2018-protokoll-nr-537
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Sitzungsprotokolle des Beirats des Bundesministeriums der Finanzen“
Vertraulich
Niederschrift 5/18 .
der 537. Tagung des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesministerium
der Finanzen
am_27./28. September 2018 in Berlin, BMF
Tagesordnung: .
1, Mitteilungen
des Vorsitzenden
H. Feststellung der Tagesordnung -
I. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
IV. Gespriich mit zur Steuerpolitik mit
Ubergabe der aktuellen Beiratsarbeiten
Vv. Thema: Buropiische Einlagensicherung
VI. Thema: Grunderwerbsteuer
VIL Diskussion never ‘Themen, u.a.
‘US-Unternehmenssteuerreform
dt/franz. Kooperation
Verhaltenssteuern
Graduclle oder multilaterale Steuerharmonisicrung
VU. Tagesordnung der nichsten Sitzung
IX. Verschiedenes
Il._Feststellung der Tagesordming
Die. Tagesordnung wurde wic vorgeschlagen unter Hinzufiigung des Themas
. Finanzstabilitét* bei der Diskussion neuer Themen angenommen.
Ill. Bemerkungen zu den Protokollen der letzten Sitzungen
Das Protokoll zur letzten Beiratssitzung im Juli 2018 sowie das Protokoll zur
auSerordentlichen Sitzung am 16. August 2018 wurden ohne Anderungen angenommen.
—iibergab zunichst dic Stellungnahme zu den EU-Vorschligen fiir eine
Besteuerung der digitalen Wirtschaft.
an ee i ies ae flibrte. aus, dass. der
Vorschlag der EU-Kommission fiir eine Digitalsteuer (Digital Service Tax), dem dann eine
Lésung fir digitale Betriebstiteen folgen solle, vom Beirat kritisch gesehen werde. Der
Hybrid-Charakter der Digitalsteuer Cindirekte Steuer als Unternehmensteuer) werde - als
' rechtlich problematisch cingeschatzt. Die Einfiihrung einer Brutto-Ertragsteuer wiirde einen
Bruch mit der bestehenden Steuerordnung bedeuten. Zudem sehe der Beirat die Gefuhr, diss
mit diesem Instrument ein Handelskonflikt mit den USA losgetreten werden kénne.
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dankte dem Beirat fiir die Stellungnabme. Das. BMF sehe eine Abkehr vom
geltenden Besteuerungsprinzip im Sitzland des Unternehmens sehr kritisch und befiirchte
dinca Abfluss von Steuersubstrat, BMF setze sich in den verschiedenen Gremien flr eine
Mindestbesteuerung ein. Es solle cine internationale Losung angestrebt werden, die viele
Linder einbeziehe.
In der Diskussion mit dem Beirat wurde die Besonderheit von digitalen Geschaftsmodellen
‘diskutiert, wobei Dienstleistungen gegen Daten getauscht werden. Die Bewertung der zur
Verfiigung gestellten Daten sei dabei jedoch das zentrale Problem und es wurden die
Einbeziehung in die Umsatzsteuer oder die Ertragsteuern angesprochen.
Danach iibergab | das Gutachten zur Reform der Besteucrung von Ehegatten
an stellte fest, dass es seit langem Kritik am Ehegattensplitting
gebe. Die zentrale Thematik des Gutachtens sei der negative Anreiz auf das Arbeitsangebot
des Zweitverdieners, das auf die hohe Steuerbelastung besonders stark reagiere, und wie die
Politik damit umgeéhen kénne. Das Gutachten lote die verfassungsmaéBigen Spielréume aus,
mit dem -Ergebnis, dass insbesondere die Unterhaltsverpflichtungen der Ehegatten zu
heriicksichtigen seien. Im Anschluss an die Priifung der Reformvorschlige des iibertragbaren
Grundfreibetrags und des Eherealsplittings mache der Beirat einen neuen Vorschlag. Die im
Gutachten als Ehezusatzfreibetrag bezeichnete Regelung _ stelle sicher, dass dic
Steuerbelastung des Zweitverdieners deutlich reduziert werden und nur gemiBigt ansteige.
dankte dem Beirat fiir das Gutachten: die Herangehensweise fiber dic
Arbeitsanreize sci interessant und das Gutachten cin guter Beitrag fiir die Diskussion des
Ehegattensplittings. Eine héhere Erwerbsbeteiligung von Frauen sei auch im Hinblick auf die
Renten wichtig. Er gab allerdings zu bedenken, dass eine Umsetzung in der derzeitigen
Regierungskoalition, nicht méglich sei. In der Diskussion.
mit dem Beirat wurde dic
Bedeutung von WeiterbildungsmaSnahmen diskutiert. Einige Beiratsmitglieder plidierten
dafiir, dass die Anreize verstiirkt werden sollten, privat in das eigene Humankapital zu
investieren. Demgegeniiber pladierte dafiir, die Bundesagentur fiir Arbeit stirker
auf Weiterbildungsaufgaben auszurichten, Vom Beirat wurde zudem moniert, dass dic
Frihverrentungsanreize aus der letzten Legislaturperiode kontraproduktiv zu einer lingeren
Lebensarbeitszeit wirken.
In der allgemeinen’ Aussprache zur Steuerpolitik wurden Méglichkeiten fiir eine
Unternehmensteuerreform als Antwort auf die US-Steucrreformen thematisiert. Es wurde
angefiihrt, dass im internationalen Umfeld die Steuersiitze bei den Unternehmensteuern weiter
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gesenkt wiirden und Deutschland damit zu einem Hochsteuerland werde trat fir
eine konjunkturgerechte Steuerpolitik ein, die nicht noch die Boorit-Phase beférdere. Zudem
werde liber eine steuerliche Férderung von Forschung und Entwicklung nachgedacht, wobei
die Ausgestaltung noch nicht klar sei, Ein Beiratsmitglied wies darauf hin, dass
Entscheidungen
fir Standortverlagerungen von Unternehmen langfristig angelegt seien und
weniger auf den Konjunkturzyklus reagieren. Es wurde im Beirat der Vorschlag gemacht,
beschleunigte Abschreibungsméglichkeiten auf Investitionen in die moderne Wirtschaft zu
ermoglichen. Dainit kénnten Anreize fir Kapitalimporte nach Deutschland gesetzt werden,
die die international kritisierten . Leistungsbilanziiberschiisse senken wiirden. Gleichzeitig,
wiirden Steuereinnahmen in die Zukunft verschoben werden. Zum Schluss der Diskussion
wurde kurz der Verhandlungsstand bei der Reform der Grundsteuer angesprochen.
dankte herzlich fiir Kommen und das Gespriich.
V. Stellungnahme Europiische Einlagensicherung: Gespriich mit
erliiuterte zuniichst die Anderungen in der Stellungnahme gegeniiber der
Vorgiingerversion: Der Titel wurde angepasst, so dass deutlich wird, dass die Europiiische
Einlagensicherung dauerhaft als Riickversicherungsmodeéll angelegt ist. Die Hinweise aus den
letzten Diskussionen im Beirat und Textvorschlage scien ecingearbeitet worden sowie eine
detailliertere Beschreibung yon risikoadjustierten Primien.
In der Diskussion der Stellungnahme am Text wurde das Auftreten von Moral Hazard
diskutiert, und ob.cine Einlagenversicherung dic Risikoneigung der Akteure-erhéhe. Es wurde
eingewandt, dass es bei Informations-Asymmetrien immer das Risiko des Moral Hazard
entstehe; nur bei perfekter Information kénnten die Primien entsprechend angepasst werden,
Rin Beiratsmitglied wies nachdriicklich darauf hin, dass in einer Europiischen
Einlagensicherung gfoBe Volkswirtschaften kleinen Landern einen grofen —Vorteil
verschaffen, indem sie ihnen zu Solvenz und Glaubwiirdigkcit verhelfen, die sie ohne den
Verbund nicht hitten. Damit wiirden sich die Wettbewerbsparameter zu Lasten der Banken
eroBer Lander verindern. Dem wurde entgegengehalten, dass Mindetspezifische Risiken sich
in der Pramienhéhe niedérschlagen miissten. Es wurde ebenfalls betont, dass-uicht klar sei,
wie risikoadjustierte Pramien unabhiingig vom Einfluss der Politik gesetzt werden kénnen.
berichtete itber den.
Stand der Verhandlungen zur Bankenunion hinsichtlich einer Einlagensicherung auf
europiischer Ebene und der kiinftigen Rolle des Europaischen Stabilititsmechanismus (ESM)
als Letztsicherung fiir den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus. (SRM). Der Vorschlag
der EU-Kommission fiir eine Europiische inlagensicherung ziele auf eine
-Vollvergemeinschaftung: Eine Riickversicherungs|Usung, wie sic der Beirat vorschlage, spiele
nur in der Ubergangszeit eine Rolle. Die Bundesregierung sei nur bercit, eine
Einlagensicherung unter bestimmten Voraussetzungen zu diskutieren, so wie vom ECOFIN
mit, der sogenannten Roadmap im Juni 2016 beschlossen. Zu diesen gehdren die
Risikoreduzierung der Non-Performing-Loans im Vorfeld sowie cine Stirkung des Bail-in-
Prinzips. Ein weiteres und aus Sicht der Bundesregierung wesentliches Thema bei der
in den
Diskussion iiber Risikoreduzierung sei dic Begrenzung von staatlichen Risiken
Bankbilanzen; hierzu habe die BU-Kommission bisher aber keinen Vorschlag vorgelegt.
schitzte es als problematisch ein, dass die Auffassung vertreten werde, eine
Einlagensicherung miisse auf den ESM als Back-Stop ohne Konditionalitat zugreifen kénnen.
Fir die Bundesregicrung scien Konditionalitaét und diskretiond’re Ermessensentscheidungen.
wesentliche Merkmale des ESM. Der Beirat sprach mit liber den anvisierten
Zeitplan der Verhandiungen sowie staatliche Risiken in den Bankbilanzen.
lin Anschluss an das Gesprach mit diskutierte der Beirat, ob eine Stellungnahme
gum aktuellen Verhandlungsstand cinen sinnvollen Beitrag Icisten kénne.
betonte, dass Konditionalitat und diskretioniire Entscheidungen. bei
der Letztabsicherung wichtige Aspekte scien, die -bisher nicht in der Stellungnahme.
thematisiert wurden. Das wurde auch von weiteren Beiratsmitgliedern so gesehen, wobei.
Zweifel gediuBert wurden, ob der Beirat hicrzu cine eindetitige Empfehlung aussprechen
kone, Daritber hinaus wurde auch noch in weiteren Punkten Beratungsbeduarf gesehen.
Es wurde im Beirat aber auch die Gefuhr gesehen, dass die Stellungnahme trotz der
Differenzierung und der Betonung der Risiken als generelle"Zustimmung fiir eine Europaische
Einlagensicherung gewertet werden kénne. Weiter wurde die Méglichkeit in Betracht
gezogen, dass einzelne Beiratsmitglieder oder die Kommission zu dem Thema Artikel
>
veroffentlichen kéanten.
Vor dem Hintergrund der Diskussion beschloss der Beirat, das Thema vorerst
zuriickzustellen. .
VIL. Thema,.Grunderwerbsteuer*
fiibrte in das vorgelegte Thesenpapier ein, in dem er die Ausgangssituation Zur
Grunderwerbsteuer (GrESt) erliuterte: Durch die. Féderalismuskommission 2007 wurde den
Bundeslindern das Recht eingeriumt, den Steuersatz fiir die GrESt festzulegen. Seitdem seien
_ die Steuersiitze in den meisten Lindern stetig gestiegen. In der Vorlage seien die Inzidenz,
. Vorzieheffekte, Auswirkungen auf die Liquiditit und das Steueraufkommen sowie die
Behandlung von Share Deals dargestellt. Reformbedarf bestehe, weil die steigenden
Steuersiitze zu Wohlfahrtsverlusten fiihren, die durch den Finanzausgleich auf die
Lindergesamtheit iibertragen wiirden. Diskutiert. werden kénne, ob. es geeignetere
Einnahmequellen fiir die Linder gebe und welche Anpassung des Linderfinanzausgleichs
vielflihrend sei,
In der allgemeinen Aussprache schatzte der Beirat die GrESt als wenig sinnvolle Steuer ein.
Es wiirde ihr an einer generellen Rechifertigung fehlen und hohe GrESt-Sitze wiirden die
Mobilitét von Arbeitnehmern einschrénken. Eine Abschaffung der GrESt wurde allerdings
ebenso kritisch gesehen, da sie Windfall-Profits auslése und Wertzuwachse bei Grundstiicken
nicht mehr besteucrt wiirden. Ein Beiratsmitglied warnte vor einer griBeren Debatte iiber
Vermiégensungleichheit, wenn Vermigenszuwichse bei Grundstiicken generell nicht mehr
besteuert werden. Eine Anpassung des Liinderfinanzausgleichs wurde befiirwortet, um
Anreize zur stetigen Anhebung der Grundsteuersatze zu neutralisierén.
Es wurde die Uberwiilzung der GrESt auf den Kaufer angesprochen und diskutiert,
ob die
GrESt' zu fallenden Immobilienpreisen. fihre. Fir den gewerblichen Bereich wurde die
Behandlung von Share Deals diskutiert. Einerseits -kGnine die Freistellung als
Steverschlupfloch angesehen werden and’ eine -Anhebung oder Absenkung des
Schwellenbetrazs diskutiert werden. Dem wurde ‘entgegen gehaiten, dass’ die GrESt° im
gewerblichen Bereich eine Produktionssteuer darstelle und ineffizient sei. Der gewerbliche
Handel von Immobilien sollte vielleicht grundsatzlich steuerlich freigestellt werden,
Der -Beirat dixkutierte Alternativen zur GrESt. Die Einkommensteuer als Instrument wurde
verworfen, weil der Steuerwettbewerb zwischen den Kommunen einen groBen Effekt haben
wiirde. Als weitere Alternative wurde die Erbschaftsteuer angesprochen, dic schon auf
‘Liinderebene angesiedelt sei.
Es wurde auch der Vorschlag gemacht. die GrESt als hypothetischen Zins auf den Kaufpreis
in cine Grundsteuer (ggf. als Zuschiag) umzuwandeln und ggf. mit der: Wertsteigerung zu
dynamisieren. Damit konnten die prozyklische Wirkung und Lock-in-Effekte behoben
werden. Andere Beiratsmitglieder bewerteten. den Vorschlag kritisch, weil sie auch bei der
Grundsteuer Legitimititsprobleme sahen und ein Bezug zur Leistungsfthigkeit fehle. Es
wurde darauf hingewiesen, dass die Grundsteuer aus Aquivalenzgriinden auf kommunaler
Ebene erhoben werde, Inwieweit sich die Grundsteuer als Alternative anbote, hinge auch von
dem Ergebnis der aktuell anstchenden Grundsteuerreform ab. Eine kiinftige Ausgestaltung als
Flichensteuer wiirde die Grundsteuer als Alternative weniger geeignet machen,
stellte in-Aussicht, die Vorlage im Lichte der Diskussion zu tiberarbciten und
die Stofrichtung offen zu halten, bis dic Grundsteuerreform konkretisiert. worden sei. Die
Kommission zur Bearbeitung des Themas wurde wie folgt eingeset7
VIL Diskussion never Themen
‘Finanzstabilitat
chlug dem Beirat vor, das Thema Finanzstabilitét zu bearbeiten. Er ging auf
die Ertragslage deutscher Kreditinstitute ein, die stark vom Zinsgeschiift abhdngig sei. Die
Ertragslage sei im internationalen Vergleich eher schwach. obwohl die Kreditausfille gering
seien; zudem hitter Kreditinstitute in Deutschland Probleme, Ertrage aus Gebithren und
‘Provisionen zu erhdhen. Weiter berichtete er von einem Bericht des Ausschusses fiir
Finangstabilitit an den Bundestag, in dem darauf hingewiesen wird, dass interne
Berechnungen der Kreditinstitute zu optimistisch seien und Eigenkapital-Quoten deshalb zu
niedrig berechnet werden. Weiter nahm Bezug auf Aussagen
die Strukturen der Finanzindustrie in Deutschland als nicht
optimal cinschiitze und sich fiir eine groBe internationale Bank in Deutschland ausspreche. Es
stelle sich die Frage, ob von den genannten Entwicklungen Risiken fiir die Finanzstabilitat
ausgehen.
Der Beirat zeigte sich in der anschlieBenden Debatte demi Thema gegentiber sehr
aufgeschlossen. Es wurde nach einer Erkldrung fiir die Abhangigkeit der deutschen Banken
yon Zinsen gefragt. Es gebe in Deutschland zu wenig Investmentbanking, und Provisionen
kénnen wegen rechtlicher Vorgaben nicht ohne weiteres erhéht werden. Es wurde angemerkt,
dass die Bankenregulierung in Europa harmonisiert sci und Berechnungen daher
weitestgehend gleich erfolgten. arklarte, dass anerkannte, interne Modelle dic
privaten Informationen ber Kreditnehmer vom Ansatz her besser verarbeiten kénnen.
Allerdings werde vermutlich ein zu kurzer Zeitraum und zu positive Annahmen zu Grunde
gelegt. Es wurde angemerkt, dass Stresstests Unzulinglichkeiten aufdecken miissten. Bei der
Analyse sei zu entscheiden, ob .auBer den Kreditinstituten auch. Versicherungen und
Schattenbanken mit einzubeziehen scien.
_ Weiter wurde die Vermutung geduBert, dass der deutsche Bankensektor Eigentiimer haben
kénnte. die keine besondere Renditeerwartung haben, Es wurde ein Eigeninteresse der
Kommunen angesprochen, die Kassenverstirkungskredite bei den Sparkassen halten, Dem
wurde entgegengehalten, dass dic Privilegierung der Staatsanlcihen auf kommunaler Ebene
eine wichtigere Rolle spicle.
Geringe Gewinnmargen wurden an Hand des Beispiels von kostenlosen Girokonten diskutiert.
Ein Beiratsmitglied bewertete geringe Gewinnmargen als gut, da sie Wohlfahrt bedeuten. Ein
anderes Beiratsmitglicd wics darauf hin, dass es eine Debatte auf Zentralbankebene iiber den
Zusammenhang zwischen Gewinnen und Finanzstabilitiit gebe. Dort wiirde man sich cher fiir
Wettbewerbsbegrenzungen aussprechen, um hdhere Gewinne und damit Finanzstabilitat zu
erméglichen. Als weiteres Argument wurde genannt, dass die nicdrigen Zinsertriige aus der
‘Niedrigzinspolitik der EZB resultierten: sie seien daher cher cin Effekt als die Ursache selbst.
Auferdem wurde die Bedeutung des Zinstnderungsrisikos flr die Finanzstabilitat
angesprochen und wic es abgesichert werde.
Der Beirat sprach sich dafiir aus. das Thema zu bearbeiten, und es wurde beschlossen, zur
nichsten Beiratstagung einen Vertreter des Ausschusses fiir Finanzstabilitit einzuladen.
Multilaterale oder sequentielle Steverkoordination
telite die erweiterte Punktation vor, Es solle flir die Steuerkoordination
diskutiert und untersucht werden, wie eine multilaterale Losung mit vielen Landern erreicht
werden kann. Bs gebe dic Méglichkeit mit einer Teilgruppe (zwei Lander) voranzuschreiten
oder auf cine Gesamtlésung zu setzen. Zu untersuchen sei dabei, unter welchen Bedingungen
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welches Land von der Vorgehensweise profitiert. Das sequentielle Vorgehen kénne flir die
zwei beteiligten Parteien und auch fir Drittlinder vorteilhaft sein, wenn z.B, dic Steuersdtze
strategische Kornplemente seien. Zu untersuchen sei u.a. die Frage, ob die Bildung einer
Teilgruppe eine Gesamtlésung wahrscheinlicher mache und wie sich dies auf die Wohlfahrt
auswirke.
Der Beirat nahm das vorgeschlagene Thema interessiert auf und sprach mdgliche Beispiele
an, wie die deutsch-franzGsische Zusammenarbeit im Rahmen der Gemeinsamen
(konsolidierten). Korperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage, das _unilaterale Vorgehen der
USA, aber auch die partielle Umsetzung der BEPS-Empfehlungen (Base Erosion and Profit
Shifting). Es wurde angeregt. zwischen einer Vereinheitlichung der Bemessungsgrundlage
und einer Koordinierung der Steuersitze zu unterscheiden. Eine Rolle spiele es zudem,
welches Instrument koordiniert werde und ob die Koordination den Wettbewerb erhdhe. Da
das Thema sehr modelitheorctisch angelegt sei, wurde dafiir pladiert, die Auseinandersetzung
“mit dem Thema anhand konkreter Beispiele zu fiihren.
Reaktion auf US-Steverretorm
erklirte, dass die US-Steuerreform international den Steuerwettbewerb -
verscharft habe und einige Linder ihre Steuersiitze senkten, auch wenn dies politisch in
Deutschland derzeit kein Thema sei. Er plidierte dafiir, cine kurze Stcllungnahme mit einem
pragmatischen Vorschlag zur Senkung des Unternehmensteversatzes auf 25% und wenigen
weitere MaBnahmen (bspw. Hinzurechnung nach Aufensteuergesetz) zu schreiben.
er Beirat.begriiBte den Vorschlag, und es wurde angeregt, in dic Stellungnahme auch
beschleunigte Abschreibungsméglichkeiten sowie dic stcuerliche Férderung von Forschung.
und Entwicklung aufzunchmen. Ein Beiratsmitglied wies darauf hin, dass wegen des
niedrigen Zinsniveaus in den Unternchmen geniigend Liquiditit vorhanden sei, sodass
zusitazliche Abschreibungen nur einen geringen Effekt hatten. Es wurde eine Kommission mit
singerichtet,
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