whert_beirat_0504.doc
                                                                                                                  .

                                                                                                    Vertraulich

                                          Niederschrift     5/04

                        der 447. Tagung des Wissenschaftlichen Beirats

                             beim Bundesministerium der Finanzen

                                          am 2/3, Juli 2004

                                   uELYSEE Hotel* Hamburg




Es wird ausdricklich — insbesondere im Hinblick auf die Diskussion mit Gasten und die Verteilung von Unterlagen
~ auf den Vertraulich-Vermerk hingewiesen.

L         Mitteilungen des Vorsitzenden

I.        Feststellung der Tagesordnung

Il.       Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
IV.      Diskussion mit i ee To Jaber aktuelle Fragen der Finanz- und Steuerpoli-
          tik

Vv.       Gutachten ,,Nachhaltige Finanzierung der Renten- und Krankenversicherung“
Vi.       Gutachten ,,Haushaltskrisen im Bundesstaat

VIL       Interne Sitzung

Vill.     Tagesordnung der nachsten Sitzung

IX.     _ Verschiedenes

;         Mittei     en des Vorsi




     Die Tagesordnung wird in der vorliegenden Form mit Erweiterung des TOP V (Endabstimmung des

     Gutachtens ,,Flat Tax oder Duale Einkommensteuer* sowie Diskussion ber zukiinftige Gutachten)

     gebilligt.




     Hi.           Bemerkungen zum Protokoll



     Das Protokol! wird ohne Anderungen angenommen.




     Iv.           Diskussion mit ly Sy fA - ] oF i os ye   sie * fiber aktuelle Fragen der Finanz- und
                   Steuerpelitik



 hi           te :      aL _ dankt fir die Einladung und betont, dass der Austausch mit dem Wissenschaftli-
     chen Beirat fiir das Ministerium von grofber Bedeutung sei.

     im Vortrag liber die Herausforderungen an die Finanz- und Steuerpolitik erlautert iu apex
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bd
     ty
              Al
                   zunichst den aktuellen Stand der Arbeiten der Féderalismusreform-Kommission. Im Bereich

     der foderalen Finanzbeziehungen stiinden die Neuordnung der Aufgabenverteilung zwischen Bund

     und Landem, die Starkung der Eigenverantwortlichkeit der einzeinen Ebenen und dabei insbesondere

     die Frage der Zustimmungspflicht des Bundesrates bei der Gesetzgebung sowie die Rolle des Bundes

     im europdischen Kontext im Vordergrund. Mit Blick auf die Umsetzbarkeit der Reformvorschlage

-4-



(Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat) wiirden derzeit u.a. Vorschlage gepriift, die darauf abzielen,

die Zustimmungserfordernisse durch eine Neuordnung der Verwaltungsstrukturen zu verringern. Dar-

iiber hinaus seien aber auch die Konsequenzen fiir die zukiinftige Steuerpolitik (u.a. Zuschlagsrechte)

sowie die Mischfinanzierungen zu priifen.



Mit Blick auf die Grindausrichtung der nationalen Finanz- und Steuerpolitik sei klar, dass die kon-

junkturelle Anpassungsfahigkeit der Wirtschaft und der Gffentlichen Haushalte verbessert werden

miisse, Hierfiir seien eine Verbesserung der Haushaltsstrukturen und wichtige Strukturreformen not-

wendig (z.B. Hartz IV, Gesundheitsreform). Allerdings wirden die aktuellen politischen Rahmenbe-

dingungen die Umsetzung der Reformagenda nicht vereinfachen. Bei der Konsolidierung miissten zu-

dem auch Schwerpunkte zur Verbesserung der Zukunftsfahigkeit und Nachhaltigkcit der 6ffentlichen

Haushalte gesetzt werden; hierzu zahiten beispielsweise die bessere Vereinbarkeit von Familie und

Beruf und ein umfassender Subventionsabbau.



Im internationalen Rahmen besiche bei den Steuern (Unternehmenssteuern, AuSensteuerrecht) weite-
rer Handlungsbedarf; hier sollte die Diskussion von Deutschland mitbestimmt werden. Gerade mit

Blick auf die Steuerreformen seien allerdings auch erhebliche Umsetzungsprobleme zu lésen, ange-

fangen bei der Frage der Verteilungsgerechtigkeit bis hin zur Gegenfinanzierung. In jedem Fall miisse

der Weg zur effizienteren Besteuerung (Steuerliicken, Bemessungsgrundlage), zur Verbesserung der

Steuersystematik gegangen und im europiischen Kontext sicherlich auch die Mindeststeuerdebatte ge-

fiihrt werden.



In der anschlieBenden Diskussion identifiziert ein Beiratsmitglied das Foderalismusproblem als ein

Parteienproblem, vor allem aber auch als ein institutionelles (Lander-)Problem. Ein Beiratsmitglied

bekraftigt, dass mit Blick auf den Féderalismus kein Optimismus angebracht sei und sich die zu beo-

bachtende ,,Blockadementalitat* auch in der aktuellen Zusammensetzung der Kommission nieder-

schlage. Dem entgegnet                         dass zumindest bei der gegenw4rtigen Reformdiskussi-

on die institutionellen Rahmenbedingungen akzeptiert werden miissten.




Ein Beiratsmitglied thematisiert mit Blick auf die Realisierung von Wettbewerbsvorteilen dic Chancen
einer Landerneugliederung und pladiert dariiber hinaus u.a. fiir Zuschlagsrechte bei der Einkommen-

und der Kérperschaftsteuer und ein System des Landerfinanzausgleichs, das die damit erdffneten

Spielraume nicht véllig nivelliere                       gibt zu Bedenken, dass nach wie vor das Ge-

bot der Gleichwertigkeit der Lebensverhaltnisse zentrale Orientierung fiir die bundesstaatlichen Fi-

nanzbeziehungen sei; dies fithre letztlich zu einer Nivellierung von Ausgaben und Einahmen im Fi-

-5-



  nanzausgleichssystem. Er selbst trete fiir eine Flexibilisierung sowohl der Einnahmen- als auch der

  Ausgabenseite sein, denn nur so kdnne eine Reform positive Wirkungen entfalten.



  Zur allgemeinen Ausrichtung der Finanzpolitik betont ein Beiratsmitglied zunichst die Notwendigkeit

  des Vertrauens in die Reformen. Dariiber hinaus wird die Frage nach der optimalen zeitlichen Struktur

 von Reformen (Big Bang vs, gradualistische Reformen) angesprochen, gerade mit Blick auf die Zu-

 stimmungsbediirftigkeit von Reformgesetzen.                           bestatigt den kritischen Befund,

 weist aber auf falsche Erwartungen an die Reformen sowie Versdumnisse in einzelnen Bereichen der

 Sozialpolitik hin. Das Problem des richtigen Reformzeitpunktes werde derzeit intensiv diskutiert, auch

 von internationalen Institutionen wie z.B. dem IWF.



 Ein Beiratsmitglied fordert mit Blick auf den demografischen Wandel eine langfristige Ausrichtung

 der Finanzpolitik; dies sollte im Ergebnis zu mehr Entstaatlichung flihren. Auch

 sieht die Entstaatlichung als Teil der Problemldsung, weist allerdings darauf hin, dass die Demogra-

 fieproblematik weit iiber den rein budgetiren Bereich hinaus weise. Generell seien aber die Offentli-

 chen Haushalte zukunftsfahiger zu gestalten, um dieser Herausforderung gerecht zu werden.



 Ein Beiratsmitglied stelit auf den gesamtwirtschaftlichen Kontext fiir die Finanzpolitik ab und betont

 die Notwendigkeit einer konjunkturgerechten Fiskalpolitik. Diese sei auch in der Lage, das notwendi-

ge Vertrauen der Wirtschaftssubjekte zu stirken.                         fiihrt an, dass die Angebotsbe-

dingungen entscheidend seien und dass im Ubrigen die Strukturreformen dafiir Sorge iragen miissten,

das Produktionspotenzial besser zu nutzen und auch zu erhdhen.



In der weiteren Diskussion wird darauf hingewiesen, dass der Aspekt der Konjunkturgerechtigkeit der

Sffentlichen Haushalte in Widerspruch zu den EU-rechtlichen Vorgaben des Maastricht-Vertrages tre-

ten konne. Staatssekretaér Halsch erlautert dazu, dass der Aspekt der Konjunkturreagibilitat der ffent-

lichen Haushalte derzeit intensiv unter dem Stichwort ,.Strukturelle Defizite“ und ,,Output Gap* in

verschiedenen Arbeitsgruppen der EU-Finanzminister diskutiert werde,



Zur Grundausrichtung der Steuerpolitik wirft ein Beiratsmitglied die Frage auf, welche Einkommens-

art (Kapitaleinkommen vs. Arbeitseinkommen) zu begtinstigen sei und tritt fir eine differenzierte Be-

steuening ein.                       entgegnet, dass derzeit keine Privilegierung erkennbar sei, jedoch

in einem pragmatischen Ansatz eine Gesamtschau des Steuersystems und seiner Ziele erforderlich sei.



Mit Blick auf den internationalen Kontext erkundigt sich ein Beiratsmitglied nach den Perspektiven

bei den Doppelbesteuerungsabkommen im Vergleich zu den USA. Hierzu weist

-6-



auf den bestchenden Einigungsdruck fiir Europa hin, vor allem bei der Bemessungsgrundlage, aber

auch generell im Bereich der Konzernbesteuerung.



Erganzend wird die Frage aufgeworfen, wie realistisch und konkret die Bestrebungen zu gemeinsamen

Bemessungsgrundlagen bei europdisch agierenden Unternehmen seien. Ein Beiratsmitglied fragt nach

den Perspektiven einer konsolidierten Besteuerung mit einheitlicher steuerlicher Gewinnermittlung

und der Frage der Gewinnaufteilung auf die Linder.                          erldutert hierzu, dass die

aktuelle Debatte einen Zeithorizont von 5 Jahren habe, dann wolle man zu konkreten Ergebnissen hin-

sichtlich der Vereinheitlichung von Bemessungsgrundlagen zu kommen.



Weiterhin wird die Frage nach der Effizienz der Steuerverwaltung angesprochen. Dazu fiihrt

                  aus, dass die Steuerverwaltung organisatorisch verbessert werden miisse, etwa durch

eine Bundessteuerverwaltung.



Zum Thema Osterweiterung, das abschlieBend angesprochen wird, vertritt ein Beiratsmitglied die

These, dass die EU-Osterweiterung keine Skonomischen Gewinne (z.B. Handelsgewinne) generiere

und auch keine Gewinne fiir die neuen Mitgliedstaaten zu erwarten seien, vielmehr sei eine Schw4-

chung der Europdischen Union zu befiirchten. Dem entgegnet                             dass die Lésung

in einer verstérkten Zusammenarbeit der Kernlander sowie ciner Kompetenzverlagerung liege und

dass er von Skonomischen und administrativen Vorteilen aus der Erweiterung ausgehe.



                  dankt                        fiir die intensive Diskussion und regt an, in Zukunft auch
Informationsvortrige aus dem BMF, etwa iiber die , WF Art. [V“-Konsultationen vorzusehen.




Vv.     Endabstimmung der Gutachten Flat Tax oder Duale Einkommensteuer“ und ..Nach-

            altige Finanzierung der   Renten- und Krankenversicherung“: neve Themen



Die Gutachten ,,Flat Tax oder Duale Einkommensteuer* sowie ,.Nachhaltige Finanzierung der Renten-

und Krankenversicherung* werden nach kurzer Diskussion - auch zur Frage einer méglichen Gegenfi-

nanzierung - in der vorliegenden Form mit geringfiigigen redaktionellen Anderungen endgiiltig verab-

schiedet.                   stellt fest, dass zu den Gutachten eine englische Kurzfassung sowie gef. ei-
ne Zusammenfassung fiir einen mdglichen Beitrag im Monatsbericht des BMF erstellt werden sollen.



In Erweiterung der Tagesordnung wird die Frage der Ubergabe der beiden - redaktionell angepassten -

Gutachten diskutiert. Im Ergebnis soJlen die beiden Gutachten getrennt ibergeben, zunichst das Gut-

a7
                                                        «



  achten ,,Nachhaltige Finanzierung der Renten- und Krankenversicherung“, dann das Gutachten ,,Flat

  Tax oder Duale Einkommenssteuer“. Der Ubergabezeitpunkt sei jeweils mit dem Ministerbiiro abzu-

 klaren. [Hinweis                         Als ~ gemeinsamer — Termin fiir eine Ubergabe an

                            wurde der 27. Juli 2004 vereinbart.]



 Mit Blick auf die jeweils anschlieBende Pressekonferenz wird der Aspekt der Gegenfinanzierung der

 Reformvorschlége nochmals erdrtert. Im Ergebnis spricht sich der Beirat dafiir aus, Vorfestlegungen

 gegentiber der Presse méglichst za vermeiden und erforderlichenfalls mit Blick auf die Wachstums-

 wirkungen fiir eine Umsatzsteuererhéhung zu pladieren.




 In Erganzung des Tagsordnungspunktes V werden mégliche neue Gutachtenthemen diskutiert.



 Ein Beiratsmitglied schlagt als neues Gutachtenthema die ,,Daseinsvorsorge im Gewahrleistungsstaat**

 vor, hierzu sei ein Konzeptpapier verteilt worden. Das Thema béte vielfaltige Anwendungsgebiete

 (infrastrukturleistungen, Monopole, Europdisierung des Sozialrechts, Gemeinniitzigkeit und EU-

 Bethilfen), die im Gutachten exemplarisch analysiert werden kénnten.

In der Diskussion wird dafiir pladiert, dieses Thema mit Blick auf den EU-rechtlichen Bezug weit zu

fassen und darliber hinaus auch Fragen der Bereitstellung versus Herstellung von Kollektivgiitern so-

wie aktuelle Entwicklungen in der wettbewerbspolitischen Diskussion zu behandein. Auch miisse der

konzeptionelle Aspekt der Daseinsvorsorge angesichts der bestehenden begrifflichen Unklarheiten ge-

nau geklart werden. Dartiber bediirfe es einer eindeutigen Abgrenzung gegeniiber dem im Jahr 2002

vom Wissenschaftlichen Beirat beim BMWA erarbeiteten Gutachten zu einem ahnlichen Thema.



Ein Beiratsmitglied schlagt - aus aktuellem Anlass - das Thema ,,Reform des Europaischen Stabilitits-

und Wachstumspaktes* respektive ,, Weiterentwicklung der Maastricht-Kriterien“ vor. Ein solches

Gutachten, das eher den Charakter einer Stellungnahme haben sollte, beinhalte nicht nur den Aspekt

der keynesianischen Nachfragepolitik, sondern generell auch die Frage der Koordinierung der Fiskal-

politik und zwar inhaltlich wie auch institutionell.



Ein weiterer Themenvorschlag dreht sich um die Frage der Rolle des Staates bei der Finanzierung von

Bildung und Humankapital, zu der derzeit auch eine Expertenkommission titig sei.



SchlieBlich wird vorgeschlagen, das Thema Steuerhinterziehung und ihre Bekampfung zum Thema ei-

nes Gutachtens zu machen. Hier miisse das Verhaltnis des Biirgers zum Staat generell thematisiert

werden.

Im Ergebnis verstandigt sich der Beirat darauf, das Thema ,,Bemessungsgrundlage der Einkommen-

steuerTM (Arbeitstitel) zu bearbeiten. Hierzu wurde eine Kommission gebildet, die zur nachsten Sitzung

des Beirats ein Arbeitspapier vorlegen wird.




ViL._—Gutachiten .Haushaltskrisen im Bundesstaat“



Der Beirat berat den Entwurf des Gutachtens (Stand Januar 2004) zundchst allgemein und dann als

Textiiberarbeitung von Seite | bis Gliederungspunkt 2.2.2. (S. 7, Z. 1). Einvernehmliche Anderungen,

die sich aus der Diskussion ergeben haben, kénnen der Anlage entnommen werden.



Einleitend gibt der                            einen Uberblick fiber die aktuelle Gestaltung, Zum einen
sei ein allgemeines Kapitel (S. 1-4, Z. 24) vorgeschaltet worden, das die Ausgangslage beschreibe.

Zum anderen miisse die Frage der Einbezichung der Kommunen in die Analyse noch diskutiert wer-

den, auch seien die Schlussfolgerungen noch nicht klar formulierbar. So habe sich die Gesamtver-

schuldung der Kommunen kaum verandert; die Kassenkredite seien jedoch stark angestiegen und zum

Teil sei die Verschuldung ausgelagert worden. Bei den Instrumenten zur Kontrolle der Verschuldung

der Kommunen sei die Rolle der Kommunalaufsicht, aber auch der kommunale Finanzausgleich zu

problematisieren.



In der Diskussion wird dafiir pladiert, die kommunale Finanzsituation aufgrund ihrer Komplexitit

nicht cigens zu behandeln, sondern im Rahmen der Landeranalyse zu beriicksichtigen. Der Titel

»Haushaltskrisen im Bundesstaat“ solle erhalten bleiben. Im Ubrigen kénnten die Kommunen aber

durchaus als Beispiel fiir problematische Institutionen fungieren.



Bei der Diskussion des Einstiegskapitels wird vorgeschlagen, die Aspekte Linderverschuldung, Haus-

haltsnotlage Berlin und die Bail-out-Problematik in den Vordergrund zu riicken; die Maastricht-

Problematik solle dagegen erst am Ende der Einleitung aufgeworfen werden. Generell sei die Finlei-

tung im Lichte der weiteren Diskussion zu einem spateren Zeitpunkt zu tiberarbeiten.

Betont werden miisse allerdings schon jetzt (S. 1, Z. 16-21), dass die Regelung des § 51a Haushalts-

grundsatzegesetz, der sog. ,nationale Stabilitatspakt“, kein scharfes Schwert darstelle, da die Regelung




Bei der deskriptiven Aufbereitung der Verschuldungsproblematik (S. 2, Z. 7-31) wird die Frage der

gecigneten Kennzahlen diskutiert. Zum einen kénne man alternativ zur Verschuldung je Einwohner

-9-



 auch BIP-bezogene Schuldenquoten heranziehen sowie stirker auf die jeweilige Dynamik abstellen.

 Im Ergebnis wird aber darauf verwiesen, dass man sich - nicht zuletzt aufgrund methodischer Proble-

 me der tibrigen Indikatoren (z.B. Regionalisierung des BIP) - bereits auf die Darstellung der Verschul-
 dung je Einwohner geeinigt habe. Im Ubrigen wird angeregt, im Text auch die Zinslast zu erwahnen,

 weil sie ein Ma dafiir sei, inwieweit finanzielle Handlungsspielraume eingeschrankt seien.



 Hinsichtlich der weiteren grafischen Aufbereitung spricht sich ein Beiratsmitglied dafiir aus, evtl. als

 Anhang starker die Veranderungen in den einschlagigen Zeitréumen, etwa seit Vergabe von Sanie-

 rungs-BEZ insbesondere fiir den Fall Bremens, darzustellen. Auch dies werfe ein bezeichnendes Licht

 auf die Durchsetzbarkeit von Sanierungsauflagen im Finanzplanungsrat sowie auf die gescheiterte, auf

 Investitionen setzende Sanierungsstrategie Bremens. Das miisse auch im Text deutlich gemacht wer-

 den (8. 3, Z. 1-7).



Die Diskussion dreht sich im Folgenden (S. 5, Z. 1-2) um die Frage, inwieweit foderaler Wettbewerb

die Effizienz des offentlichen Sektors steigern kénne. Hier wird einerseits argumentiert, dass Wettbe-

werb fiir Schwache aufgrund der schwierigen Ausgangsbasis problematisch sein kénne, andererseits

zeigten aber Negativbeispiele wie Sachsen-Anhalt, dass die Probleme oftmals hausgemacht und nicht

durch Wettbewerb mit ungleichen Startbedingungen verursacht seien.



Unter Gliederungspunkt 2.2. schlagt ein Beiratsmitglied vor, den urspriinglichen Punkt 2.2.2. (Ab-

wendung negativer externer Effekte ...) vorzuziehen und den Punkt »Versicherung gegen Finanzkri-

sen umzubenennen in ,,Probleme des Bail-out“.
In diesem Zusammenhang erdrtert der Beirat nochmals ausftihrlich, welche 6konomischen Begriin-

dungen es fur cinen Finanzausgleich gebe. Neben einem Finanzausgleich als Versicherung, der aller-

dings durchaus Probleme aufwerfe (Verringerung von Mobilitat, Migrationsproblematik, problemati-

sche intertemporale Ausgleiche bei unsystematischen und unkorrelierten Landerschocks tiber die

Zeit), habe der Finanzausgleich die Funktion der gleichmaBigen Versorgung mit Leistungen, was auch

die Méglichkeit fiir Wettbewerb schaffe, Nach Ansicht einiger Beiratsmitglieder miisse angesichts der

Rechtsprechung des BVerfG auch das sog. biindische Prinzip andiskutiert werden, und zwar mit ver-

fassungsdkonomischer Begriindung.

Im Ergebnis miisse man allerdings deutlich auf die Moral-hazard-Problematik verweisen und diese

-10-




VU. Interne Sitzung



                    wird beauftragt,                                                           das

Ergebnis der internen Sitzung vorzutragen. [Hinweis                     « Dies ist am 27. Juli 2004

geschehen.]




VI.      Tagesordnung der niachsten Sitzung



I,          Mitteilungen des Vorsitzenden

Ut.         Feststellung der Tagesordnung

I.          Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung

IV.         Gutachten ,,Haushaltskrisen im Bundesstaat“

Vv.         Gutachten ,,Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer“ (erste Skizze)

Vi          Reform der Beiratsarbeit (interne Sitzung)

VIL‘        Tagesordnung der nachsten Sitzung

VIL = Verschiedenes




1+.¢        Verschiedenes



Entfallt.




Berlin/Minster, den 3. August 2004



Bez...                                                         gez..