosten führt. Daher haben wir weiterhin empfohlen zu untersu- chen, wie die stark ausgeprägte Dislozierung der Referate verringert und der Einsatz elektronischer Kommunikationshilfsmittel ggf. noch besser genutzt werden kann. 2.4     In ihrer Stellungnahme hat die BKM zunächst angegeben, dass sich die Mehrzahl der Referate und Projektgruppen der BKM auf die beiden Dienstsitze in Bonn und Berlin verteilen. Diese Verteilung sei nach Mitteilung der BKM nicht statisch und könne sich bei Neueinstellungen und im Zuge der internen Personalrotation auch wieder ändern. Bis zum 31. März 2019 seien die Beschäftigten der BKM in Berlin auf vier zum Teil weit voneinander entfernte Standorte (Bundeskanzleramt, Köthener Stra- ße, Bundesministerium für Bildung und Forschung (Kapelle-Ufer), Bundespres- seamt (Dorotheenstraße) und Kleine Orangerie in Charlottenburg) verteilt ge- wesen. Durch den Bezug der neuen Liegenschaft am Potsdamer Platz 1 (fuß- läufig zur Köthener Straße) und dem Wegfall des Standorts Kapelle-Ufer sei wieder eine größere Nähe zwischen den Berliner Liegenschaften gegeben. Da- mit hätten sich auch die Rahmenbedingungen für die Bewirtschaftung (z. B. durch das Verwaltungssekretariat und mit Blick auf die Nutzung der Bespre- chungsräume in der Köthener Straße) verbessert. Hinsichtlich einer weiteren Konsolidierung sei demnächst außerdem die Aufgabe des Standortes Kleine 2 Vgl. Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, § 11 (3) „Führung, Eigenver- antwortung und Zusammenarbeit“.

8 Orangerie zugunsten der Köthener Straße sowie die Verlagerung aller BKM- Arbeitsplätze im Bundespresseamt in die neue Liegenschaft am Potsdamer Platz 1 geplant. Die Aufgabenwahrnehmung sei hierdurch nicht beeinträchtigt, da die Beschäf- tigten Dank einer gut funktionierenden und breit akzeptierten technischen In- frastruktur standortübergreifend unkompliziert und zeitgemäß kommunizieren würden. An den Standorten Bonn und Berlin seien zwei Videokonferenzräume eingerichtet, die gemeinsame größere Besprechungen (z. B. regelmäßig statt- findende Informationsveranstaltungen des Haushaltsreferats, Personalratssit- zungen, Besprechungen der Referatsleitungen) ermöglichen. Diese Technik habe sich nach Ansicht der BKM bewährt. Sie würde von den Beschäftigten gut angenommen und daher alltäglich genutzt. Beschäftigte mit alternierender Telearbeit könnten darüber hinaus an ihren häuslichen Arbeitsplätzen Video- kameras als Sonderhardware nutzen. Durch turnusgemäße Prüfungen würde die BKM sicherstellen, dass die vorhan- dene Videotechnik die Anforderungen an eine zeitgemäße Besprechungstech- nik erfülle. Sie würde im Bedarfsfall die Technik auf Basis des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit austauschen. Die BKM sei davon überzeugt, dass die Einführung der E-Akte und das daran angeschlossene elektronische Vorgangsbearbeitungssystem die Zusammenar- beit über die verschiedenen Standorte hinweg weiter vereinfachen werde. Des Weiteren sieht die BKM in der Dislozierung Vorteile für einen effizienten und flexiblen Personaleinsatz. Der Grundsatz, dass (fast) jede Aufgabe sowohl von Bonn als auch von Berlin aus erledigt werden könne, führe dazu, dass Va- kanzen kurzfristiger und flexibler gefüllt und Instrumente für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf wie etwa Elternzeit, Telearbeit und Teilzeit besser ange- nommen werden könnten. Ausnahmen würden hier lediglich der Leitungsbe- reich (Staatsministerin, Leitender Beamter, Leitungsstab, Stabsstelle Kommu- nikation, Strategische Planung und Digitalisierung) sowie faktisch ortsgebun- dene Funktionen wie Fahrdienst- und Vorzimmerkräfte darstellen. Diese Flexibilität habe sich aus Sicht der BKM bewährt und überwiege vor dem Hintergrund der oben dargestellten technischen Ausstattung bei Weitem even- tuelle Unannehmlichkeiten in der täglichen Kommunikation. Die BKM sieht kei- nen durch die Dislozierung verursachten erhöhten Koordinierungsaufwand.

9 Auch seien viele Dienstreisen zwischen den beiden Dienstsitzen dank der ge- schilderten Technik nur noch im Ausnahmefall erforderlich. Mehrkosten durch die Beschaffung der Videotechnik würden aus Sicht der BKM in einem ausge- wogenen Verhältnis zu den reduzierten Reisekosten stehen. Aus Sicht der BKM könne trotz Dislozierung bei Anwendung des oben genann- ten Grundsatzes der ortsunabhängigen Erfüllbarkeit (fast) jeder Aufgabe eine behördenumfassende Personalentwicklung erfolgen. So könnten die Beschäf- tigten ohne Einschränkung nach den im Personalentwicklungskonzept vorge- sehenen Standzeiten innerhalb des Hauses rotieren. Dies fördere nicht nur die Arbeitszufriedenheit der Beschäftigten, sondern stärke ihre berufliche Fortent- wicklung und erweitere den Erfahrungsschatz und komme damit dem Dienst- herrn durch eine gesteigerte Verwendungsbreite wieder zugute. 2.5    Die BKM hat in ihrer Stellungnahme nachvollziehbar dargelegt, dass sie durch den Einsatz moderner Kommunikationstechnik möglichen Nachteilen einer Dislozierung maßgeblich entgegenwirken konnte. Auch erachten wir die Konsolidierung ihrer Berliner Standorte als zielführend, um Betriebs- und Kommunikationskosten nachhaltig zu senken. Den von der BKM angeführten personalwirtschaftlichen Argumenten, beispielsweise hinsichtlich der besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf sowie der Personalentwicklung, können wir folgen. Ungeachtet dessen empfehlen wir der BKM zu prüfen, ob eine weitere räumli- che Konsolidierung am Standort Berlin sinnvoll ist. Wir behalten uns vor, die von der BKM eingeleiteten Maßnahmen zu gegebener Zeit erneut im Rahmen einer Prüfung zu untersuchen. 3      Ermittlung des Personalbedarfs 3.1    Das BVA hatte für die BKM in den Jahren 2006 bis 2010 drei Organisa- tionsuntersuchungen durchgeführt. Die BKM hatte die Ergebnisse des BVA seitdem nicht mehr fortgeschrieben. Wir hatten der BKM empfohlen, ihren Personalbedarf auf der Grundlage dieser Ergebnisse regelmäßig nach den einschlägigen Vorschriften für die Bundes- verwaltung festzustellen und fortzuschreiben. Wir hatten bemerkt, dass es in jedem Fall nachteilig wäre, die durch das BVA aufwendig erhobenen

10 Ergebnisse der Organisationsuntersuchungen soweit veralten zu lassen, dass eine Fortschreibung nicht mehr möglich wäre. Die BKM hatte im Jahr 2014 mitgeteilt, dass sie einer Personalbedarfsermitt- lung grundsätzlich positiv gegenüber stehe. Sie hatte jedoch keine Aussagen zum Umfang und Zeitpunkt einer solchen Ermittlung gemacht. Die BKM hat auch nach dem Jahr 2014 keine Personalbedarfsermittlungen durchgeführt und im Jahr 2018 erklärt, dass sie auch weiterhin nicht beabsich- tige, eine Personalbedarfsermittlung durchzuführen. Seit der letzten Personalbedarfsermittlung im Jahr 2010 hat sich der Stellen- 3 bestand der BKM um rund 30 % erhöht. 3.2     Planstellen und Stellen dürfen nur ausgebracht werden, „soweit sie un- ter Anwendung angemessener Methoden der Personalbedarfsermittlung sach- 4 gerecht und nachvollziehbar begründet sind“. Seit dem Jahr 2006 hat die BKM keine umfassende Personalbedarfsermittlung durchgeführt. Die Organisa- tionsuntersuchungen durch das BVA in den Jahren 2008 und 2010 hatte die BKM nicht fortgeschrieben. Diese sind nunmehr für eine Fortschreibung auf- grund des Zeitablaufs der Daten nicht mehr geeignet. Damit hat die BKM ihren Personalbedarf seit nunmehr zwölf Jahren nicht mehr ermittelt. Sie kann den Bedarf daher nicht nachvollziehbar begründen und nachweisen. 3.3     Wir hatten die BKM erneut aufgefordert, ihren Personalbedarf nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften für die Bundesverwaltung umgehend nachzuweisen. Da dies zu einem nennenswerten Aufwand führen wird, sollte die BKM die Personalbedarfsermittlung für einzelne Organisationseinheiten pri- orisieren und Zug um Zug vornehmen. 3.4     Die BKM hat in ihrer Stellungnahme mitgeteilt, dass sie in Ergänzung des bisherigen Vorgehens begonnen habe, den Personalbedarf für einzelne Organisationseinheiten durch den Einsatz eines neu entwickelten Formulars sukzessive gezielter als bisher zu ermitteln. Die Referate würden aufgefordert, zusätzliche Personalbedarfe systematisch, detaillierter und standardisiert dar- zulegen. Das dafür eingesetzte Formular sei auf der Grundlage des 3 Im Haushaltsjahr 2010 verfügte die BKM über 209,7 Planstellen und Stellen, im Haushalts- plan 2018 waren 272,3 Planstellen und Stellen ausgebracht. 4 Vgl. Nummer 4.4.1 und 4.4.3 der Allgemeine Verwaltungsvorschriften zu § 17 Bundeshaus- haltsordnung in Verbindung mit den jährlichen Haushaltsaufstellungsrundschreiben.