2013-protokoll-nr-507
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Sitzungsprotokolle des Beirats des Bundesministeriums der Finanzen“
Vertraulich
B. Tagesordnung:
E Mitteilungen des Vorsitzenden
Il. Feststellung der Tagesordnung
Hl. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
IV. Vortrag/Diskussion mit zum neucn
Top-Down-Haushaltsaufstellungsvertahren
V. Gespriich mit zu aktuellen finanzpolitischen
Fragen
VIL. Gutachten/Stellungnahme ,,Offentlich-rechtliche Medien -- Aufgabe und
FinanzierungTM
VIL. Gutachten/Stellungnahme ,,Der Staat als privilegierter Schuldner*
VIIL Diskussion zu neuen Themen
- Entwurf zur Europdischen Bankenregulicrung
- Themensammlung zur Neuordnung der Landerfinanzen
- Themensammlung zu den Grundsatzen der Finanzpolitik
- weitere neue Themenvorschlage
IX. Tagungsorte 2015 bestimmen
X. Tagesordnung der nachsten Sitzung
XI. = Verschiedenes.
L. _ Mitteilungen des Vorsitzenden
a i in
IL. Feststellung der Tagesordnung
Die Tagesordnung wurde angenommen.
IIE. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
Das Protokoll wurde mit folgenden Anderungen angenommen:
Bei dem Thema Wachstum/Wohlstand/Lebensqualitat \autct der korrigierte zweite Satz wie
folgt:
.Wohlstand und Wohlfahrt kénnten innerhalb der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung
(VGR) stirker untersucht werden (7.B. Haushaltsproduktion, Ehrenamt, Sozialwirtschaft),
aber auch auBerhalb der VGR, wenn man neuere Forschungen zur Wohlstandsmessung der
Stiglitz-Sen-Fitoussi-Kommission oder der OECD (Better-Life-Index) heranzége.~
IV. _ Vortrag/Diskussion_ mit ‘zum neuen Top-Down-
Haushaltsaufstellungsverfahren
_berichtete tiber das Top-Down-Haushaltsaufstellungsverfahren. Es
wurde erstmals bei der Anfstellung des Bundeshaushalts 2012 angewendct. Neu sei
gegentiber dem alten Haushaltsaufstellungsverfahren, dass die Haushaltsaufstellung nicht
mehr bottom-up und damit vorrangig durch die Bedarfsanmeldungen der Ressorts gepriigt ist,
sondern durch Eckpunkte fiir jeden Einzelplan, die vom BMF vorgegeben sind.
Der Kerngedanke des neuen Verfahrens besteht darin, bereits zu Beginn des
regicrungsinternen Aufstellungsverfahrens die wesentlichen Haushaltseckwerte verbindlich -
das heift durch einen Kabinettbeschluss — festzulegen. Referenzpunkt ftir die Festlegung der
Werte sind die rechnerische Héhe der maximal zulassigen Neuverschuldung, die erwartete
Entwicklung der Einnahmen und die wirtschaftlichen Rahmendaten zu Beginn des neuen
Jahres, Diese ergeben den maximal méglichen Ein- und Ausgabenrahmen, in dem sich dic
jeweiligen Einzelplane mit ihren Ansatzen bewegen miissen. Der Bundeshaushalt wird damit
zweimal dem Bundeskabinett zum Beschluss vorgelegt: im Marz mit dem Beschluss zu den
Eckpunkten. Dieser Beschluss bildet dann die Grundlage fiir das anschlieBende
regicrungsseitige Haushaltsaufstellungsverfahren bis zum Kabinettbeschluss tiber den
titelscharfen Haushalt in Form des Regierungsentwurfs Ende Juni/Anfang Juli. Weitere
Schritte im Hinblick auf die Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesen sind
dartiber hinaus auf die Verbesserung der Output-Orientierung ausgerichtet: In ..Spending
Reviews“ kénnten die Ergebnisse in einzelnen Politikfelder naher untersucht und dic
Auswertung mit den Eckpunkten im folgenden Jahr vorgelegt werden.
Der Beirat diskutierte anschlieBend, inwieweit die Eckpunkte verbindlich seien und aktive
Konjunkturpolitik unter diesen Rahmenbedingungen noch méglich sei. Zur Sprache kamen
ebenfalls die H&he des strukturellen Defizits, die Umsctzung der Schuldenbremse in den
Bundeslandern sowie die gestarkte Stellung des BMF im institutionellen Gefiige durch das
neue Haushaltsaufstellungsverfahren.
V. Gesprich mit zu__aktuellen
finanzpolitischen Fragen
~_berichtete von den Ergebnissen des letzten G-20-Gipfels in St. Petersburg:
e Die G-20-Staaten haben sich zu Strukturreformen verpflichtet, um Wachstum,
Produktivitét und Beschaftigung zu strken. Darliber hinaus bestand Einigkeit, dass
die Staatsverschuldung auf cinen nachhaltigen Pfad zurtickgeftihrt werden sollc.
¢ Im Bereich Steuerpolitik wurden mit dem Aktionsplan zu BEPS (Base Erosion and
Profit Shifting) 15 Mafinahmen identifiziert, die bis Ende 2015 umgesctzt werden
sollen. Dariber hinaus gab es eine Einigung auf cinen automatischen
Informationsaustausch.
e Unter deutschem Vorsitz gebe es cine Arbcitsgruppe, die sich mit Finanzierungsfragen
von Investitionen (,,Financing for investments“) auseinandersetzt. Ziel ist es, auf den
Finanzmarkten institutionelle Voraussetzungen zu schaffen, damit privates Kapital fiir
langfristige Investitionen bereitgestellt werden kann. Verbindliche Ma nahmen
werden 2014 unter australischem Vorsitz erwartet.
e Im Bereich der Finanzmarktpolitik wurde auf deutsche Initiative ein Fahrplan zur
Regulierung des Schattenbankensektors formuliert, der cinen verbindlichen Zeitplan
vorgibt. Weitere Fortschritte gab es bei Basel IH.
Die Diskussion mit dem Beirat drehte sich im Wesentlichen um das Thema Bankenunion.
VI.__Gutachten/Stellungnahme _..Offentlich-rechtliche Medien - Aufgabe und
Finanzicrune“
berichteten von der Weiterentwicklung des Gutachtens, das in
der neuen Version mit mehr Datenmaterial unterlegt sei. Fiir die weitere Ausarbeitung sci es
jedoch notwendig, die Rahmenbedingungen juristisch zu prifen. trat daher der
Gutachten-Kommission bei.
Es gcbe cine Vielzahl von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die jedoch unter
der Bedingung erlasscn worden sind, dass der Gesctzgeber den 6ffentlichen Rundfunk in
genau dicser Weise ausgestalten méchte. Auch dic Ausrichtung der Vorschlage hinsichtlich
des Reformbedarfs bei den 6ffentlich-rechtlichen Medien miisse noch im Beirat diskutiert
werden; denkbar sei eine Entwicklung des 6ffentlich-rechtlichen Rundfunks in Richtung
Nischen-Anbieter, aber auch eine generelle Ausschreibung von Programm-Inhalten.
Es wurde thematisiert, dass es bei den Fufball-Ubertragungsrechien zu Marktversagen
komme und der Beirat erdrterte, ob dem regulativ entgegenzutreten sci. Wenn cin Monopol
vorherrsche, dann biete sich auch die Organisation in Form einer Genossenschaft an. Dem
wurde entgegnet, dass der FuBball cin besonderer Bercich sci. Da er iiber die FuBballverbande
Berciche des dffentlich-rechtlichen Rundfunks fiihren.
Diskutiert wurde, ob sich die Uberlegungen auch auf den Zeitungsmarkt tibertragen licBen.
Die Meinung hierzu war geteilt. Auf der einen Seite wurde kein Unterschied zwischen den
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Medien geschen, andcererseits wurde ecingewandt, dass der Zuschauer auf den Reiz des
Fernsehens teilweise nicht-rational reagiere und zur Uber-Konsumption neige.
Es wurde in die Debatte eingebracht, ob sich Programminhalte als meritorische Giiter
klassifizieren lieBen. Andere Beiratsmitglieder stellten dic Frage. welche Programminhalte
zur Grundversorgung gchéren oder worin das 6ffentliche Gut des 6ffentlich-rechtlichen
Rundfunks bestehe und was dieser leisten solle. Diese Frage sollte zu Beginn des Gutachtens
behandelt werden.
Fin Beiratsmitglied wies darauf hin, dass es sich um die Produktion und Bereitstellung von
Kollektivgtiten handele; die genannten Probleme wiirden nicht durch die Férderung von
Institutionen adressiert und es sprach sich dafiir aus, Programminhalte generell
auszuschreiben. Ein anderes Mitglied betonte, dass cin Grof teil der Programminhalte bereits
extern produziert werde und die Mittelverwaltung in jedem Fall einer Institution tibertragen
werden miisse.
stellt fest, dass es zur Ausrichtung des Gutachtens sehr unterschiedliche
Meinungen im Beirat gebe; die Arbeit solle aber fortgefiihrt werden, insbesondere da eine
dSkonomische Argumentation in der medienrechtlichen Auseinandersetzung fehle.
Das Gutachten wird in der November-Sitzung wieder aufgerufen.
Vil. _Gutachten/Stellungnahme ,,Der Staat als privilegierter Schuldner“
Entfallen.
VIILa). Stellungnahme zur aktuellen Entwicklung der Europiischen Bankenunion
stellte den aktuellen Entwurf fiir eine Stellungnahme zur Europdischen
Bankenunion vor, der sich im Wesentlichen auf dic Frage konzentriere, wie auch
Fremdkapital und damit Glaubiger von Banken mit zur Haftung herangezogen werden
kinnen. Die Beteiligung von Glaubigern bei der Abwicklung von Banken sei in der
Finanzkrise bisher eine Ausnahme gewesen, ware aber erstrebenswert und sollte méglich scin.
in der allgemeinen Diskussion wurde der aktuelle Vorschlag der EU-Kommission flr einen
Bankenrettungsfonds thematisiert. Dabei wurde angemerkt, dass ein Bankenrettungsfonds
iiber cine hohe Liquiditét verfiigen miisse, um im Krisenfalle glaubwtirdig zu sein. Die
Verwaltung dieser Liquiditét wiirde ganz eigene Probleme mit sich bringen. Daher sei eine
Institutssicherung oder ein privater Haftungsverbund vorzuzichen.
Es wurde das Argument eingefiihr, dass es auch miéglich sel, unter
Wettbewerbsgesichtspunkten fiir eine Bankenunion zu plidieren: solange die Bonitat einer
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Bank durch den faktisch haftenden Sitz-Staat bestimmt wird, kénne nur eine Bankenunion
den freien und gleichen Wettbewerb zwischen den Banken wieder herstellen. Im Gegenzug
vebe es aber auch fiir Staaten den Anreiz, auf solide Finanzen zu achten, um den
Bankenscktor zu sttitzen.
Der Text wurde danach in Abschnitten aufgerufen.
Die Frage, warum Fremdkapital bei den Banken zur Haftung herangezogen werden soll,
wurde kontrovers im Beirat diskutiert. Die Kommissionsmitglieder legten dar, dass eine
Eigenkapitalunterlegung in der benétigten Hohe nicht realistisch sei und Eigenkapital auch
hdheren regulatorischen Anforderungen unterliege. Zudem lieBe die Kapitalstruktur einer
Bank keine schr hohen Eigenkapitalquoten zu. Da es aber auch nicht méglich sei, das gesamte
Fremdkapital haftbar zu machen, sci es sinnvoll, Abstufungen und damit eine weitere Asset-
Klasse (haftendes Fremdkapital) einzuftihren. Einige Beiratsmitglieder gaben zu bedenken,
dass damit auch das Informationsbediirfnis der Investoren und analog der verlangte Zins
stcigen miisste.
Der Beirat diskutierte die Frage, wie dann die Kapitalstruktur ciner Bank aussehen kénne und
wodurch die Anteile des Eigenkapitals, des haftendenden Fremdkapitals und des sonstigen
Fremdkapitals bestimmt wiirden. Die Eigenkapitalquote wiirde zwar regulatorisch festgclegt,
allerdings habe die Weiterentwicklung der Regulierung (bei der Risikogewichtung) dazu
geliihrt. dass diese quantitativ eher zu sinkenden Eigenkapitalquoten gefiihrt habe. Unter der
Annahme, dass die Qualitét des Fremdkapitals wieder Rtickwirkungen auf das Eigenkapital
habe, wiirde das FEigenkapital auch marktméBig mitbestimmt sein. Da die
Haftungskapitalquote durch die Regulierung festgelegt werde, miisse begriindet werden,
warum (und wenn ja, in welcher Héhe) der Einbezug haftenden Fremdkapitals zu einer
volkswirtschaftlich besseren Lésung ftihre. Dieses Optimierungsproblem sei von der
Regulierungsbehérde zu lésen.
Der Beirat einigte sich darauf, dic im Teil 4c) beschricbene Haftungskaskade bei pr6éBeren
Bankenkrisen aus dem vorliegenden Text zu streichen und gegebenenfalls separat zu
behandeln.
VII b). Eckpunktc fiir cine Reform des Linderfinanzausgleichs
stellte dic Inhalte scines Eckpunktepapiers vor, das im Wesentlichen auf den
horizontalen Landerfinanzausgleich cingehe. Er stellte zur Diskussion, ob der vertikale
Finanzausgleich starker beriicksichtigt werden solle und ob die Verschuldung der Lander mit
dem Gutachten verknitipft werden solle.
Es wurde angeregt, am Anfang des Gutachtens deutlich zu machen, inwieweit eine Reform
des Landerfinanzausgleichs ein Baustein in einer kinftigen Féderalismusdcbatte zur
Modernisierung der Bund-Lander-Beziehungen sein kann. Die Klagen der Bundeslander
Bayern und Hessen beim Bundesverfassungsgericht sollten berticksichtigt werden.
Bei der Diskussion von dezentralen Kompetenzen und Effizienz mtisse zwischen Finanzkraft
und Steuereinnahmen unterschieden werden. Als Beispiel wurde die Weiterentwickluny der
Gewerbesteuer genannt. Auch die Altschulden wiirden fiir eine Reform des
Landerfinanzausgleichs groBe Bedeutung haben.
Es wurde auch die generelle Haltung des Beirats zum Steuerwettbewerb auf europaischer
Ebene und in Deutschland erértert. Steuerwettbewerb sei umso schddlicher. je mobiler die
Bemessungsgrundlagen sind. In Deutschland sei eine Wohnsitzverlagerung ohne grofe
Probleme méglich, so dass durch Zuschlagsteuern (und andere PolitikmaBnahmen) starke
Anreize gesetzt wiirden. Dem wurde entgegen gehalten, dass gerade dadurch, dass es einen
horizontalen Finanzausgleich auf La&nderebene gibt, die Effekte der Steuerautonomie
abgemildert wtirden, was flir die europiische Ebene nicht gelte.
Auch reine Lindersteuern wie die Erbschaftsteuer oder die Vermégensteuer kénnten im
Gutachten angesprochen werden. Offen blicb die Frage, inwieweit auch der vertikale
Finanzausgleich aufgenommen werden sollte. |
stellte fest, dass das Eckpunktepapier positiv vom Beirat aufgenommen
wurde und ein wichtiges Thema auf der politischen Agenda sein wird.
Als -meldeten sich neben die
Ein Diskussions-Entwurf wird
voraussichtlich im Jan./Marz 2014 vorgelegt.
VI ¢). Themensammilung ..Moderne Grundsatze der Finanzpolitik“
stellte seine Punktation fiir cin Gutachten vor, das die Grundsitze der
Wirtschaftspolitik von Eucken und die finanzpolitischen Prinzipien von Neumark als
Startpunkt nimmt. Grundsdtze der Finanzpolitik sollten bei gegebenem Recht
Interpretationshilfe Jeisten, als Leitlinien ftir die Weiterentwicklung/Anpassung des
Rechtsrahmens dienen und gesetzliche Neuerungen und politische Entscheidungen besser
begriinden und legitimieren helfen. Solche Grundsatze sollten auch empirisch getestet sein.
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Die Meinung des Beirats zur Formulierung von Grundsitzen und Prinzipien war geteilt.
Positiv wurde beurteilt, dass 6konomische Prinzipien die Autoritaét von juristischen Prinzipien
stiarken, wenn diese 6konomisch sinnvoll scien. Auch k6nnten Prinzipien wie z.B.
Sachgerechtigkeit oder das Aquivalenzprinzip besser erklart und mit Sinn geftillt werden,
wenn die dahinter stehenden Theoreme und Effekte aufgezeigt wiirden. Prinzipien kénnten
hilfreich in bestimmten Bercichen sein, z.B. im Arbeitsrecht, wo Richterrecht vorherrsche
oder im Steuerrecht. Es wurde zur Unterstiitzung vorgebracht, dass Prinzipien auch
arbeits6konomisch helfen, da sie Erfahrungswerte beinhalten und komplexe Sachverhalte
vereinfachen. Sic kénnten helfen, die Auswirkungen fiir Rechtsetzung und Auslegung starker
bewusst zu machen.
Da das Gutachten auch an Juristen adressiert ware, miissten die Prinzipien auch juristisch
formuliert werden; eine rein 6konomische Betrachtung helfe nicht. In der Gesetzgebung
kénnten solche Prinzipien cine sehr wichtige Rolle spiclen.
Fine Reihe von Beiratsmitglicdern sah die Formulierung von Grundsdtzen kritisch. Prinzipien
miissten vor dem Hintergrund der beabsichtigten Wirkungen diskutiert werden. Sie seien auch
cher cine Nebenbedingung und entstiinden nicht direkt aus der VWL. Die juristische
Formulierung ékonomischer Prinzipien diirfie schwierig sein. Problematisch seien auch die
verschiedenen Ebenen von Prinzipien; sie kénnen eine Art Oberziel sein, aber auch eher
instrumentellen Charakter haben. Zudem kénnen sie sich auch untereinander widersprechen.
stellte fest, dass das Thema sehr unterschiedliche Aspekte beinhalte. Es gebe
cine grofe Zahl von Prinzipien auf verschiedenen Ebenen und unterschiedliche Auffassungen,
was darunter zu verstchen sei. Er sah einen gewissen Grundkonsens, dass es kein festgelegtes
System der Prinzipien gebe. Die Ausrichtung des Gutachtens blieb unklar, eine weitere
Beratung wurde vertagt.
IX. _Tagungsorte 2015 bestimmen
Die Diskussion um die Tagungsorte 2015 wurde auf den Beginn der November-Sitzung
verschoben.
xX. Tagesordnung der nachsten Sitzung am 21./22.11.13 in Berlin
I Mitteilungen des Vorsitzenden
H. Feststellung der Tagesordnung
Hl. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
IV. Gutachten/Stellungnahme ,,Der Staat als privilegierter Schuldner*
Vv. Gutachter/Stellungnahme ,,Entwicklung der Europdischen Bankenunion“
VI. Stellungnahme .,Offentlich-rechtliche Medien — Aufgabe und Finanzierung*
VIL. gef. neues Thema ,,Grundstze der Finanzpolitik* — Sachstand
VII. Tagungsorte fiir 2015
IX, Diskussion tiber weitere mégliche Themen
X. Tagesordnung der nachsten Sitzung
Xi. Verschiedenes.
XI. Verschiedenes
Entfallt.
Berlin, den 21. November 2013
bo)
Sez. gez.
