whert_beirat_0804.doc
                                                                                                        Vv       lich”

                                              Niederschrift
                                                        8/04
                           d          T:         des Wi                  hen
                                 beim Bundesministerium der Finanzen

                                        am _10,/11. Dezember 2004




.   Es wird ausdriicklich — insbesondere im Hinblick auf die Diskussion mit Gasten und die Verteilung von Unterlagen
    — auf den Vertraulich-Vermerk hingewiesen.

B. Tagesordnung

        Interne Sitzung (Wahlen Vorsitzender/Stellvertretender Vorsitzender 2005/2006)




s<z57
        Mitteilungen
                  des Vorsitzenden
        Feststellung der Tagesordnung

        Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung

        Gutachten ,,Haushaltskrisen im Bundesstaat*
        Gesprach mit Fachvertretern des Bundesfinanzministeriums zum Thema ,,Haushaitskrisen im

        Bundesstaat*

S       Gutachten ,,Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer“ (erste Beratungen)

Vill.   Tagesordnung der nachsten Sitzung

        Verschiedenes

-3-



  I Interne Sitzung (Wahlen Vorsitzender/Stellvertretender Vorsitzender 2005/2006)



  Fiir die Jahre 2005/2006 wurden!

                      bestitigt,




 Il. Mitteilungen des Vorsitzenden




lil.     Feststellung der Tagesordnung



Die Tagesordnung wird in der vorlicgenden Form gebilligt.




IV.__   Bemerkungen zum Protokoll



Das Protokoll wird ohne Anderungen angenommen.




V.      Fortsetzung Gutachten . Haushaltskrisen im Bundesstaat*



                 gibt bekannt, dass der tiberarbeitete Zwischenstand des Gutachtens an den Schwes-

terbeirat dbersépdet werde, der im Gegenzug seinen derzeitigen Gutachtenentwurf zur Verftigung stel-
len wird. AuBerdem habe ein Beiratsmitglied den Kollegen einige Diskussionspunkte zum biindischen

Prinzip tibersandt.



In der Diskussion des aktuellen Entwurfs des Gutachtens ,Haushaltskrisen im Bundesstaat“ wird von

einigen Beiratsmitgliederm zundchst angeregt, eine klarere Definition dessen zu bringen, was unter ci-

ner Haushaltskrise bzw. einer extremen Haushaltsnotlage zu verstehen sei. Man miisse diese
                                                                                           so ver-

stehen, dass eine Gebietsk6rperschaft nicht in der Lage sei, auf Dauer Aufgaben mit eigenen Finanz-

mitteln wahrzunehmen. Es miisse dariiber hinaus klar gestellt sein, dass im Grunde alle im Gutachten

diskutierten Vorschlige der Vermeidung von Notlagen dienten.

Zu Abschnitt 2.2. ,,Okonomische Griinde...“ (S. 6, Z. 1££.) wird vereinbart, in der Einfiihrung auch das
Bundesstaatsprinzip einzuftihren. Die Diskussion des Versicherungsarguments dreht sich im Wesentli-

chen um die Bedenken eines Beiratsmitglieds, nach denen die Anreizproblematik (Moral hazard) kla-

rer herauszuarbeiten und vor diesem Hintergrund die hier gemachten Vorschlage zu weich seien. Lei-

tendes Prinzip miisse die Verwirklichung eines Wettbewerbsfdderalismus sein und dieser beinhalte

nach Auffassung eines Beiratsmitglieds insb. auch Selbstbeteiligungslésungen bei den Biirgern, aber

auch Glaubigersanktionen. Dies sei zumindest in den Schlussfolgerungen klarer zu formulieren. Ein

anderes Beiratsmitglied stellt klar, dass es bei Finanzkrisen im Wesentlichen um polit-6konomische

Probleme des Wahiprozesses gehe, der bspw. durch den Kapitalmarkt zu verbessern bzw. zu korrigie-

ren sei. Ein weiteres Beiratsmitglied verweist auf die Méglichkeit von Volksentscheiden und -

begehren, die eine interessante Lésung der Anreizproblematik darstellten. Es wird vereinbart, diese

Aspekte im Text und in den Schlussfolgerungen starker zu beriicksichtigen.



In der Diskussion zur ,, Verschuldensfrage“ (Abschnitt 2.3.1., S. 9, Z. 23ff.) weisen einige Beiratsmit-

gliedern darauf hin, dass die Bewertung der Finanzkrise einzelner Gebietskérperschaften nur auf Basis

einer Einzelfall-Haushaltsanalyse erfolgen kénne und nicht durch einfache indikatorengesttitzte Ana-

lysemethoden.



Bei der Frage der Beteiligung des Gliedstaates an den Kosten der Haushaltskrise (Abschnitt 2.3.3., S.

12, Z. 20ff.) wird von einem Beiratsmitglied betont, dass Hilfen erst dann in Frage kommen, wenn

vorher Eigenleistungen erbracht wurden. Zu denken sei an (zeitlich befristete) Zuschlage zu Steuern,

etwa zur Grundsteuer oder zur Einkommensteuer. Dabei miisse klar sein, dass diese Zuschlage nicht

im Finanzausgleich beriicksichtigt werden. Die mégliche Gefahr der Abwanderung aufgrund der Be-

steuerung sei in diesem Fall nicht besorgniserregend. Weiter wird vorgeschlagen, die Eigenbeitrige,

die eine Aktivierung der Steuerautonomie darstellten, ggf. auch als Teil des Insolvenzverfahrens zu

konzipieren.



Hinsichtlich der ,,Beteiligung der Glaubiger...“ (Abschnitt 2.3.4., S. 13, Z. 25ff.) wird von einigen

Beiratsmitgliedern betont, dass die Funktion des Insolvenzverfahrens, ndmlich die Beteiligung der

Glaubiger, klarer herauszuarbeiten sei. Die spezielle Ausgestaltung des Verfahrens sei allerdings

komplex und miisse daher im Gutachten bewusst offen gehalten werden. Generell mache das Insol-
venzverfahren deutlich, dass es bei der Losung der Anreizproblematik immer nur darum gehen kénne,

‘welchen Grad an Bail-out man zulassen wolle. Das Insolvenzverfahren verandere die Ratings der Ge-

bietsk6rperschaften und trage somit zu einem effizienten Risikopooling bei (Bsp. Schweiz). Allerdings

nehme der Bund dabei immer eine Sonderrolle ein. Der Vorzug dieser Lésung liege insb. auch in der

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 Ex-ante-Wirkung, die als Bremse ungeziigelter Kreditvergabe an finanzschwache Gebietskérperschaf-

 ten fungiere.



 In Abschnitt 2.4.4. ,,Steuern...“ (S. 23, Z. 31ff.) wird klargestellt, dass durch die Lenkungsabgabe eine

 Kreditaufnahme verhindert werden muss, da ansonsten die Wirkung der Besteuerung verpufft.



 Nach Auffassung einiger Beiratsmitglieder sei die Haushaltsnotlage im Abschnitt 3.2. zu Indikatoren

 (S. 28, Z. 16ff.) genauer zu definieren, auch unter Riickgriff auf das Urteil des BVerfG. Im Ubrigen

 sollten die einzelnen Indikatoren fiir den Leser verstandlicher im Text eingefiihrt werden. AuBerdem

 miisse sinnvoller Weise zwischen Friihwarnindikatoren und Eingreifindikatoren unterschieden wer-

den.



Im Folgenden wird die Institution des Stabilitétsrates diskutiert, dessen Funktion nach Auffassung ei-

niger Beiratsmitglieder im Text klar eingefiihrt werden muss. Eine solche Institution sei nach Auffas-

sung einiger Beiratsmitglieder durchaus problematisch. Zu den Anforderungen an einen solchen Rat

zahlten aber in jedem Fall ein Klagerecht, die notwendige Unabhingigkeit sowie der erforderliche

Sachverstand.



Bei der Diskussion des Abschnittes 3.6. (Folgerungen aus Diagnose, Feststellung und Behebung von

Haushaltsnotlagen, siehe S. 45, Z. 31 ff.) ist nach Auffassung einiger Beiratsmitglieder der ganze Ab-

schnitt stringenter zu formulieren, dabei miissten sowohl der Stabilitétsrat als auch die anreizorientier-

ten Regelmechanismen angesprochen werden. Ein Vertreter des Bundesfinanzministeriums und einige

Beiratsmitglieder weisen darauf hin, dass es auch darauf ankomme, ein Verfahren mit landerspezifi-

schen Sanierungsprogrammen und Verabredungen zu konkreten Ma8nahmenpaketen zu implementie-

ren. Im Ubrigen sei klarzustellen, dass eine Hilfeleistung nicht allein durch den Bund, sondern auch
durch die Lander zu erfolgen habe.



Der Beirat verstandigt sich darauf, den Abschnitt zu weitergehenden Verschlagen im Lichte der Dis-

kussion zu tiberarbeiten (siehe 8. 48, Z. 10ff.). Zu dem im Mittelpunkt stehenden Insolvenzverfahren

soliten weitere Elemente und Stufen (z.B. eine regelgebundene Selbstbeteiligung der Lander) hinzutre-

ten. AuBerdem miissten sowohl ex ante als auch ex post die Méglichkeit von SteuererhShungen einge-

fihrt werden, was allerdings Steuerautonomie voraussetze. Im Verfahren sei die Bindung der MaB-

nahmen zu verscharfen; in diesem Zusammenhang sei auch die Rolle des Stabilitatsrates zu diskutie-

ren.

-6-



Als zusatzliche Aspekte fiir die Zusammenfassung (S. 49, Z. 18ff.) ergibt sich aus der Diskussion, dass

die Vorteile und Bedingungen fiir das Insolvenzverfahren, insb. die Zeitkonsistenz und die Definition

der Beistandspflicht, noch mal betont werden sollten, ohne das Insolvenzverfahren zu stark ins Zent-

rum zu ricken. Vielmehr soll man grundsatzlich eine Stufenfolge herausarbeiten, die auch verstarkt

auf der Einnahmeseite (Steuern) ansetze.



Redaktionelle Anderungen sowie verabschiedete inhaltliche Anpassungen gehen aus der beigefiigten
Anlage hervor und sind im Anderungsmodus kenntlich gemacht.




VL     Gesprach mit Fachvertretern des Bundesfinanzministeriums zum Thema ..Haushaltskri-

       sen im Bundesstaat“



Die Vertreter des Bundesfinanzministeriums danken fiir die Einladung und betonen die Bedeutung, die

das Thema des Beirats-Gutachtens in der aktuellen finanzpolitischen Diskussion hat. So sei das Prob-

lem von Haushaltsnotlagen beispielsweise auch im Zusammenhang mit den Fortschrittsberichten der

neuen Lander zu sehen, in denen die investive Verwendung der Solidarpaktmittel nachzuweisen sei.

Zu einem erheblichen Teil sei allerdings eine Zweckentfremdung festzustellen, so dass angesichts der

ab 2008 einsetzenden Degression mit einer deutlichen Verschlechterung der Haushaltssituation der

neuen Lander zu rechnen sei. Ein stringenterer Mitteleinsatz sei auch vor dem Hintergrund der Tatsa-

che geboten, dass auch von der Einnahmeseite kaum eine strukturelle Entlastung zu erwarten sei. An-

gesichts der nicht auszuschlieBenden Gefahr einer zinehmenden Zahl von Landern mit Haushaltskri-

sen seien striktere und systematischere Regelungen fiir alle Beteiligten unverzichtbar. In diesem Kon-

text sei auch eine Einigung tiber einen Nationalen Stabilitatspakt im Rahmen der Féderalismuskom-

mission von Bedeutung, in dem die Verteilung méglicher Sanktionen zwischen Bund und Landern

sowie unter den Landern bei Verletzung der Vorgaben des Europdischen Stabilitatspakts festzulegen

sei.                                              .

Aus Sicht des Bundesfinanzministeriums sei daher wichtig, dass ein praventiver Ansatz entwickelt

werde, um das Eintreten von Haushaltsnotlagen bereits im Vorfeld zu verhindern, denn die Méglich-

keiten bei Eintreten der Notlage seien begrenzt. Zur konkreten Beiratsidee des Insolvenzverfahrens

fiihrt der Vertreter des Bundesfinanzministeriums aus, dass es in diesem Fall gelingen miisse, die Ef-

fekte auf das betroffenen Land zu begrenzen, d.h. der héhere Zins diirfe nur bei den Notlagenlandern

zum Tragen kommen, um eine disziplinierende Wirkung auszulésen. Wenn die Effekte eines sehr weit

reichenden Insolvenzverfahrens auf den gesamten Kapitalmarkt ausstrahlten, waren die Folgen fir die

éffentlichen Haushalte insgesamt duferst problematisch. Zudem stelle sich die Frage der Glaubwiir-

digkeit dieser Strategie vor allem im institutionellen Gefiige der Bundesrepublik.

In der Diskussion zu diesem Vorschlag wird von einigen Beiratsmitgliedern zunichst festgestellt, dass

 man mittlerweile tatséchlich davon sprechen kénne, dass dem Staat Insolvenz drohen kénne und die

 Kapitalmarkte darauf reagieren, insofern sei ein Insolvenzverfahren eine logische Konsequenz.

 Die gesetzlichen Regelungen zur Begrenzung der 6ffentlichen Kreditaufnahme (Art.         115 GG, Maast-

 ticht-Kriterien) schafften ein politisches Bewusstsein fiir das Vorliegen einer Finanzkrise, allerdings

 sei die Definition einer Notlage nach wie vor nicht objektivierbar, sondern Ergebnis eines politischen

 Verstaéndigungsprozesses.

 Es sei aber unwahrscheinlich, dass das Insolvenzverfahren fiir ein einzelnes Land am Kapitalmarkt

 Riickwirkungen auf den Bund habe. Auch ein Glaubwiirdigkeitsproblem stelle sich hier nicht, da das

 vorgeschlagene Verfahren mit Zwischenstufen zwischen den Extremen ,,vollstandige Garantie“ und

 »No-Bailout* arbeite und damit zu mehr Klarheit beitrage. Langerfristig diirfte sich, wie auch die Er-

 fahrungen in anderen Staaten belegen, ein neues (besseres) Ratingsystem entwickeln. AuBerdem

 miisste sich aufgrund eines differenzierten Insolvenzverfahrens ein effizientes Risikopooling einstel-

 len.



Einige Beiratmitglieder und die Vertreter des Bundesfinanzministeriums weisen auf einige technische

Aspekte eines solchen Verfahrens hin, u.a. auf die konkrete Konstruktion der Pfandungsgrenze, auf

die Ausgestaltung der Hilfen, Einschnitte und Abschlage sowie darauf, dass sich das Insolvenzverfah-

ren nur auf neue Schulden bezichen kénne.




Als alternative Losung wird von der Vertreterin des Bundesfinanzministeriums die Einrichtung eines

praventiven Uberwachungsverfahrens vorgeschlagen, das friihzeitig wirkt und konkrete MaBnahmen
zur Konsolidierung beinhaltet. In diesem Zusammenhang sei die Forderung des Beirats nach einer

Landerbeteiligung positiv zu bewerten, da sie die Anreizstrukturen bei Bund und Landern richtig set-

ze. Hier konkrete Verfahrensvorschlage zu entwickeln sei die Aufgabe des Gesetzgebers und in die-

sem Zusammenhang sei der Grundgedanke des Beirats, ein praventiv wirkendes System zu entwi-

ckeln, der Dreh- und Angelpunkt fiir konkrete Vorschlage.

Als wesentliches Element eines solchen Uberwachungsverfahrens kénne man sich spezifische Sanie-

rungsprogramme als Voraussetzung fiir einen Anspruch auf Hilfen vorstellen. Dabei miisse auch eine

Einschrankung der Haushaltsautonomie der betroffenen Lander akzeptiert werden. Allerdings diirfe

man die Analyse nicht allein auf einfache indikatorenbasierte Methoden stiitzen: es seien vielmehr

konkrete Selbstverpflichtungen und Ma8nahmen der betroffenen Gebietskérperschaften zu vereinba-

ren.

-8-



Ein Beiratsmitglied gibt zu bedenken, dass man sich dariiber im Klaren sein miisse, ob praventive

MaB8nahmen das richtige Instrument seien oder man stirker auf Sanktionen (z.B. straffe Ausgabeli-

nien) setzen solle, die idealerweise ebenfalls Ex-ante-Wirkungen entfalten. Die Diskussion um die

Sonderbedarfs-Bundeserganzungszuweisungen habe allerdings gezeigt, dass es derzeit kaum Még-

lichkeiten einer Sanktion gebe. Man k6nnte aber zumindest erwagen, die Gemeinschaftsaufgaben nach

Art. 104a GG gezielter anzuwenden, dies hatte indirekt einen Zugriff auf die Ausgabenseite der Lan-

der zu Folge.                  und einige Beiratsmitglieder stellen in diesem Zusammenhang fest,

dass der Zwang zur Aufteilung der Defizite sowie der Sanktionen im Rahmen eines nationalen Stabili-

tatspaktes in jedem Fall notwendig seien, um die gewtinschten Anreizwirkungen zu entfalten.



In der Diskussion um den Vorschlag zur Einrichtung eines Stabilisierungsrates wird ausgeflihrt, dass

in den Verhandlungen des betroffenen Landes mit dem Stabilisierungsrat ein konkretes, bindendes Sa-

nierungsprogramm mit konkreten Selbstverpflichtungen, die auch Leistungsgesetze betreffen, zu ver-

abreden sei. Ziel miisse aus Sicht des Bundesfinanzministeriums sein, einen Schuldenabbau zu errei-

chen sowie die Qualitat der éffentlichen Ausgaben zu verbessern. Daraus wiirde sich dann auch eine

Budgetbegrenzung im Sinne einer Ausgabenlinie ableiten.



Beim eigentlichen Notlagenverfahren gehe es darum, den Sanierungsverlauf starker za kontrollieren.

So kénnte man priifen, die Zuweisungen zeitlich zu befristen und mit einer Uberpriifungsklausel zu
versehen sowie die Zahlungstranchen mit Zwischenzielen zu verkniipfen. Allerdings sei hier die recht-

lich-institutionelle Umsetzung im Einzelnen noch zu entwickeln.



Von einigen Beiratmitgliedern wird problematisiert, dass die Bevorzugung einer strikten Konsolidie-

rung vor einer Investitionsstrategie durchaus fraglich sei. Hier sei eine konkrete Einzelfallanalyse er-

forderlich. Von Seiten des Bundesfinanzministeriums wird hierzu ausgefuhrt, dass der Zwang zur

Konsolidierung auch eine qualitative Umorientierung der Sffentlichen Haushalte zur Folge hatte. Eine

rein auf Investition und Wachstum ausgerichtete Strategie wiirde allein schon aufgrund der Aus-

gleichswirkungen des Finanzausgleichs wahrscheinlich nicht zu einer finanzwirtschaftlichen Sanie-

rung fiihren. Zur besseren Kontrolle sei aber in jedem Fall ein konkretes MaBnahmenpaket erforder-

lich



Von einem Beiratsmitglied wurde die Méglichkeit eines Staatsvertrags zwischen den betroffenen Ge-

bietskérperschaften thematisiert, ein Ansatz, der aus Sicht des Bundesfinanzministeriums nur im

Rahmen der Finanzverfassung gangbar sei.



                 dankt den Vertretern des Bundesfinanzministeriums fir die konstruktive Diskussion.

Vil.       __Gutachten   ..Bemessungserundlage der Einkommensteuer“ (erste Beratungen)



 Die Beratung zum Gutachten ,,Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer* wird auf die Januar-

 Sitzung verschoben.




VIL,        Tagesordnung der nachsten Sitzung



L           Mitteilungen des Vorsitzenden

i.          Feststellung der Tagesordnung

lik.        Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung—      ——

IV.         Gesprich mitdem                  ;     |                                      zu
            aktuellen Fragen der Finanzpolitik im europdischen Rahmen
Vv.         Gutachten ,,Haushaltskrisen im Bundesstaat*

VI.         Gutachten ,,Bemessungsgrundiage der Einkommensteuer“ (erste Beratungen)

VIL         ‘Diskussion eines neuen Themas

VHIL        Tagesordnung der nachsten Sitzung

IX.         Verschiedenes




IX.
_Verschiedenes


Entfalit.




Berlin/Minster, den 6. Januar 2005



gez.                                                            gez.