1999-protokoll-nr-404
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Sitzungsprotokolle des Beirats des Bundesministeriums der Finanzen“
1 A 7igerh-Beirat-404
ertraulich*)
Niederschrift 3/99
der 404. Tagung des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesministerium der Finanzen
am 16./17. April 1999
in Baden-Baden im Hotel uE&uropadischer Hof*
*) Es wird ausdricklich - insbesondere im Hinblick
auf die Diskussion mit Gasten und die Verteilung
Unterlagen - auf den Vertraulich-Vermerk hingewi von
esen.
B. Tagesordnung
Mitteilungen der Vorsitzenden / Feststellung der Tagesordnung
Verschiedenes
Ml. Bemerkungen zum Protokoll der Jetzten Sitzung
IV. Diskussion Gber aktuelle Probleme
Gutachten: ,Freiziigigkeit und Soziale Sicherung in Europa*
Vi. Tagesordnung der nachsten Sitzung / Verschiedenes
Ein Beiratsmitglied regt eine starkere Prasentation des Beirats Uber dieBMF-Homepage an; gof. sollte eine eigene Homepage erstellt werden. BMF weist auf die Einstellung des letzten Beiratsgutachtens hin. Eine eigene Homepage durfte aufgrund organisatorischer und finan- zielle Probleme kurzfristig nicht zu realisieren sein; BMF wird priifen, inwieweit kurzfristig die Einstellung von informationen wie Mitgliederverzeichnis, Satzung, Verzeichnis der Gut- achten auf der BMF-Homepage mdglich ist. Ein Beiratsmitglied erklart sich bereit, evil. eine Homepage fur den Beirat zu gestalten. Erforderlich ware dann iediglich ein ,Link“ auf der BMF-Hompage.
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lil. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
Das Protokoill wird unter Hinweis auf die ania@lich der letzten Sitzung verteilte Unteriage
von ohne Anderungswiinsche angenommen.
IV. Diskussion iber aktuelle Probleme
Entfailit.
V. Gutachten: ,. Freizligigkeit und Soziale Sicherung in Europa“
{1) Vortrag von (Universitat Konstanz): .Zum Reformbedarf der
Sozialen Sicherung im Europaischen Binnenmarkt*
Grundlage des Vortrags von ist das den Beiratsmitgliedem zugeleitete Ma-
nuskript. Ein zentraler Punkt der Ausfihrungen ist die Uberlegung, da& Umverteilung als
wesentliches Kennzeichen von Sozialsystemen angesehen werden kann. Umverteilun-
gen kénnen sowohl inira- (insbesondere steverfinanzierte Sozialleistungen) - als auch
intergenerativ (insbesondere Rentenversicherung) erfolgen. Hieraus resultieren unter-
schiedliche Koordinationserfordemisse, wobei die Minimal-Koordination von der Koordi-
nation der Leistungsniveaus unterschieden wird.
Die Effizienzbedingungen bzw. die instrumente zu deren Realisierung kénnen in der
Perspektive der intragenerativen Umverteilung jeweils nach Betrachtung der Mobilitat der
Transferempfanger, Mobilitat der Transfergeber und der Mobilitat des Kapitals oder
integrierter Gitermarkte unterschieden werden.
instrumente zur Angleichung des Leistungsniveaus sind bei Mobilitat der Transferemp-
fanger:
e Einrichtung einer zentralen Behérde, die den Einzelstaaten Ausgleichszahlungen auf-
erlegt,
e Ubergang zum Ursprungslandprinzip (nicht anwendbar bei Sachleistungen).
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Betrachtet man die intergenerative Umverteilung, sind folgende Instrumente in Betracht
zu ziehen:
e freiwillige Harmonisierung,
e dynastisches Ursprungslandprinzip,
@ ibergeordnete Behérde und Ausgleichszahlungen und
@ Vertrage zwischen Lander.
Wesentliche SchluSfolgerungen fir die EU sind:
* Es.besteht keine Notwendigkeit zur Integration der nationalen Rentensysteme in ein
europdisches Rentensystem.
2 Harmonisierungsbedarf besteht nur dann, wenn Kapital einen Teil der Beitragslast
tragt (z.B. durch Umfinanzierung auf Verbrauchsteuern).
e Es sollten keine einheitlichen Sozialstandards verabschiedet werden.
Bei der Frage nach dem mdglichen Anpassungsbedart in Deutschland wird u.a. die For-
derung gesiellt, Umverteilungskomponenten ganz oder teilweise aus der Sozialversiche-
rung zu entfemen. Dies kénnte bedeuten entweder die ,versicherungsfremden Leistun-
gen‘ aus der Sozialversicherung auszugliedern oder vollstandig auf das Aquivalenzprin-
zip umzustellen.
Unter allokativen Gesichtspunkten wird die Einfahrung des reinen Aquivalenzprinzips in
der Sozialversicherungnicht befiirwortet, da dies entweder nicht mdglich
(Umiagefinanzierung) oder nicht winschenswert sei (Marktversagen auf Versicherungs-
markten). Vorzugswiirdiger erscheint die Ausgliederung von Umverteilungselementen
aus der Sozialversicherung aus distributiven Griinden, z.B. die Aufhebung der Versiche-
rungspflichtgrenze in der Gesetzlichen Krankenversicherung.
(2) Diskussion
in der anschlieRenden Diskussion werfen Beiratsmitglieder die folgende
n Fragen auf:
* Wie weit ist das Recht auf Freizuigigkeit in der EU verwirklicht? Der Koordinierungs-
bedarf ergibt sich in Abhangigkeit vom AusmaR der Freizigigkeit.
Zu kldren ist, fur
weichen Personenkreis Freiztigigkeit gilt.
e Die Annahmen des Modells von erscheinen zum Teil als ,unrealistisch*
(insbesondere die Annahme der in allen EU-Landem sich langfristig identisch entwik-
kelnden Produktivitat). in diesem Zusammenhang weist ein Mitglied
darauf hin, dag
@s sich um eine ,strategische” Annahme handelt, durch die der Blick auf
unterschied-
liche Fertilitaétsraten konzentriert wird.
° Wurden (u.a. durch die EU-Verordnungen) Mobilitatshemmnisse
unter administrativen
Aspekten weitgehend gelést?
® Welche Folgen wird der Wettbewerb der Sozialversicherungssyste
me mit sich brin-
gen?
¢ Wie drickt sich Mobilitat (Zahi der Wanderarbeitnehmer) in statistis
chen GréRen aus?
¢ Inwieweit besteht Bedarf zur starkeren Zentralisierung (Rolle
des moral hazard)?
Als Fazit formulierte folgende Thesen: Gegenwartig stellt die Mobilitat in der
EU noch kein Probiem dar. Allerdings ist, z.B. vor dem Hintergr
und der Einftinrung des
Euro, eine verstarkte Wanderung von Arbeitnehmem méglich
. Der Beirat sollte in seinem
Gutachten das Augenmerk auf die Koordinierung des Leistungsnivea
us und nicht auf die
Koordinierung der Leistungsbedingungen richten.
(3) Diskussion der Kommissionsvoriage .Freizigigkeit und
Soziale Sicherheit in Europa‘
Der Beirat diskutiert grundsatztiche Fragen der Kommissionsvor
lage, die als erste
Standortbestimmung fur das Untersuchungsthema dient. Die
Vorlage wird in der Kom-
mission intensiv diskutiert, wobei noch unterschiedliche Auffass
ungen hinsichtlich der
Gliederung existieren. Fur die nachste Sitzung wird ein Kommiss
ionmitglied eine alter-
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native Gliederung voriegen. Der Beirat beschlie&t, da@ erst dann eine detaillierte Erérte-
rung der Voriage erfoigen soll. Zu diesem Zeitpunkt werden eventuell weitere Gliede-
rungsvorschlage/Beitrage von Beiratsmitgliedem vorliegen.
Aus der Diskussion sind die folgenden wesentlichen Punkte festzuhalten:
* Es stellt sich die Frage, ob konkrete Probleme bereits in Kapitel | dargestelit werden
sollen.
* Ausgehend von der Uberiegung, da bei Vorhandensein des Aquivalenzprinzips aus
der Mobilitat des Faktors Arbeit geringere Probleme resultieren wiirden, stellt sich die
Frage, inwieweit das Aquivalenzprinzip Gberhaupt ein geeigneter MaRstab sein kann.
« Es wird vorgeschlagen, thematisch den Freiziigigkeitsgedanken als Motivation fir das
Gutachten deutlicher in den Vordergrund zu stellen.
* Es ist zu priffen, ob sich aus der Diskussion um den Féderalismus in der Sozialversi-
cherung in Deutschland Ruckschiiisse fiir den Inhalt des Gutachtens ergeben, z.B. im
Hinblick auf einen mdglichen Finanzausgleich innerhalb der EU.
(4) Vortrag' (Max-Planck-Institut fur auslandisches und internationales
" Sozialrecht Munchen)
behandelt in seinem Vortrag die rechtlichen Aspekte sowie die sozialpoliti-
schen Konsequenzen der Freiziigigkeit in der Europaischen Gemeinschatt:
Durch die Ubertragung von Souverdnitatsrechten auf die Europaische Gemeinschaft
(EG) kann diese - im Gegensatz zur Europaischen Union (EU) - supranationales Recht
kreieren. Die EG ist eine Rechtsgemeinschaft, die aus dem urspringlichen Ziel der Ver-
wirklichung einer Wirtschaftsgemeinschaft entstanden ist.
Durch den Verzicht auf eine umfassende Regelung sozialpolitischer Fragen kommt
Art. 144 (Ex-Artikel 119) und Art. 42 (Ex-Artikel 51) EGV im europdischen Gemein-
schaftsrecht eine besondere Bedeutung zu. Historisch war zun&chst die
Freizigigkeit
von Arbeitnehmem (Bsp. Wanderungen von Italien nach Deutschl
and) von zentralem
Interesse, deshalb hatte man zun&chst auch die soziale Absicherung der Wanderarb
eiter
-§- im Auge. Von wesentlicher Bedeutung sind auch die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen tiber die Grundfreiheiten (Freiztgigkeit, Niederlassungs-, Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit). Folgende Verordnungen sind in diesem Zusammenhang von sozialpolitischer Bedeu- tung: e VO (EWG) Nr. 1408/71 und Nr. 574/72 setzen die Vorschriften des Art 42 (Ex-Artikel 51) EGV um: Gegenstand ist die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstandige sowie deren Familienangehérige, die innerhalb der Familie zu- und abwandem. e VO (EWG) Nr.-1612/68 (Art. 7 Abs. 2): Fir Arbeitnehmer wird in Bezug auf soziale und steuerliche Vergiinstigungen die Gleichbehandiung vorgesehen. Verwaltungsgerichte vemachlassigen haufig die Anwendung der letztgenannten VO. Ge- rade im Steuerrecht ist nach Auffassung von eine massive Diskriminierung festzustellen (z.B. reduziertes Kindergeld). Entscheidungen des EuGH - z.B. das Urteil in der Rechtssache Bosman - sorgen fur die Umsetzung des Rechts auf Freiztigigkeit. Allerdings ist die haufig anzutreffende Cha- rakterisierung des EuGH als ,Integrationsmotor unzutreffend, da er nicht von sich aus tatig werden kann. Zu beriicksichtigen ist auch, da® nur nationale Gerichte Rechtssa- chen zur Entscheidung voriegen k6nnen. im April 1998 hat der EuGH in den Rechtssachen Kohil/Decker (Kostenerstattung Kie- ferbehandiung/Brillenersatz) entschieden, da® in dem vorliegenden Fall die Dienstlei- stungsfreiheit als Teil des europaischen Gemeinschaftsrechts behindert wurde und da- her eine Kostenerstattung als erforderlich angesehen wird. Bei der Dienstieistungsfreiheit sind die beiden Dimensionen (Dienstleistungsgeber bzw. -nehmer) zu beachten. Ohne Regelungen des inter- und supranationaien Sozialrechts wurde z. B. einem Wan- derarbeitnehmer, der vier Jahre in seinem Heimatiand und drei Jahre in einem anderen Mitgliedstaat beschaftigt und versichert war, eventuell nach Ausscheiden aus dem Er- werbsleben kein Rentenanspruch zustehen. Aufgrund des gemeinschaftsrechtlichen Zusammenrechnungsgrundsatzes mu der Arbeitnehmer so behandeit werden, als hatte
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er sieben (vier + drei) Jahre gearbeitet. Durch die sogenannte ,Proratisierung* - pro rata
temporis-Betrachtung - wird bei der Rentenberechnung sichergestellt, da jeweils eigen-
standig in den Landem erworbener Rentenanspruch in die Rente einflieGt.
(5) Diskussion
Ein Beiratsmnitglied fragt u.a. vor dem Hintergrund des in Art. 17 (ex-Artikel 8) und Art. 18
(ex-Artikel 8a) EG-Vertrag formulierten Unionsbirgerrechts nach dem méglichen Emp-
fangerkreis von Sozialleistungen.
nennt mehrere Kategorien (Arbeitnehmer und Angehérige, Selbstandige,
Studenten, Rentner, Hausfrauen und Sonstige). Hier k6nnen unterschiedliche Arten von
Sozialhilfeansprichen entstehen. MaBgeblich sind die Vorschriften in den 0.g. Verord-
nungen sowie die Rechtsprechung des EuGH. . ' meint, da& der in diesem Zu-
sammenhang in der Offentlichkeit oft unterstellte Soziaitourismus nicht festzustelien sei.
Die tatsachliche Mobilitat sei innerhalb der EU relativ gering (rd. 1.5 % der EU-Be-
vélkerung). Zur Zeit stammen 2/3 der Wanderarbeitnehmer aus Drittstaaten: hier finden
sich auch die eigentiichen Problemgruppen. AuGerdem habe sich die Struktur der Wan-
derarbeitnehmer verandert (gering Qualifizierte sind weniger anfallig fur Wanderungen).
Ein Beiratsmitglied fragt, inwieweit die in dem Vortrag geschilderie Entscheidung des
Verwaltungsgerichts Konstanz zur Zahlung von Sozialhiife berechtigt sei.
weist darauf hin, da&in dem von ihm geschilderten Fall das Recht auf Nachzug der An-
gehdrigen - unabhangig von der Einkommenssituation - ein verbrieftes, hGheres Recht
darstellt.
Ein anders gelagerter Fall (keine Zahlung von Sozialhilfe fir ,Rentner auf Mallorca’) ist
dadurch zu erklaren, da& zwar aufgrund des Molenaar-Urteils Pflegegeid far Altersheime
auf Mallorca gezahit wird. Auf Initiative Deutschiands gilt allerdings bei der inanspruch-
nahme von Pflegeleistungen, daf - neben dem Krankenversicherungsschutz - das Vor-
handensein ausreichender Mitte! far den Lebensunterhalt glaubhaft gemacht werden
muB. In dem Moment, wo letzteres nicht mehr gilt, bricht das Recht auf Freizigigkeit zu-
sammen
Ein Beiratsmitglied stellt die Frage, inwieweit durch Systemwetibewerb Veranderungen
bzw. Effizienzgewinne méglich sind. | :bejaht die Existenz eines Reformdrucks,
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der in der Mehrzahi der EU-Lander im Gesundheitswesen dazu fihrt, da& ,Quasi-Markte”
erzeugt werden. Aufgrund der EuGH-Entscheidung in Sache Kohil/Decker sei die
Ubertragbarkeit auch auf den deutschen Gesundheitsmarkt mit erheblichen
Auswirkungen denkbar. Eventuell gibt es zu der Frage in diesem Jahr noch ein weiteres
EuGH-Urteil. Auf Vorschlag von’ sollte dann eine Kostenerstattung fur das
Ausland auf Antrag méglich sein. Allerdings seien dann noch eine Fille von De-
tailproblemen zu lésen (z.B. Wert von Sachleistungen ist zu ermittein).
Im Ergebnis wird nach Auffassung von der Druck von Leistungsnehmem und
Leistungserbringerm auf das Gesundheitswesen zunehmen. Hierbei handelt es sich um
ein Problem, das sich in allen Landern stellt. Das Phanomen méglicher Wanderungen
" von Leistungsnehmem zwischen den nationalen Gesundheitssystemen sei nicht von Be-
deutung. Die sozialen Sicherungssysteme kénnen erhalten bleiben, solange EG-Kompa-
tibilitat besteht.
Ein Beiratsmitglied fragt, inwiefem Sozialhilfe in Deutschland bei der EU-Erweiterung
nicht doch zu Formen des Sozialtourismus fiihren kénnte. weist zundchst
darauf hin, da& Soziaihilfe seiner Auffassung nach keinen Wanderungsanreiz fir EU-
Angehdrige darstelit; auch seien die rechtlichen Voraussetzungen nicht gegeben, um
nach einer sechsmonatigen Sucharbeitslosigkeit in Deutschland Sozialhilfe zu beziehen.
sieht bei den mittel- und osteuropaischen Beitrittskandidaten (mit Ausnahme
Poiens und Tschechiens) keine gréReren Probleme. Z.B. werden die Kontingente fiir
Wanderarbeitnehmer aus den Landem Litauen und Lettiland bislang nicht ausgeschopft.
Die Erfahrungen mit den sGdeuropaischen Beitrittslandemn haben in der Vergangenheit
auch gezeigt, da& urspriinglich vereinbarte Ubergangsfristen fur die volistandige Inan-
spruchnahme von Sozialleistungen fir Wanderarbeitnehmer verkirzt wurden (Bsp. Spa-
nien). Schon heute existieren allerdings gewollte Formen ,spezieller Wanderungen“, z.B.
die Saisonarbeit mit Tourismus-Visum (u.a. Helfer in Weinanbaugebieten).
Den in 1999 von der Europdischen Kommission vorgelegten Vorschiag fur eine Verord-
nung des Rates zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit sieht.
als eine Vereinfachung an. Die Umsetzung des Vorschiags wiirde inhaltlich keine we-
sentlichen Anderungen bringen.
