1B 2/gerh-Beirat-409


                                                      Vertraulich*)



             Niederschrift
                       8/99
der 409. Tagung des Wissenschaftlichen Beirats

    beim Bundesministerium der Finanzen

          am 12./13, November 1999

       in Mainz im _,,Favorite Parkhotel“

Mitteilungen der Vorsitzenden

.     Feststellung der Tagesordnung

I.    Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung

IV.   Diskussion Uber aktuelle Probleme

      Samstag, den 13. November 1999, Gesprich mit)
      Gutachten: “Freiziigigkeit und Soziale Sicherung in Europa”

      Kommissionsvorlage “Freizligigkeit und Soziale Sicherung in Europa”

      (Stand: Oktober 1999)

Vi    Tagesordnung der nachsten Sitzung

Vi.   Verschiedenes

I. Mitteilungen der Vorsitzenden




  ll. Feststellung der Tagesordnung



             wird am Samstag in der Zeit von 10.00 bis 11.30 Uhr mit dem Beirat Gber aktu-

  elle Probleme der Finanz- und Wirtschaftspolitik diskutieren.




 iit. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung



 Das Protokoll wird ohne Anderungswiinsche angenommen.



 [V. Diskussion iiber aktuelle Probleme: Gesprich mit

                              (Samstag, den 13. Novernber 1999)



 in seinen einfGhrenden Bemerkungen zu aktuellen finanz- und wirtschaftspolitischen Pro-
blemen betont               das Interesse an einem engen Kontakt und Dialog mit dem Bei-

rat. Derzeit existiert erheblicher Beratungsbedarf, um langfristige Linien in die Haushalts-

und Finanzpolitik einziehen zu kénnen.



            weist darauf hin, dass die Bundesregierung eine finanzpolitische Ausgangslage
vorgefunden hat, die sich insbesondere in strukturellen Problemen des Bundeshaushaltes

zeigt. Zentrales Ziel in der Wirtschafts- und Finanzpolitik ist die Abkehr von der Kurzfristori-

entierung der Politik, die sich in den vergangenen Jahren bspw. in Form von Jahressteuer-

gesetzen zeigte. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund des Europaischen Stabilitdts- und

Wachstumspaktes ist eine langfristige und disziplinierte Ausgabenpolitik erforderlich.

-4-



            nennt folgende wichtige Handiungsfelder:



 Durch das aktuelle Urteil des BVerfG zum Landerfinanzausgleich wird es in den nach-

 sten drei Jahren darauf ankommen, die vom Gericht aufgeworfenen Fragen zu objekti-

 vieren und kUnftige Grundlinien des Landerfinanzausgleichs zu entwerfen. Die Finanz-

 und Aufgabenverteilung zwischen den Gebietskérperschaften wird in der Diskussion

 bleiben.



 Die Rickfuhrung der Staatsverschuldung und das gleichzeitige Senken der Bela-

 stungen durch Steuern und Abgaben ist zentral fur den Politikansatz der Bundesregie-

 rung. Sparen ist dabei kein Selbstzweck, sondern zwingende Voraussetzung, um fi-

 nanzpolitische Handlungsspielraume zurtickzugewinnen und unabweisbare Zukunfts-

 aufgaben bewédltigen zu k6nnen.



 Die langfristigen Probleme im Bereich der sozialen Sicherungssysteme mUssen ange-

gangen werden. Der richtige Ansatz, in einem ersten Schritt die Lohnnebenkosten durch

die Okosteuer zu senken, muss in einem zweiten Schritt durch strukturelle Reformen
erganzt werden.



Bei der Unternehmensteuerreform ist der strategische Ansatz richtig, mit einer durch-

greifenden Tarifsenkung Deutschland eine konkurrenzfahige Position im intemationalen

Standortwettbewerb zu verschaffen. Bei dem Reformvorhaben war es wichtig, Unter-

nehmensverbande, Wirtschaftspriifer bzw. Steuerberater zu beteiligen. Diskutiert wer-

den muss auch, inwieweit das deutsche System mit der Zweiteilung von Unternehmen

in der Rechtsform der Kapital- und Personengesellschaft, zukunftsfahig ist.



              betont, dass Forderungen nach einer deutlicheren Senkung der Einkom-

mensteuersatze zwar grundsatzlich zu beflirworten sind. Vor dem Hintergrund der er-
forderlichen KonsolidierungsbemiGhungen der 6ffentlichen Haushaite sind jedoch die

damit entstehenden Steuerausfalle aus Verfassungsgrinden und aufgrund des Stabili-

tats- und Wachstumspaktes nicht vertretbar. In der offentlichen Diskussion wird oft auch

nicht berucksichtigt, dass im internationalen Vergleich Deutschland keine hohe Steuer-

und Abgabenquote hat. Praktische Probleme ergeben sich aufgrund der abschrecken-

den Wirkung der im internationalen Vergleich relativ hohen nominalen Steuersatze.

-5-



    In der anschlieRenden Diskussion werden zunachst Fragen zur Harmonisierung der Be-

   steuerung in Europa sowie zur Europatauglichkeit des deutschen Steuersystems, erértert.

              glaubt, dass aufgrund der unterschiedlichen Interessen einzelner Lander eine

   Einigung vermutlich nur im Rahmen langfristiger Verhandlungen erreicht werden kann.



   Der Beirat begriisst mehrheitlich den Ansatz der Bundesregierung, im Rahmen einer mittel-

   und langfristig ausgerichteten Strategie, die Neuverschuldung des Bundes zuriickzufti
                                                                                         hren,



   Bei der Diskussion des Themas ,Neuordnung Landerfinanzausgleich* wird von
                                                                             einem Bei-
  ratsmitglied auf die Notwendigkeit der Definition von Staatsaufgaben hingewiesen. Der
  notwendige Abbau von Gemeinschaftsaufgaben und die damit verbundene Ruckkehr zu

  Elementen des Trennsystems wird als groRe Herausforderung fir Politik und Wissenscha
                                                                                       ft
  angesehen. Fur die Verabschiedung des vom BVerfG bis 1.1.2003 geforderten MaRstabe-

  gesetzes ist nach Ansicht von             die vorherige Einigung Gber den kiinftigen Lan-

  derfinanzausgleich erforderlich.



  In der Diskussion um die vom Beirat befurwortete Einfihrung einer ,Flat Rate Tax“ weist

         auf die damit verbundenen hohen Steuerausfalle hin. Hierbei waren auch die Lan-

 derhaushalte in erheblichem Maf betroffen. Zu berticksichtigen waren auch damit verbun-

 dene Umverteilungswirkungen zu Lasten kleiner und mittlerer Einkommen,



 Aufgrund der vom Beirat gemachten Anregungen zur Unternehmensteuerreform schlagt

            vor, dass                            zu Beginn des nachsten Jahres mit dem

 Beirat Uber die Ergebnisse der eingesetzten Expertenkommission diskutiert. Derzeit wird

 gepruft, weiche Auswirkungen die neue Unternehmensbesteuerung auf kleine
                                                                          und mittlere
 Unternehmen haben wird, um keine Mehrbelastungen entstehen zu lassen.



Bei der Frage nach den durch das Sparpaket entstandenen Nachfrageausfallen und den

damit verbunden negativen Wirkungen fur Beschaftigung und Wachstum weist

darauf hin, dass die Bundesregierung mit ihrer dreistufigen Einkommensteuerreform
                                                                                  einen
wirksamen Beitrag zur Verbesserung der Nachfrage geleistet hat. Zu berticksich
                                                                               tigen ist der
unabweisbare Konsolidierungsbedarf, da sich der Bundeshaushalt in den letzten
                                                                              Jahren am
Rande der Verfassungswidrigkeit bewegt hat. Allein durch die Erlése aus der Privatisie-

fungspolitik konnte die Verfassungswidrigkeit des Haushalts in den letzten Jahren
                                                                                  verhin-
dert werden. Berucksichtigt man die Wachstumsprognose fiir das nachste
                                                                       Jahr, sind die
Voraussetzungen fur das eingeleitete Konsolidierungsprogramm gut.

V. Gutachten: “Freiziigigkeit und Soziale Sicherung in Europa”

   (Fortsetzung Diskussion der Kommissionsvoriage)



Der Beirat setzt die Beratungen der Kommissionsvorlage fort (S. 16-33). Aus der Diskussion

kénnen foigende Aspekte festgehalten werden, die - neben redaktionellen Anderungsvor-

schlagen - als Anregungen fiir weitere Erérterungen in der Kommission gedacht sind:



Hinweise zu Kapitel Il. Der gegenwdrtige europdische Ordnungsrahmen fur die soziale Sj-

cherung (S. 16-22)



   Auf S. 16 wird neben den redaktionellen Anderungen in Zeile 14, 15 und 22 von einem

   Beiratsmitglied darauf hingewiesen, dass die in Zeile 25 genannten betrieblichen Zu-

   satzsysteme zu innerstaatlichen Problemen fuhren, deren Analyse allerdings nicht Ge-

   genstand des Gutachtens sein kann. In Zeile 27 sollte “Anspriiche" durch ,Anwart-

   schaften“ ersetzt werden; der Nachsatz ,die Aufrechterhaltung der erworbenen Anwart-

   schaften* kann entfallen.




  Auf 5. 17 (Zeile 2) sollte ,sind" durch ,ist" ersetzt werden. Der Begriff ,Exportabilitat" in

  Zeile 13 und 19 durch ,Portabilitat* ersetzt werden; in Zeile 19 ist ,allgemein“ durch ,ge-

  nerell® zu ersetzen. Ein Beiratsmitglied leitet der Kommission einen Formulierungsvor-

  schlag zu Zeile 9ff. zu.                    weist im Hinblick auf die Zeilen 26ff. darauf

  hin, dass bei dem EugH-Urteil Kohii/Decker nicht die mit der VO 1408 verbundene Frei-

  zUgigkeit von Personen, sondern die Waren- und Dienstleistungsfreiheit im Mittelpunkt

  Stand. An dieser Stelle sollte deshalb eine deutliche Abgrenzung vorgenommen werden.



  Auf Anregung mehrerer Beiratsmitglieder sollte der Satz auf S. 18, Zeile 1-3 gestrichen

  werden; die Aufarbeitung der Uberlegungen wird an spaterer Stelle vorgenommen. Der

  Abschnitt d. (Zeile 5-24) wird nach intensiver Diskussion von der Kommission auf in

  dem Abschnitt enthaltene Wertungen Uberpriift und neugefasst. Dabei sollen die in der

  Literatur gefundenen Wertungen deutlicher von Wertungen des Beirats abgegrenzt

  werden. In der Uberschrift zu Abschnitt C. (Zeile 25) sollte ,Bedeutung der Urteile” durch

  ,Rechtsprechung" ersetzt werden; letztere sollen erst an spaterer Stelle des Gutachtens

  erfoigen. Auf die Frage eines Beiratsmitglieds nach dem Verhaltnis der Abschnitte C.

  und 0. beschliesst der Beirat nach eingehender Diskussion eine Zusammenfassung der

 beiden Abschnitte in einen ,neuen* Abschnitt C. mit zwei Unterabschnitten.

Ein Beiratsmitglied regt mit Hinweis aus S. 19, Zeile 1 an, die Begriffe ,soziale Siche-

       rung* und ,Sozialversicherung* im Text differenzierter darzustellen bzw. abzugrenzen.

       Der Beirat diskutiert in diesem Zusammenhang ausfiihrlich, ob in dem Kapitel
                                                                                    Il. bzw. in
   dem Gutachten von der europarechtlichen Terminologie abgewichen werden sollte. ins-

   besondere der aus der VO 1408 entnommene Begriff ,soziale Verglinstigung* wird von
   mehreren Beiratsmitgliedern als mi&verstandlich angesehen. Die Kommission weist

   darauf hin, dass in dem Kapitel li, eine rein juristische Sichtweise wiedergegeben wer-

   den soll. Bei den in der VO 1408 genannten Leistungsarten wird nicht rein nach steuer-

   finanzierten bzw. sozialversicherungsrechtlichen Kategorien unterschieden.



   Es besteht Einvemehmen im Beirat, dass der deskriptive und referierende Charakter

  des Kapitels Il. gewahrt werden soll. Es wird vorgeschlagen, dass vor der eigentlichen

  Darstellung des Primar- und Sekundarrechts in Form eines kurzen Vorspanns darge-

  Stellt wird, was der EuGH unter dem Begriff ,soziale Sicherung" versteht.



                         ird im Hinblick auf die Aussagen in Zeile 12ff. der Kommission einen

  Formulierungsvorschlag zur Sichtweise des EuGH zuleiten. Es wird vorgeschiagen nach

  »Mitgliedsiand" in Zeile 24 den Absatz zu beenden. In Zeile 26 soll hinter ,Sozialversi-

  cherung" ,des zahlenden Landes" eingefigt werden. Der Satz in Zeile 27 sollte unmit-

  telbar anschlieRen; in Zeile 29 sollte ,bereitstellen* durch ,erbringen" ersetzt werden. Ein

  Beiratsmitglied regt an, naher zu erlautern, weshalb durch eine inanspruchnahme von

 Leistungen im EU-Ausland der Waren- und Dienstleistungsverkehr berthrt wird. Die

 Kommission wird den letzten Absatz (Zeile 24-32) iberprifen.



 Ein Beiratsmitglied meint, dass der Abschnitt D. (S. 20ff.) — als neuer Unterabschnitt
                                                                                        in
 C. - eine deutlichere Botschaft enthalten sollte, da der Leser den Eindruck gewinnen

 kénnte, dass das Wettbewerbsrecht an EinfluG vertiert. In Zeile 9 solite ,Beurteilung*

 durch den Begriff ,Ablehnung" oder ,Zuriickweisung" ersetzt werden. Ab Zeile 23ff.
                                                                                    ist
unklar, ob es sich bei den Aussagen um eine Position des Beirats handelt. Ein Beirats-

mitglied weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die mit dem Begriff ,sozialer

Charakter“ gemachten Aussagen zu einseitig sind. in spadteren Textpassagen werde

»Sozial" zu sehr mit ,Umverteilung’ gleichgesetzt.



Mehrere Beiratsmitglieder regen an, die Formulierung auf S. 21 (Zeile 1ff.) zu relativie-

ren.                      veist darauf hin, dass die in Zeile 16ff. genannten Binnen-

-8-



   marktregein nicht unter das EU-Wettbewerbsrecht fallen. Bei der Diskussion der Zeilen

   24ff. wird von Beiratsmitgliedem darauf hingewiesen, dass hier das Gesundheitssystem

   zu stark betont wird. Es wird angeregt, in allgemeiner Form die Elemente des ,sozial
   gebundenen" Wettbewerbs darzustellen; z.B. mit Hinweis auf die Frage, ob hierbei be-

   stimmte Wettbewerbsformen ausgeschlossen sind.



Der Beirat ist mehrheitlich der Auffassung, dass Kapitel Il. - unter Bericksichtigung der ge-

wiinschten Anderungen — so akzeptiert wird.


Hinweise zu Kapitel Ill. Zur Okonomie der sozialen Sicherung bei Freizdgigkeit (S. 23-33)



   Auf Anregung eines Beiratsmitglieds Gberlegt die Kommission, die methodischen Uber-
   legungen auf S. 34/35 vorzuziehen, um hierdurch ein ,Bindeglied" fur die Kapitel II. und

   Wh. zu haben. Auf S. 23 kann der Satz ,Das Recht...aber nicht." gestrichen werden (Zeile

   11f.); in Zeile 15 kénnte ,Blickwinkel“ durch ,Betrachtungsweise“ ersetzt werden, Der
   Nachsatz ,und bedarf einer genaueren Analyse” sollte gestrichen werden. In Zeile 16

   sollte vor ,Burger’ ,sesshaften" eingeftigt werden. Es wird angeregt, im Text durchgan-

   gig den Begriff ,allokative Wirkungen* durch ,Effizienzwirkungen* und distributive Ef-
   fekte* durch ,,Verteilungswirkungen“ zu ersetzen.



   Es werden diverse redaktionelle Anderungen auf S. 24 (Zeile 1ff.) angeregt. Nach Zeile
   17 sollte ein neuer Unterabschnitt 1.1. ,Allokationswirkungen von Arbeitsmobilitat" ein-

   gefligt werden. In Zeile 24 sollte von ,Produzenteneinkommen” statt von ,6konomischen

   Renten* gesprochen werden.



   Ein Beiratsmitglied fragt, inwiefern man von den auf Seite 25 (Zeile 6) genannten

   ,Wohlstandswirkungen" sprechen kann. Vor Zeile 17 sollte als Uberschrift ,Distributive
  Wirkungen* eingefugt werden.



  Aufgrund der Anregung mehrerer Beiratsmitglieder wird diskutiert, ob nicht in einem ei-

  genen Kapital der Zusammenhang zwischen Freizugigkeit und Arbeitslosigkeit erértert

  werden sollte, da z.B. denkbar ist, dass aus einem Land ohne Arbeitslosigkeit (mit nied-

  rigen LOhnen) Wanderungen in Lander mit hohen L6hnen Arbeitslosigkeit ,produzieren*

  kénnte. Ein Beiratsmitglied weist darauf hin, dass aus EU-Sicht Freizugigkeit zwar ,un-

  antastbar’ ist, allerdings entstehen Foigen fiir den Arbeitsmarkt.

-9-



  Der Beirat beschlie&t mehrheitlich, in Kapitel [[], einen dritten Abschnitt (evtl. Einschub

  als 1. Ziffer unter Abschnitt A.) aufzunehmen, der relativ knapp das Thema Arbeitslosig-

  keit behandelt.


 Auf S. 25 (Zeile 21) und S. 26 (Zeile 1 und 20) wird die Verwendung des Begriffs ,Ver-

 teilungsgerechtigkeit" kritisiert; es wird stattdessen empfohlen, 2.B. von ,Gleichheit der

 Einkommensverteilung" bzw. einer ,gleichmaBigeren Verteilung von Einkommen* zu

 sprechen,



 Ein Beiratsmitglied weist darauf hin, dass mit dem Abschnitt 2. (Zeile 23ff.) ein gewisser
 »Bruch" innerhalb des Kapitels erfolgt, da hier — im Gegensatz zur Diktion der vorherigen

 Uberlegungen — primar empirische Befunde angefiihrt werden.


 Die Zahlenangaben auf Seite 27 (Zeile 2) werden uberprift; es handelt sich vermutlich

 um Grenzgdanger bzw. Pendler.



                    veist unter Hinweis auf Seite 28 (Zeile 2ff.) darauf hin, dass durch die

Rechtsprechung des EuGH die Mdéglichkeit geschaffen wurde, in Deutschiand ein Ar-

beitnehmer-Entsendegesetz zu verabschieden.



Auf §. 29 (Zeile 3) kann ,nur* entfailen und in Zeile 4 ,die negativen* durch ,uner-

wunschte* ersetzt werden. In Zeile 22f. sollte ,des Steuerstaates* durch ,eines Hoch-

steverlandes" ersetzt werden.



Ein Beiratsmitglied regt an, dass nach der anfanglichen Darstellung der theoretischen

Konzepte der marginalen und der totalen Aquivalenz (Abschnitt 3., S. 30ff.) den letztge-

nannten Begriff als einen zentralen Gedanken deutlicher aufzugreifen.

-10-



 Vi. Tagesordnung der nachsten Sitzung / Verschiedenes



 Die nachste Beiratssitzung findet am 10./11. Dezember 1999 in Munchen im Hotel “Vier

 Jahreszeiten* statt. Der Beirat wird bei der Gelegenheit beraten, welches Thema als nach-

 stes Gutachten behandelt werden kénnte.



 Voraussichtliche Tagesordnung ist:


       I.      Mitteilungen der Vorsitzenden

       ib.     Feststellung der Tagesordnung

       I.      Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung

       IV.     Diskussion Gber aktuelle Probleme

       Vv.     Gutachten: “Freiziigigkeit und Soziale Sicherung in Europa”

               Kommissionsvorlage “Freizugigkeit und soziale Sicherung in Europa’

               (Stand: Oktober 1999)
       Vi.     Tagesordnung der nachsten Sitzung
       Vi.   =“Verschiedenes




Berlin/Gottingen, den 6. Dezember 1999




gez.                                               gez.