Niederschrift 2/17

der 528. Tagung des Wissenschaftlichen Beirats

beim Bundesministerium der Finanzen
Ze Buündesmmisterium der Finanzen

anı 16./17. März 2017 in Berlin

B.         Tagesordnung:

             Mitteilungen des Vorsitzenden
             Feststellung der Tagesordnung
             Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
             ata von und Disku ssion mill) ii  il1 ll       zam Thema
                           ungen der europdischen Finanzen“
             Aktuelle Entwickl
             Vortrag von und Diskussion mit
             (BMF-Haushaltsreferat) zum Thema ,,EPSAS*
     Vi.     Vortrag von und Diskussion rtIllia
             vur Finanzierung der Energiewende
     VIL     Thema ..Steuervergiinstigung und EU-Beihilfe*
     VILL.    Neue Themen

Ik.     Feststellung der Tagesordnung
                 informierte tiber die vorgeschenen drei Priisentationen durch Vertreter des BMF
sowie tiber dic geplante Befassung mit zwei Vorlagen. Die vom!)                     vorgeschlagene
Tagesordnung wurde angenommen.




Il.     Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzun
Das Protokoll zur vorherigen Sitzung wurde ohne Anderung angenommen. Der Beirat danktel 7
iat die gute Arbeit.

 IV. Vortrag von eer »Zukunft der EU-Finanzen“
 Einleitend berichtete DO          aaniichst liber die schr gut besuchte éffentliche Vorstellung des
 Beirat-Gutachtens zu ,,Reform der EU-Finanzierung: Subsidiaritat und Transparenz starken”. Er
 informierte tiber den Brief vw i mit dem dieser das Gutachten des Beirats an seine
 Amtskollegen und an die Hochrangige Arbeitsgruppe fur Eigenmittel (,,Monti-Gruppe) verschickt
 hat.             wiirdigte dic Arbeit von Bias als Gree at                               sowie den
 Input des Beirats, dessen Positioncn im ,.Monti-Bericht*, der Anfang Januar vorgestellt worden war,
 Beriicksichtigung gefunden hatten. Im Folgenden thematisierte|]               den Brexit und seine
 umfassenden Auswirkungen auf dic Finanzierung der Ausgaben des EU-Haushalts der EU. Die
 Auswirkungen seien deshalb bedeutend, weil das Vereinigte Konigreich sowohl zweitgrdBter
 Beitragszahler als auch zweitgréBter Nettozahler sei.
TY ertauterten anschlieBend die rechtliche Grundlage eines Austritts aus der EU nach Art. 50
 AEUV. Das Austritts-Abkommen werde durch den Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen; cine
 Ratifizicrung durch dic nationalen Parlamente erfolge nicht. Rechtliche Implikationen ftir die
 Verpflichtungen des Vereinigten Kénigreichs im Rahmen der jahrlichen Haushalte der EU und des

                                                 -4-

aktuell geltenden Mehrjihrigen Finanzrahmens (MFR)
                                                      bis Ende 2020 ergaben sich ergiinzend aus
   Art. 70 des Wiener Ubereinkommens: Auch wenn das Vereini
                                                            gte Kénigreich im Frihjahr 2019 aus
  der EU austrete, mtisste es aus Sicht des BMF. mangel
                                                          s Spezialreglung im AEUV, aufgrund der
  Reglungenim Art. 70 des Wiener Ubereinkommens die eingeg
                                                                angenefinanzi
                                                                         n     ellen Verpflichtungen
  erfiillen auch wenn einige erst nach dem Austrit
                                                   t zu Zahlungen fiihren. Dies sci, $0.
                                                                                                     |
  auch die Antwort britischer Juristenin einer Anhérung
                                                        des Britischen Oberhauses. Auf Fragen aus
  dem Beirat, was unter einer »Anderung der Vertraé
                                                    geTM zu verstchen sei, erlauterten:

                    dass bereits der Austritt selbst eine (faktische) Anderung
                                                                               der Vertrége darstelle.
  Diese Sicht vertraten auch dic Mitglieder des Beirats. Mit
                                                             Blick auf die bestehenden finanziellen
  Verpflichtungen stelle                 die Frage. ob eine eventuelle Weigerung des Vereini
                                                                                             gten
  KGnigreichs, seinen Verpflichtungen auch nach dem
                                                    Austritt nachzukommen, von den Rating-
  Agenturen nicht als .Default* zu betrachten sei.
                                                   Mitglieder des Beirats sahen dies nicht so: Das

 Rating diene zur Information und damit zum Schutz
                                                   der Kreditgeber. Bei den Beitrigen zum EU-

 Haushalt handele es sich nicht um Kredite. Im Anschl
                                                      uss diskutierte der Beirat den von
         vorgestellten Verhandlungsprozess der EU-27. Dic Europdische Kommis
                                                                             sion fiihre auf Basis.
 der Leitlinien des curopdischen Rates die Verhandlungen. Zundch
                                                                    st wiirden Birgerrechte und
 Haushaltsfragen verhandelt; danach folgten alle weiteren
                                                          Politikfelder (,.sequencingTM). Diesbeztiglich
 diskutierte der Beirat insbesondere die Moglichkeit von
                                                         Ubergangsregelungen, die Heterogenitat der
 Interessen unter den EU-27, Probleme des Sequencing“
                                                              und eine eventuelle Unabhiingigkcit
 Schottlands.              - erlduterte erg’inzend, dass der Brexit auch die Chance
                                                                                    ftir cine Neu-
 Ausrichtung des EU-Haushalts biete. Bisher flicBe ein
                                                       groBer Anteil der Ausgaben in die Bereiche
Landwirtschaft und Wirtschafist6rderung. Die gegenw
                                                    artigen Verhandlungen zu cinem curopaischen
Verteidigungsfonds kénnten ein erster Schritt Richtung
                                                       Neu-Ausrichtung sein. Dariiber hinaus
unterstrich -               dass eine Reduktion der curopdischen Ausgaben auf das Niveau der
Einzahlungen der verbleibenden EU-27 eine politische
                                                     zu lésende Herausforderung sei: rechtlich
einklagbar sci eine solche Reduktion nicht.


AbschlieBend dankte                dem Beirat nochmals fiir seinen Beitrag zum .,Monti*-Bericht.
                                                                                                 Er
4uBerte den Wunsch, dass sich der Beirat auch in Zukunf
                                                        t mit europdischen Themen befasse. Er
teilte mit, dass es am 16. Mai 2017 eine Veranstaltung des
                                                           Deutschen Forschungsinstituts fiir
éffentliche Verwaltung in Speyer zur Reform der
                                                EU-Finanzen geben werde. Die Mitglieder des

Beirats wiirden hierzu eingeladen werden.

V. Vortrag von                              FAN yEPSAS*
                 dankte                      sowie                    fiir iar Kommen. Fir den Beirat
sei es wichtig, die éffentliche Rechnungslegung im Blick zu behalten.
                                                                                       habe die
            erliuterte zunichst den Hintergrund. Als Reaktion auf die Finanzmarktkrise
                                                                                               nationalen
Europaische Kommission im Auftrag der Mitgliedstaaten gepriifi, ob die inter               g in den EU-
Rechnungslegungsgrundsatze fiir den Sffentlichen Sektor (IPSAS) fiir eine Anwendunfiihrungs- und
Mitgliedstaaten geeignct seien. Die Kommission habe festgestellt, dass dieIPSA     Buch
                                                                                          sel zwar nicht
Rechnungssysteme der Mitgliedstaaten nicht miteinander vergleichbar scien. tzunSg europdischer
zur direkten Anwendung geeignet; die Entwicklung und verbindliche Umse              Sector Accounting
Rechnungsfithrungsnormen ftir den Sffentlichen Sektor (European Public einer               Arbeitsgruppe
 Standards — EPSAS) aber notwendig. Die Entwicklung von EPSAS werde in bung noch nicht
 und mehreren Arbeitszellen vorangetrieben. Jedoch sci das Stadium der GesetzgeEinfiihrungskosten
 errcicht. Anschliefiend stellte            die Ergebnisse ciner PwC-Studie zu den
                                                                                          ifizierbar. Der
 vor. Die laufenden Kosten seien wohl noch hdher, aber nur mit hohem Aufwand quantsparenz in den
  mégliche Nutzen von EPSAS bestche vor allem in ciner Steigerung der Tranvon EPSAS. Im
  affentlichen Finanzen. Eine Output-Steuerung sei nicht Ziel der Einfihrung esrat, die beide
  Folgenden erlauterte|                 die Beschliisse von Bundestag und Bund
                                                                                          Rechnungshéfe
  insbesondere eine Wahlfreiheit zwischen Kameralistik und Doppik fordern. Dic               worden scien,
  kritisieren u.a., dass fundamentale Fragestellungen bislang nicht ausreichend diskutiert  enen Ziele zu
   ua: Warum ist die Reform notwendig? Ist die Reform gecignet, um die vorgegeb swesen in
   errcichen? Anschliefend stellte                  dar, dass die Systeme der Rechnung
                                                                                  chen den Kommunen
   Deutschland heterogen scien, sowohl zwischen den Landern als auch zwis
                                                                                           arf bei der
   verschiedener Jdnder. Dartiber hinaus skizzierte er den Handlungsbed                       chen Gremien
   Vermégensrechnung des Bundes. Im Rahmen der laufenden Befassung in den curopaisPositionen von
   berticksichtige dic Bundesregierung entsprechend der relevanten Gesetze die wesentlicher
    Bundestag und Bundesrat. Zwischen BMF und Landern bestehe Einigkeit hinsichtlidie       ch
                                                                                                inhaltlichen
    Punkte, wie z.B. Beibehaltung der Wahlfreiheit. Im Folgenden erérterte
                                                                                               s Staatlicher
    Kritikpunkte an EPSAS. So miisse beachtet werden, dass IPSAS und die Standard           Zielrichtungen.
    Doppik in emem Spannungsverhaltnis stehen, u.a. aufgrund unterschiedlicher AuBerdem sei
    Dariiber hinaus seien Besonderheiten des atfentlichen Sektors noch nicht geregelt.
                                                                                     skizzierte
    eine echte Vergleichbarkeit auch mittelfristig kaum erreichbar. AbschlieBend
                                                                                                     r durch
     kurz die wissenschaftliche Befassung mit EPSAS. Kritisch sei, dass die Politikberatung prima rm der
                                                                                                 Refo
     Wirtschaftspriifungsgesellschaften erfolge, die cin materielles Figeninteresse an einer

Buchfihrung- und Rechnungslegungssysteme hatten. Aus Sicht des BMF seien noch viele Fragen
offen,   u.a.   wie     die   Besonderhciten     des   ffentlichen   Sektors   (4B.    innerstaatliche
Finanzierungsstréme) in EPSAS abgebildet werden kénnen bzw, sollten.

                                    *hoben hervor. dass das Furopiische System Volkswirtschaftlicher
Gesamtrechnungen (ESVG) und EPSAS nach Ansicht der EU-Kommission komplementare System

seien. Das ESVG diene der Vergleichbarkeit von Daten zwischen den EU-Mitgliedstaaten, u.a. zu
staatlichem Schuldenstand und Defizit. ESPAS ziele primar auf die Steuerung von Ausgaben ab.

Der Beirat diskutierte intensiv die méglichen Vor- und Nachteile verschiedener Ziele von EPSAS.
Positiv hervorgehoben wurde insbesondere, dass EPSAS bzw. die Doppik im Allgemeinen, die
Datengrundlage verbessere. So wiirden auch Abschreibungen sowie Vermégenswerte transparent

ausgewiesen. Somit sci eine verbesserte Steuerung von Ausgaben méglich, insbesondere im
Infrastruktur-Bereich. Zum Zweck einer verbesserten Steuerung kinnten diese Informationen mit der
Berichterstattung zur Nachhaltigkcit verkniipft werden. Eine doppische Buchftihrung kénnte
letztendlich auch die Effizienz staatlichen Handelns verbessern. Der Nutzen daraus sei den Kosten
von EPSAS entgegen gu setzen. Kritisch eingewandt wurde jedoch, dass cine héhere Transparenz
guts. bereits durch Anderungen am bestehenden System erreicht werden kénnte. Ein kostspieliger
und umfassender Systemwechsel sei dann nicht erforderlich. Mit Blick auf die Analyse der
Schuldentragfahigkeit von Staaten wurde der Nutzen von EPSAS/Doppik zuriickhaltend beurteilt.
Zentral fiir die Schuldentragfiihigkeit sei die Beurteilung der wirtschaftlichen Leistungsfahigkeit
bzw. das daraus abgeleitete Potential zukiinftiger Stcucreinnahmen. Wenn Letzteres nicht bilanziert
werde, sei die Aussagekraft ciner nach ESPAS erstellten Bilanz des Staates mit Blick auf die

explizite Schuldentragfahigkeit eingeschrankt.



VI. Vortrag von.                            zur ..Finanzierung der Energiewende“
                 betonte das Interesse des Beirats. sich mit der Finanzierung der Fnergiewende zu

befassen. und danktc:           _     flr seine Bereitschaft. zu diesem ‘Thema vorzutragen.

                erlduterte einleitend den Begriff ..Energiewende*. Der Begriff sei nicht cxakt
definiert, lasse sich aber iber die Ziele der Bundesregierung veranschaulichen.

erlduterte kurz die umfassende Anzahl an Zielen, gemesscn in verschicdenen Dimensionen und
bezogen auf unterschiedliche Zeitpunkte, sowie den Klimaschutzplan 2050, der im Dezember 2016
von der Bundesregierung beschlossen wurde. Zentral seien der Ausbau der erneuerbaren Energien
sowie die Steigerung der Energieeffizienz. Letzteres stehe im Klimaschutzplan 2015 im
Vordergrund. Fiir dic im Klimaschutzplan enthaltenen Sektoren erlduterte |

                                                 -7-

anschlieBend einzelne MaBnahmen, das entsprechende Finanzierungsvolumen und die Inzidenz. In

diesem Zusammenhang wies cr hin auf dic gesticgenen Stromkosten fiir die Verbraucher in den
vetgangenen Jahren. Dic Ziclerreichung im Bereich Warme- und Kaltemarkt (bzw. Gebaude) sowie

im Bereich Verkehr sei gegenwartig noch eine groBe Herausforderung. Insgesamt liege das gesamte

Finanzierungsvolumen der Energiewende bei etwa 33 Mrd. €/Jahr, davon ctwa 7 Mrd. € aus dem
Bundeshaushalt und ctwa 26 Mrd. € iiber diverse Abgaben. Die Treibhausgascmissionen in
Deutschland seicn seit 1990 tendenziell riickladufig. AnschlieBend skizzierte                                      sinige

finanzpolitische Fragen. Insbesondere stelle sich die Frage nach der Sicherung der Férdereffizienz.

Herausforderungen seien die Inkonsistenz zwischen dem EU-Emissionshandel und den einzelnen

Férderprogrammen sowie das mangelnde Ranking von Férdermafnahmen (nach eingesparten
Emissionen        pro    Férdermittel    in   €).   Helfen kénnte die     Starkung von Marktmechanismen

(Ausschreibungen oder der Handel mit ,,weiBen* Zertifikaten, wic z.B. in Italien oder Frankreich).

Auch      sei     eine    technologieneutrale       Férderung     sinnvoll.     Deshalb      kritisiere     auch     der

Sachverstandigenrat die vielen Férdersdtze, die das EEG enthalte. Ein Aspekt, der an Bedeutung

gewinne, sei die Sektor-Kopplung: Eine erfolgreiche Einsparung an CO bis 2050 erfordere, so die
allgemeine Erwartung, die Elektrifizierung des Verkehrs- und Gebaudebercichs. Das erfordere gefs.

eine Senkung der Stromkosten. Parallel kénne dann die Abgabenbclastung bei Warmeenergien und

Krafistoffen erhéht werden. AbschlieBend skizzierte                                einige Verteilungsfragen, die

sich aus der Finanzierung tiber Umlagen und der Struktur der Netzentgelte ergeben.

In der anschlieSenden Diskussion wurde auf Inzidenzrechnungen hingewiesen, nach denen auch die

Subventionen ungleich verteilt seien. Hinsichtlich der Entlastung von Unternehmen sei das EU-
Beihilferecht       zu beachten.        Der   umfassende    Beihilfe-Kodex      lege   auf Basis      der    Kriterien

Stromintensitét und Handelsintensitat fest, welche Unternchmen begtinstigt werden kénnten.

Auf die Frage nach einem médglichen Widerstand anderer EU-Staaten gegen die z.T. volatile

Einspeisung von billigem Strom aus erneuerbaren Energien durch Deutschland erlauterte
                dass cine volatile Einspeisung Einfluss auf die Netzstabilitat haben kénne. Jedoch gebe es

hinsichtlich       der erneuerbaren       Energie    ehrgeizige   Beschliisse   der    EU,    die   unter den        EU-

Mitgliedstaaten weiterhin mehrheitsftihig seien. Insofern gebe es hier einen Grundkonsens mnerhalb

der EU.


Auf die Frage nach den Strompreisen in Deutschland im internationalen Vergleich teilte

                mit, dass Deutschland bei den Strompreisen fiir private Haushalte in der EU an der Spitze

stehe. Hinsichtlich der Industriestromprcise verwies er auf eine Publikation des DIW.

Auf die Frage zu MaBnahmen im Verkehrsbereich, insbesondere zur Férderung des 6ffentlichen

 Nahverkehrs, erlauterte;                 die zwei Instrumente zur Férderung der Elektromobilitat:
 zusitzliche bzw. restriktivere Héchstwerte fiir CO 2-Emissionen der Fahrzeugflotte sowie
 Kaufprimicn. Der OPNV werde schon stark geférdert. Entscheidend sei die Elektromobilitit.
 Diesbeztiglich verwies:—             -auf China, wo es cine Quote fiir die Hersteller gebe.


Im Beirat wurde betont, dass dic Defizite der Encrgiewende bekannt und vielfach benannt scicn.

Somit stelle sich die Frage, welchen Mehrwert der Beirat zu dieser Thematik leisten k6nne.

           betonte zwei Punkte, die der Beirat aufgreifen kénnte: Férderung der Technikneutralitat

sowie Implementierung von Programmen, die auf eine Reduktion von CO -Emissionen abziclen und

so die beiden Bereiche .,Ausbau erneuerbarer Energien“ und ,,Effizienzférderung* in einen

Wettbewerb stellen.

Auf die Kritik aus dem Beirat, dass der globale klimapolitische Effekt der Energiewende in

Deutschland nahezu null sei, aber die deutschen Verbraucher hohe Kosten tragen miissten.

entgegnete                  dass die Aufgabe des BMF darin bestche, daflir Sorge zu tragen, dass
klima- und energicpolitische Ziele der Bundesregierung finanzpolitisch sinnvoll umgesetzt werden.

Sollte der Emissionshandel das alleinige Instrument sein, miisse dieser-auch ,,scharf gestellt* werden,

d.h. die gesamte Volkswirtschaft miisse einbezogen werden und die Héchstmenge an Emission

miisse so restriktiv festgelegt werden, dass die daraus resultierenden, hdheren Emissionspreise auch

Anreize zur Reduktion von Emissionen bieten.                      stellte den politischen Kontext dar:

Auf der Klimakonferenz 2015 in Paris hatten sich die Staaten verpflichtet, den Anstieg der globalen

Erwarmung auf 2° Celsius zu beschriinken. Die dafiir eingegangenen Selbstverpflichtungen der

Staaten(gruppen) zur Reduktion der Treibhausgasemissionen (EU: - 40%) reichten aber nicht aus.

Innerhalb der EU ist noch offen, wie das 40%-Ziel verteilt werden solle. Zwischen den Bereichen

cinerseits Strom und Industrie (iber Emissionshandel) und andercrseits Verkehr. Warmemarkt und

Landwirtschaft gibt es zwar weitgehend Einigung tiber die Aufteilung, offen ist aber bisher dic

Verteilung der Lasten in den Bereichen Verkchr, Warmemarkt und Landwirtschaft zwischen den

EU-Mitgliedstaaten. Problematisch sei das Nebeneinander von Emissionshandel und anderen

Programmen. Der Emissionshandel als alleiniges Instrument fiir alle Bereiche der Volkswirtschaft

ware ausreichend. Dann stelle sich aber die Frage, wie man Verlierer eines solchen Ansatzes

behandeln solle. Im Beirat wurde angemerkt, dass die Méglichkeit einer Nachsteucrung zugunsten

bestimmter Bereiche entfalle, wenn der Emissionshandel das einzige Instrument sei.

VIL Thema ,,Steuervergiinstigung und EU-Beihilfe*

          stellt die tiberarbeitete Version der Punktation vor. In Abschnitt 3 wurde das Ziel des
Beihilferechts, eine Verzerrung und Diskriminicrung des grenztiberschreitenden Handels zu
bekampfen, starker herausgearbeitet. In Abschnitt 4 wurde der Kompetenzkonflikt zwischen EU-
Beihilferecht und nationaler Steuersouverdnitét deutlicher dargestellt. In Abschnitt 5 wurde die
Rechtsprundlage zu den indirekten Steuern dargestellt (Art. 110 AEUV); in Abschnitt 5.3 kénnten
noch weitere Mafnahmen genannt werden.                         erginzie, dass die Kommission in

Abschnitt 6 bereits versucht habe, Schlussfolgerungen zu ziehen. Auch verwics er darauf, dass der
Kompetenzkonflikt bei den indirekten Steuern durch Art. 110 AEUV entscharft sei. Zum
Kompetenzkonflikt bei den direkten Steuern kénnte sich das Gutachten ggfs. noch ausfiihrlicher
4uBern.

Der Beirat diskutierte anschlieBend dic allgemeine Motivation des Gutachtens. Mit dem Gutachten
kénne zwar der Grundkonflikt zwischen EU-Beihilferecht und nationaler Steuersouveranitat nicht
gclést werden. Das Gutachten kénne und solle aber einen konstruktiven Beitrag zu dessen
Entschartung liefen, insbesondere mittels konkreter Vorschliige ftir eine sachgerechte Anwendung
des bestehenden Beihilferechts. Diesbeziiglich sollten zwei Aspekte thematisiert werden: eine
notwendige Eingrenzung der Anwendung der Beihilfekontrolle sowie Vorschlige fiir eine
Entschirfung des Kompetenzkonflikts in Fallen, in denen eine Kontrolle erfolge.

Die im Beirat als notwendig erachtete Eingrenzung der Anwendung der Beihilfekontrolle ergebe sich
daraus, dass Art. 107 AEUV   bisher nicht sachgerecht angewendet werde. Dieser beziehe sich nur auf
den grenztiberschreitenden Handel. Somit kénne die Beihilfekontrolle nur titig werden, wenn die
Gefahr bestche, dass der grenziiberschreitende Handel verzerrt werde. Dicsem Punkt miisse das
Gutachten noch stirker in den Vordergrund rticken.

Zur Entschérfung des Kompetenzkonflikts in Fallen, in denen einen Kontrolle erfolge, wurde
vorgeschlagen, eine neue Institution zu griinden, analog zum Kartellamt im Wettbewerbsrecht. Eine
solche neue Institution kénne mit Skonomischem Know-how ausgestattct werden und auf dieser
Basis in den Entscheidungsprozess tiber ein Beihilfeverbot einbezogen werden. Die Konfliktlésung
kénnc_ institutionalisiert werden, indem zwei [Institutionen mit unterschiedlichen Bhckwinkeln
(cinerseits Blick auf Subsidiaritat/nationale Steuersouveranitat und andererseits Blick auf freien
Handel/unverzerrten Wettbewerb) mit dem Konflikt befasst werden, die sich dann von Fall zu Fall
cinigen miissten. Eine solcher Ansatz. sei auch deshalb tiberlegenswert, weil nicht pauschal zu

bestimmen sci, wo konkret dic Grenze zu ziehen sei zwischen EU-Beihilferecht und nationaler
Steuersouveranitat. Es wurde auch der Vorschlag geiiuBert, dass von cinem Beihilfe-Urteil negativ


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