1999-protokoll-nr-406
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Sitzungsprotokolle des Beirats des Bundesministeriums der Finanzen“
1A 7/gerh-Beirat-406
Vertraulich*)
Niederschrift 5/99
der 406. Tagung des Wissenschaft
lichen Beirats
beim Bundesministerium der Fina
nzen
am 11./12. Juni 1999
in Marburg im uSORAT-Hotel“
A, Teiinehmer
—_—_—_—S—See
eet
B. Tagesordnung
Mitteilungen der Vorsitzenden
Feststellung der Tagesordnung
HL. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
V. Diskussion Uber aktuelle Probleme
Gutachten: ,Freiztigigkeit und Soziale Sicherung in Europa"
Freitag, den 11. Juni 1999, Vortrag
Vi. Tagesordnung der nachsten Sitzung
Vil. Verschiedenes
ll. Verschiedenes
Entfailt.
il. Bemerkungen zum Protokoll
der letzten Sitzung
Auf Wunsch des Beirats wird das Schr
eiben “ae
vom 10.
Mai 1999 an ae... Protokoll beigeftigt. Protokoll wird ohne Anderungswiin-
sche angenommen.
iV. Dis ion ibe elle Probleme
Entfailt.
-4-
V. Gutachten: ..Freiziigigkeit und Soziale Sicherung in Europa“
(1) Vortrag | Universitat Frankfurt
referiert vor dem Hintergrund seiner sechsjahrigen Tatigkeit als
liber praktische Erfahrungen bei der Auslegung sozialrechtlicher Fragestellungen.
Nach einer kurzen EinfGhrung zu den historischen Ursprungen der Europaischen Union
behandelt in dem ersten Teil seines Vortrages grundiegende Fragen des
Europarechts, das auf einer Vielzahi von Gebieten zunehmende Bedeutung erfahrt.
Dies zeigt sich nicht zuletzt an dem Tatbestand der wachsenden Ausweitung der euro-
paischen Gesetzgebung. Schwierigkeiten ergeben sich hierbei z.B. durch die erforderti-
che Verzahnung mit dem jeweiligen nationalen Recht der Mitgliedstaaten. Au@erdem ist
das Europarecht nicht volistandig kodifiziert und es findet eine gewisse Rechtsfortbildung
durch den Europaischen Gerichtshof statt. In diesem Zusammenhang erfolgt auch der
Hinweis auf die derzeit wichtige Phase der europdischen integration, da z.B. mit dem in-
krafttreten des Vertrages von Amsterdam eine Ausweitung der Rechte des Europaischen
Parliaments verbunden ist.
Am Beispiel der EU-Agrarpolitik veranschaulicht zunachst eine seiner An-
sicht nach spezifische Form der Sozialpolitik in Europa, bei der die Sicherung von Ein-
kommen fur Landwirte im Mittelpunkt steht. Ein groRer Teil der Arbeit des EuGH befaBte
sich in der Vergangenheit mit dieser Form der Sozialpolitik. sieht perséniich
fur die Zukunft erheblichen Korrekturbedarf fur den Gesetzgeber, da der problematische
Ansatz der Einkommenssicherung im Agrarbereich auch in der Agenda 2000 weiterver-
folgt wird.
Die Konzentration auf wirtschaftliche Vorgange stellt nach Auffassung
eine der Schwachstellen der Europdischen Gemeinschaften dar. Die Verwirklichung
der vier Grundfreiheiten innerhalb der EG ist zwar gut vorangekommen; die Thematik der
sozialen Sicherung in der EG wurde zu Beginn allerdings lediglich als ein ,Anhangsel"
der Freiztigigkeit gesehen.
Die groBe Neuerung, die die Europdischen Gemeinschaften im Vergleich zu fraheren
europdischen Einigungsvorhaben verkérpern, besteht darin, da& die Gemeinschaft zur
Verwirklichung ihrer Ziele sich einzig und allein auf die Macht des Rechts stutzt. Auf-
-§-
grund des Vorrangs des Gemeinsc
haftsrechts sind alle nationalen Geric
hte der Funktion
nach gleichzeitig ,europaische
Gerichte“. Der Gerichtshof als rech
tsprechendes Organ
der Gemeinschaft soll verhindern, dat
jeder Betroffene das Gemeinschaftsrec
ht auf sei-
ne Weise auslegt und anwendet.
In dem zweiten Teil seines Vortrage
s folgen Ausfilhrungen zum koordini
erenden So-
zialrecht in der EG vor dem Hintergrun
d aktueller und wichtiger Entscheidung
en des
EuGH.
In Europa existiert zwar keine Sozia
lpolitik im eigentlichen Sinne, die
z.B. durch Rechts-
angleichung zu einer Harmonisieru
ng der Rentenversicherungssyste
me fiihrt. Das koor-
dinierende Sozialrecht in der EG zielt
darauf ab, da® (Wander)Arbeitne
hmer soweit wie
moglich soziale Errungenschaften auch
in Aufnahmelandem erhalten
(Adaptionsgedanke) und die erworben
en Rechte im Herkunftsland nicht verlo
ren gehen
(Sicherungsgedanke).
‘weist auf drei EuGH-Urteile hin,
die in jungster Zeit zu wichtigen Weic
hen-
Stellungen im europaischen Soziairech
t gefuhrt haben. Hierbei geht es um
spezifische
Falle des Exports von Kindergeld bzw.
Pflegeleistungen sowie um die Kostenerst
attung
fur im Ausland bezogene Leistungen
durch die Krankenversicherung. Dies
e Urteile wur-
denin der Offentlichkeit u.a. unter dem
Stichwort ,Export von Sozialleistunge
n" kontro-
vers diskutiert und haben dem EuG
H
- insbesondere von deutscher Seite
(BMA, BMG) -
den Vorwurf einer unzulassigen Rech
tsfortbildung bzw. rechtsschépferischen
Tatigkeit
eingebracht, = veist darauf hin, da& es sowohl Richterrechtin
der EU als
auchin den Mitgliedstaaten gibt: Klafft eine Lucke in den Gesetzen, die geschlos
sen
werden soll, mu& sich ein Gericht
auf andere gesetzliche Regeiung
en und anerkannte
Grundsatze stiltzen. Aus ahnlichen Gese
tzen k6nnen Regelungen im Wege der
Analo-
gie hergeleitet werden.
(2) Diskussion
Auf die Frage eines Beiratsmitglieds
zu dem im Vortrag geschilderten Molen
aar-Fall
(Qualifizierung von Pflegegeld als Geidieistu
ng und Teil der Krankenversicherung) weist
. _“‘darauf hin, da® - im Unterschied zum EuGH-
Urteil inSachen Kohil/Decker
(Kostenuibernahme im Ausiand erbrachter medizinischer Leis
tungen)- nicht auf das
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Vertragsrecht abgestellt worden ist. Ausgangspunkt flr den EuGH ist die Voriage der
nationalen Gerichte. In dem Molenaar-Fall hatte das Sozialgericht Speyer um die Ausle-
gung der Verordnung (EWG) 1408/71 gebeten, in der die Unterscheidung von Geld-
und Sachleistungen geregelt ist. Entgegen der Sichtweise der Bundesregierung hat der
EuGH - unter Hinweis auf ein fruneres Urteil - Pflegegeld nicht als Sachleistung, sondern
als Geldieistung im Sinne der Verordnung ber die Soziale Sicherheit der Wanderar-
beitnehmer eingestuft. glaubt, da& beide Urteile kiinftig erhebliche Auswir-
kungen auf die sozialen Sicherungssysteme - insbesondere das Gesundheitswesen - in
Europa haben werden.
Ein Beiratsmitglied fragt vor dem Hintergrund des aktuellen Gutachtenthemas nach
Einschatzung, auf welchen Feldem kinftig Handlungsbedarf fur den Ge-
setzgeber existiert.
verweist zunachst auf die seiner Auffassung nach in Deutschland anzu-
treffende mangeinde Akzeptanz der vom EuGH getroffenen Entscheidungen. Im Ge-
gensatz dazu lasse sich z.B. in GroSbritannien eine wesentlich héhere Akzeptanz fest-
stellen. Seiner Auffassung nach sollte der Beirat darauf hinwirken, da@ hier ein Um-
denken stattfindet, da der Zusammenhalt der Gemeinschaft letztlich durch das von allen
Mitgliedstaaten véikerrechtlich verabschiedete Recht gegeben ist. Das deutsche Recht
konne nicht dem europaischen Recht ,aufgezwungen* werden.
Ein wesentliches Problemfeld wird nach Auffassung von kunftig die Be-
handiung von AngehGrigen aus Drittstaaten darstellen. Das erstreckt sich z.B. auf die
Zusammenrechnung von Anrechnungszeiten in der Rentenversicherung. Aktuelle Ent-
scheidungen des EuGH liegen an. weist in diesem Zusammenhang auch
darauf hin, da& im nationalen und europaischen Kontext eine wachsende Zahl von Ent-
scheidungen in ,kleinen Gruppen” getroffen werden. Ein wichtiges Anliegen des Bei-
ratsqutachtens k6énnte es sein, die Transparenz fiir Entscheidungsprozesse zu erhd-
hen.
stellt auch zur Diskussion, ob kUnftig das , Dogma“ des Koordinierungs-
gedankens im europaischen Sozialrecht aufrechterhalten werden sollte, oder ob es
nicht besser ware, fur bestimmte Zweige der Sozialversicherung ein einheitliches System
in Europa zu schaffen (verstarkte Harmonisierung). Eventuell wurden gemeinsame L6-
sungen innerhalb der EU Vorteile fur alle bieten.
weist im Hinblick auf diein Deutschland gefunhrte kriti
sche Diskussion
bestmmier EuGH-Urteile (Leistungsexport von Kindergeld etc.)
;
darauf hin, da& die Hal-
tung der Bundesregierung abg
ewogener gewesen ist, als das
in bestimmten Medien
zum Ausdruck gekommen ist. Grun
dsatzlich haben alle nationalen
Regierungen die
Méglichkeit, vor dem EuGH Stellung
nahmen abzugeben. Vor dem Hint
ergrund wichtiger
anstehender Faille wurde inne
rhalb der Ressorts
- nach intensiver Prifung und
Diskussi-
on- eine abgewogene Stellung
nahme der Bundesregierung
erarbeitet. Allein ein zu dem
damaligen Zeitpunkt anstehender
sogenannter ,Kriegsrentenfall" hatt
e Belastungen fiir
den Bundeshaushalt in H6he
von 50 Mrd. DM mit sich gebracht
. Erforderlich ist eine ge-
naue Betrachtung der speziellen
Falle.
Auf die Frage nach der Arbeitsw
eise des EuGH bzw. nach der
Verfahrensdauer weist
‘darauf hin, da& der EuGH Wert
darauf legt, Vorabentscheidungen
schnell
zu treffen (im Durchschnitt 1%
Jahre). in diesem Zusammenh
ang erfolgt der Hinweis auf
eine wesentlich langere Verf
ahrensdauer beim BVerfG.
Es liegt allerdingsin der Han
d
der mitgliedstaatlichen Instanzen,
ob Rechtssachenin Luxemburg
vorgelegt werden,
Ein Beiratsmitglied stellt zur Diskussi
on, ob der im Vortrag geschilderte
Export von Kin-
dergeld unter Effizienzgesichtspun
kten nicht doch ambivalent zu beurt
eilen ist, da hier -
unter Beachtung des Subsidia
ritatsprinzips - eventuell Aufg
aben unndtig auf hdéhere
Ebenen verlagert werden.
hait den oft zu hérenden Grundten
or »Europa kostet uns zuviel" fiir
falsch.
In dem geschilderten Fall handelt
es sich zudem um keinen Export
von Leistungen, da in
der entsprechenden EG-Veror
dnung die Zahlung von Familien!
leistungen ohne Ricksicht
auf den Wohnort der Familie sorg
esenien ist. Allein unter 6konomis
chen Gesichtspunk-
ten wurde nach Ansicht von
die Nichtzahlung von Kindergeid zur Folg
e ha-
ben, da® der Zuzug von Famillienmitgliedem
nach Deutschland geférdert werde, was
letztendlich mit wesentlich héheren
Kosten verbunden sei.
Ein Beiratsmitglied fragt - unter Hinw
eis auf die Vieizahl von Urteilen, die
in den letzten
Jahren zu erheblichen Reaktion
en gefiihrt haben, - von weichem
Selbstverstandnis
sich die Richter am EuGH bei der
Rechtsprechung ieiten lassen.
-§-
weist darauf hin, da® der Gerichtshof sich nicht als eine Einrichtung ver-
steht, die Entwicklungen fur die Zukunft erarbeitet.. sieht die angelsachsi-
sche Tradition der strikten Rechtsauslegung und die Gegenposition, ,kreativ Recht zu
schaffen", als zwei Eckpunkte einer Skala an. Wenn Lucken in einer Rechtsordnung
klaffen, die vom Gesetzgeber nicht gewollt sind, dann wird in der Rechtsordnung der
Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten nach Vorbildern gesucht. Rechtsfortbildung ist
t-
somit als normal“ anzusehen. AuBerdem wurden rechtstaatliche Grundsatze im wesen
lichen aus dem deutschen Recht Gbernommen; z.B. war das vom EuGH angewandte
Prinzip der VerhaltnismaBigkeit in GroRbritannien und Frankreich nicht bekannt. Nach
Auffassung ist zudem in Deutschland auf Bund-/Landerebene eine
en
,Abwehrhaltung* gegeniber dem Europarecht zu beobachten, die in keinem ander
Land Europas in vergleichbarer Form auftritt.
(3) Diskussion der Kommissionsvorlage ,Freiztigigkeit und soziale Sicherheit in Europa"
Der Beirat diskutiert die Abschnitte I.D. bis. Il.F. der Kommissionsvoriage vom 30. Apri.
Aufgrund der voriaufigen Darstellung soll die inhaltliche Diskussion des Abschnitts Il. E.
zu einem spateren Zeitpunkt erfolgen.
Folgende Ergebnisse konnen aus der Diskussion festgehalten werden:
be-
1. Der Beirat sieht es als eine wichtige Aufgabe des Gutachtens an, die Frage zu
antworten, welche Eigenschaften ein soziales Sicherungssystem haben mu®, um den
Koordinierungsbedarf innerhalb der EU zu reduzieren. Hierbei geht es z.B. um die
Frage, inwieweit eine Starkung des Wohnsitzland- oder des Beschaftigungslandprin-
zips notwendig ist.
rungs sy-
2. Der Beirat diskutiert ausfihrlich die Rolle des Wettbewerbs fiir soziale Siche
steme. Bereits jetzt hat die Offnung Europas zur Einfuhrung von Wettbewerhb in einer
-
Vielzahl von Bereichen gefihrt. Die Vorteile des Wettbewerbs fur soziale Sicherungs
systeme sollten deshalb in dem Gutachten systematisch aufgezeigt werden. Ein Bei-
ratsmitglied vertritt die Auffassung, dal der Wettbewerbsgedanke fur Sozialpolitik
nicht von zentraler Bedeutung ist, da primar distributive Elemente im Vordergrund
stehen.
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3. Der Beirat erértert die im Zusammenhang mit reinen Versicherung
smarkten entste-
henden Probleme der mangeinden Versicherbar
keit von Risiken, der adversen Selek-
tion und des Moral hazard. im Mittefpunkt der Uberle
gungen steht u.a. die theoreti-
sche Begrtindung von Selbstbeteiligungs
modellen als Antwort auf das Moral hazard
Problem. In diesem Zusammenhang wird von einem Beirats
mitglied darauf hingewie-
sen, daB bei Gesundheitsleistungen ein zentra
les Problem darin zu sehen ist, da@ die
Zielfunktionen bzw. Praferenzen von Nutzern, Zahlern und Entsch
eidern des Ge-
sundheitssystems (Patienten, Krankenkasse
n und Arzten) auseinanderfallen. Die
hieraus resultierenden Probleme sollten auch im Gutach
ten berlicksichtigt werden.
4. Bei der Frage, was freier Wettbewerb - z.B. im Rahme
n von Versicherungen- leisten
kann, weist ein Beiratsmitglied darauf hin, da& die
zeitliche Kumulation von Risiken
ais eine wesentliche Ursache fiir die Existenz von Versic
herungsméarkten zu sehen
ist. Es existiert ein Spannungsverhaltnis zwischen
dem, was private Versicherungen
2u leisten vermégen - 2.B. im Hinblick auf die Diskus
sion um private Arbeitslosenversi-
cherungen, - und dem, was staatlicherseits angebo
ten werden mu.
S. Ein Beiratsmitglied schlagt vor, im Gutachten nur
eine bestimmte Form des sozialen
Risikos (z.B. Alter und Invaliditat) und die damit zusam
menhangenden Probleme zu
diskutieren. Die Mehrheit des Beirats ist der Auffas
sung, da dies vor dem Hinter-
grund der europaischen Dimension der Frages
tellung zu einer nicht wunschenswerten
thematischen Verengung des Gutachtens fiihren
wurde.
6. Bei den Uberlegungen, inwieweit sich die Effizienz
von Wanderungen theoretisch
darstellen la{&t, wird das im Abschnitt Il. F. darges
tellte Konzept der Produktions- und
Konsumeffizienz bei Mobilitét der privaten Haushalte
sowie die allokationspolitischen
SchluRfoigerungen im Hinblick auf inre Relevanz
fiir das Untersuchungsthema disku-
tiert.
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Vi. Tagesordnung der nachsten Sitzung / Verschiedenes
e
Die nachste Beiratssitzung findet am 9./10. Juli 1999 in Hamburg im ,Landhaus Flottbek*
statt. Voraussichtliche Tagesordnung ist:
|. Mitteilungen der Vorsitzenden
ll. Feststellung der Tagesordnung
lil. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
IV. Diskussion Gber aktuelle Probleme
V. Gutachten: ,Freiztigigkeit und Soziale Sicherung in Europa*
e Gliederung von vom 1. Mai 1999
* Kommissionsvorlage vom 10. April 1999, Kapitel Ill
e Freitag. den 9. Juli 1999, ab 9.00 Uhr
Vortrag von Europaische Kommission, Brussel:
,Europarechiiche Vorgaben far die Ausgestaltung des deutschen Sozialrechts*
VI. Tagesordnung der nachsten Sitzung
Vil. Verschiedenes
Berlin/Géttingen, den 1. Juli 1999
gez.. gez.
