Enthält zu schützende personenbezogene Daten Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat über die Prüfung Einhaltung des Besserstellungsverbotes bei der Konrad-Adenauer-Stiftung e. V. (Inlandspersonal) Diese Prüfungsmitteilung enthält das vom Bundesrechnungshof abschließend im Sinne des § 96 Abs. 4 Satz 1 BHO festgestellte Prüfungsergebnis. Die Ent- scheidung über eine Weitergabe an Dritte bleibt dem Bundesrechnungshof vor- behalten. Gz.: VI 2(VI 6) - 2018 - 0538                                                    Bonn, den 5. Mai 2020 Die Mitteilung des Bundesrechnungshofes ist urheberrechtlich geschützt. Eine Veröffentlichung ist nicht zulässig.

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis                                                4 Zusammenfassung                                               6 Vorbemerkung                                                  9 Gegenstand und Umfang der Prüfung                             9 Das haushaltsrechtliche Besserstellungsverbot                10 Rechtsgrundlagen bei der Eingruppierung der Beschäftigten    12 1.3.1  Tarifvertragliche Regelungen des Bundes                      12 1.3.2  Geltung der tarifvertraglichen Regelungen des Bundes bei der Konrad-Adenauer-Stiftung e. V.                               13 Zuwendung und Verwendungsnachweisprüfung                     13 Zuwendungsbescheid                                           13 Verwendungsnachweisprüfung                                   15 Ausnahmen vom Besserstellungsverbot                          20 Bewertung und Anzahl der at-Stellen                          20 Außertarifliche Arbeitsverträge                              25 Außertarifliche Entgelte                                     27 Personalbetreuung                                            31 Einstellung in eine höhere Stufe                             31 Fehlende Eingruppierungsunterlagen                           35 Personenbezogene Eingruppierungsvoraussetzungen              39 4.3.1  Fehlender Nachweis eines Hochschulstudiums                   39 4.3.2  Abgeschlossene wissenschaftliche Hochschulbildung            40 Höhergruppierungen                                           42 Eingruppierung in besonderen Fällen                          44 4.5.1                                                               44 4.5.2                                                               46

3 4.5.3                                            49 4.5.4                                            51 4.5.5                                            53 Betriebsvereinbarungen                     62 Betriebsvereinbarung zur Arbeitszeit       62 Sozialplan                                 65 5.2.1 Altersteilzeit                             68 Entgeltabrechnungen und Vier-Augen-Prinzip 71

4 Abkürzungsverzeichnis ANBest-I      Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur in- stitutionellen Förderung ArbSchG       Arbeitsschutzgesetz ArbZG         Arbeitszeitgesetz BAG           Bundesarbeitsgericht BAT           Bundesangestellten-Tarifvertrag BBesG         Bundesbesoldungsgesetz BBesO         Bundesbesoldungsordnung BBewGr        Bewirtschaftungsgrundsätze für Zuschüsse des Bundes aus Kap. 0602 Tit. 685 02 zur gesellschaftspolitischen und de- mokratischen Bildungsarbeit i. d. F. vom 5. September 2019 (Besondere Bewirtschaftungsgrundsätze) BeamtVG       Beamtenversorgungsgesetz BetrVG        Betriebsverfassungsgesetz BGV           Berufsgenossenschaftliche Vorschriften BHO           Bundeshaushaltsordnung BMF           Bundesministerium der Finanzen BMI           Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat BVA           Bundesverwaltungsamt BT-V          Besonderer Teil Verwaltung EGr.          Entgeltgruppe EntgO         Entgeltordnung Fallgr.       Fallgruppe GMBl          Gemeinsames Ministerialblatt GUV           Gesetzliche Unfallversicherung HG            Haushaltsgesetz HRG           Hochschulrahmengesetz KAS           Konrad-Adenauer-Stiftung

5 NachwG        Nachweisgesetz PNr.          Personalnummer TV EntgO Bund Tarifvertrag über die Entgeltordnung des Bundes TVöD          Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst TVÜ-Bund      Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten des Bundes in den TVöD und zur Regelung des Übergangsrechts TV FlexAZ     Tarifvertrag zur Regelung flexibler Arbeitszeiten für ältere Beschäftigte VBLU          Versorgungsverband bundes- und landesgeförderter Unter- nehmen e. V. VergGr.       Vergütungsgruppe VV            Allgemeine Verwaltungsvorschriften VwVfG         Verwaltungsverfahrensgesetz ZE            Zuwendungsempfänger ZG            Zuwendungsgeber

6 Zusammenfassung Der Bundesrechnungshof hat das Personalmanagement bei der Konrad-Ade- nauer-Stiftung e. V. (KAS) auf Rechtsverstöße sowie Verstöße gegen das Bes- serstellungsverbot geprüft und untersucht, wie die Bewilligungsbehörde die Personalausgaben in die Verwendungsnachweisprüfung einbezogen hat. Unter Berücksichtigung der Stellungnahmen des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (BMI), des Bundesverwaltungsamtes und der KAS wird das Prüfungsergebnis abschließend wie folgt festgestellt: 0.1     Das Bundesverwaltungsamt bewilligte der KAS einen nicht rückzahlba- ren Globalzuschuss für das Haushaltsjahr 2017 in Höhe von ca. 34 Mio. Euro als institutionelle Förderung. Der Personalkostenanteil lag bei etwa 60 %. Bei der Verwendungsnachweisprüfung durch eine Wirt- schaftsprüfungsgesellschaft wurde dieser große Kostenblock nicht hin- reichend berücksichtigt. Das BMI hat zugesagt, die Personalausgaben bei der Abschlussprüfung durch eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft im Rahmen der Ziffer 4.3 der Besonderen Bewirtschaftungsgrundsätze regelmäßig einzubezie- hen. Diese werde auch verpflichtet, ihre Prüfungshandlungen (Art, Um- fang und Ergebnis) vollumfänglich zu dokumentieren. Eine umfassende Prüfung sei jedoch nicht realisierbar, da dem BVA nur begrenzte Perso- nalressourcen zur Verfügung stünden. Der Bundesrechnungshof weist darauf hin, dass dem BVA nur Aufga- ben übertragen werden dürfen, wenn entsprechendes Personal zur Verfügung steht. (Tz. 2) 0.2     Die Bewilligungsbehörde erteilte ihr Einverständnis zu außertariflichen Arbeitsverhältnissen ohne die haushaltsrechtlich notwendige Zustim- mung des Bundesministeriums der Finanzen. Die Stiftung gewährte zu- dem Leistungen, die außertariflichen Beschäftigten des Bundes nicht zustehen. Damit verstieß sie gegen das Besserstellungsverbot. Das BMI will auch künftig bei der Zustimmung zu außertariflichen Be- schäftigungen das Bundesministerium der Finanzen nicht beteiligen. Es befürworte aber grundsätzlich eine förmliche Verständigung mit dem Bundesministerium der Finanzen zu dem seit Jahren angewendeten

7 „Grundsatzpapier“. Es will auch den zusätzlich gewährten Versorgungs- zuschlag weiter auszahlen. Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung und beabsichtigt, die Thematik an anderer Stelle weiterzuverfolgen. (Tz. 3) 0.3 Die KAS hat bei der Einstellung in eine höhere Stufe versäumt zu prü- fen, ob anrechenbare berufliche Vorzeiten für die angestrebte Tätigkeit einschlägig oder förderlich waren. Sie fertigte auch keine Arbeitsplatz- bewertungen und prüfte daher nicht, ob die für eine bestimmte Ein- gruppierung erforderlichen Tätigkeitsmerkmale erfüllt waren. Die KAS hat Beschäftigte nach Entgeltgruppe 13 TVöD oder höher eingruppiert, ohne zu prüfen, ob die erforderliche wissenschaftliche Hochschulbil- dung nachgewiesen und eine „entsprechende Tätigkeit“ auszuüben war. Sie beachtete auch nicht immer den tarifrechtlichen „Grundsatz der Spezialität“ bei Funktionseingruppierungen. Diese Praxis hatte in Einzelfällen nicht tarifgerechte Eingruppierungen zur Folge. Zudem be- schäftigte sie                  , die Entgelte                    erhiel- ten, was nach dem einschlägigen Tarifvertrag nicht zulässig ist. Die Folge waren Überzahlungen zu Lasten des Bundes. Das BMI werde die KAS auffordern, ihre Personalentscheidungen zu dokumentieren. Das gelte auch für die Eingruppierungen nach der Ent- geltordnung des TVöD. Die Entgelte als                     seien nicht ta- rifgerecht. Die KAS habe dies zu korrigieren. (Tz. 4) 0.4 Mit der Betriebsvereinbarung zur Arbeitszeit und dem Sozialplan ge- währte die KAS ihren Beschäftigten günstigere Bedingungen als es die tariflichen Regelungen für Bundesbeschäftigte vorsehen. So verein- barte die Stiftung z. B. Altersteilzeit zu erheblich günstigeren Bedin- gungen als nach dem Tarifvertrag für Bundesbeschäftigte. Das BMI pflichtet dem Bundesrechnungshof bei, dass bei der Ausge- staltung von Betriebsvereinbarungen und des Sozialplans das Besser- stellungsverbot nicht beachtet worden sei. Die KAS hätte die Zustim- mung des BVA einholen müssen. Die Betriebsvereinbarung zur Arbeits- zeit sei mit dem Ziel der Anpassung neu zu verhandeln. (Tz. 5)

8 0.5 Bei der Berechnung der Entgelte für ihre Beschäftigten über einen On- line-Zugang zu einem externen Dienstleister beachtete die KAS die Vorschriften für die Feststellung von zahlungsbegründenden Belegen sowie das sogenannte Vier-Augen-Prinzip nicht. Das BMI werde die KAS darauf hinweisen, dass sie als Zuwendungs- empfängerin des Bundes alle zahlungsbegründenden Belege mit Fest- stellungsvermerken zur rechnerischen und sachlichen Richtigkeit zu versehen hat. (Tz. 6)

9 Vorbemerkung Gegenstand und Umfang der Prüfung Wir haben das Personalmanagement der Konrad-Adenauer-Stiftung e. V. (KAS) als Zuwendungsempfänger (ZE) des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (BMI) geprüft. Der Schwerpunkt lag dabei auf der Beach- tung des Besserstellungsverbotes. Dabei sind wir auch der Frage nachgegan- gen, wie der Zuwendungsgeber (ZG) bzw. die Bewilligungsbehörde dessen Einhaltung im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung überwacht und hier- bei die Personalausgaben einbezieht. Ziel der Prüfung war festzustellen, ob und wie der ZG sicherstellt, dass die KAS die einschlägigen Rechts-, Tarif- und Haushaltsbestimmungen einhält. Die Prüfung sollte darüber hinaus Defizite und Fehler bei der Anwendung des Tarif- rechts aufdecken, mögliche Ursachen hierfür aufzeigen und der Bewilligungs- behörde Hinweise zu deren Beseitigung geben. Wir haben auch die Berichte der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, die Verwen- dungsnachweise und die jeweiligen Ergebnisvermerke zur Verwendungsnach- weisprüfung in diese Prüfung einbezogen. Zugleich haben wir ausgewählte Ar- beitsbedingungen bei der KAS sowie die Arbeitsverträge und die Entgelte der Beschäftigten auf Verstöße gegen das Besserstellungsverbot untersucht. Die bei der Stiftung geltenden Betriebsvereinbarungen haben wir ebenfalls in un- sere Prüfung einbezogen. Die dargestellten Sachverhalte haben wir mit der KAS abgestimmt. Sofern wir Beispielfälle erwähnen, haben wir Angaben zu Beschäftigten (soweit möglich) anonymisiert. Zur besseren Lesbarkeit verwenden wir nur die männli- che Sprachform. Aus Gründen der Übersichtlichkeit und Verständlichkeit der Darstellung haben wir die Fallbeispiele nach Problemkreisen gegliedert. Dadurch sind Mehrfachnennungen eines Beispielfalls nicht ausgeschlossen. Mit dieser Prüfungsmitteilung stellen wir das Prüfungsergebnis gemäß § 96 Ab- satz 4 Bundeshaushaltsordnung (BHO) – unter Berücksichtigung der Stellung- nahmen des BMI (ZG), des BVA (Bewilligungsbehörde) und der KAS (ZE) – ab- schließend fest.

10 Das haushaltsrechtliche Besserstellungsverbot Das Besserstellungsverbot hat seit dem Jahr 1988 durch § 8 Absatz 2 der jährlichen Haushaltsgesetze (HG) Gesetzesrang. Nach Satz 1 dürfen Zuwen- dungen zur institutionellen Förderung nur mit der Auflage (im Sinne des § 36 VwVfG ) bewilligt werden, dass der ZE seine Beschäftigten nicht besser 1 stellt als vergleichbare Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des Bundes. Durch die haushaltsgesetzliche Regelung wird der Exekutive vom Parlament aufgegeben, die Außenwirkung des Besserstellungsverbotes bei der Vergabe institutioneller Zuwendungen durch eine Auflage (§§ 35, 36 Absatz 2 Num- mer 4 VwVfG) im Zuwendungsbescheid sicherzustellen (vgl. auch Nummer 1.3 der ANBest-I 2). Danach muss der ZE die Arbeitsverhältnisse mit seinen Be- schäftigten arbeitsvertraglich grundsätzlich so ausgestalten, dass Besserstel- lungen vermieden werden. Nach dem Wortlaut der Nummer 1.3 Satz 2 ANBest-I dürfen „Höhere Entgelte als nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) sowie sonstige über- oder außertarifliche Leistungen … nicht gewährt werden.“ VV Nummer 15.1 zu § 44 BHO stellt überdies klar: Ausnahmen sind im Einzelfall im Einver- nehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) möglich, soweit das zuständige Bundesministerium oder die Bewilligungsbehörde nicht hierzu er- mächtigt ist. Die zwingenden Gründe für den Antrag auf eine Ausnahmege- 3 nehmigung sind in jedem Einzelfall zu dokumentieren und dem BMF mitzutei- len. Ein Verstoß gegen das Besserstellungsverbot liegt grundsätzlich immer dann vor, wenn Entgeltkomponenten gezahlt oder Arbeitsbedingungen gewährt wer- den, die vergleichbaren Bundesbeschäftigten nicht zustehen, auch wenn die gewährten Entgelte insgesamt die vergleichbarer Bundesbeschäftigter nicht übersteigen. Sollen im Förderzeitraum kollektivvertragliche Regelungen abgeschlossen oder verändert werden, müssen die Vertragsparteien (Arbeitgeber und Arbeit- 1 Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102), zuletzt geändert durch Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes vom 18. Juli 2017 (BGBl. I S. 2745). 2 Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung. 3 Vgl. § 8 Absatz 2 Satz 3 HG.