2005-protokoll-nr-458
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Sitzungsprotokolle des Beirats des Bundesministeriums der Finanzen“
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Vertraulich
Niederschrift 8/05
der 458. Tagung des Wissenschaftlichen Beirats
beim
Bundesministeri
der Finanzen
um
am 9./10. Dezember 2005
in
Berlin
B.
Tagesordnung
_
I. Mitteilungen des Vorsitzenden
Il. Feststellung der Tagesordnung
Il. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
IV. Vortrag von zu den methodischen und empiri-
schen Ansatzen bei der Ermittlung der finanziellen Auswirkungen von Steuerrechts-
anderungen
V. Fortsetzung der Diskussion des Gutachtenentwurfs ,,Die abgabenrechtliche Privilegie-
rung gemeinniitziger Zwecke auf dem Priifstand*
VI. Inteme Sitzung © .
VIL Tagesordnung der nachsten Sitzung
VIL Verschiedenes
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L. Mitteilungen der Vorsitzenden
Ik. Feststellung der Tagesordnung
Die versandte Tagesordnung wird in der vorliegenden Form gebilligt.
Ill, Bemerkungen zum Protokoll
Das Protokoll wird nach Diskussion mit eini gen klarstellenden Anderungen zu den TOPs 1, 4
und 5 gebilligt und soll in genehmigter Form versandt werden. Im Ubrigen wird das Verfah-
ren zur Versendung des Protokolls technisch angepasst.
IV. _Vortrag vo zu den methodischen und
irischen Ansdtzen bei der Ermittlung der finanziellen Auswirkungen von
A CRRA WA dem
Beirat ftir die Méglichkeit, zu den datenmaBigen und methodischen Grundlagen fir die
Bezif-
ferung von Steuerrechtsinderungen referieren zu kénnen. Gegenstand sei die Einnahmens
eite
von Bund, Landern und Gemeinden mit den wesentlichen, dem Aufkommen nach in etwa
gleich verteilten, direkten und indirekten Steuern.
Zentrale Aufgabe sei die Ermittlung der finanziellen Auswirkungen von Steverrech
tsanderun-
gen, die in Gesetzentwirfe mit finanzwirksamen MaBnahmen als sog, Finanztab
leaus eingin-
gen. Dabei sei zu unterscheiden zwischen der vollen Jahreswirkung (Entstchu
ngsrechnung)
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und den jéhrliciien kassenméBigen Auswirkungen auf die Haushaltsplanung. Im Kern bilde
die Rechnung also eine Grundlage fiir die Haushaltswirtschaft, sie diene insbesondere als In-
put fiir den Arbeitskreis ,,Steuerschatzungen“ und allgemein eine Grundlage fur die steuerpo-
litische Analyse, wobei hier neben 6konomischen Uberlegungen insb. Aspekte wie die der
Aufkommensneutralitit im Mittelpunkt stiinden.
Die zugrunde liegenden Steuerstatistiken seien konzentriert im-Statistischen Bundesamt. In
den vergangenen Jahren sei die Aktualitt der Statistiken erheblich verbessert worden und es
herrsche insbesondere eine gute Zusammenarbeit mit den Linder. Die Basisdaten stiinden
aufgrund privilegierter Zugriffméglichkeiten auch der Wissenschaft zur Verfiigung (,,public
user files‘). Probleme bestiinden aber darin, fiir neue Sachverhalte eine Schatzgrundlage zu >
erhalten; hier wiirden auch Daten auBerhalb der Steuerstatistiken verwandt (bspw. Rtickgriff
auf Mikrozensus, Umfragen) oder direkt Verwaltungsdaten analysiert.
Zentrales Schdtzmodell sei ein mikroanalytisches Modell, basierend auf einer reprasentativen:
Stichprobe von 250.000 Fallen; die Veraénderungen wiirden im Einzelfall analysiert und dann
fiir die Aggregation des Gesamteffekts gewichtet. Zentrales Grindsatzproblem sei dabei, dass
mittels Daten der Vergangenheit zukiinftige Wirkungen geschatzt, also Strukturen fortge-
schrieben werden missten. Zusitzlich stelle sich ein Konsistenzproblem, da die (fortgeschatz-
ten) Eckwerte des Modells in den Datenkranz der Bundesregierung und der Ressorts einge-
passt werden miissten. In diesem Zusammenhang sei auch zu bemerken, dass die konomi-
schen Auswirkungen von Steuerrechtsanderungen nicht individuell geschatzt, sondern in toto
in der gesamtwirtschaftlichen Vorausschatzung der Bundesregierung berticksichtigt wiirden.
Generell kénne man sagen, dass die Sensibilitat fiir Haushaltswirksamkeit von Steuerrechts-
anderungen gewachsen sei. Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund werde derzeit u.a. das ESt-
Mikromodell neu konzipiert. Mit Blick auf die Validitaét der Schatzansadtze zeige sich, dass
Abweichungen von den tatsachlichen Ergebnissen nur schwer tiberprifbar seien, weil hierzu
i.d.R. ein Vergleich mit einem fiktiven Veranlagungsergebnis auf der Grundlage des alten
Steuerrechts erforderlich ware. Eine wesentliche Ursache fiir Schatzabweichungen kénne in
unzutreffenden Fortschreibungsannahmen und Fehleinschatzung von Verhaltensreaktionen
liegen (z.B. hinsichtlich der Uberwalzbarkeit von USt-ErhShungen). Im Ubrigen stelle sich
ein Konsistenzproblem, wenn zu viele Varianten und singulare Sachverhalte mit Ad-hoc-
Annahmen ohne konsistentes Modell geschatzt wiirden (Bsp. Steueramnestie).
In der Diskussion thematisieren einige Beiratsmitglieder das Problem der Schatzabweichun- .
gen, etwa bei Schatzungen zur Dualen Einkommensteuer durch das BMF einerseits und das
DIW andererseits. entgegnet, dass sich bei ei-
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nem derartigen Systemwechsel prinzipielle Probleme der Modellstrukturen potenziere
n; so
seien die Verhaltensreaktionen nur schwer zu prognostizieren, im vorliegen
den Fall etwa hin-
sichtlich des Ausschiittungsverhaltens, der Rechtsformwahl, dem EK/FK-Verhiltnis
und wei-
teren Vorgaben, die aus der Einbettung in das steuerliche Gesamtsystem entstiinde
n (Abschaf-
fung Gewerbestever, Mindestbesteuerung). Je nach Annahmengeriist kénnten sich Schatzdif-
ferenzen zwischen den jeweiligen Modellen von bis zu 50 Mrd, € ergeben, was
eine robuste
fiskalische Schatzung nahezu ausschlieBe. Generell seien aber zumindest die fachlichen
Schatzungen im Hause vom Vorsichtsprinzip geprigt.
Als weiteres Problem wird die Schiétzung von Karussellgeschaften bei der Umsatzsteuer
the-
matisiert, bei der ebenfalls Inkonsistenzen in den Schatzungen zu beklagen seien (Hinweise
zu strukturellen Schatzproblemen finden sich im Internet bei www.pspmuc.de).
Auf Nachfrage erliutert ~ __das vom Bundesfinanzministerium verwendete Mik-
romodell zur Unternehmensbesteuerung, das in mehreren Stufen aufgebaut sei. Datengrund
la-
ge sei die GewSt-Statistik, die durch die KSt/ESt-Statistik sowie die USt-Statistik vervoll-
standigt wiirde. Erganzend werde die Bemessungsgrundlage ennittelt, bspw. durch die Be-
ricksichtigung der Abschreibungen. In der Vergangenheit habe sich gezeigt, dass die fiskali-
schen Auswirkungen der Unternehmenssteuerreform 2000 aufgrund unerwarteter Verhaltens-
reaktionen bei den Ausschtittungen nicht korrekt geschatzt werden konnten.
Der Beirat pladiert vor diesem Hintergrund generell fiir ein Offenlegen der Annahmen
, um
auf diesem Wege zur Verbesserung der-Schatzgiite beizutragen. Existierende Studien zam
Stand der Schdtzmethoden sollten veréffentlicht werden und die Daten der Forschungsdaten-
zentren verstarkt - auch von der Wissenschaft - genutzt werden. Ein Beiratsmitglied
moniert
in diesem Zusammenhang die generelle Tendenz zur Uberschatzung bei Unsicherheit, die
nicht vereinbar sei mit dem Vorsichtsprinzip.| konzediert, dass eine Fehlerkor-
rektur auferund eines fehlenden Referenzmafstabs leider kaum méglich sei.
Einige Beiratsmitglieder problematisieren die steuerlichen Bereiche Alterseinkinfte, Umsatz-
steuer-ErhShung 2007 sowie Eigenheimférderung. Im Ergebnis wird deutlich,
dass auch in
diesen Bereichen die Fragen der Uberwalzung und von Verhaltensanpassungen (insb. Vor-
zieh- und Mitnahmeetfekte) fiir die Ermittlung der fiskalischen Auswirkungen eine zentrale
Rolle spielen. Bei den indirekten Steuern seien etwa Laffer-Effekte erkennbar, die zu syste-
matischen Verzerrungen fiihrten. Im Prinzip seien solche Effekte aber bei der gesamtwir
t-
schafilichen Vorausschatzung beriicksichtigt, dies gelte insbesondere fiir die Umsatzste
uerer-
hdhung.
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Mit Blick auf die zukiinftige Ausrichtung der Steuerpolitik erklart der
dass zundchst davon auszugehen sei, dass die Steuerquote historisch nied-
rig sei; gleichzeitig miissten bei den direkten Steuern Schlupflécher gestopft werden und das
Steuersubstrat erhalten werden.
dankt fiir die kenntnisreichen Ausfihrungen. In einer der
kommenden Sitzungen kénne die Diskussion erginzt werden durch einen Vortrag des DIW zu
Mikrosimulationsmodellen. Ein Vertreter des Bundesfinanzministeriums weist abschlieBend
nochmals auf Méglichkeiten des Datenzugangs zu Forschungsdaten sowie auf einschlagige
Publikation zu den Wirkungen von Steuerrechtsanderungen hin.
Vv. Fortsetzung der Diskussion des Gutachtenentwurfs
..Die abgabenrechtliche
Privi-
legierung gemcinniitziger Zwecke auf dem Priifstand“
stellt zunichst zwei gesonderte Papiere zur Spezifizierung eini-
ger Aspekte des Gutachtens vor, in denen es um die Bestimmung der maximal vertretbaren
Beschaffungskosten bei Spéndeneinwerbung geht. Die Einwerbekosten wiirden verglichen
mit den Zusatzkosten der Besteuerung, wobei von der Annahme fixierter Staatsaufgaben so-
wie irrelevanter Vollzugskosten ausgegangen werde. Im Ergebnis ergabe sich eine empirisch
robuste maximal tolerable Spendenbeschaffungskostenquote von rd. 20 % (exakt: 17,15 %),
die weitgehend unabhdngig von den zugrunde gelegten Parametern sei.
in der Diskussion stellen einige Beiratsmitglieder die Annahme gegebener Kollektivgiiter in
Frage. verdeutlicht, dass dic Argumentation im Papier davon
ausgeht, dass dies als gedankliche Vorftage geklart sei; der Fokus werde vielmehr auf die oft
vergessene Frage einer Subventionierung der Spendenverwaltung und —einforderung gelegt.
In der Konsequenz resultieren Gkonomische Anforderungen fiir die Behandlung von Spen-
denbeschaffungskosten bei der Gestaltung des Gemeinntitzigkeitsrechts.
Einige Beiratsmitglieder geben zu bedenken, dass auch freiwillige Leistungen zu beriicksich-
tigen seien, was zu anderen Ergebnissen fiir die Grenze fithren kénnte. Es wird klargestellt,
dass zwischen marktmaBigen und volkswirtschaftlichen Beschaffungskosten zu unterscheiden
ist und dass die Héhe der Zusatzkosten auch vom Steuersystem abhéngt.
Der Beirat beschlieBt, eine leicht iberarbeitete Fassung der Kurzfassung des Papiers als Kas-
ten in das Gutachten aufzunehmen und mit zusatzlichen Verweisen auf die Literatur und Be-
legen fur die empirische Evidenz zu versehen.
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Der Beirat nimmt seine Diskussion des Gutachtenentwurfs ,:Die
abgabenrechtliche Privilegie-
rung gemeinniitziger Zwecke auf dem Priifstand“ wieder auf. Der Text
wird bis §. 33, Z. 11
(vor Abschnitt 4.1 .2) diskutiert; redaktionelle Anderungen sind in der beigefligten Anlage
kenntlich gemacht.
_ Abschnitt 3.6:
Der Beirat diskutiert, inwieweit dieser Abschnitt allgemeine Aspekte
wie Biirgemahe und
Flexibilitaét behandelt und insoweit am Anfang des Kapitels 3 platziert
werden miisse. Es wird
klargestellt, dass es hier bereits um Folgerungen fiir den staatlic
hen Handlungsbedarf gehe,
was so auch im Titel des Abschnitts (S. 27, Z. 28) zum Ausdruck
kommen miisse.
Zu Beginn dieses Abschnitts wird kritisiert, dass der Gesichtspunkt des Nutzung
sausschlusses
zu unprazise, ja nahezu eine Leerformel sei. Die Begriffe
Nutzeninterdependenz, Kollektivgii-
tereigenschaft sowie Clubgut miissten hier neu eingefiihrt werden
und die Internalisierungs-
bediirftigkeit begriindet werden.
Einige Beiratsmitglieder pladieren fiir eine exaktere Einordnung
des Aspekts der Gewinner-
zielung in der Argumentation dieses Abschnitts, denn diese schlieBe
Gemeinntitzigkeit a prio-
ri aus; selbst Verluste seien kein Indiz fiir Gemeinniitzigkeit. Insoweit
schlieBe sich auch das
Ausschiittungsverbot (S. 28, Z. 18) zumindest an dieser Stelle nicht
logisch an, sondern besser
in der praktischen Konkretisierung auf S. 36. AuBerdem wird
darum gebeten, auf S. 28, Z. 27
beim Argument der sozialen Anerkennung einen Riickverweis auf die
S. 22/23 vorzunehmen
und dabei die Funktion der Akkreditierung zu erwahnen.
Die Kommission wird gebeten, diesen Abschnitt auf der Grundla
ge der vorgetragenen Argu-
mente zu prazisieren. |
Abschnitt 3.7:
In der Diskussion um die Ausrichtung dieses Abschnitts wird
klargestellt, dass es hier um
Methoden zur Ermittlung von Zahlungsbereitschaften geht. Allerdin
gs sehen einige Beirats-
mitglieder Probleme bei der empirischen Messung von Zahlungsbereitsc
haft, auch sei das
Kriterium der Bedeutsamkeit nur schwer einzugrenzen. Die Kommiss
ion pruft auf der Grund-
lage der Diskussion, ob der Abschnitt gestrafft werden kann.
Kapitel
4:
Die Kommission wird gebeten, den Titel (,,Kritik...“) nochmals zu
priifen. AuBerdem sollte
klar gemacht werden, dass es sich hier um die Diskussion notwend
iger, aber keinesfalls hin-
reichender Bedingungen der Férderung gemeinnitziger Zwecke geht.
Abschnitt 4.1.1:
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In der Passage zur Rolle der Kirchen (S. 32, Z. 23 ff.) wird von einigen Beiratsmitgliedern
als auch Abstufungen je nach den von den Kirchen verfolgten Zwecken erfordern. Eine klare
MaBgabe liefere hier auch die Verfassung (Stichwort: Kooperation Staat — Kirche), in deren
Rahmen man argumentieren miisse. Im Ubrigen diirfe man die Kirchensteuerabzugsfahigkeit
nicht mit der Kirchensteuer selbst vermischen. .
Der Beirat beschlie&t daher, zum Ausdruck zu bringen, dass kirchliche Tatigkeit weit Uber
mildtatige Zwecke hinausgehe, die vielfiltigen Aufgaben der Kirchen jedoch die Gutachte-
nabgrenzung sprengten; deswegen seien im Text vor allem die sozialen T&tigkeiten in den
Fokus zu nehmen. Neben den institutionellen Fakten, die sich aus der Verfassung und der Ge-
schichte ergdben, mtisse auch der aus dem EU-Recht ableitbare Aspekt der Diskriminierungs-
freiheit thematisiert werden. Gleichzeitig sollte der Text aber in der Logik der Allokationsthe-
orie verbleiben und im Kern den Zusammenhang zwischen Religionsaustbung und steuerli-
cher Abzugsfahigkeit problematisieren.
Bei der Diskussion weiterer potenziell gemeinniitziger Tatigkeiten - insbesondere des Sports —
wird auf den Konflikt zwischen den primar vertretenen allokationstheoretischen Begriindun-
gen und alternativen Ansitzen hingewiesen, etwa meritorischen Begriindungen oder Verwei-
sen auf die Wiinschbarkeit einer Bildung von Sozialkapital.
und einige Beiratsmitglieder machen deutlich, dass die strikt al-
lokationspolitische Argumentationslinie die Funktion habe, einer Beliebigkeit bei der abga-
benrechtlichen Privilegierung gemeinniitziger Zwecke entgegen zu wirken bzw. flir den Staat
allgemein klare Grenzen aufzuzeigen.
Andererseits vertreten einige Beiratsmitglieder die Position, dass einige der in Rede stehenden
Aktivititen (insbesondere Sport) auch in 6konomisch-theoretischer Hinsicht grundsatzlich
forderungswiirdig sein. Strittig sei nur, wie gewichtig die Kollektivgiiter seien, die als Kup-
pelprodukte der Clubtitigkeit erzeugt werden. Der Beirat ist sich einig dartiber, dass einer fi-
nanziellen Férderung durch den Stast enge Grenzen gezogen werden miissten (Subsidiaritat).
Neben weiteren Einzelfragen (Beriicksichtigung der Kommerzialisierung in der Dienstleis-
tungsgesellschaft, Einbeziehung des Pflichtgedankens als ergaénzendes Element, empirische
Fassbarkeit der ,,Bedeutsamkeit“, empirische Trennung verschiedener Funktionen) stellt sich
letztlich das Problem der Anwendung der theoretischen Konzepte. Der Beirat erachtet es als
notwendig, die Kriterien der Nutzungsinterdependenz bzw. der Kollektivguteigenschaft, aber
auch des Clubgutcharakters exakt zu fassen und in der gebotenen Klarheit auf die in der Dis-
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kussion stehenden Bereiche anzuwenden. Dabei soll bei Privilegierungen ein
Vorsichtsprinzip
beachtet werden. |
Die Kommission wird gebeten, den Abschnitt entsprechend der Diskussion in dieser
vermit-
telnden Form zu iiberarbeiten und dabei Wertungen méglichst
zu vermeiden. Die Diskussion
endet auf S, 33., Z. 11.
Vil.__Tagesordnung der nachsten Sitzung
I. Mitteilungen des Vorsitzenden
Il. Feststellung der Tagesordnung
Hii. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
IV. Vortrag. zu Beratungsinstitutionen des BMF-sowie zur neuen Struktur des
Hauses ,
V. Fortsetzung der Diskussion des Gutachtenentwurfs »Die abgabenrechtlich
e Privilegie-
rung gemeinniitziger Zwecke auf dem Priifstand“
VI. Interne Sitzung (Zuwahl cines Mitglieds)
VI. Tagesordnung der nachsten Sitzung
VI. Verschiedenes
VIEL Verschiedenes
entfallt
Berlin/Miinster, den 24. Januar 2006
gez. 27.)
